–

za Teritorijalna direkcija „Severna morska” kam Agencija Mitnici, pravnog sljednika Mitnice Varne, S. K. Kirilova, M. F. Bosilkova‑Kolipatkova i B. Borisov, u svojstvu agenata,

–

Za „Schenker” EOOD, G. Goranov, advokat,

–

za bugarsku vladu, L. Zaharieva i E. Petranova, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, I. Zaloguin, V. Bottka i M. Kocjan, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Uredbe (EZ) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. listopada 2013. o Carinskom zakoniku Unije (SL 2013., L 269, str. 1. i ispravci SL 2013., L 287, str. 90., SL 2015., L 70, str. 64. i SL 2018., L 296, str. 44.).

2

Ovaj zahtjev podnesen je u okviru spora između Teritorijalne direkcije „Severna morska” kam Agencija Mitnici (Područna uprava „Sjeverna obala” pri Carinskoj upravi, Bugarska: u daljnjem tekstu: Carinski ured u Varni) i društva „Schenker” EOOD povodom sankcija koje su mu izrečene kao korisniku odobrenja za carinsko skladištenje nakon krađe robe koju je trebao čuvati.

3

Uvodna izjava 45. Uredbe br. 952/2013 glasi:

„Primjereno je donijeti pravila na razni Unije koja uređuju način na koji carinska tijela uništavaju ili drugačije odlažu robu, budući da su to pitanja koja je prethodno uređivalo nacionalno zakonodavstvo.”

4

Članak 42. stavci 1. i 2. te uredbe predviđa:

„1.   Svaka država članica predviđa sankcije za nepoštovanje carinskog zakonodavstva. Takve sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćujuće.

2.   Ako se primjenjuju administrativne sankcije, one mogu, među ostalim, imati jedan od sljedećih oblika ili oba:

5

Članak 79. navedene uredbe, naslovljen „Carinski dug koji nastaje uslijed neispunjavanja obveza”, određuje, u svojim stavcima 1. i 3.:

„1.   Za robu koja podliježe uvoznoj carini, uvozni carinski dug nastaje uslijed neispunjavanja bilo čega od sljedećeg:

[…]

3.   U slučajevima iz stavka 1. točaka (a) i (b), dužnik je netko od sljedećih:

[…]”

6

Članak 198. iste uredbe glasi kako slijedi:

„1.   Carinska tijela poduzimaju sve potrebne mjere, uključujući zapljenu i prodaju ili uništenje, za raspolaganje robom u sljedećim slučajevima:

[…]

3.   Troškove mjera iz stavka 1. snosi:

[…]”

7

U skladu s člankom 242. stavkom 1. Uredbe br. 952/2013:

„Korisnik odobrenja i korisnik postupka odgovorni su za sljedeće:

8

Članak 233. stavak 6. Zakona na mitnicite (Carinski zakon, DV br. 15 od 6. veljače 1998.), u verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Carinski zakon), glasi:

„Roba koja je predmet krijumčarenja oduzet će se bez obzira na vlasničke odnose; ako nedostaje ili je otuđena, naložit će se naknada njezine vrijednosti koja odgovara njezinoj carinskoj vrijednosti pri uvozu ili njezinoj vrijednosti pri izvozu.”

9

U skladu s člankom 234.a stavcima 1. do 3. Carinskog zakona:

„1.   Svako tko izgubi privremeno zadržanu robu ili robu prijavljenu za određeni carinski postupak ili ponovni izvoz, a da nije ispunio uvjete utvrđene propisima ili koje je odredila carinska uprava, kaznit će se novčanom kaznom u slučaju fizičkih osoba odnosno financijskom sankcijom u slučaju pravnih osoba i trgovaca pojedinaca u iznosu od 100 do 200 posto carinske vrijednosti robe, a u slučaju izvoza u visini vrijednosti robe koja je predmet prekršaja.

[…]

3.   Na slučajeve iz stavaka 1. i 2. na odgovarajući se način primjenjuju odredbe članka 233. stavaka 6., 7. i 8.”

10

Društvo Teld Consulting OOD podnijelo je 16. ožujka 2017. prijavu za postupak carinskog skladištenja za 13 kontejnera koji su sadržavali šperploče. Ta prijava podnesena je u ime i za račun društva Balkantrade Properties EOOD.

11

Nakon obavljanja carinskih formalnosti u vezi s tim postupkom ti su kontejneri trebali biti prevezeni u carinsko skladište koje je upotrebljavalo i kojim je upravljalo društvo Schenker EOOD na temelju odobrenja za carinsko skladištenje čiji je korisnik to društvo bilo.

12

Društvo Schenker dalo je nalog društvu Fortis Trade OOD da osigura taj prijevoz. Međutim, tijekom puta ukraden je jedan od tih kontejnera, kao i vozilo u vlasništvu društva Fortis Trade koje ga je prevozilo. Zbog toga roba smještena u taj kontejner nije bila isporučena u skladište društva Schenker.

13

Nakon kontrole koju je u tom skladištu provela carinska inspekcija u Varni (Bugarska) utvrđeno je da se sva roba koja je bila predmet postupka carinskog skladištenja ne nalazi u navedenom skladištu. Zato je donesena odluka kojom je utvrđen upravni prekršaj zbog povrede članka 234.a stavka 1. Carinskog zakona protiv društva Schenker jer je to društvo izuzelo iz carinskog nadzora dio robe koja je bila prijavljena u postupku carinskog skladištenja. Na temelju toga načelnik carinske uprave u Varni donio je odluku kojom je, u skladu s člankom 233. stavkom 6. i člankom 234.a stavcima 1. i 3. Carinskog zakona, društvu Schenker izrečena financijska sankcija u iznosu od 23826,06 bugarskih leva (BGN) (oko 12225 eura) te je tom društvu naloženo plaćanje istog iznosa, koji odgovara vrijednosti robe koja je nedostajala.

14

Postupajući povodom tužbe koju je protiv te odluke podnijelo društvo Schenker, Varnenski rajonen sad (Općinski sud u Varni, Bugarska) poništio je tu odluku. Među ostalim je smatrao da krađa predstavlja slučaj više sile te da nedostaje uzročna veza između protupravne radnje ili propuštanja tog društva i posljedice krađe, odnosno nemogućnosti carinskih tijela da pristupe robi pod carinskim nadzorom i izvrše nadzor.

15

Carinski ured u Varni podnio je protiv te odluke žalbu u kasacijskom postupku pred Administrativen sad Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska). Ističe da primjena postupka carinskog skladištenja stvara obvezu da se roba ne izuzme iz carinskog nadzora i da predmetna krađa ne predstavlja slučaj više sile koji bi mogao isključiti odgovornost skladištara.

16

Sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da su društvu Schenker izrečene dvije administrativne sankcije. Prema njemu, sankcija koja se sastoji u obvezi plaćanja vrijednosti ukradene robe nije obuhvaćena nijednim oblikom sankcije predviđenim člankom 42. stavkom 2. Uredbe br. 952/2013, a nije riječ ni o obliku zapljene, kako je predviđeno nacionalnim pravom. Sud koji je uputio zahtjev stoga se pita je li ta obveza plaćanja vrijednosti robe u skladu s navedenom odredbom i s načelima djelotvornosti i proporcionalnosti, s obzirom na činjenicu da se kumulativno izriče zajedno s financijskom sankcijom.

17

U tim je okolnostima Administrativen sad Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

18

U svojim pisanim očitovanjima društvo Schenker smatra da je prvo pitanje nedopušteno s obzirom na to da se odnosi isključivo na primjenu odredaba nacionalnog prava i, osobito, na pitanje predstavlja li posebna radnja ili propuštanje prekršaj, kako je definiran nacionalnim pravom.

19

U tom pogledu svakako valja podsjetiti na to da je, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru postupka predviđenog u članku 267. UFEU‑a, koji se temelji na jasnom razdvajanju funkcija između nacionalnih sudova i Suda, nacionalni sud jedini ovlašten utvrditi i ocijeniti činjenice glavnog postupka te tumačiti i primijeniti nacionalno pravo (presuda od 3. listopada 2019., Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, t. 48. i navedena sudska praksa).

20

U ovom slučaju proizlazi međutim iz samog teksta prvog pitanja da sud koji je uputio zahtjev njime pita Sud o tumačenju članka 242. stavka 1. Uredbe br. 952/2013, a osobito pojma „izuzimanje ispod carinskog nadzora” u vezi s tom odredbom, kao i o tome dopušta li pravo Unije financijsku sankciju za takvo izuzimanje.

21

Društvo Schenker također smatra da ishod spora u glavnom postupku ne ovisi o tumačenju odredaba prava Unije, nego o činjeničnim pitanjima, odnosno o određivanju konkretnog počinitelja dotičnog prekršaja, njegova svojstva u trenutku počinjenja tog prekršaja, kao i o radnjama ili propuštanjima koje predstavljaju prekršaj koji se pripisuje tom počinitelju.

22

Glede toga treba podsjetiti da je, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova, uređene člankom 267. Ugovora, isključivo u nadležnosti nacionalnog suda na temelju činjenica svakog spora utvrditi potrebu za prethodnom odlukom koja će mu pomoći u donošenju presude, kao i relevantnost pitanja koja upućuje Sudu. Stoga, kad se pitanja koja je postavio nacionalni sud odnose na tumačenje odredbe prava Unije, Sud je u načelu dužan donijeti odluku (presuda od 14. ožujka 2013., Allianz Hungária Biztosító i dr., C‑32/11, EU:C:2013:160, t. 19. i navedena sudska praksa). A to je u ovom predmetu očito tako.

23

U tim je okolnostima prvo pitanje dopušteno.

24

Uvodno, važno je istaknuti da se članak 242. stavak 1. točke (a) i (b) Uredbe br. 952/2013, naveden u prvom pitanju, odnosi na odgovornost korisnika odobrenja i korisnika postupka carinskog skladištenja u slučaju izuzimanja robe ispod carinskog nadzora, dok se to pitanje odnosi i na to može li se osobi odgovornoj za takvo izuzimanje izreći financijska sankcija predviđena nacionalnim pravom, što se odnosi na druge odredbe te uredbe.

25

Međutim, okolnost da je sud koji je uputio zahtjev formalno ograničio svoja pitanja na tumačenje određenih odredaba prava Unije ne sprečava Sud da mu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji mogu biti korisni za rješavanje predmeta koji se pred njim vodi, bez obzira na to je li se taj sud u tekstu svojeg pitanja na njih pozvao. U tom pogledu na Sudu je da iz svih podataka koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, izvede one elemente prava koje treba tumačiti uzimajući u obzir predmet glavnog postupka (presuda od 18. rujna 2019., VIPA, C‑222/18, EU:C:2019:751, t. 50. i navedena sudska praksa).

26

Posljedično, valja smatrati da svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Uredbu br. 952/2013 tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis na temelju kojega se, u slučaju krađe robe stavljene u postupak carinskog skladištenja, korisniku odobrenja za carinsko skladištenje izriče financijska sankcija zbog povrede carinskih propisa.

27

Iz sudske prakse Suda proizlazi da pojam „izuzimanje ispod carinskog nadzora”, kako je naveden u Uredbi br. 952/2013., obuhvaća svako činjenje ili propust koji ima za posljedicu onemogućavanje, makar i na kraće vrijeme, nadležnog carinskog tijela da pristupi robi pod carinskim nadzorom i da izvrši provjere predviđene carinskim propisima (vidjeti, u tom smislu, presudu od 22. studenoga 2017., Aebtri, C‑224/16, EU:C:2017:880, t. 93. i navedenu sudsku praksu).

28

Kao što je Sud već imao priliku presuditi, riječ je o „izuzimanju ispod carinskog nadzora”, u smislu navedene uredbe, osobito kada je, kao u ovom slučaju, roba stavljena u suspenzivni postupak ukradena (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2013., Harry Winston, C‑273/12, EU:C:2013:466, t. 30. i navedenu sudsku praksu).

29

Što se tiče osobe odgovorne za takvo izuzimanje ispod carinskog nadzora, članak 242. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 952/2013 predviđa da je korisnik odobrenja odgovoran za to da se roba u postupku carinskog skladištenja ne izuzme iz carinskog nadzora

30

U tom pogledu iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da izuzimanje robe od carinskog nadzora pretpostavlja samo ispunjavanje određenih objektivnih kriterija, kao što je fizička odsutnost robe na odobrenom mjestu za skladištenje u trenutku kad carinsko tijelo namjerava pristupiti ispitivanju dotične robe (presuda od 12. lipnja 2014., SEK Zollagentur, C‑75/13, EU:C:2014:1759, t. 31. i navedena sudska praksa).

31

Iz toga proizlazi da je odgovornost korisnika odobrenja za carinsko skladištenje u slučaju izuzimanja robe stavljene u postupak carinskog skladištenja ispod carinskog nadzora objektivne naravi te je stoga neovisna o ponašanju tog korisnika, kao i trećih osoba.

32

Kad je riječ o posljedicama takvog izuzimanja ispod carinskog nazora za tog korisnika, iz sudske prakse Suda proizlazi da neispunjavanje jedne od obveza određenih u carinskom zakonodavstvu koje se primjenjuju na izuzimanje robe ispod carinskog nadzora, koje, u skladu s člankom 79. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 952/2013, dovodi do nastanka uvoznog carinskog duga, predstavlja prekršaj. U nedostatku usklađivanja propisa Unije u području takvih carinskih prekršaja države članice nadležne su za donošenje odgovarajućih sankcija za osiguranje poštovanja carinskih propisa Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 16. listopada 2003., Hannl‑Hofstetter, C‑91/02, EU:C:2003:556, t. 18. do 20.).

33

S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da Uredbu br. 952/2013 treba tumačiti na način da joj se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg se, u slučaju krađe robe stavljene u postupak carinskog skladištenja, korisniku odobrenja za carinsko skladištenje izriče prikladna financijska sankcija zbog povrede carinskih propisa.

34

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 42. stavak 1. Uredbe br. 952/2013 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojega je, u slučaju izuzimanja ispod carinskog nadzora robe stavljene u postupak carinskog skladištenja, korisnik odobrenja za carinsko skladištenje dužan, povrh financijske sankcije, platiti i iznos koji odgovara vrijednosti te robe.

35

U tom pogledu iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da, iako članak 234.a stavak 1. Carinskog zakona predviđa, u slučaju izuzimanja ispod carinskog nadzora, financijsku sankciju u iznosu od između 100 % i 200 % vrijednosti izuzete robe, članak 234.a stavak 3. tog zakona, u vezi s njegovim člankom 233. stavkom 6., predviđa da će osoba odgovorna za to izuzimanje morati platiti iznos koji odgovara vrijednosti robe.

36

U svojim pisanim očitovanjima i na raspravi pred Sudom Carinski ured u Varni i bugarska vlada istaknuli su da potonja obveza ne predstavlja sankciju, u smislu članka 42. stavka 1. Uredbe br. 952/2013, nego mjeru iz članka 198. stavka 1. točke (a) te uredbe, na temelju koje carinska tijela poduzimaju sve potrebne mjere, uključujući zapljenu i prodaju ili uništenje, „za raspolaganje robom” izuzetom ispod carinskog nadzora. Prema mišljenju tih osoba, s obzirom na to da popis mjera u toj odredbi nije taksativan, plaćanje vrijednosti robe o kojoj je riječ, kada nadležna tijela ne mogu utvrditi njezinu fizičku prisutnost, predstavlja „način raspolaganja robom” u smislu navedene odredbe, analogan pljenidbi te robe u korist države.

37

Međutim, takvu argumentaciju nije moguće prihvatiti.

38

Naime, članak 198. Uredbe br. 952/2013 nalazi se u poglavlju 4. naslovljenom „Raspolaganje robom” glave V. te uredbe. Iz toga proizlazi da se odredbe koje su sadržane u tom poglavlju odnose isključivo na mjere koje treba poduzeti „za raspolaganje” robom čiju su fizičku prisutnost mogla utvrditi nadležna tijela. To tumačenje potkrijepljeno je uvodnom izjavom 45. te uredbe, u kojoj se navodi da je cilj te uredbe, među ostalim, donijeti pravila na razni Unije koja uređuju način na koji carinska tijela uništavaju ili drugačije odlažu robu.

39

Međutim, plaćanje vrijednosti predmetne robe ne može se smatrati načinom raspolaganja njome koji također služi ostvarenju tog cilja.

40

Posljedično, sud koji je uputio zahtjev ispravno kvalificira kao sankciju obvezu osobe odgovorne za prekršaj da povrh financijske sankcije plati i iznos koji odgovara vrijednosti robe izuzete ispod carinskog nadzora.

41

U skladu s člankom 42. stavkom 1. Uredbe br. 952/2013, sankcije koje države članice predviđaju za povredu carinskog zakonodavstva moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćujuće.

42

U tom pogledu valja podsjetiti da su, u nedostatku usklađenosti propisa Unije u području sankcija primjenjivih u slučaju neispunjenja uvjeta iz režima uvedenog tim propisima, države članice ovlaštene odabrati sankcije koje smatraju primjerenima. Ipak, one su dužne izvršavati svoju nadležnost poštujući pravo Unije i njegova opća načela te, sukladno tomu, i načelo proporcionalnosti (presuda od 16. srpnja 2015., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, t. 21. i navedena sudska praksa).

43

Konkretno, upravne ili represivne mjere koje dopušta nacionalno zakonodavstvo ne smiju prelaziti ono što je nužno za postizanje ciljeva kojima to zakonodavstvo legitimno teži i, osim toga, biti neproporcionalne u odnosu na navedene ciljeve (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2017., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, t. 40. i 58. i navedenu sudsku praksu).

44

Međutim, u ovom slučaju sankcija koja se sastoji od obveze plaćanja iznosa koji odgovara vrijednosti robe izuzete ispod carinskog nadzora nije proporcionalna, i to neovisno o činjenici da se ta sankcija dodaje onoj iz članka 234.a stavka 1. Carinskog zakona. Naime, sankcija koja je toliko visoka prelazi granice onoga što je nužno da bi se jamčilo, među ostalim, da se roba u postupku carinskog skladištenja ne izuzme iz carinskog nadzora.

45

U tom kontekstu valja podsjetiti da sankcije predviđene člankom 42. Uredbe 952/2013 nemaju za cilj sankcionirati moguće prijevare ili nezakonite aktivnosti, nego sve povrede carinskih propisa (vidjeti po analogiji presudu od 16. srpnja 2015., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, t. 31.).

46

Osim toga, kao što je Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, sankcija poput one iz članka 234.a stavka 3. Carinskog zakona u vezi s njegovim člankom 233. stavkom 6. neproporcionalna je u odnosu na carinski dug koji je nastao zbog izuzimanja ispod carinskog nadzora robe stavljene u postupak carinskog skladištenja.

47

S obzirom na prethodna navedeno, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 42. stavak 1. Uredbe br. 952/2013 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojega je, u slučaju izuzimanja ispod carinskog nadzora robe stavljene u postupak carinskog skladištenja, korisnik odobrenja za carinsko skladištenje dužan, povrh financijske sankcije, platiti i iznos koji odgovara vrijednosti te robe.

48

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (osmo vijeće) odlučuje: