–

de Teritorialna direktsia „Severna morska” kam Agentsia Mitnitsi, rechtsopvolger van de Mitnitsa Varna, vertegenwoordigd door S. K. Kirilova, F. Bosilkova-Kolipatkova en B. Borisov als gemachtigden,

–

„Schenker” EOOD, vertegenwoordigd door G. Goranov, advokat,

–

de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door L. Zaharieva en E. Petranova als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Zaloguin, V. Bottka en M. Kocjan als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 269, blz. 1).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Teritorialna direktsia „Severna morska” kam Agentsia Mitnitsi (regionale directie „Noordkust” van de douanedienst, Bulgarije; hierna: „douanekantoor Varna”) en „Schenker” EOOD betreffende de aan Schenker, als houder van een vergunning douane-entrepot, opgelegde sancties nadat bij haar goederen gestolen waren die zij onder zich had.

3

Overweging 45 van verordening nr. 952/2013 luidt:

„Het is passend op het niveau van de Unie regels vast te stellen met betrekking tot het vernietigen of anderszins verwijderen van goederen door de douaneautoriteiten, gezien dit aangelegenheden zijn waarvoor voorheen nationale wetgeving was vereist. ”

4

Artikel 42, leden 1 en 2, van die verordening bepaalt:

„1.   Iedere lidstaat stelt sancties vast voor het niet naleven van de douanewetgeving. Dergelijke sancties moeten effectief, proportioneel en afschrikkend zijn.

2.   Wanneer bestuurlijke sancties worden opgelegd, kunnen deze onder meer een of beide van de volgende vormen aannemen:

5

Artikel 79 van die verordening, met als opschrift „Ontstaan van douaneschuld door niet-naleving”, bepaalt in de leden 1 en 3:

„1.   Ten aanzien van aan invoerrechten onderworpen goederen ontstaat een douaneschuld bij invoer door niet-naleving van:

[...]

3.   In de in lid 1, onder a) en b), bedoelde gevallen is de schuldenaar:

[...]”

6

Artikel 198 van dezelfde verordening luidt als volgt:

„1.   De douaneautoriteiten nemen alle nodige maatregelen, inclusief verbeurdverklaring en verkoop, of vernietiging, voor de verwijdering van goederen in de volgende gevallen:

[...]

3.   De kosten van de in lid 1 genoemde maatregelen komen ten laste van:

[...] ”

7

In artikel 242, lid 1, van verordening nr. 952/2013 is bepaald:

„De houder van de vergunning en de houder van de regeling zijn ervoor verantwoordelijk dat:

8

Artikel 233, lid 6, van de Zakon za mitnitsite (douanewet, DV nr. 15 van 6 februari 1998), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „douanewet”), bepaalt:

„Goederen die het voorwerp zijn van smokkel worden geconfisqueerd ongeacht de vraag wie de eigenaar ervan is; wanneer deze goederen zijn vervreemd of niet meer voorhanden zijn, wordt betaling gelast van de waarde ervan, die – bij invoer – gelijk is aan de douanewaarde of – bij uitvoer – aan de tegenwaarde van de goederen.”

9

Artikel 234a, leden 1 en 3, van de douanewet luidt als volgt:

„(1)   Degene die goederen in tijdelijke opslag of goederen die voor een douaneregeling of wederuitvoer zijn aangegeven, aan die regeling onttrekt, zonder daarbij te voldoen aan de in de voorschriften vastgelegde en door de douaneautoriteit bepaalde voorwaarden, wordt, indien hij een natuurlijke persoon is, bestraft met een geldboete of, indien het een rechtspersoon of eenmanszaak betreft, met een financiële sanctie ter hoogte van 100 tot 200 procent van de douanewaarde van de goederen, of, in geval van uitvoer, van de tegenwaarde van de goederen die het voorwerp zijn van de overtreding.

[...]

(3)   In de gevallen als bedoeld in de leden 1 en 2 dienen de bepalingen in artikel 233, leden 6, 7 en 8, mutatis mutandis te worden toegepast.”

10

Op 16 maart 2017 heeft Teld Consulting OOD 13 containers met triplexhout aangegeven voor de regeling douane-entrepots. Deze aangifte is ingediend in naam en voor rekening van Balkantrade Properties EOOD.

11

Na afhandeling van de douaneformaliteiten voor plaatsing onder de regeling douane-entrepots moesten die containers naar een door Schenker gebruikt en beheerd douane-entrepot worden gebracht, in overeenstemming met de vergunning douane-entrepot waarvan zij houder is.

12

Schenker heeft Fortis Trade OOD gemachtigd om dat vervoer te verzorgen. Een van de containers werd echter onderweg gestolen, net zoals het aan Fortis Trade toebehorende voertuig dat de container vervoerde. De in die container geplaatste goederen werden bijgevolg niet bij Schenkers entrepot afgeleverd.

13

Bij een door de douane-inspectie in dat entrepot uitgevoerde controle werd vastgesteld dat niet alle onder de regeling douane-entrepots geplaatste goederen zich daar bevonden. Tegen Schenker werd een beschikking houdende vaststelling van een bestuursrechtelijke overtreding als bedoeld in artikel 234a, lid 1, van de douanewet uitgevaardigd omdat die onderneming een deel van de goederen die waren aangemeld voor de regeling douane-entrepots, aan het douanetoezicht zou hebben onttrokken. Op grond van die vaststelling heeft het hoofd van het douanekantoor Varna een beschikking vastgesteld waarbij hij, in overeenstemming met artikel 233, lid 6, en artikel 234a, leden 1 en 3, van de douanewet, Schenker een geldboete ter hoogte van 23826,06 Bulgaarse lev (BGN) (ongeveer 12225 EUR) heeft opgelegd en waarbij hij die onderneming ook heeft gelast nog eenzelfde bedrag, dat overeenkomt met de waarde van de ontbrekende goederen, te betalen.

14

De Varnenski rayonen sad (rechter in eerste aanleg Varna, Bulgarije), waarbij Schenker beroep hiertegen had ingesteld, heeft die beschikking nietig verklaard. Die rechter was met name van oordeel dat de diefstal een geval van overmacht betrof en dat er geen causaal verband was aangetoond tussen een onrechtmatig handelen of nalaten door die onderneming en het gevolg van de diefstal, te weten dat het voor de douaneautoriteiten niet mogelijk was om toegang tot de onder douanecontrole geplaatste goederen te krijgen en controles uit te voeren.

15

Het douanekantoor Varna heeft tegen die uitspraak cassatieberoep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Administrativen sad Varna (in casu optredend als bestuursrechter in laatste aanleg Varna, Bulgarije). Het douanekantoor stelt dat de toepassing van de regeling douane-entrepots een verplichting doet ontstaan om de goederen niet aan het douanetoezicht te onttrekken en dat de diefstal in kwestie geen overmacht oplevert op grond waarvan de verantwoordelijkheid van de entrepothouder kan worden uitgesloten.

16

De verwijzende rechter stelt vast dat aan Schenker twee bestuurlijke sancties werden opgelegd. Volgens hem is het opleggen van een verplichting tot betaling van de tegenwaarde van de gestolen goederen een soort sanctie die onder geen van de in artikel 42, lid 2, van verordening nr. 952/2013 vastgestelde sancties valt en is het ook geen vorm van beslag zoals vastgelegd in het nationale recht. De verwijzende rechter vraagt zich derhalve af of deze verplichting tot betaling van de tegenwaarde van de goederen in overeenstemming is met die bepaling en met het doeltreffendheids- en het evenredigheidsbeginsel, rekening gehouden met het feit dat die verplichting wordt gecumuleerd met een geldboete.

17

In die omstandigheden heeft de Administrativen sad Varna de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

18

In haar schriftelijke opmerkingen meent Schenker dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is omdat zij uitsluitend betrekking heeft op de toepassing van bepalingen van nationaal recht en met name op de vraag of een specifiek handelen of nalaten een in het nationale recht omschreven overtreding vormt.

19

In dit verband moet eraan worden herinnerd dat het Hof volgens zijn vaste rechtspraak in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, die op een duidelijke taakverdeling tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof berust, niet bevoegd is om het nationale recht uit te leggen en dat het uitsluitend aan de nationale rechter staat om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen alsook om de juiste strekking van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen (arrest van 3 oktober 2019, Woningfonds van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, C‑632/18, EU:C:2019:833, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

20

In casu volgt uit de formulering zelf van de eerste vraag evenwel dat de verwijzende rechter hiermee het Hof om uitlegging verzoekt van artikel 242, lid 1, van verordening nr. 952/2013, en meer in het bijzonder om uitlegging van het begrip „onttrekking aan douanetoezicht” in de context van die bepaling, alsmede dat de verwijzende rechter vraagt of het Unierecht de mogelijkheid biedt dat voor een dergelijke onttrekking een geldboete wordt opgelegd.

21

Schenker stelt ook dat de uitkomst van het hoofdgeding niet afhangt van de uitlegging van de Unierechtelijke bepalingen, maar van feitenkwesties, te weten de vaststelling wie de concrete dader van de inbreuk is, de vaststelling van zijn hoedanigheid op het ogenblik van het plegen ervan en de vaststelling van het handelen of nalaten dat als inbreuk aan die dader kan worden toegerekend.

22

In dit opzicht zij eraan herinnerd dat het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend aan de nationale rechter staat om met inachtneming van de bijzondere omstandigheden van het concrete geval zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de door de nationale rechterlijke instanties voorgelegde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een bepaling van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 14 maart 2013, Allianz Hungária Biztosító e.a., C‑32/11, EU:C:2013:160, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit is in casu klaarblijkelijk het geval.

23

De eerste vraag is dan ook ontvankelijk.

24

Vooraf moet worden opgemerkt dat het in de eerste vraag vermelde artikel 242, lid 1, onder a) en b), van verordening nr. 952/2013 betrekking heeft op de verantwoordelijkheid van de houder van een vergunning en de houder van de regeling douane-entrepots ingeval de goederen aan het douanetoezicht worden onttrokken, terwijl die vraag ook het punt betreft of aan degene die verantwoordelijk is voor een dergelijke onttrekking een in het nationale recht vastgelegde geldboete kan worden opgelegd, welk punt verband houdt met andere bepalingen van die verordening.

25

De omstandigheid dat de verwijzende rechter een vraag formeel heeft beperkt tot de uitlegging van een specifieke bepaling van Unierecht, belet het Hof evenwel niet om hem alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of die rechter er in zijn vraag melding van maakt. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, en met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van dat recht te putten die, gelet op het voorwerp van het hoofdgeding, uitlegging behoeven (arrest van 18 september 2019, VIPAC‑222/18, EU:C:2019:751, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak ).

26

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de nationale rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen of verordening nr. 952/2013 aldus moet worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan aan de houder van een vergunning douane-entrepot in geval van diefstal van onder de regeling douane-entrepots geplaatste goederen een geldboete kan worden opgelegd wegens het niet naleven van de douaneregeling.

27

Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het begrip „onttrekking aan het douanetoezicht”, zoals gebruikt in verordening nr. 952/2013, moet worden opgevat als elk handelen of nalaten dat tot gevolg heeft dat de bevoegde douaneautoriteit, zelfs tijdelijk, wordt belet toegang te krijgen tot goederen onder douanetoezicht en de in die douaneregeling bedoelde controles te verrichten (zie in die zin arrest van 22 november 2017, Aebtri, C‑224/16, EU:C:2017:880, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, is er met name sprake van „onttrekking aan het douanetoezicht” in de zin van die verordening wanneer, zoals in casu, goederen zijn gestolen die onder een schorsingsregeling waren geplaatst (zie in die zin arrest van 11 juli 2013, Harry Winston, C‑273/12, EU:C:2013:466, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29

Aangaande degene die verantwoordelijk is voor een dergelijke onttrekking aan het douanetoezicht, bepaalt artikel 242, lid 1, onder a), van verordening nr. 952/2013 dat de houder van een vergunning er verantwoordelijk voor is dat de goederen onder de regeling douane-entrepot niet aan het douanetoezicht worden onttrokken.

30

In dat opzicht vloeit uit vaste rechtspraak van het Hof voort dat het voor onttrekking aan het douanetoezicht volstaat dat aan een aantal objectieve voorwaarden is voldaan, zoals de fysieke afwezigheid van de goederen op de toegelaten opslagplaats op het moment waarop de douaneautoriteit deze wenst te inspecteren (arrest van 12 juni 2014, SEK Zollagentur, C‑75/13, EU:C:2014:1759, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31

Hieruit volgt dat de verantwoordelijkheid van de houder van een vergunning douane-entrepot in geval van onttrekking aan het douanetoezicht van onder de regeling douane-entrepots geplaatste goederen een objectief karakter heeft en dus onafhankelijk is van het gedrag van die houder en van derden.

32

Wat de gevolgen van een dergelijke onttrekking aan het douanetoezicht voor die houder betreft, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de niet-naleving van een van de bij de douanewetgeving vastgestelde, op de onttrekking van goederen aan douanetoezicht toepasselijke verplichtingen, een douanerechtelijke overtreding vormt die, overeenkomstig artikel 79, lid 1, onder a), van verordening nr. 952/2013 een douaneschuld bij invoer doet ontstaan. Aangezien de Uniewetgeving op het gebied van dergelijke douanerechtelijke overtredingen niet is geharmoniseerd, zijn de lidstaten bevoegd om passende sancties vast te stellen teneinde de eerbiediging van de douaneregeling van de Unie te waarborgen (zie in die zin arrest van 16 oktober 2003, Hannl-Hofstetter, C‑91/02, EU:C:2003:556, punten 18‑20).

33

Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat verordening nr. 952/2013 aldus moet worden uitgelegd dat zij niet in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan aan de houder van de vergunning douane-entrepot in geval van diefstal van onder de regeling douane-entrepots geplaatste goederen een geldboete kan worden opgelegd wegens het niet naleven van de douaneregeling.

34

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 42, lid 1, van verordening nr. 952/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan de houder van een vergunning douane-entrepot in geval van onttrekking aan het douanetoezicht van onder de regeling douane-entrepots geplaatste goederen naast een geldboete een bedrag moet betalen dat overeenkomt met de waarde van die goederen.

35

Uit de verwijzingsbeslissing volgt dienaangaande dat artikel 234a, lid 1, van de douanewet in geval van onttrekking aan het douanetoezicht voorziet in een geldboete die tussen 100 % en 200 % van de waarde van de onttrokken goederen bedraagt en dat artikel 234a, lid 3, gelezen in onderlinge samenhang met artikel 233, lid 6, van de douanewet, bepaalt dat degene die voor die onttrekking verantwoordelijk is, een bedrag moet betalen dat overeenkomt met de waarde van die goederen.

36

In hun schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting bij het Hof hebben het douanekantoor Varna en de Bulgaarse regering aangevoerd dat die laatste verplichting geen sanctie is in de zin van artikel 42, lid 1, van verordening nr. 952/2013, maar een maatregel die valt onder artikel 198, lid 1, onder a), van die verordening, op grond waarvan de douaneautoriteiten alle nodige maatregelen moeten nemen, inclusief verbeurdverklaring en verkoop, of vernietiging, voor „de verwijdering van goederen” die aan het douanetoezicht zijn onttrokken. Aangezien de opsomming van de in die bepaling bedoelde maatregelen volgens die belanghebbenden niet exhaustief is, vormt de betaling van de waarde van de goederen, wanneer de fysieke aanwezigheid daarvan niet kan worden vastgesteld door de bevoegde autoriteiten, een „middel ter verwijdering van [die] goederen” in de zin van die bepaling, naar analogie met een inbeslagneming van die goederen ten gunste van de staat.

37

Deze uitlegging kan evenwel niet worden aanvaard.

38

Artikel 198 van verordening nr. 952/2013 staat immers in hoofdstuk 4, met als opschrift „Verwijdering van goederen”, van titel V van die verordening. Hieruit vloeit voort dat de onder dat hoofdstuk gegroepeerde bepalingen enkel betrekking hebben op de te nemen maatregelen „voor de verwijdering” van goederen waarvan de fysieke aanwezigheid door de bevoegde autoriteiten kon worden vastgesteld. Deze uitlegging wordt gestaafd door overweging 45 van die verordening, waarin is vermeld dat het een van de doelstellingen ervan is om op het niveau van de Europese Unie regels vast te stellen met betrekking tot het vernietigen of anderszins verwijderen van goederen door de douaneautoriteiten.

39

De betaling van de waarde van de betrokken goederen kan echter niet worden beschouwd als een middel om goederen te verwijderen dat op die manier bijdraagt tot de verwezenlijking van die doelstelling.

40

De verwijzende rechter kwalificeert de verplichting van de verantwoordelijke voor de inbreuk om naast een geldboete een bedrag te betalen dat overeenkomt met de waarde van de aan het douanetoezicht onttrokken goederen, derhalve terecht als een sanctie.

41

Overeenkomstig artikel 42, lid 1, van verordening nr. 952/2013 moeten de door de lidstaten vastgestelde sancties voor het niet naleven van de douanewetgeving effectief, proportioneel en afschrikkend zijn.

42

In dit verband zij eraan herinnerd dat bij het ontbreken van harmonisatie van de Uniewetgeving op het gebied van de toepasselijke sancties in geval van niet-naleving van de voorwaarden van een door die wetgeving ingestelde regeling, de lidstaten bevoegd zijn de sancties te kiezen die zij passend achten. Zij moeten hun bevoegdheid echter uitoefenen met eerbiediging van het Unierecht en de algemene beginselen daarvan, en derhalve met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel (arrest van 16 juli 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43

In het bijzonder mogen de bestuursrechtelijke of repressieve maatregelen die krachtens een nationale wettelijke regeling zijn toegestaan, niet verder gaan dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelen die met deze wettelijke regeling worden nagestreefd en mogen zij bovendien niet onevenredig zijn aan die doelen (zie in die zin arrest van 22 maart 2017, Euro-Team en Spirál-Gép, C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229, punten 40 en 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44

In casu lijkt een sanctie die bestaat in de verplichting om een bedrag te betalen dat overeenkomt met de waarde van de aan het douanetoezicht onttrokken goederen, niet evenredig en dit los van het feit dat deze sanctie boven op de in artikel 234a, lid 1, van de douanewet bedoelde sanctie komt. Een dermate hoge sanctie gaat immers verder dan hetgeen noodzakelijk is om te waarborgen, met name, dat de onder de regeling douane-entrepot geplaatste goederen niet aan het douanetoezicht worden onttrokken.

45

In deze context zij in herinnering gebracht dat de in artikel 42 van verordening nr. 952/2013 bedoelde sancties geen eventuele frauduleuze of illegale activiteiten beogen te bestraffen, maar elke niet-naleving van de douanewetgeving (zie naar analogie arrest van 16 juli 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, punt 31).

46

Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, lijkt een sanctie als bedoeld in artikel 234a, lid 3, van de douanewet, gelezen in samenhang met artikel 233, lid 6, ervan, onevenredig met de douaneschuld die is ontstaan door de onttrekking aan het douanetoezicht van onder de regeling douane-entrepots geplaatste goederen.

47

Gelet op het voorgaande, moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 42, lid 1, van verordening nr. 952/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan de houder van een vergunning douane-entrepot in geval van onttrekking aan het douanetoezicht van onder de regeling douane-entrepots geplaatste goederen naast een geldboete ook het bedrag moet betalen dat overeenkomt met de waarde van die goederen.

48

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht: