EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62012CC0084

Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi van 11 april 2013.
Rahmanian Koushkaki tegen Bundesrepublik Deutschland.
Verzoek om een prejudiciële beslissing: Verwaltungsgericht Berlin - Duitsland.
Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht - Verordening (EG) nr. 810/2009 - Artikelen 21, lid 1, 32, lid 1, et 35, lid 6 - Procedures en voorwaarden voor de afgifte van eenvormige visa - Verplichting om visum af te geven - Beoordeling van risico van illegale immigratie - Voornemen van aanvrager om grondgebied van lidstaten te verlaten vóór geldigheid van aangevraagd visum verstrijkt - Redelijke twijfel - Beoordelingsmarge van bevoegde autoriteiten.
Zaak C-84/12.

Digital reports (Court Reports - general)

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2013:232

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 11 april 2013 ( 1 )

Zaak C‑84/12

Rahmanian Koushkaki

tegen

Bundesrepublik Deutschland

[verzoek van het Verwaltungsgericht Berlin (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht — Procedure voor afgifte visum — Recht op afgifte visum van visumaanvrager die voorwaarden voor binnenkomst vervult — Beoordeling van risico van illegale immigratie — Beoordelingsbevoegdheid van betrokken lidstaten”

1. 

In 2011 hebben de lidstaten die zogeheten Schengenvisa afgeven, twaalf miljoen visa voor kort verblijf uitgereikt. ( 2 ) Dit is tekenend voor het belang dat de wettelijke regeling voor de afgifte van deze Schengenvisa vertegenwoordigt voor de Europese Unie in het algemeen en voor de Schengenruimte in het bijzonder. De onderhavige prejudiciële verwijzing biedt het Hof thans de gelegenheid tot verduidelijking van deze regeling, die voortvloeit uit verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode). ( 3 )

I – Toepasselijke bepalingen

A – Unierecht

1. Verordening (EG) nr. 539/2001

2.

Krachtens artikel 1, lid 1, van verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld ( 4 ), dienen „[d]e onderdanen van de in de lijst van bijlage I opgenomen derde landen [...] bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit van een visum te zijn”.

3.

Uit bijlage I bij verordening nr. 539/2001 blijkt dat Islamitische Republiek Iran op de lijst staat van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van een lidstaat in het bezit dienen te zijn van een visum.

2. Schengengrenscode

4.

Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) ( 5 ), stelt de regels vast die van toepassing zijn op de grenscontrole op personen die de buitengrenzen van de lidstaten van de Unie overschrijden.

5.

Artikel 5 van de Schengengrenscode, inzake de toegangsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen, luidt als volgt:

„1.   Voor onderdanen van derde landen gelden de volgende toegangsvoorwaarden voor een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden:

a)

in het bezit zijn van één of meer geldige reisdocumenten of documenten die recht geven op grensoverschrijding;

[...]

c)

het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden kunnen staven, alsmede beschikken over voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor de terugreis naar het land van herkomst of voor de doorreis naar een derde land, waar de toegang is gewaarborgd, dan wel in staat zijn deze middelen rechtmatig te verwerven;

d)

niet met het oog op weigering van toegang in het [Schengeninformatiesysteem (SIS)] gesignaleerd zijn;

e)

niet worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name niet om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staan in de nationale databanken van de lidstaten.

[...]”

3. Visumcode

6.

Punt 6 van de considerans van de Visumcode bevestigt dat „[v]isumaanvragen [...] professioneel en met respect [dienen] te worden behandeld, naar evenredigheid van de nagestreefde doelen”.

7.

Punt 18 van de considerans van de Visumcode bepaalt dat „[p]laatselijke Schengensamenwerking [...] van wezenlijk belang [is] voor de geharmoniseerde toepassing van het gemeenschappelijk visumbeleid en voor een goede beoordeling van migratie- en/of veiligheidsrisico’s. Vanwege de verschillen in plaatselijke omstandigheden dient de operationele toepassing van specifieke wettelijke bepalingen te worden beoordeeld door de diplomatieke en consulaire posten van de lidstaten per afzonderlijke locatie teneinde voor een geharmoniseerde toepassing van de wettelijke bepalingen te zorgen en ‚visumshoppen’ en ongelijke behandeling van visumaanvragers te voorkomen.”

8.

In punt 29 van de considerans van de Visumcode staat dat „[d]eze verordening [...] de grondrechten [eerbiedigt] en [...] de beginselen in acht [neemt] die met name werden erkend in het Verdrag van de Raad van Europa tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie”.

9.

Artikel 1, leden 1 en 2, van de Visumcode luidt als volgt:

„1.   In deze verordening worden de procedures en voorwaarden vastgesteld voor de afgifte van visa voor de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden.

2.   Deze verordening is van toepassing op onderdanen van derde landen die bij het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit dienen te zijn van een visum op grond van [verordening nr. 539/2001], zulks onverminderd:

a)

de rechten van vrij verkeer die worden genoten door onderdanen van derde landen die gezinsleden van burgers van de Unie zijn;

b)

de gelijkwaardige rechten die worden genoten door onderdanen van derde landen en hun gezinsleden die krachtens overeenkomsten tussen de Gemeenschap en haar lidstaten enerzijds en deze derde landen anderzijds rechten van vrij verkeer genieten die gelijkwaardig zijn aan de rechten van burgers van de Unie en hun gezinsleden.”

10.

Artikel 21 van de Visumcode betreft de controle van de voorwaarden voor binnenkomst en risicobeoordeling. Het luidt als volgt:

„1.   Bij het onderzoeken van aanvragen voor een eenvormig visum wordt nagegaan of de aanvrager aan de inreisvoorwaarden als omschreven in artikel 5, lid 1, sub a, c, d, en e, van de Schengengrenscode voldoet en wordt bijzondere aandacht geschonken aan de toetsing van de vraag of de aanvrager een risico van illegale immigratie of een risico voor de veiligheid van de lidstaten vertegenwoordigt, en met name, of de aanvrager het voornemen heeft het grondgebied van de lidstaten te verlaten vóór de geldigheidsduur van het aangevraagde visum verstrijkt.

[...]

3.   Wanneer het consulaat controleert of de aanvrager voldoet aan de inreisvoorwaarden, gaat het na:

a)

of het overgelegde reisdocument niet vals, nagemaakt of vervalst is;

b)

of de aanvrager het doel van en de voorwaarden voor het voorgenomen verblijf heeft aangetoond, alsook of de aanvrager over de middelen van bestaan beschikt om in zijn levensonderhoud te voorzien, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor zijn terugreis naar het land van herkomst of voor doorreis naar een derde land waar hij met zekerheid zal worden toegelaten, of in de mogelijkheid verkeert deze middelen legaal te verkrijgen;

c)

of de aanvrager gesignaleerd staat in het [SIS] met het oog op weigering van toegang;

d)

of de aanvrager al dan niet wordt beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid als omschreven in artikel 2, lid 19, van de Schengengrenscode, of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name of hij om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staat in de nationale databanken van de lidstaten;

e)

of de aanvrager, indien van toepassing, in het bezit is van een toereikende en geldige medische reisverzekering.

[...]”

11.

Artikel 32 van de Visumcode bepaalt onder welke omstandigheden een visum wordt geweigerd. Het luidt:

„1.   Onverminderd artikel 25, lid 1, wordt een visum geweigerd:

a)

indien de aanvrager:

i)

een vals, nagemaakt of vervalst reisdocument heeft overgelegd,

ii)

het doel en de omstandigheden van het voorgenomen verblijf niet heeft aangetoond,

iii)

niet heeft aangetoond over voldoende middelen van bestaan te beschikken, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor zijn terugreis naar het land van herkomst of verblijf [...],

iv)

in de lopende periode van zes maanden reeds drie maanden op het grondgebied van de lidstaten heeft verbleven [...],

v)

ter fine van weigering van toegang in het SIS gesignaleerd staat;

vi)

wordt beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid als omschreven in artikel 2, lid 19, van de Schengengrenscode, of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name of hij om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staat in de nationale databanken van de lidstaten;

vii)

in voorkomend geval, niet heeft aangetoond te beschikken over een toereikende en geldige reisziektekostenverzekering;

of

b)

indien er redelijke twijfel bestaat over de echtheid van de door de aanvrager overgelegde bewijsstukken of over de geloofwaardigheid van de inhoud ervan, de betrouwbaarheid van de verklaringen van de aanvrager of zijn voornemen om het grondgebied van de lidstaten te verlaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum.

2.   De afwijzende beslissing en de redenen voor de afwijzing van de aanvraag worden kenbaar gemaakt door middel van het standaardformulier van bijlage VI.

3.   Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan. Het beroep wordt ingesteld tegen de lidstaat die de definitieve beslissing over de aanvraag heeft genomen. De nationale wetgeving van die lidstaat is op het beroep van toepassing. De lidstaten verstrekken de aanvragers informatie over de procedure in geval van een beroep, zoals gespecificeerd in bijlage VI.

[...]”

B – Duits recht

12.

§ 6 van de Duitse wet betreffende het verblijf, de beroepswerkzaamheid en de integratie van vreemdelingen op het grondgebied van de Bondsrepubliek [Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) ( 6 )], bepaalt:

„(1)   Aan een buitenlander kunnen op grond van [de Visumcode] de volgende visa worden verleend:

1.

een visum voor de doorreis over het grondgebied van de Schengenlanden of een voorgenomen verblijf op dit grondgebied van ten hoogste drie maanden binnen een termijn van zes maanden vanaf de datum van de eerste binnenkomst (Schengenvisum).

[...]

(2)   Schengenvisa kunnen op grond van [de Visumcode] worden verlengd voor een totale verblijfsduur van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden vanaf de datum van de eerste binnenkomst. Een Schengenvisum kan voor een volgende periode van drie maanden binnen de betrokken periode van zes maanden op grond van de in artikel 33 van [de Visumcode] genoemde gronden als nationaal visum worden verlengd ter bescherming van de politieke belangen van de Bondsrepubliek Duitsland of op volkenrechtelijke gronden.

[...]”

II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen

13.

R. Koushkaki, verzoeker in het hoofdgeding, heeft de Iraanse nationaliteit. Op 7 november 2010 heeft hij bij de Duitse ambassade in Teheran (Iran) een Schengenvisum aangevraagd. Daarbij verklaarde hij gehuwd te zijn, beschreef hij zijn beroepsactiviteit als „free job”, schatte hij zijn geplande verblijfsduur op 62 dagen en zei hij te zijn uitgenodigd door een bij naam genoemde persoon, die een bewijs van garantstelling had opgesteld. Op het moment van de aanvraag was Koushkaki in het bezit van een geldig reisdocument en een bewijs voor zijn reisverzekering.

14.

De Duitse autoriteiten hebben deze aanvraag afgewezen op grond dat verzoeker in het hoofdgeding niet had aangetoond te beschikken over voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van zijn verblijf als ter garantie van zijn terugkeer naar Iran.

15.

Verzoeker in het hoofdgeding heeft voornamelijk onder aanvoering van zijn wens een bezoek af te leggen aan zijn broer, die in Duitsland recht op asiel heeft en dus niet naar Iran kan komen, bezwaar ingediend tegen deze eerste beslissing. Dit leidde tot de vervanging van deze beslissing door een nieuwe afwijzende beslissing van 5 januari 2011, dit keer op grond van overheersende twijfel inzake de bereidheid van verzoeker om terug te keren. Ondanks de verklaringen van verzoeker en de overgelegde bewijzen, kwam uit het onderzoek van de genoemde ambassade geen economische worteling naar voren die volstond als garantie voor het voornemen tot terugkeer naar Iran.

16.

Op 8 februari 2011 heeft Koushkaki, die de rechtmatigheid van de tweede afwijzende beslissing van de Duitse ambassade in Teheran betwist, beroep ingesteld bij de verwijzende rechter met de eis hem het gevraagde visum toe te kennen.

17.

Volgens de verwijzende rechter vervult verzoeker in het hoofdgeding alle voorwaarden voor binnenkomst die zijn gesteld bij artikel 21, lid 1, van de Visumcode, dat verwijst naar artikel 5, lid 1, sub a, c, d, en e, van de Schengengrenscode. Hij beschikt immers over een geldig reisdocument, heeft het doel en de omstandigheden van zijn verblijf in Duitsland aangetoond en staat niet in het SIS gesignaleerd. Volgens deze rechter lijken de middelen die nodig zijn voor zijn terugkeer evenmin te ontbreken en vormt verzoeker geen bedreiging voor de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van een lidstaat.

18.

Nog immer naar oordeel van de verwijzende rechter, bestaat er enkel nog twijfel over de vraag of verzoeker in het hoofdgeding wegens de hoge migratiedruk uit Iran, die de Bondsrepubliek Duitsland als verweer aanvoerde, en het risico van illegale immigratie dat verzoeker vertegenwoordigt, een bedreiging vormt voor de openbare orde. Om deze reden vraagt de verwijzende rechter, die zich bevoegd acht uitspraak te doen over de visumaanvraag van verzoeker in het hoofdgeding in het geval hij de afwijzende beslissing van de Duitse ambassade te Teheran nietig verklaart, zich af in hoeverre hij hierbij tot de overtuiging moet komen dat de visumaanvrager het Duitse grondgebied al dan niet daadwerkelijk zal verlaten vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van het visum.

19.

Daarenboven heeft de verwijzende rechter twijfels over de juridische gevolgen van het feit dat verzoeker alle voorwaarden voor binnenkomst van artikel 21 van de Visumcode vervult en geen enkele, in artikel 32, lid 1, van deze code vermelde weigeringsgrond tegen hem kan worden opgeworpen. De verwijzende rechter vraagt zich af of in een dergelijk geval moet worden erkend dat verzoeker in het hoofdgeding recht heeft op afgifte van een Schengenvisum.

20.

Daar het Verwaltungsgericht Berlin (Duitsland) aldus met een probleem in de uitlegging van Unierecht werd geconfronteerd, heeft het de behandeling van de zaak geschorst en bij verwijzingsbeslissing, ingekomen ter griffie van het Hof op 17 februari 2012, het Hof krachtens artikel 267 VWEU de volgende drie prejudiciële vragen gesteld:

„1)

Wanneer de rechter verweerster ertoe verplicht een Schengenvisum aan verzoeker af te geven, moet hij dan overeenkomstig artikel 21, lid 1, van de Visumcode naar zijn overtuiging hebben vastgesteld dat verzoeker voornemens is het grondgebied van de lidstaten te verlaten voor het verstrijken van de geldigheidsduur van het aangevraagde visum of volstaat het dat de rechter, na onderzoek overeenkomstig artikel 32, lid 1, sub b, van de Visumcode, geen wegens bijzondere omstandigheden bestaande redelijke twijfel heeft over het voornemen dat verzoeker verklaart te hebben om het grondgebied van de lidstaten te verlaten voor het verstrijken van de geldigheidsduur van het aangevraagde visum?

2)

Biedt de Visumcode een uit een gebonden bevoegdheid voortvloeiend recht op afgifte van een Schengenvisum wanneer is voldaan aan de voorwaarden voor binnenkomst van met name artikel 21, lid 1, van de Visumcode en geen grond bestaat voor weigering van het visum krachtens artikel 32, lid 1, ervan?

3)

Verzet de Visumcode zich tegen een nationale regeling volgens welke op grond van verordening [...] nr. 810/2009 een visum kan worden afgegeven aan een buitenlander voor de doorreis over het grondgebied van de Schengenlanden of voor een voorgenomen verblijf op dit grondgebied van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden vanaf de datum van de eerste binnenkomst (Schengenvisum)?”

III – Procesverloop voor het Hof

21.

De Duitse, de Belgische, de Tsjechische, de Deense, de Estse en de Griekse regering, de Zwitserse Bondsstaat ( 7 ) alsmede de Europese Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.

22.

Ter terechtzitting van 29 januari 2013 hebben Koushkaki, de Duitse, de Belgische, de Tsjechische, de Deense, de Estse en de Poolse regering alsmede de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

IV – Juridische analyse

A – Voorafgaande opmerkingen

23.

Allereerst moeten twee reeksen opmerkingen worden gemaakt, de een met betrekking tot de rectificatie van het uitgangspunt van de verwijzende rechter, de ander met betrekking tot de noodzaak de aan het Hof voorgelegde vragen te herformuleren en te herorganiseren.

24.

Zo is de verwijzende rechter ten eerste van oordeel dat het enige nog resterende geschilpunt de vraag is of verzoeker in het hoofdgeding een risico vormt van illegale immigratie, dat een bedreiging kan vormen voor de openbare orde in de zin van de artikelen 21, lid 3, sub d, en 32, lid 1, sub a‑vi, van de Visumcode. Anders gezegd, volgens deze rechter moet in de door de Visumcode beheerste procedure voor de afgifte van visa enkel rekening worden gehouden met het risico van illegale immigratie dat een bedreiging vormt voor de openbare orde.

25.

Uit de bewoordingen van artikel 21, lid 1, van de Visumcode komt evenwel duidelijk naar voren dat de consulaire autoriteiten ( 8 ) in beginsel ten eerste onderzoeken of de aanvrager aan de inreisvoorwaarden voldoet, onder andere of hij geen bedreiging vormt voor de openbare orde, en ten tweede onderzoeken wat het risico is van illegale immigratie, het risico voor de binnenlandse veiligheid van lidstaten en of de aanvrager het voornemen heeft het grondgebied van de betreffende lidstaat daadwerkelijk te verlaten vóór de geldigheid van het aangevraagde visum verstrijkt. Zoals een aantal interveniënten in deze prejudiciële procedure heeft opgemerkt, vormen het risico van illegale immigratie en de twijfel over het voornemen het grondgebied te verlaten, twee autonome criteria ten opzichte van het criterium van de bedreiging voor de openbare orde, die bij het onderzoek van de consulaire autoriteiten als leidraad moeten dienen.

26.

Dit vooropgesteld, moet ten tweede worden opgemerkt dat de eerste prejudiciële vraag duidelijk in die zin is geformuleerd dat de verwijzende rechter juridisch bevoegd is zijn eigen beoordeling van het individuele geval van verzoeker in het hoofdgeding in de plaats te stellen van de beoordeling die de Duitse ambassade in Teheran heeft gemaakt. De Duitse regering maakt in haar opmerkingen gewag van een nationale controverse juist over de vraag of de Duitse rechters in het kader van een beroep zoals in het hoofdgeding met volledige rechtsmacht mogen toetsen en de consulaire autoriteiten mogen bevelen het visum uit te reiken.

27.

Het staat niet aan het Hof zich te mengen in een dergelijke discussie, daar de voorwaarden waaronder voor de rechter beroep kan worden ingesteld tegen een afwijzende beslissing inzake de uitreiking van een Schengenvisum, tot de procedurele autonomie van de lidstaten behoren. Onder deze omstandigheden moet de eerste vraag opnieuw worden geformuleerd en moet deze worden opgevat als erop gericht vast te stellen of, ter fine van de beoordeling van het voornemen het grondgebied te verlaten, de met deze beoordeling belaste autoriteiten daadwerkelijk het voornemen van de aanvrager tot terugkeer moeten vaststellen, dan wel of het ontbreken van gerede twijfel over het bestaan van dit voornemen kan volstaan voor de constatering dat de voorwaarde voor binnenkomst inzake het voornemen het grondgebied van de betrokken lidstaat vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van het aangevraagde visum te verlaten, als vervuld kan worden beschouwd. Met de eerste prejudiciële vraag wordt het Hof dus verzocht nadere invulling te geven aan de voorwaarden voor de toepassing van dit criterium betreffende het voornemen van de aanvrager om terug te keren naar zijn land van oorsprong.

28.

De tweede en de derde vraag hebben betrekking op de vraag of, meer in het algemeen, ingeval een aanvrager aan alle voorwaarden voor binnenkomst in de zin van artikel 21 van de Visumcode voldoet en geen enkele grond voor weigering uit artikel 32, lid 1, van deze code tegen hem kan worden opgeworpen, de autoriteiten die zijn aanvraag moeten onderzoeken, gehouden – verplicht – zijn het visum uit te reiken, hoewel de nationale wetgeving in haar huidige versie enkel bepaalt dat deze autoriteiten „kunnen” overgaan tot afgifte ervan. Deze twee vragen zullen dus tezamen worden onderzocht.

B – Eerste, geherformuleerde vraag

29.

De Visumcode heeft uitdrukkelijk tot doel de procedure en de voorwaarden voor de afgifte van visa voor een duur van ten hoogste drie maanden vast te stellen. ( 9 ) Artikel 14 van de Visumcode legt daarenboven de bewijslast dat alle voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied voor een lidstaat zijn vervuld, bij de aanvrager, door vermelding van de documenten die hij moet verstrekken bij het indienen van de aanvraag. Het staat aldus aan hem „informatie [te verstrekken] die het mogelijk maakt het voornemen van de aanvrager om het grondgebied van de lidstaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum te verlaten, te beoordelen”. ( 10 )

30.

Zodra een aanvraag voor een visum is ingediend, moeten de autoriteiten die belast zijn met het onderzoek ervan, overeenkomstig de voorschriften van artikel 21, lid 1, van de Visumcode, niet enkel nagaan of alle voorwaarden voor binnenkomst uit artikel 5, lid 1, sub a, c, d, en e, van Schengengrenscode zijn vervuld, maar ook of de aanvrager het voornemen heeft om het grondgebied van de lidstaten te verlaten vóór de geldigheid van het aangevraagde visum verstrijkt. Dit artikel 21 bevat geen nadere richtsnoeren die de autoriteiten moeten volgen wanneer zij dit voornemen van terugkeer naar het land van oorsprong moeten beoordelen. Enkel bijlage II bij de Visumcode bevat een niet-uitputtende lijst van nuttige bewijsstukken die de aanvrager kan overleggen en aan de hand waarvan zijn voornemen om het grondgebied van de lidstaten te verlaten, kan worden beoordeeld. ( 11 )

31.

Artikel 21, lid 1, van de Visumcode inzake de controle van de voorwaarden voor binnenkomst en risicobeoordeling moet noodzakelijkerwijze worden gelezen in samenhang met artikel 32 van deze code inzake de gronden voor weigering van een visumaanvraag. Zo wordt een visum volgens artikel 32, lid 1, sub b, van de Visumcode geweigerd „indien er redelijke twijfel bestaat over [...] [het] voornemen om het grondgebied van de lidstaten te verlaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum”. ( 12 )

32.

Uit de bewoordingen van artikel 32, lid 1, sub b, van de Visumcode blijkt dus dat de voor het onderzoek van een visumaanvraag verantwoordelijke autoriteiten redelijke twijfel moeten koesteren over de daadwerkelijke bedoeling van de aanvrager om terug te keren, om deze aanvraag te weigeren op grond van het ontbreken van het voornemen om het grondgebied van de lidstaten te verlaten. De redelijke twijfel werkt dus niet ten gunste van de aanvrager. Daarentegen is twijfel zonder meer niet voldoende ( 13 ), maar moet sprake zijn van redelijke twijfel.

33.

De definiëring van het begrip redelijke twijfel is zeker een moeilijke kwestie. Nu kan echter wel reeds worden gesteld dat redelijke twijfel iets is dat ligt tussen enerzijds overtuiging of zekerheid, en anderzijds een lichte of slechts hypothetische twijfel.

34.

Opgemerkt moet worden dat de wetgever op het gebied van visa door een aantal omstandigheden is verhinderd om de inhoud van de criteria waarop een afwijzende beslissing kan worden gestoeld, nader te codificeren en dus om een nadere omschrijving te geven van de gegevens die gebruikt kunnen worden voor de vaststelling van dit voornemen om het grondgebied te verlaten. Zo heeft de Commissie al bij de indiening van het voorstel voor een verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode aangegeven dat, „[h]oewel zij erkent dat de belangrijkste wetgeving rechtstreeks door de lidstaten moet worden toegepast, [...] de Commissie zich er ook van bewust [is] dat het door de uiteenlopende aard van individuele gevallen en plaatselijke omstandigheden bijzonder moeilijk is om gedetailleerde voorschriften op te stellen die onder alle omstandigheden voor alle situaties gelden”. ( 14 ) Het kan evenwel dienstig zijn om het de verwijzende rechter zo duidelijk mogelijk te maken op welke wijze de autoriteiten die belast zijn met het onderzoek van een visumaanvraag, kunnen nagaan of sprake is van redelijke twijfel over het voornemen om het grondgebied van de lidstaat te verlaten.

35.

Hiertoe zij verwezen naar de door de Commissie opgestelde handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa ( 15 ), waarin aanwijzingen staan voor de praktische toepassing van de Visumcode ( 16 ), die, hoewel zij niet dwingend zijn, verhelderend blijken te zijn. In punt 7.12 van deze handleiding wordt de met het onderzoek van een visumaanvraag belaste autoriteiten een aantal elementen aangereikt die in overweging kunnen worden genomen bij de beoordeling van het voornemen bij de aanvrager om het grondgebied te verlaten. Hieruit blijkt dat twee series criteria dienen te worden onderzocht, namelijk criteria met betrekking tot de „objectieve” situatie van het land van oorsprong van de aanvrager en criteria die ik eerder als „subjectief” zou aanmerken, aangezien zij betrekking hebben op de individuele situatie van de aanvrager. Erkend wordt uitdrukkelijk dat deze laatste criteria kunnen „variëren aan de hand van het land waar de aanvrager woont” ( 17 ), hetgeen de autoriteiten die moeten beslissen een ruime discretionaire bevoegdheid geeft. Redelijke twijfel kan in ieder geval echter pas ontstaan nadat „alle gegevens in overweging zijn genomen teneinde de objectiviteit van de beoordeling te waarborgen”. ( 18 ) Ook moet „ieder verzoek [...] worden beoordeeld aan de hand van de eigen kenmerken ervan”. ( 19 ) Redelijke twijfel kan dus niet enkel worden gebaseerd op een eenvoudig vermoeden of enkel op het onderzoek van de zogenoemde „objectieve” criteria in verband met de situatie in het land van oorsprong.

36.

Om al deze redenen geef ik het Hof in overweging op de eerste prejudiciële vraag, zoals door mij geherformuleerd, te antwoorden dat volgens artikel 21, lid 1, van de Visumcode, gelezen in samenhang met artikel 32, lid 1, sub b, van deze code, voor de afwijzing van een visumaanvraag wegens het ontbreken van het voornemen tot terugkeer van de verzoeker, bij de met het onderzoek van de aanvraag belaste autoriteiten redelijke twijfel moet zijn ontstaan met betrekking tot het werkelijke voornemen tot terugkeer van de aanvrager, nadat zij alle gegevens in aanmerking hebben genomen die noodzakelijk zijn om een objectieve beoordeling te waarborgen, waaronder zowel gegevens die verband houden met de specifieke situatie in het land van oorsprong, als gegevens betreffende de individuele situatie van de aanvrager en de bewijsstukken die hij heeft overgelegd.

C – Tweede en derde vraag

37.

Met zijn tweede en derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de Visumcode de grondslag vormt voor een soort subjectief recht voor derdelanders dat de autoriteiten die een visumaanvraag moeten beoordelen, verplicht een visum voor kort verblijf af te geven aan de aanvrager zodra hij de voorwaarden voor binnenkomst uit artikel 21 van de Visumcode vervult en geen van de in artikel 32, lid 1, van die code vermelde weigeringsgronden tegen hem kan worden opgeworpen. De verwijzende rechter wenst derhalve tevens te vernemen of een nationale wettelijke regeling zoals die aan de orde in het hoofdgeding, volgens welke, wanneer de zojuist beschreven voorwaarden zijn vervuld, een visum enkel kan worden afgegeven, met de Visumcode verenigbaar is.

38.

De Duitse regering heeft tijdens de terechtzitting voor het Hof benadrukt dat de weigering die tegen Koushkaki werd opgeworpen, niet was gebaseerd op een andere grond dan de gronden van artikel 32, lid 1, van de Visumcode en bleef bij het standpunt dat de Duitse consulaire autoriteiten wel degelijk tot hun afwijzende beslissing waren gekomen op grond van twijfel ten aanzien van het ontbreken van het voornemen van verzoeker in het hoofdgeding om Duitsland te verlaten vóór de geldigheidsduur van het aangevraagde visum zou verstrijken. De verwijzende rechter is van oordeel dat Koushkaki de voorwaarden voor binnenkomst van artikel 21 van de Visumcode vervult en geen van de weigeringsgronden uit artikel 32, lid 1, van die code tegen hem kan worden opgeworpen. Ik heb er hierboven evenwel op gewezen ( 20 ) dat de beoordeling van de verwijzende rechter niet is gespeend van een onjuiste opvatting. Het is dus niet uitgesloten dat de verwijzende rechter, na rectificatie van zijn onjuiste uitlegging, concludeert dat de Duitse consulaire autoriteiten met recht een afwijzende beslissing konden nemen ten aanzien van verzoeker in het hoofdgeding wegens het ontbreken van zijn voornemen om het grondgebied te verlaten. Gepreciseerd zij dus dat een antwoord op de tweede en derde vraag enkel nog nut heeft, indien wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de verwijzende rechter – na akte te hebben genomen van het feit dat het ontbreken van het voornemen van verzoeker om het grondgebied te verlaten in de zin van de Visumcode inderdaad een weigeringsgrond vormt die autonoom is ten opzichte van de bedreiging voor de openbare orde – van oordeel blijft dat deze verzoeker de voorwaarden voor binnenkomst uit artikel 21 van die code vervult en geen enkele van de in artikel 32, lid 1, van de Visumcode bedoelde weigeringsgronden tegen hem kan worden opgeworpen.

39.

De kwestie die op de achtergrond van deze vragen speelt, is of de Visumcode een volledige harmonisatie tot stand heeft gebracht op het gebied van de afgifte van visa voor kort verblijf aan derdelanders, wat tot gevolg zou hebben dat, ten eerste, een lidstaat niet eenzijdig een weigeringsgrond zou mogen toevoegen aan die welke al zijn voorzien in artikel 32, lid 1, van de Visumcode en, ten tweede, de lidstaten, in het geval de vereisten van de artikelen 21, en 32, lid 1, van deze code zijn vervuld, verplicht zouden zijn tot afgifte van een visum voor kort verblijf aan de aanvrager, waarop hij recht zou hebben, welk recht hij rechtstreeks zou kunnen doen gelden tegen de lidstaat waarbij hij zijn aanvraag heeft ingediend.

40.

Om hierop te antwoorden zal ik eerst de tekst van de Visumcode analyseren. Ik wil benadrukken dat deze tekst enkel behandelt hoe iedere lidstaat zich ten opzichte van de aanvrager moet gedragen. Ik zal derhalve het systeem bestuderen dat de code op dit punt instelt. Ik zal vervolgens mijn beoordeling vervolledigen door na te gaan of de resultaten van de eerder aangehaalde analyses in overeenstemming zijn met de doelstellingen die door genoemde code worden nagestreefd. Tot slot zal ik nog enige concluderende opmerkingen wijden aan de toegevoegde waarde ervan.

1. Tekstuele analyse

41.

In de eerste plaats blijkt de Visumcode geen enkele bepaling te bevatten die de lidstaten enigerlei verplichting oplegt tot afgifte van een visum voor kort verblijf aan derdelanders die hiertoe een aanvraag indienen en aan de vereisten uit de artikelen 21, en 32, lid 1, van deze code voldoen. Ofschoon hoofdstuk IV van de Visumcode de titel „Visumafgifte” draagt, komt de vraag of er een recht op afgifte bestaat hierin absoluut niet aan bod, maar veeleer de voorwaarden voor vaststelling van de geldigheidsduur of van de lengte van het verblijf ( 21 ), de voorwaarden waaronder de lidstaten een visum met territoriaal beperkte geldigheid kunnen toekennen ( 22 ), de voorwaarden van geldigheid en duur van een luchthaventransitvisum ( 23 ) alsmede de details inzake de visumsticker ( 24 ). Bovendien bevat dit hoofdstuk IV artikel 30, dat is gewijd aan de rechten die zijn verbonden aan een afgegeven visum en dat alles behalve een subjectief recht toekent, maar juist benadrukt dat „[a]an het bezit van een eenvormig visum of een visum met territoriaal beperkte geldigheid [...] als zodanig geen automatisch recht op binnenkomst [kan] worden ontleend”.

42.

In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat in de Visumcode nergens staat dat daarmee tot volledige harmonisatie wordt overgegaan. Zo staat in punt 3 van de considerans ervan dat „de totstandbrenging van een ‚gemeenschappelijk wetgevingsinstrumentarium’, met name door de consolidering en ontwikkeling van het acquis (de relevante bepalingen van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 [PB 2000, L 239, blz. 19] en de Gemeenschappelijke Visuminstructies) [...] één van de wezenlijke onderdelen [is] van een ‚verdere ontwikkeling van het gemeenschappelijk visumbeleid door verdere harmonisatie van de nationale wetgeving en van de uitvoeringspraktijken van de plaatselijke consulaire vertegenwoordigingen, als onderdeel van een gelaagd systeem dat erop is gericht legaal reizen te bevorderen en illegale immigratie te bestrijden’”. ( 25 ) Daarenboven wordt de geharmoniseerde toepassing van de Visumcode voorgesteld als een te bereiken doelstelling ( 26 ) en niet als een feitelijke toestand die alleen al voortvloeit uit het systeem dat bij deze code is ingesteld.

43.

In de derde plaats moet eraan worden herinnerd dat de in artikel 32, lid 1, van de Visumcode vermelde gronden voor weigering juist wegens „de verschillen in plaatselijke omstandigheden” ( 27 ) bijzonder ruim zijn geformuleerd, zodat de wetgever van de Unie de operationele toepassing van bepaalde wettelijke bepalingen bewust heeft overgelaten aan de beoordeling van de consulaire autoriteiten van de lidstaten in elke afzonderlijke locatie „teneinde voor een geharmoniseerde toepassing van de wettelijke bepalingen te zorgen en ‚visumshoppen’ en ongelijke behandeling van visumaanvragers te voorkomen”. ( 28 ) Ik kan hier niet ontkomen aan de vaststelling dat er sprake is van een merkwaardige tegenstrijdigheid tussen de erkenning van grote verschillen in plaatselijke omstandigheden en het getoonde streven naar een geharmoniseerde toepassing, die uiteindelijk wordt overgelaten aan de beoordeling van de consulaire autoriteiten.

44.

De letterlijke bewoordingen van de Visumcode bieden dus geen enkel houvast voor de slotsom dat de wetgever van de Unie bij het opstellen van deze code expliciet een subjectief recht op afgifte van een visum voor kort verblijf wilde toekennen aan aanvragers uit derde landen. En op een dermate gevoelig terrein als dit, kan geen genoegen worden genomen met de stelling dat deze wetgever zich tot een impliciete toekenning zou hebben beperkt.

45.

Thans moet nog worden nagegaan of deze conclusie wordt gestaafd door de systematische analyse van de Visumcode.

2. Systematische analyse

46.

De vaststelling van de Visumcode past binnen de lijn van de geleidelijke opbouw van een op het niveau van de Unie vastgesteld visumbeleid. De aanzet tot deze opbouw is gegeven door enkele lidstaten en tussen lidstaten in het kader van het te Schengen gesloten akkoord, de Schengenuitvoeringsovereenkomst en de Gemeenschappelijke visuminstructies. Naarmate de verdragen zich verder hebben ontwikkeld, is het gebied van visa geleidelijk aan gecommunautariseerd.

47.

Evenwel moet niet uit het oog worden verloren dat de kwestie van afgifte van visa aan derdelanders bij de lidstaten uitermate gevoelig ligt. Als er namelijk een beginsel van internationaal recht is dat wordt gezien als een van de kenmerkende uitingen van de staatssoevereiniteit, is het wel het beginsel dat de staten het recht hebben de binnenkomst van vreemdelingen te controleren. ( 29 ) Hoewel de lidstaten uiteraard hebben afgezien van de toepassing van dit beginsel wat de Europese burgers betreft, wier vrijheid van verkeer wordt gegarandeerd door het „constitutionele handvest” waarop de Unie is gegrond ( 30 ), lijkt de situatie veel minder duidelijk wat betreft de toegang van derdelanders tot het grondgebied van de lidstaten, vooral wanneer geen enkel beroep wordt gedaan op een nauwe familieband met een burger van de Unie. ( 31 )

48.

De in het kader van het te Schengen gesloten akkoord begonnen samenwerking, die thans is gecodificeerd in de Visumcode, mag de hier spelende internationale belangen dus niet verhullen. Dienaangaande lijkt het nuttig eraan te herinneren dat de Europese Raad in het kader van het in 2010 vastgestelde programma van Stockholm ( 32 ) – dus na de vaststelling van de Visumcode – de Commissie verzocht „om haar inspanningen op te voeren om het wederkerigheidsbeginsel op visumgebied te waarborgen, de (her)invoering door derde landen van visumvoorschriften voor reizen naar een lidstaat te voorkomen en maatregelen te selecteren die toegepast zouden kunnen worden voordat aan deze derde landen het wederkerigheidsmechanisme op visumgebied wordt opgelegd”. ( 33 ) De Europese Raad vervolgde aldus: „[t]eneinde de mogelijkheid te scheppen om naar een nieuwe fase in de ontwikkeling van het gemeenschappelijk visumbeleid te gaan en tegelijk rekening te houden met de bevoegdheden van de lidstaten op dit gebied, verzoekt de Europese Raad de Commissie studiewerk te verrichten over de mogelijkheid een gemeenschappelijk Europees afgiftemechanisme voor visa voor kort verblijf in te voeren”. ( 34 )

49.

De automatische toekenning van een visum die zou voortvloeien uit de erkenning van een subjectief recht, valt moeilijk te verenigen met deze bezorgdheid in verband met de wederkerigheid, in het geval, bijvoorbeeld, waarin een derde land dat op de lijst van bijlage I bij verordening nr. 539/2001 staat, een significante verharding doorvoert in zijn beleid inzake de afgifte van visa ten aanzien van burgers van de Unie.

50.

In ieder geval blijkt uit de instrumenten van afgeleid recht dat het visum niet is opgezet als een recht, maar als een verplichting voor degene die voor korte duur op het grondgebied van een lidstaat wenst te verblijven, dat wil zeggen als een voorafgaand vereiste voor de binnenkomst op het grondgebied van de Unie. Zo definieert verordening nr. 539/2001 het visum als „een door een lidstaat verleende machtiging of genomen besluit, vereist met het oog op [...] binnenkomst voor een voorgenomen verblijf in die lidstaat [...] van in totaal maximaal drie maanden”. ( 35 ) De Schengengrenscode ziet het visum niet anders. ( 36 ) Wat de Visumcode betreft: deze verwijst, zoals ik hierboven heb benadrukt, nooit expliciet naar het bestaan van een recht op afgifte, maar roept daarentegen meermalen in herinnering dat het gaat om een verplichting die geldt voor de betrokken derdelanders ( 37 ) en definieert het visum eveneens als „een door een lidstaat afgegeven machtiging” ( 38 ).

51.

Het feit dat het visum wordt gezien als een aan de betrokken derdelanders opgelegde verplichting, en niet als een recht, vindt zijn verklaring met name in de typische functie van het visum. Het visum, opgevat als een voorafgaande machtiging voor binnenkomst op een grondgebied, is een instrument om de binnenkomsten, en dus de migratiestromen, te controleren, en kan tegelijkertijd een instrument van het buitenlands en veiligheidsbeleid blijken te zijn. Het optreden op het niveau van de Unie op het gebied van visa heeft duidelijk een eerder defensieve doelstelling, namelijk de strijd tegen de illegale immigratie ( 39 ) en het voorkomen van „visumshoppen” ( 40 ), dat wil zeggen voorkomen dat een lidstaat een visumbeleid vaststelt dat duidelijk gunstiger is voor de aanvrager. Een dergelijk beleid kan immers het risico meebrengen dat de Schengenruimte wordt gedestabiliseerd wegens het gebrek aan controle aan de binnengrenzen.

52.

Juist om deze reden stelt de Visumcode de weigering van een visum verplicht wanneer de aan de aanvrager gestelde voorwaarden niet zijn vervuld. Het Hof heeft overigens geoordeeld dat de automatische weigering die van de staten die partij zijn bij de Schengenuitvoeringsovereenkomst, wordt geëist indien de aanvrager de voorwaarden voor binnenkomst niet vervult, „de uitdrukking [is] van het beginsel van samenwerking tussen de overeenkomstsluitende staten, dat ten grondslag ligt aan het Schengenacquis en onontbeerlijk is voor de werking van een geïntegreerd beheerssysteem waarmee als logisch gevolg van de vrije overschrijding van de binnengrenzen van de Schengenruimte een verhoogd eenvormig niveau van toezicht en bewaking van de buitengrenzen moet worden gewaarborgd”. ( 41 )

53.

De eisen in verband met de controle aan de buitengrenzen zijn te vinden in de rechtsgrondslag van de Visumcode. De Visumcode is namelijk gebaseerd op artikel 62, lid 2, sub b‑ii, EG, dat bepaalt dat de Unie voorziet in een wettelijke regeling inzake „visa voor voorgenomen verblijven van ten hoogste drie maanden, met inbegrip van [...] de procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa door de lidstaten”. Verder is artikel 62, lid 2, sub a, EG, mede genoemd als rechtsgrondslag voor de betrokken verordening, gericht op de vaststelling van „maatregelen inzake het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten, houdende [...] de normen en procedures die de lidstaten bij de uitvoering van personencontroles aan die grenzen in acht moeten nemen”.

54.

Zo betwijfel ik ten zeerste dat de lidstaten met de vaststelling van de Visumcode in de vorm van een verordening, de facto zouden hebben ingestemd met een kwalitatieve sprong van zo fundamentele aard als de overgang van een op de lidstaten rustende verplichting tot weigering van de afgifte van een visum, zoals deze vorm heeft gekregen in het Schengenacquis, naar de toekenning van een subjectief recht op afgifte waarop derdelanders een beroep zouden kunnen doen, terwijl geen enkel tekstueel of systematisch gegeven steun lijkt te bieden voor een dergelijke stelling.

55.

Ik zal hier tot slot nog een laatste punt aan toevoegen dat naar mijn mening aantoont dat de wetgever van de Unie de Visumcode niet heeft opgezet als een instrument waarmee een subjectief recht op afgifte van een visum wordt toegekend. Een van de grote punten van vooruitgang die bij deze code is ingevoerd – vooruitgang waarop ik zo terugkom – is de invoering van een recht van beroep tegen beslissingen waarbij de afgifte van een visum wordt geweigerd. ( 42 ) De wetgever heeft evenwel niet uitdrukkelijk voorzien in een recht op een beroep bij de rechter ( 43 ) en heeft, met een verwijzing naar het nationale recht, de vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van het beroep overgelaten aan de lidstaten. Bovendien hebben de lidstaten een aanvullende termijn gekregen om hun nationale systemen dienovereenkomstig te organiseren en was de datum van toepassing van de bepaling waarbij dit recht van beroep is ingesteld, uitgesteld tot 5 april 2011. ( 44 ) Uit het jaarverslag van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten voor 2011 ( 45 ), blijkt dat beroepen tegen beslissingen tot afwijzing van een Schengenvisum, afhankelijk van de onderzochte lidstaat, voor een administratieve autoriteit, een semirechterlijk orgaan dan wel voor een rechterlijke instantie zijn ingediend. Ook deze verschillen – die voortvloeien zowel uit de terughoudendheid van lidstaten om zich verder te binden wat de procedurele waarborgen voor visumaanvragers betreft, als uit concrete problemen bij het instellen van een doeltreffende rechterlijke bescherming voor personen die geen toegang hebben tot het nationale grondgebied – zijn moeilijk verenigbaar met het idee dat een subjectief recht zou zijn toegekend.

3. Controle van de verenigbaarheid van de verkregen resultaten met de door de Visumcode nagestreefde doelstellingen

56.

Bij de controle of de resultaten van de hierboven verrichte tekstuele en systematische analyse in overeenstemming zijn met de doelstellingen van de Visumcode, moet rekening worden gehouden met het feit dat deze code niet enkel de doelstelling nastreeft dat de aan de Schengenruimte deelnemende lidstaten zich jegens visumaanvragers op een vastgestelde wijze zullen gedragen, zodat de procedure die zij moeten volgen en de voorwaarden die zij moeten hanteren voor de aanvrager beter zichtbaar en duidelijker zijn, opdat wordt gewaarborgd dat hij respectvol en menswaardig wordt behandeld.

57.

De Visumcode streeft tevens een andere doelstelling na die verband houdt met het feit dat de code past in de context van medewerking en samenwerking van de aan de Schengenruimte deelnemende landen, die hebben besloten tot de instelling van daadwerkelijke solidariteit, opdat de gevolgen van een beslissing die door een lidstaat wordt genomen niet beperkt blijven tot enkel het grondgebied van deze lidstaat ( 46 ), maar daarentegen deze gehele ruimte aangaan.

58.

Zo is in de Visumcode niet alleen een reeks verplichtingen neergelegd voor de lidstaten ten opzichte van een aanvrager van een Schengenvisum, maar tevens de doelstelling om iedere lidstaat ten opzichte van de andere lidstaten van de Schengenruimte te verplichten dit visum te weigeren indien de in deze code vastgestelde voorwaarden niet zijn vervuld, vanwege de gevolgen die dit wordt geacht teweeg te brengen in al deze landen. Dienaangaande is het denkbaar dat het gebruik van het werkwoord „kan” in artikel 24, lid 1, van de Visumcode een betekenis heeft die verder gaat dan hetgeen voortvloeit uit de tekstuele en systematische uitlegging van deze code. Het is denkbaar dat de wetgever van de Unie hieraan een betekenis heeft toegekend die verband houdt met de hierboven vermelde doelstelling, namelijk die van een mogelijkheid (voortvloeiend uit het gebruik van het werkwoord „kunnen”) die iedere lidstaat van de Schengenruimte heeft om een visum af te geven dat alleen erga omnes gevolgen heeft indien aan alle door deze code gestelde voorwaarden is voldaan.

59.

Bij deze teleologische lezing van de Visumcode kan inderdaad worden bevestigd dat geen subjectief recht op afgifte van een Schengenvisum is toegekend.

4. Toegevoegde waarde van de Visumcode

60.

Naar mijn mening kan in de huidige stand van het Unierecht en meer bepaald van de Visumcode, niet worden gesteld dat aanvragers een recht op afgifte van een Schengenvisum toekomt. Het staat de lidstaten echter niet vrij de bij hen ingediende visumaanvragen willekeurig te behandelen. Hoewel de toekenning van een subjectief recht aan de aanvrager niet behoort tot de vernieuwingen van de Visumcode, heeft deze code echter wel op significante wijze bijgedragen aan de verbetering van de hem geboden garanties.

61.

In de code is de procedure voor het aanvragen van een visum geharmoniseerd, met name door vaststelling van de visumleges ( 47 ), het aanbieden van een standaard aanvraagformulier voor een Schengenvisum ( 48 ), verduidelijking van de voorwaarden voor ontvankelijkheid van de aanvraag ( 49 ) en door het instellen van een verplichting voor de lidstaten om op korte termijn over de aanvraag te beslissen ( 50 ), de weigeringen van een visum te motiveren ( 51 ) en te voorzien in een beroepsmogelijkheid in geval van een negatieve beslissing ( 52 ).

62.

Behalve dat de dwingende bepalingen inzake de voorwaarden voor de procedure voor de afgifte van visa in één tekst zijn samengebracht, is met de Visumcode ook concreet vooruitgang geboekt in het beleid op dit gebied doordat de duidelijkheid, de zichtbaarheid en de samenhang ervan zijn verbeterd. ( 53 )

63.

De inhoudelijke harmonisatie vertoont, zoals we hebben gezien, meer hiaten en leidt tot nuancering van de vooruitgang in de procedurele harmonisatie, aangezien, bij gebreke van een nauwkeurige definitie, op niveau van de Unie, van de voorwaarden voor binnenkomst, van de beoordeling van de risico’s en van de gronden voor weigering als bedoeld in de artikelen 21, en 32, lid 1, van de Visumcode, gedurende de procedure voor afgifte van visa willekeur weer een rol zou kunnen spelen.

64.

Het lijkt dus van wezenlijk belang te benadrukken dat de wetgever van de Unie heeft getracht deze nadelen binnen de perken te houden door de Visumcode onder de noemer van de grondrechten ( 54 ), en van de menselijke waardigheid in het bijzonder, te brengen. Zo verplicht artikel 39 van de Visumcode in het verlengde van de voorschriften van de punten 6 en 7 van de considerans ervan, de lidstaten de aanvragers „op correcte wijze [te bejegenen]” ( 55 ) en roept het de consulaire medewerkers op de „menselijke waardigheid volledig [te eerbiedigen]” en alleen maatregelen te nemen die „in verhouding [staan] tot de daarmee nagestreefde doelen” ( 56 ) en zich te onthouden van discriminatie ( 57 ).

65.

Ongeacht de omvang van de marge die de lidstaten is gelaten bij de inhoudelijke toetsing van de voorwaarden en gronden als bepaald in de artikelen 21, en 32, lid 1, van de Visumcode, wordt deze toetsing dus dwingend afgebakend door de verplichting de grondrechten van de aanvrager, met in de eerste plaats zijn waardigheid, te eerbiedigen, alsook door het evenredigheids- en het non-discriminatiebeginsel.

66.

Tot slot verplicht de Visumcode, hetgeen verder gaat dan een subjectief recht op afgifte van een visum, de lidstaten om, naast de verplichting de voorwaarden na te leven die noodzakelijk zijn om gevolgen teweeg te brengen ten aanzien van alle tot de Schengenruimte behorende lidstaten, ervoor te waken dat de procedure onder eerbiediging van de grondrechten van de aanvrager verloopt. Dit houdt in, zoals ik reeds heb aangegeven, dat iedere visumaanvraag moet worden onderzocht, niet op basis van enkel vermoedens maar, integendeel, op basis van een algehele beoordeling van de situatie, waarbij naar behoren rekening wordt gehouden met de persoonlijke en menselijke context van de individuele situatie die aan elke aanvraag ten grondslag ligt.

67.

Om al deze redenen geef ik het Hof in overweging op de tweede en de derde prejudiciële vraag, gezamenlijk beschouwd, te antwoorden dat de Visumcode niet aldus kan worden uitgelegd dat visumaanvragers hierbij een subjectief recht op afgifte van een Schengenvisum wordt toegekend. Deze code verplicht de lidstaten echter om op de aanvragen voor Schengenvisa te beslissen na een algehele beoordeling van de situatie, waarbij niet alleen naar behoren rekening wordt gehouden met de voorwaarden die noodzakelijk zijn om het visum zijn gevolgen teweeg te laten brengen ten aanzien van alle tot de Schengenruimte behorende lidstaten, maar ook met de persoonlijke en menselijke context van de individuele situatie die aan iedere aanvraag ten grondslag ligt, en na een procedure die de grondrechten, en in de eerste plaats de menselijke waardigheid, volledig eerbiedigt en die in overeenstemming met het evenredigheids- en het non-discriminatie beginsel verloopt.

V – Conclusie

68.

Mitsdien geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgerichtshof Berlin te beantwoorden als volgt:

„1)

Volgens artikel 21, lid 1, van verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, gelezen in samenhang met artikel 32, lid 1, sub b, van die verordening, moet, om een visumaanvraag te kunnen weigeren wegens het ontbreken van het voornemen tot terugkeer van de aanvrager, bij de met het onderzoek van de aanvraag belaste autoriteiten redelijke twijfel zijn ontstaan over de werkelijke bedoeling van de aanvrager om terug te keren, nadat zij alle gegevens in aanmerking hebben genomen die nodig zijn om een objectieve beoordeling te waarborgen, waaronder zowel de gegevens die verband houden met de specifieke situatie in het land van oorsprong als gegevens betreffende de individuele situatie van de aanvrager en de bewijsstukken die hij heeft overgelegd.

2)

Verordening nr. 810/2009 kan niet aldus worden uitgelegd dat hierbij aan aanvragers een subjectief recht op afgifte van een Schengenvisum wordt toegekend. Deze verordening verplicht de lidstaten echter om over aanvragen voor een Schengenvisum te beslissen na een algehele beoordeling van de situatie, waarbij niet alleen naar behoren rekening wordt gehouden met de voorwaarden die noodzakelijk zijn om het visum zijn gevolgen teweeg te laten brengen ten aanzien van alle tot de Schengenruimte behorende lidstaten, maar ook met de persoonlijke en menselijke context van de individuele situatie die aan iedere aanvraag ten grondslag ligt, en na een procedure die de grondrechten, met in de eerste plaats de menselijke waardigheid, volledig eerbiedigt en die in overeenstemming met het evenredigheids- en het non-discriminatie beginsel verloopt.”


( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) Zie verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de werking van de plaatselijke Schengensamenwerking tijdens de eerste twee jaren van de uitvoering van de Visumcode [COM(2012) 648 final].

( 3 ) PB L 243, blz. 1.

( 4 ) PB L 81, blz. 1.

( 5 ) PB L 105, blz. 1.

( 6 ) BGBl. I van 25 februari 2008, blz. 162.

( 7 ) Overeenkomstig artikel 8, lid 2, van de overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis (PB 2008, L 53, blz. 52).

( 8 ) Gemakshalve en met het oog op samenhang met de Visumcode, worden met de verwijzing naar deze consulaire autoriteiten in deze gehele conclusie zowel de diplomatieke missies als de consulaten van de lidstaten bedoeld.

( 9 ) Zie punt 28 van de considerans en artikel 1, lid 1, van de Visumcode.

( 10 ) Artikel 14, lid 1, sub d, van de Visumcode.

( 11 ) Bijlage II, punt B, bij de Visumcode. Dit kan met name gaan om de overlegging van een retourvliegticket, bewijzen omtrent de eigendom van zaken of inzake de integratie van de aanvrager in het land van oorsprong.

( 12 ) Cursivering van mij.

( 13 ) Hoewel het voorstel voor een verordening van de Commissie simpelweg sprak van „twijfel” (zie artikel 18, lid 7, van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode [COM(2006) 403 definitief]), is er in de uiteindelijke tekst de voorkeur aan gegeven te duiden op versterkte twijfel, dat wil zeggen de redelijke twijfel.

( 14 ) Bovengenoemd voorstel voor een verordening (punt 3.3).

( 15 ) Besluit van de Commissie van 19 maart 2010 tot vaststelling van de handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa [C(2010) 1620 definitief] zoals gewijzigd bij het besluit van de Commissie van 4 augustus 2011 [C(2011) 5501 definitief].

( 16 ) Zie artikel 51 van de Visumcode.

( 17 ) Bovenvermelde handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa (punt 7.12).

( 18 ) Idem.

( 19 ) Idem.

( 20 ) Zie punten 24 e.v. van deze conclusie.

( 21 ) Zie artikel 24 van de Visumcode. In het bijzonder moet worden opgemerkt dat deze bepaling aldus is geformuleerd dat „een visum kan worden afgegeven voor één, twee of meer binnenkomsten” (cursivering van mij).

( 22 ) Zie artikel 25 van de Visumcode.

( 23 ) Zie artikel 26 van de Visumcode.

( 24 ) Zie artikelen 27‑29 van de Visumcode.

( 25 ) Cursivering van mij.

( 26 ) Zie met name punten 18 en 22 van de considerans van de Visumcode. Zie ook arrest van 10 april 2012, Vo (C‑83/12 PPU, punt 36).

( 27 ) Punt 18 van de considerans.

( 28 ) Idem.

( 29 ) Dit beginsel is tevens erkend door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie met name EHRM, arrest N/Finland van 26 juli 2005, klacht nr. 38885/02, § 158 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 30 ) Arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Jurispr. blz. 1339, punt 23).

( 31 ) Zie, in een dergelijk geval, artikel 1, lid 2, sub a, van de Visumcode.

( 32 ) „Het programma van Stockholm – Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger” (PB 2010, C 115, blz. 1).

( 33 ) Zie punt 5.2 van dat programma.

( 34 ) Idem. Cursivering van mij.

( 35 ) Artikel 2 van verordening nr. 539/2001.

( 36 ) Zie met name de artikelen 5, lid 1, sub b, en 7, lid 3, sub a‑i, van de Schengengrenscode.

( 37 ) Zie punten 4 en 5 van de considerans, artikel 1, lid 2, en artikel 3 van de Visumcode.

( 38 ) Artikel 2, punt 2, van de Visumcode.

( 39 ) Zie punt 5 van de considerans van verordening nr. 539/2001 alsmede de punten 3, 5 en 6 van de considerans van de Visumcode. Hoewel de doelstelling legaal reizen te bevorderen ook wordt genoemd in punt 3 van de considerans van de Visumcode, moet worden vastgesteld dat de doelstelling illegale immigratie te bestrijden een veel groter gewicht wordt toegekend in het Schengenacquis en in deze code [zie met name punt V van de Gemeenschappelijke Instructies aan de diplomatieke en consulaire beroepsposten (PB 2005, C 326, blz. 1)].

( 40 ) Punten 14 en 18 van de considerans van de Visumcode.

( 41 ) Arrest van 31 januari 2006, Commissie/Spanje (C-503/03, Jurispr. blz. I-1097, punt 37). Zie over de verplichtingen tot weigering van het visum ook de geactualiseerde versie van de Catalogus van aanbevelingen voor de juiste toepassing van het Schengenacquis en beste praktijken: afgifte van visa, van de Redactiegroep actualisering van de Schengencatalogus wat de afgifte van visa betreft (doc. 12099/09 van 10 juli 2009, blz. 10).

( 42 ) Zie artikel 32, lid 3, van de Visumcode.

( 43 ) Hier moet worden opgemerkt dat noch de Commissie in haar voormelde ontwerp voor een verordening, noch het Europees Parlement in zijn verslag over dit voorstel voor een verordening (verslag van rapporteur Lax van 18 april 2008, A6‑0161/2008) heeft stilgestaan bij het feit dat niet nader werd bepaald of het al dan niet om een gerechtelijk beroep zou gaan.

( 44 ) Zie artikel 58, lid 5, van de Visumcode.

( 45 ) Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten, „Fundamental rights: challenges and achievements in 2011. Annual report 2011”, blz. 89‑91.

( 46 ) Met uitzondering van de visa die worden afgegeven op grond van artikel 25 van de Visumcode.

( 47 ) Artikel 16 van de Visumcode.

( 48 ) Bijlage I van de Visumcode.

( 49 ) De artikelen 18 e.v. van de Visumcode.

( 50 ) Artikel 23 van de Visumcode.

( 51 ) Artikel 32, lid 2, van de Visumcode. Bijlage VI bij deze code biedt een standaardformulier aan voor kennisgeving en motivering van het weigeren, nietig verklaren of intrekken van een visum. In de zin van deze code is de motivering echter relatief beperkt, aangezien deze alleen bestaat in het aanvinken van een vakje onder de elf voorziene redenen voor weigeren, nietig verklaren of intrekken.

( 52 ) Artikel 32, lid 3, van de Visumcode.

( 53 ) Zie ook de uiteenzetting van de gronden voor het bovengenoemde voorstel voor een verordening.

( 54 ) Zie punt 29 van de considerans van de Visumcode.

( 55 ) Artikel 39, lid 1, van de Visumcode.

( 56 ) Artikel 39, lid 2, van de Visumcode.

( 57 ) Artikel 39, lid 3, van de Visumcode.

Top