1.

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na prekograničnu primjenu članka 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) u predmetu koji nije povezan sa slobodnim kretanjem osoba u području slobode, sigurnosti i pravde.

2.

U ovom se slučaju podudaraju sankcije i postupci kažnjavanja koje su primijenila tijela dviju država članica, Njemačke i Italije ( 2 ). Kažnjena postupanja pripisuju se istom konglomeratu automobilskih poduzeća sa sjedištem u Njemačkoj, a njihovi učinci postoje u obje države (među brojnim drugima).

3.

U takvim sporovima do problema u primjeni ograničenjâ prava ne bis in idem na temelju članka 52. Povelje dolazi kad se postupci koje su pokrenula tijela dviju država članica ne odvijaju na dovoljno usklađen način, što dovodi do dvojnosti sankcija.

4.

Naime, Sud je presudio da je usklađivanje postupaka kažnjavanja neophodan uvjet za prihvaćanje tih ograničenja. Međutim, valja razjasniti je li moguće (i realno) zadržati taj uvjet prilikom kumuliranja postupaka kažnjavanja dviju država članica, koje provode nadležna tijela u različitim sektorima djelatnosti, kad ne postoji zakonski mehanizam za usklađivanje njihovih postupanja ( 3 ).

5.

Člankom 50. („Pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen za isto kazneno djelo”) određuje se:

„Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom”.

6.

Člankom 52. („Opseg […] prava […]”) utvrđuje se:

„1.   Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.

[…]”.

7.

U skladu s člankom 1.:

„Svrha je ove Direktive da doprinese urednom funkcioniranju unutarnjeg tržišta i postigne visok stupanj zaštite potrošača putem usklađivanja zakona i drugih propisa država članica o nepoštenoj poslovnoj praksi koja šteti gospodarskim interesima potrošača”.

8.

Člankom 3. stavkom 4. određuje se:

„U slučaju proturječja između odredaba ove Direktive i drugih pravila Zajednice o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse, pravila Zajednice imaju prednost i primjenjuju se na te specifičnosti.”

9.

Člankom 13. propisuje se:

„Države članice utvrđuju sankcije za povredu nacionalnih odredaba usvojenih u primjeni ove Direktive i poduzimaju sve mjere nužne za njihovu provedbu. Te su sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće”.

10.

Taj članak 13. nakon izmjene Direktivom (EU) 2019/2161 ( 5 ), s učinkom od 28. svibnja 2022., sada glasi kako slijedi:

„1.   Države članice utvrđuju pravila o sankcijama koje se primjenjuju na povrede nacionalnih odredaba donesenih na temelju ove Direktive i poduzimaju sve potrebne mjere radi osiguranja njihove provedbe. Predviđene sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.

2.   Države članice osiguravaju da se, prema potrebi, pri izricanju sankcija u obzir uzimaju sljedeći netaksativni i indikativni kriteriji:

[…]

[…]

3.   Države članice osiguravaju da sankcije, kada se moraju izreći u skladu s člankom 21. Uredbe (EU) 2017/2394, uključuju mogućnost izricanja novčanih kazni putem upravnih postupaka ili pokretanja sudskih postupaka za izricanje novčanih kazni, ili oboje, pri čemu je najveći iznos takvih novčanih kazni najmanje 4 % godišnjeg prometa trgovca u dotičnoj državi članici ili dotičnim državama članicama. […]

[…]”.

11.

U članku 20. stavku 2. navodi se:

„Poslovna praksa nepoštena je ako je protivna profesionalnoj pažnji i bitno narušava ili je vjerojatno da će u odnosu na proizvod bitno narušiti gospodarsko ponašanje prosječnog potrošača do kojeg dopire odnosno kojem je namijenjena, odnosno gospodarsko ponašanje prosječnog člana skupine ako je poslovna praksa usmjerena određenoj skupini potrošača”.

12.

Člankom 20. stavkom 4. utvrđuju se dvije različite kategorije nepoštene prakse: zavaravajuća praksa (koja se razmatra u iz člancima 21., 22. i 23.) i agresivna praksa (koja se navodi u člancima 24., 25. i 26.).

13.

Člankom 27. stavkom 9. određuje se:

„Zajedno s mjerom kojom se zabranjuje nepoštena poslovna praksa, Tijelo odobrava primjenu upravne novčane kazne u iznosu od 5000 do 5000000 eura, ovisno o težini i trajanju povrede. U slučaju usklađene nepoštene poslovne prakse iz članka 21. stavaka 3. i 4., sankcija ne smije biti manja od 50000 eura”.

14.

Odlukom br. 26137 od 4. kolovoza 2016. AGCM je društvima Volkswagen Group Italia S.p.A. i Volkswagen Aktiengesellschaft (u daljnjem tekstu, redom: VWGI i VWAG) izrekao novčanu kaznu u iznosu od pet milijuna eura uz obrazloženje da su ta društva sudjelovala u nepoštenim poslovnim praksama opisanim u članku 21. stavku 1. točki (b), članku 23. stavku 1. točki (d) te članku 21. stavcima 3. i 4. Zakonika o zaštiti potrošača. Tim se odredbama Direktiva 2005/29 prenosi u talijansko pravo.

15.

U skladu s odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, povrede koje AGCM stavlja na teret društvima VWGI i VWAG uključuju:

16.

Društva VWGI i VWAG pobijala su AGCM‑ovu odluku pred Tribunaleom Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija).

17.

Nakon što je AGCM donio Odluku br. 26137 iz 2016., ali prije nego što je Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) donio presudu, Državno odvjetništvo u Braunschweigu dostavilo je 2018. društvu VWAG odluku kojom mu se, u skladu s Gesetzom über Ordnungswidrigkeiten (Zakon o upravnim prekršajima, u daljnjem tekstu: OWiG), izriče sankcija u iznosu od jedne milijarde eura ( 9 ).

18.

Tom se sankcijom upućivalo, među ostalim, na ista djela koja je sankcionirao AGCM. Sud koji je uputio zahtjev naglašava da su sporna postupanja u Njemačkoj uključivala:

19.

Odluka Državnog odvjetništva u Braunschweigu postala je pravomoćna 13. lipnja 2018., s obzirom na to da se društvo VWAG odreklo svojeg prava na žalbu i da je, osim toga, 18. lipnja 2018. platilo novčanu kaznu

20.

Presudom br. 6920/2019 Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) odbio je 3. travnja 2019. tužbu društava VWGI i VWAG, iako su se ona pozvala na odluku Državnog odvjetništva u Braunschweigu.

21.

Konkretno, društva VWGI i VWAG navela su niz presuda sudova drugih država članica kojima su se okončali nacionalni postupci koji se odnose na radnje manipulacije prilikom mjerenja emisija, uz obrazloženje da je za ta djela već izrečena sankcija u Njemačkoj.

22.

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) odbio je tu tvrdnju. Utvrdio je da se AGCM‑ova sankcija temelji na pravnoj osnovi različitoj od one na kojoj se temelji sankcija izrečena u Njemačkoj i da se prvonavedena sankcija ne protivi načelu ne bis in idem.

23.

Društva VWGI i VWAG pobijala su presudu Tribunalea Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) pred Consigliom di Stato (Državno vijeće, Italija), koji Sudu postavlja sljedeća pitanja:

24.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 11. siječnja 2022.

25.

Pisana očitovanja podnijeli su AGCM, udruga Codacons ( 10 ), društvo VWGI, nizozemska i talijanska vlada te Europska komisija.

26.

Na raspravi održanoj 19. siječnja 2023. sudjelovali su AGCM, društvo VWGI, nizozemska i talijanska vlada te Komisija.

27.

AGCM smatra da prethodna pitanja treba proglasiti nedopuštenima zbog dva razloga:

28.

Nijedan od ta dva argumenta ne čini mi se uvjerljivim da bi se zahtjev za prethodnu odluku proglasio nedopuštenim.

29.

Kad je riječ o prvom argumentu, člankom 51. stavkom 1. Povelje propisuje se da se njezine odredbe odnose na države članice samo kada provode pravo Unije ( 12 ). Budući da se AGCM‑ova odluka temelji na odredbama talijanskog Zakonika o zaštiti potrošača kojima se provodi Direktiva 2005/29, riječ je o području u kojem država članica primjenjuje pravo Unije.

30.

Ta je okolnost dovoljna za primjenu članka 50. Povelje, neovisno o tome je li, osim toga, odluka njemačkog državnog odvjetništva donesena na temelju nacionalnog pravnog pravila kojim se provodi pravo Unije.

31.

Usto, iako je njemačka sankcija neposredno obuhvaćena OWiG‑om (zakon koji načelno nije dio prava Unije), njome se u konačnici ne kažnjava samo obična formalna povreda obveza nadzora, nego, posredno, i materijalne povrede pravnih pravila Unije kojima se uređuje postupak homologacije vozila ( 13 ). U tom se smislu njome također provodi pravo Unije i stoga se pritom mora poštovati Povelja, a osobito njezin članak 50.

32.

Ne može se prihvatiti ni drugi razlog nedopuštenosti koji je istaknuo AGCM i koji se više odnosi na meritum spora nego na uvjete dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku.

33.

Djela u pogledu kojih su pokrenuti talijanski i njemački postupak kažnjavanja usko su povezana jer je u oba slučaja riječ o: (a) protupravnoj ugradnji uređaja za manipuliranje testiranjem emisija i (b) promicanju i prodaji vozila u drugoj državi članici, pri čemu se prikriva ta okolnost.

34.

Iako je ta povezanost dovoljna kako bi se ocijenilo da su djela koja su sankcionirana u dvama postupcima istovjetna, ponavljam da je riječ o nečemu što se odnosi na meritum, a ne na uvjete dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku.

35.

Prije nego što predložim odgovor sudu koji je uputio zahtjev, iznijet ću dva pojašnjenja o pravnim pravilima koja sud koji je uputio zahtjev navodi u svojem trećem prethodnom pitanju.

36.

Među tim pravilima, čini mi se da članak 3. stavak 4. i članak 13. stavak 2. točka (e) Direktive 2005/29 te članak 54. CISA‑e nisu relevantni u ovom predmetu.

37.

Kad je riječ o članku 3. stavku 4. Direktive 2005/29 ( 14 ), u vezi s njezinom uvodnom izjavom 10., iz njega proizlazi da se ta direktiva primjenjuje ako ne postoje posebne odredbe prava Unije kojima se uređuju specifični aspekti nepoštene poslovne prakse. Tom se odredbom upućuje na proturječja između pravnih pravila Unije, a ne između nacionalnih pravnih pravila ( 15 ).

38.

Taj je članak izraz načela lex specialis: postupak iz Direktive 2005/29 uređen je kao podredni u odnosu na druge, posebnije postupke prava Unije kojima se sankcionira nepoštena poslovna praksa ( 16 ). Nije riječ o pravnom pravilu koje podrazumijeva navođenje načela ne bis in idem zajamčenog člankom 50. Povelje. Njime se jednostavno nastoji spriječiti kumuliranje postupaka uređenih različitim pravnim pravilima u području suzbijanja nepoštene poslovne prakse.

39.

Kad je riječ o članku 13. stavku 2. Direktive 2005/29, on je u nju unesen Direktivom 2019/2161 ( 17 ) i proizvodi učinke tek od 28. svibnja 2022. ( 18 ). Stoga nije primjenjiv ratione temporis na djela sankcionirana u glavnom postupku.

40.

Kad je riječ o članku 54. CISA‑e, Sud je utvrdio da se „načelom ne bis in idem, navedenim u tom članku, nastoji izbjeći da se unutar područja slobode, sigurnosti i pravde osobu protiv koje je sudski postupak pravomoćno okončan progoni za ista djela na državnom području više država članica, kao posljedicu ostvarivanja njezina prava slobodnog kretanja […]” ( 19 ).

41.

Iako se u ovom predmetu radi o prekograničnoj primjeni načela ne bis in idem u koju su uključena njemačka i talijanska tijela, nije riječ o zaštiti slobodnog kretanja osoba, koja je svrha članka 54. CISA‑e.

42.

Zbog svega prethodno navedenog, smatram da odgovor sudu koji je uputio zahtjev treba dati isključivo s obzirom na članak 50. Povelje.

43.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) želi saznati mogu li se sankcije izrečene za nepoštenu poslovnu praksu u smislu nacionalnog propisa kojim se provodi Direktiva 2005/29/EZ kvalificirati kao upravne sankcije kaznene prirode? Iznos tih sankcija može varirati od 5000 do 5 milijuna eura.

44.

Načelom ne bis in idem, utvrđenim u članku 50. Povelje, zabranjuje se kumuliranje kako progonâ tako i sankcija kaznene prirode u smislu navedenog članka za ista djela i protiv iste osobe ( 20 ).

45.

Na sudu koji je uputio zahtjev je da u svakom pojedinom slučaju ocijeni kaznenu prirodu progonâ i sankcija, uz primjenu kriterija koje je prihvatio Sud i kojima se upućuje na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava ( 21 ) (poznatih pod nazivom „kriteriji Engel”) ( 22 ). Međutim, Sud može pružiti dodatna pojašnjenja kako bi usmjerio nacionalni sud u njegovu tumačenju.

46.

Navedeni kriteriji odnose se na: i. pravnu kvalifikaciju povrede prema nacionalnom pravu; ii. prirodu sankcije; iii. težinu sankcije koja se može izreći ( 23 ).

47.

U talijanskom pravu, upravnim povredama smatraju se povrede (i postupak njihova utvrđivanja) predviđene člancima 21. i 23. Zakonika o zaštiti potrošača. Takve je prirode i primjenjiva novčana kazna, u skladu s člankom 27. stavkom 9. tog zakonika.

48.

Kad je riječ o sankciji koju je izreklo Državno odvjetništvo u Braunschweigu, sud koji je uputio zahtjev ne dvoji u pogledu njezine kaznene prirode.

49.

Međutim, nominalno upravne povrede i sankcije mogu, u skladu s nacionalnim pravom, biti kaznene prirode za potrebe ovog slučaja. Sud je odlučio da primjena članka 50. Povelje nije ograničena samo na progon i sankcije koje se nacionalnim pravom kvalificiraju kao „kaznene”, nego obuhvaća – neovisno o samoj kvalifikaciji u nacionalnom pravu – i progon te sankcije za koje treba smatrati da su kaznene prirode na temelju drugih dvaju prethodno navedenih kriterija ( 24 ).

50.

Kad je riječ o prirodi sankcije, valja provjeriti ima li ona „među ostalim, represivnu svrhu […]. Iz toga slijedi da sankcija čija je svrha represivna ima kaznenu narav u smislu članka 50. Povelje, a sama činjenica da usto ima i preventivnu svrhu ne može joj oduzeti svojstvo kaznene sankcije. […] [U] samoj je prirodi kaznenih sankcija da im je cilj kako represija tako i prevencija od nezakonitih postupanja. Naprotiv, mjera kojom se samo popravlja šteta prouzročena pojedinim kažnjivim djelom nije kaznene naravi” ( 25 ).

51.

Člankom 27. stavkom 9. Zakonika o zaštiti potrošača utvrđuje se da se novčana kazna obvezno dodaje drugim mjerama predviđenim za suzbijanje nepoštene poslovne prakse, a osobito zabrani nastavka ili ponavljanja navedene prakse.

52.

Prema mišljenju talijanske vlade, represivne su te mjere, a ne novčana kazna iz članka 27. stavka 9. Zakonika o zaštiti potrošača. Svrha je novčane kazne neutralizirati konkurentsku prednost koju je poduzetnik stekao prijevarnim ponašanjem prema potrošačima i ponovno uspostaviti tržišno natjecanje na tržištu kakvo je bilo prije nepoštene poslovne prakse.

53.

Ne dovodeći u pitanje konačnu ocjenu suda koji je uputio zahtjev, smatram da teza talijanske vlade u tom pogledu nije uvjerljiva. Smatram naprotiv da je novčana kazna iz članka 27. stavka 9. Zakonika o zaštiti potrošača represivna: njezin primarni cilj nije nadoknaditi štetu koju su treće osobe pretrpjele zbog povrede, nego kazniti nezakonito postupanje ( 26 ).

54.

Naime, taj članak ne sadržava nikakvu naznaku o tome da je cilj kazne naknada štete, kao što ni njezin iznos ne ovisi o učincima povrede koju su pretrpjele treće osobe.

55.

Naposljetku, za potrebe ovog predmeta nije relevantno to što sankcija uz represivnu ima i preventivnu svrhu, odnosno svrhu da odvrati poduzetnike od nepoštene poslovne prakse.

56.

Gornja granica kazne iz članka 27. stavka 9. Zakonika o zaštiti potrošača iznosi 5 milijuna eura, što predstavlja velik iznos koji upućuje na njezinu težinu ( 27 ).

57.

Točno je da sankcija od 5 milijuna eura može biti ne pretjerano nepovoljna za multinacionalno poduzeće s velikim prometom, kao što je to slučaj s društvom VWAG ( 28 ).

58.

Međutim, tom se okolnošću ne dovodi u pitanje težina sankcije predviđene zakonom. U krajnjem slučaju, njome bi se moglo potaknuti zakonodavca na povećanje iznosa novčanih kazni u slučaju nepoštene poslovne prakse, na način da se fiksni iznos zamijeni iznosom koji je razmjeran ukupnom prometu ( 29 ).

59.

Osim toga, težinu sankcije treba ocijeniti ovisno o njezinim objektivnim obilježjima, a ne njezinu konkretnom utjecaju na specifičnog poduzetnika koji je sankcioniran.

60.

Ukratko, smatram da je upravna sankcija poput one o kojoj je ovdje riječ, čiji iznos može dosegnuti 5 milijuna eura jer je izrečena za nepoštene poslovne prakse, materijalno kaznenopravne prirode u smislu članka 50. Povelje.

61.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) želi saznati protivi li se članku 50. Povelje „nacionalni propis koji omogućuje da se tijekom postupka potvrdi upravna novčana kazna kaznene prirode i da ona postane pravomoćna u odnosu na pravnu osobu kojoj je ta sankcija izrečena za protupravna postupanja koja imaju obilježja nepoštene poslovne prakse i za koje je protiv te osobe u međuvremenu izrečena pravomoćna osuđujuća kaznena presuda u drugoj državi članici koja je postala pravomoćna prije nego što je postala pravomoćna sudska žalba protiv prve upravne novčane kazne kaznene prirode”.

62.

Prema mišljenju Suda, „[p]rimjena načela ne bis in idem podliježe dvama uvjetima, odnosno, s jedne strane, postojanju prethodne pravomoćne odluke (uvjet ‚bis’) i, s druge strane, tomu da se ranija odluka i naknadni progoni ili odluke odnose na ista djela (uvjet ‚idem’)” ( 30 ).

63.

„[D]a bi se moglo smatrati da je sudskom odlukom pravomoćno odlučeno o djelima koja su predmet drugog postupka, nužno je ne samo da je ta odluka postala pravomoćna nego i da je ona donesena nakon ocjene merituma predmeta” ( 31 ).

64.

Iz podataka iz spisa proizlazi da je odluka Državnog odvjetništva u Braunschweigu postala pravomoćna 13. lipnja 2018. i da je donesena, uz obrazloženje, nakon ocjene merituma predmeta. Tog je datuma talijanski upravni postupak kažnjavanja već započeo, ali nije završio: protiv AGCM‑ove odluke od 4. kolovoza 2016. podnesena je žalba i ta odluka još nije postala (niti je danas) pravomoćna.

65.

Iako su se ta dva postupka dijelom odvijala istodobno (prema informacijama pruženim na raspravi, preklapali su se tijekom 4 mjeseca), sankcija koju je izreklo Državno odvjetništvo u Braunschweigu postala je pravomoćna prije nego što su talijanska tijela donijela konačnu odluku o istim djelima i istim poduzetnicima. U tom pogledu nije relevantno to što pravomoćnost njemačke odluke proizlazi iz činjenice da društvo VWAG protiv nje nije podnijelo žalbu ( 32 ).

66.

Stoga postoje dva postupka kažnjavanja, od kojih je jedan doveo do pravomoćne sankcije, zbog čega je potrebno utvrditi jesu li se oba postupka odnosila na ista djela i jesu li se vodili protiv iste osobe.

67.

Glavna teza u sudskoj praksi Suda jest to da se zabrana dvostrukog kažnjavanja odnosi na iste materijalne činjenice (idem factum), u smislu skupa konkretnih okolnosti koje su međusobno nerazdvojno povezane, neovisno o njihovoj pravnoj kvalifikaciji (idem crimen).

68.

Kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, dva postupka o kojima je riječ u ovom predmetu odnose se na istu pravnu osobu (društvo VWAG). Točno je da je talijanska odluka također utjecala na društvo VWGI, ali taj podatak nužno ne predstavlja prestanak subjektivne istovjetnosti, s obzirom na to da drugonavedeni poduzetnik pripada prvonavedenom i da je pod njegovim nadzorom.

69.

U svakom slučaju, suočen s prigovorima koje u tom pogledu ističe AGCM, Consiglio di Stato (Državno vijeće) donosi odluku o subjektivnoj istovjetnosti uključenih poduzetnika.

70.

Kad je riječ o objektivnoj istovjetnosti, člankom 50. Povelje zabranjuje se da se za ista djela izrekne više sankcija kaznene prirode u različitim postupcima vođenima u tu svrhu ( 33 ).

71.

Stoga nije dovoljno da je riječ o sličnim djelima, nego ona moraju biti istovjetna. Istovjetnost materijalnih činjenica se tumači kao skup konkretnih okolnosti koje proizlaze iz događaja koji su u biti isti, s obzirom na to da podrazumijevaju istog autora i da su međusobno neodvojivo povezani u vremenu i prostoru ( 34 ).

72.

Nakon što se utvrdi istovjetnost djela, njihova pravna kvalifikacija u nacionalnom pravu postaje sekundarna. Isto vrijedi za razliku u zaštićenim pravnim interesima u nekoj državi u svrhu utvrđivanja postojanja samog kažnjivog djela jer se opseg zaštite priznate člankom 50. Povelje ne smije razlikovati ovisno o pojedinoj državi članici ( 35 ).

73.

U presudama bpost i Nordzucker, Sud je potvrdio da činjenična istovjetnost (idem factum) prevladava nad pravnom (idem crimen). To je utvrdio u području pravnih pravila o slobodnom tržišnom natjecanju, pri čemu je istaknuo svoju raniju sudsku praksu u tom pogledu ( 36 ).

74.

Talijanska vlada na raspravi je predložila ( 37 ) da se, kad koordinacija između nacionalnih tijela nije moguća, opći interesi zaštićeni pravnim pravilima dviju država članica o kojima je riječ uzmu u obzir kako bi se utvrdilo postoji li činjenična istovjetnost.

75.

Ako sam dobro shvatio, riječ je o ponovnoj primjeni sudske prakse Suda koja se odnosi na primjenu načela ne bis in idem u području pravnih pravila tržišnog natjecanja te kojom se u svrhu utvrđivanja postojanja uvjeta idem zahtijevala istovjetnost činjenica i zaštićenih pravnih interesa. Međutim, smatram da tu tezu pobijaju presude bpost i Nordzucker.

76.

Na Consigliu di Stato (Državno vijeće) je da razjasni jesu li u ovom slučaju djela istovjetna s materijalnog i vremenskog gledišta. U svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku navodi „sličnost, ako ne i istovjetnost” sankcioniranih djela, a u nastavku ističe „istovjetnost postupanja” jer su u oba postupka sankcionirana ponašanja koja se odnose na stavljanje na tržište vozila s uređajima koji omogućuju manipulaciju i oglašavanje kojim se isticalo poštovanje normativnih kriterija u području zaštite okoliša ( 38 ).

77.

Međutim, Sud u tom pogledu može sudu koji je uputio zahtjev iznijeti sljedeće elemente za razmatranje:

78.

Kad bi sud koji je uputio zahtjev s obzirom na ta razmatranja smatrao da postoji idem factum, dvojnost postupaka bi, načelno i ne dovodeći u pitanje ono što će se analizirati u nastavku, predstavljala povredu temeljnog prava zajamčenog člankom 50. Povelje ( 43 ).

79.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) želi saznati može li se Direktivom 2005/29, (konkretno njezinim člankom 3. stavkom 4. i člankom 13. stavkom 2. točkom (e)), opravdati „odstupanje od zabrane bis in idem utvrđene člankom 50. Povelje”.

80.

Već sam naveo ( 44 ) razloge zbog kojih smatram da ovdje nisu primjenjivi članak 3. stavak 4. i članak 13. stavak 2. točka (e) Direktive 2005/29. Stoga ću uputiti samo na članak 50. Povelje i na mogućnosti oslanjanja na njezin članak 52. stavak 1. prvu rečenicu kako bi se dopustilo odstupanje od te zabrane.

81.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ograničenje temeljnog prava zajamčenog člankom 50. Povelje može se opravdati na temelju njezina članka 52. stavka 1. ( 45 ), pod određenim uvjetima: i. da postoji pravna odredba; ii. da se poštuje bitan sadržaj prava, iii. da postoji razlog u općem interesu ili nužnost zaštite temeljnog prava i iv. da se ograničenjem poštuju načela nužnosti i proporcionalnosti.

82.

Na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri jesu li, kao što se to čini da proizlazi iz njegove odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, intervencija Državnog odvjetništva u Braunschweigu i talijanskog AGCM‑a u skladu sa zakonskim odredbama.

83.

Čini se da u tom pogledu ne postoji puno dvojbi, s obzirom na to da je AGCM primijenio Zakonik o zaštiti potrošača, a Državno odvjetništvo u Braunschweigu OWiG.

84.

Čini se da ni sud koji je uputio zahtjev ne dvoji u pogledu ispunjenja tog uvjeta u sporu koji se pred njim vodi.

85.

Odstupanje, na temelju članka 52. stavka 1. Povelje, od zabrane da se bude dva puta suđen ili kažnjen za ista djela treba odgovarati cilju ili ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.

86.

Kao što sam to već istaknuo, istovjetnost pravnih interesa zaštićenih pravnim pravilima na temelju kojih se izriču obje sankcije više nije relevantna za kvalifikaciju uvjeta idem ( 46 ).

87.

Međutim, od donošenja presude Menci, ti pravni interesi mogu biti relevantni za potrebe primjene odstupanja koja se temelje na članku 52. Povelje. Potrebno je da se pravnim pravilima štite opći interesi koji su komplementarni, ali ne i istovjetni. Kad bi cilj dvaju nacionalnih postupaka bila zaštita istog općeg interesa, izgubila bi se komplementarnost i njihovo se kumuliranje ne bi moglo opravdati člankom 52. Povelje ( 47 ).

88.

U ovom se slučaju čini da se njemačkim i talijanskim zakonodavstvom ne nastoje postići istovjetni ciljevi, ali su oni ipak komplementarni:

89.

Stoga je riječ o ciljevima koji se međusobno nadopunjuju: poštovanjem obveze nadzora nad poslovanjem poduzetnika promiče se zaštita prava potrošača koji kupuju njihove proizvode. Ponavljam da oba slijede razloge u općem interesu, kao što je to Sud imao priliku potvrditi ( 49 ).

90.

Osim toga, ograničenje načela non bis in idem na temelju članka 52. stavka 1. Povelje treba biti proporcionalno i nužno.

91.

Sud je razvio opću sudsku praksu o proporcionalnosti i nužnosti ograničenja koje je sporno u ovom slučaju, koju dokazuju sljedeća razmatranja:

92.

U konačnici, Sud zahtijeva analizu ispunjenja sljedećih triju kriterija:

93.

Ponovno je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, s obzirom na sve okolnosti, jesu li ta tri kriterija ispunjena u glavnom postupku. Međutim, kako bi mu pružio koristan odgovor, Sud mu može dati sljedeća pojašnjenja.

94.

U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne navode se nacionalna, talijanska ili njemačka pravna pravila kojima se osobito predviđa mogućnost (i uvjeti) pokretanja paralelnih postupaka i izricanja neovisnih sankcija za ista djela, ako se oni odvijaju u dvjema državama članicama.

95.

Razlika je u tome što OWiG i odredbe talijanskog Zakonika o zaštiti potrošača o nepoštenoj poslovnoj praksi predstavljaju čvrste pravne osnove za provođenje postupaka i izricanje sankcija. Kao što sam to već naveo, čini se da ne postoje nikakve dvojbe u pogledu jasnoće i preciznosti tih pravnih pravila.

96.

S tog gledišta, društvo VWAG moglo je predvidjeti i očekivati da će mu se izreći sankcija u objema državama članicama (i drugima) zbog ponašanja povezanog s manipulacijom motorima, prodajom vozila opremljenih tim motorima i oglašavanjem u kojem se prikrivala ta manipulacija.

97.

Prema podacima iz spisa, kumuliranje talijanske i njemačke sankcije nije neproporcionalno u odnosu na kažnjeno postupanje, uzimajući u obzir promet društva VWAG i ekonomsku korist koju je to multinacionalno poduzeće ostvarilo zbog manipulacije motorima (u vrijednosti od 995 milijuna eura).

98.

Sankcija njemačkog tijela iznosi 1 milijardu eura, a sankcija talijanskog tijela 5 milijuna eura. Stoga se ne čini da je ukupni iznos tih dviju sankcija pretjeran za suzbijanje sankcioniranog ponašanja.

99.

Točno je da njemačka sankcija sadržava strogo „represivni” dio i drugi dio koji odgovara neutralizaciji dobiti koju je ostvarilo društvo VWAG. Međutim, ta okolnost sama po sebi ne umanjuje činjenicu da je riječ o sankciji u velikom iznosu. Isto vrijedi i za AGCM‑ovu sankciju, koja je najveća koja se mogla izreći u skladu s talijanskim zakonodavstvom kojim je prenesena Direktiva 2005/29.

100.

U svakom slučaju ponavljam da se kumuliranje sankcija ne čini neproporcionalnim s obzirom na težinu počinjene povrede i koristi koje je ostvarilo društvo VWAG.

101.

Usklađivanje njemačkog i talijanskog postupka kažnjavanja te dokazi o njihovoj dovoljno uskoj materijalnoj i vremenskoj povezanosti u ovom predmetu dovode do brojnih dvojbi.

102.

Tom ću problemu pridati posebnu pozornost jer predviđam i smatram da, osim ako sud koji je uputio zahtjev ne raspolaže dodatnim informacijama koje potvrđuju suprotno, nije postojala usklađenost između dvaju postupaka koje su vodili Državno odvjetništvo u Braunschweigu i talijanski AGCM.

103.

U najboljem se slučaju može prihvatiti da je postojala materijalna povezanost između dvaju postupaka i da su se odvijali u bliskom razdoblju, ali, ponavljam, zahtjev usklađenosti nije ispunjen.

104.

U određenim sektorima prava Unije postoje mehanizmi koordinacije nacionalnih tijela (međusobno i s Komisijom ili drugim tijelom Unije) kako bi se olakšala suradnja, uzajamna pomoć i razmjena informacija, osobito u pogledu provođenja postupaka kažnjavanja:

105.

Ti mehanizmi olakšavaju primjenu načela ne bis in idem izbjegavanjem udvostručavanja postupaka kažnjavanja za ista djela u prekograničnim sporovima koji uključuju nekoliko država članica ( 56 ).

106.

Suprotno tomu, u ovom sporu nije postojao posebni mehanizam usklađivanja kojim bi raspolagala nacionalna tijela koja imaju različite ovlasti.

107.

Točno je da se Uredbom (EU) br. 2006/2004 ( 57 ), koja se primjenjivala u vrijeme nastanka činjenica i koja se kasnije zamijenila Uredbom 2017/2394, predviđa način suradnje i koordinacije između nacionalnih tijela odgovornih za provedbu zakona o zaštiti potrošača. AGCM je jedno od tih tijela i mogao je upotrebljavati taj instrument, ali to nije bio slučaj s Državnim odvjetništvom u Braunschweigu ( 58 ).

108.

U odgovoru na pitanja Suda, stranke su na raspravi pružile sljedeće informacije:

109.

U svakom slučaju, u predmetnom se zahtjevu za prethodnu odluku, prema mojem mišljenju, ističe da je teško primijeniti sudsku praksu Suda kojom se prihvaćaju ograničenja članka 50. Povelje, koja se temelje na njezinu članku 52., na slučajeve kao što je ovaj.

110.

Konkretno, čini se da se zahtjev koordinacije teško može poštovati kad je riječ o kumuliranju postupaka i sankcija koje provode nacionalna tijela dviju država koja imaju ovlasti u različitim područjima, za koja ne postoje posebni mehanizmi koordinacije predviđeni pravom Unije ( 60 ).

111.

Osim toga, sudska praksa Suda koja se odnosi na zahtjev koordinacije između tijela kad postoji kumuliranje postupaka i sankcija u tim slučajevima može imati paradoksalan učinak:

112.

Možda je zbog tih ili sličnih razloga talijanska vlada na raspravi podredno ( 61 ) predložila da se ne primijeni zahtjev koordinacije, pri čemu je samo zatražila provjeru proporcionalnosti kumulacije sankcija. Komisija je pak zatražila poprilično široko tumačenje zahtjeva koordinacije i pritom je tvrdila da kriterij koordinacije nije nužan u slučajevima kao što je ovaj ( 62 ).

113.

Ne očekujem da će Sud izmijeniti svoju sudsku praksu u tom području. Ako nije prihvatio stajalište koje sam zagovarao u svojem mišljenju u predmetu Menci ( 63 ), ni naknadne kritike nezavisnog odvjetnika M. Bobeka ( 64 ) u pogledu kriterija utvrđenog u presudi Menci (koji se kasnije ponovio u presudama bpost i Nordzucker), nije vjerojatno da će to sada učiniti.

114.

Sud stoga ima tri mogućnosti:

115.

Prema mojem mišljenju, u skladu s ranijom sudskom praksom Suda primijenit će se treće rješenje. Zbog tog razloga, kao i zbog toga što smatram da prevladava primjena članka 50. Povelje te da njezin članak 52. stavak 1. ne obuhvaća kumuliranje postupaka i sankcija koje provode i izriču nacionalna tijela iz različitih područja u pogledu iste osobe zbog istih djela, u slučaju da ne postoji dovoljna koordinacija između djelovanja tih tijela, u ovom predmetu također predlažem takvo rješenje.

116.

U skladu s prethodno navedenim, predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način:

„Članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da: