EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 22.10.2019.

COM(2019) 498 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o napretku u Bugarskoj u sklopu mehanizma suradnje i provjere

{SWD(2019) 392 final}

1.UVOD

Mehanizam suradnje i provjere (CVM) uspostavljen je nakon pristupanja Bugarske Europskoj uniji 2007. kao prijelazna mjera kojom se Bugarskoj olakšava nastavak reformi pravosuđa i jačanje borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala. 1 CVM je izraz zajedničke namjere Bugarske i Unije da se otklone preostali nedostaci utvrđeni u vrijeme pristupanja i nastavit će se primjenjivati dok Komisija ne zaključi da je niz posebnih mjerila uspješno zaključen.

U okviru CVM-a od 2007. se radi na poticanju i praćenju procesa reformi povezanih s tim pitanjima. Komisija je u siječnju 2017. provela sveobuhvatnu ocjenu napretka koji je Bugarska ostvarila u desetogodišnjem razdoblju od uspostave CVM-a 2 . Na temelju te ocjene u izvješću je jasno naznačen put prema zaključenju CVM-a, koji se temelji na sedamnaest ključnih preporuka. S obzirom na ostvareni napredak, mišljenje je Komisije da bi Bugarska praćenjem tih sedamnaest preporuka mogla u dovoljnoj mjeri ispuniti uvjet za zaključivanje CVM-a, osim ako bi razvoj događaja u međuvremenu jasno poništio postignuti napredak. Mnoge preporuke bile su usmjerene na izgradnju unutarnjih zaštitnih mehanizama kojima bi se osigurala postojanost rezultata i potvrdio nastavak provedbe projekata koji su u tijeku te njihova konsolidacija, čak i bez CVM-a.

Komisija je otada provela dvije ocjene napretka u provedbi završnih ključnih preporuka. U izvješću iz studenoga 2017. 3 Komisija je zaključila da je postignut znatan napredak. Iako nije mogla potvrditi da je u toj fazi ijedno mjerilo uspješno zaključeno, Komisija je istaknula da bi Bugarska, uz kontinuirano političko vodstvo i odlučnost da se ubrzaju reforme, u bliskoj budućnosti mogla ispuniti preostale preporuke u okviru CVM-a. Vijeće je pozdravilo znatan postignuti napredak, ali i napomenulo da je potrebno učiniti još mnogo više. 4  

Komisija je u studenome 2018. 5 pozdravila napredak prema brzom zaključenju CVM-a i zaključila da se prvo, drugo i šesto mjerilo mogu smatrati privremeno zaključenima. U pogledu preostalih triju mjerila, koja se odnose na nastavak reforme pravosuđa i borbu protiv korupcije, bili su potrebni dodatni napori kako bi se osigurala potpuna provedba preporuka iz siječnja 2017. Vijeće je primilo na znanje zaključke Komisije i potaknulo Bugarsku da iskoristi pozitivan zamah za uvjerljivu i trajnu konsolidaciju ostvarenog napretka 6 . 

U ovom se izvješću iznosi Komisijina ocjena napretka koji je Bugarska ostvarila u okviru CVM-a od studenoga 2018. Kao i proteklih godina, ta je ocjena rezultat pomne analize koju je Komisija provela na temelju bliske suradnje s bugarskim institucijama te doprinosa civilnog društva i drugih dionika i promatrača. U ocjeni se također uzima u obzir razvoj politika i sudske prakse EU-a u područjima koja su relevantna za CVM od njegove uspostave.

2.    OPĆE STANJE

U prijašnjim se izvješćima navodi da bi kontekstualni čimbenici, koji su izvan područja primjene CVM-a, ali su od šireg značaja za vladavinu prava, ponekad mogli negativno utjecati na napredak reformi. To su primjerice opća politička nestabilnost, nepredvidiv zakonodavni postupak i medijsko okruženje, koje je prepoznato kao razlog za ozbiljnu zabrinutost. Razdoblje od izvješća iz studenoga 2018. u Bugarskoj obilježeno je relativnom političkom stabilnošću, iako se razvila žustra polemika oko navoda o visokim dužnosnicima i političarima koji su stekli nekretnine po cijenama nižima od tržišnih 7 . 

U izvješću iz studenoga 2017. istaknuti su i problemi povezani sa zakonodavnim postupkom te se navodi primjer donošenja izmjena Zakona o pravosudnom sustavu u ljeto 2017., što je dovelo do zabrinutosti među dionicima i pokretanja postupaka pred bugarskim Ustavnim sudom 8 . Istaknuta je potreba za oprezom zbog mogućeg utjecaja na neovisnost pravosuđa.

Neovisni i pluralistički mediji presudni su za demokratsku raspravu i trebali bi imati mogućnost slobodnog djelovanja bez neprimjerenog pritiska gospodarskih ili političkih interesnih skupina 9 . Iako medijsko okruženje nije obuhvaćeno mjerilima CVM-a 10 , njegovi nedostaci i dalje utječu na pravosudni sustav. Iako u potpunosti poštuje slobodu izražavanja i ključnu ulogu medija u pozivanju vlasti na odgovornost i informiranju javnosti, Vrhovno sudsko vijeće ima veliku odgovornost istupati radi obrane načela neovisnosti sudstva. Snažnija politika donesena prošle godine trebala bi potaknuti mjere za rješavanje pitanja obmanjujućeg izvještavanja u medijima ili izjava političara koje utječu na ugled i vjerodostojnost cjelokupnog pravosudnog sustava. To uključuje slučajeve u kojima se prepoznaje obrazac ciljanog kritiziranja sudaca zbog sadržaja njihovih presuda, što bi moglo ugroziti neovisnost i nepristranost pravosudnog postupka 11 . 

Mehanizmi potpore održivosti vladavine prava

Sljedeći je važan aspekt temeljnog okruženja razvoj šire infrastrukture vladavine prava na razini EU-a i na nacionalnoj razini. Riječ je o razvoju koji pruža nove alate za jačanje vladavine prava, uključujući i pitanja obuhvaćena CVM-om. Na razini EU-a nacionalni pravosudni sustavi razmotreni su u okviru Pregleda stanja u području pravosuđa u EU-u 12 i zajedno s okvirima za borbu protiv korupcije u kontekstu europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika i strukturne reforme 13 . Daljnji razvoj temeljit će se na Komunikaciji Komisije iz srpnja 2019. 14 o konkretnim mjerama za jačanje kapaciteta Unije za promicanje i poštovanje vladavine prava poticanjem zajedničke kulture vladavine prava, uspostavom ciklusa revizije vladavine prava radi praćenja napretka u državama članicama i učinkovitog odgovora. Političke smjernice sljedeće Komisije, u kojima se izražava namjera da se uspostavi sveobuhvatni mehanizam vladavine prava s područjem primjene na razini EU-a i objektivnim izvješćivanjem za sve države članice, u tom pogledu jamče kontinuitet 15 . Osim mjerila CVM-a, učinkovita sudska zaštita koju osiguravaju neovisni sudovi propisana je člankom 19. stavkom 1. UEU-a i konkretan je izraz vrijednosti vladavine prava, kao što je potvrđeno u nedavnoj sudskoj praksi Suda Europske unije. Postojanje tih horizontalnih postupaka za praćenje vladavine prava, primjerice okvira za borbu protiv korupcije, u svim državama članicama i perspektiva njihova daljnjeg razvoja ističu posebnu prirodu CVM-a kao postupka praćenja koji je ograničen na određene države članice i na određena pitanja.

Razvoj mehanizama reformi na nacionalnoj razini u središtu je preporuka iz siječnja 2017. U njima se ističe važnost razvoja mehanizama za internalizaciju praćenja na nacionalnoj razini i njihovo uključivanje u nacionalne postupke koji ne uključuju samo tijela, nego i civilno društvo. U skladu s tim pristupom u izvješću iz studenoga 2018. ističe se da Bugarska i u budućnosti treba ostvarivati konkretne rezultate, u okviru CVM-a i nakon njega, te da je stalno praćenje koje provode bugarska tijela važan dio tih napora, također i nakon zaključenja CVM-a. U izvješću je posebno istaknuta važnost transparentnog izvješćivanja i javnog nadzora u naporima da nacionalno praćenje postane zaštitni mehanizam za nastavak napretka i reformi.

Bugarska je već uspostavila važne elemente takvog nacionalnog praćenja i savjetovanja s dionicima, među ostalim posebna savjetodavna vijeća u području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije 16 . Osim toga, bugarska vlada nedavno je odlučila uspostaviti dodatni, sveobuhvatniji mehanizam nacionalnog naknadnog praćenja u okviru Vijeća za koordinaciju i suradnju („Vijeće za naknadno praćenje”) 17 . Novo Vijeće za naknadno praćenje započet će s radom nakon završetka CVM-a, a sastajat će se barem svaka tri mjeseca 18 . Vijećem bi supredsjedali potpredsjednica vlade nadležna za reformu pravosuđa i predstavnik Vrhovnog sudskog vijeća 19 . Bit će odgovorno za nadzor nad daljnjim napretkom reformi te će nakon svakog sastanka objaviti izvješće, kao i godišnje izvješće za vladu i Vrhovno sudsko vijeće. Dobivat će informacije od širokog kruga relevantnih institucija, a uključivat će i vijeće građana s predstavnicima civilnog društva i pravosudnim strukovnim udrugama 20 . 

Vijeće za naknadno praćenje trebalo bi pratiti i koordinirati politike u području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala. Vijeće bi trebalo tijelima vlasti i dionicima pružiti sveobuhvatan okvir za ocjenu napretka na transparentan način te usmjeravati pozornost na preostale izazove. Vijeće bi moglo doprinijeti i pozivanju nadležnih tijela na odgovornost tamo gdje je to potrebno i primjereno 21 . Bugarska tijela obvezala su se na razini vlade da će vijeću osigurati posebnu ulogu kako bi ono učinkovito pratilo provedbu reformi i rezultate u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala te sudjelovalo u budućoj koordinaciji politika.

Komisija pozdravlja tu obvezu bugarskih vlasti da i nakon zaključenja CVM-a zadrže zamah reformi, potpuno transparentno i uz sudjelovanje civilnog društva. Vijeće za naknadno praćenje trebalo bi biti važan sugovornik koji može pružiti doprinos razvoju dijaloga o vladavini prava na razini EU-a i o budućem sveobuhvatnom mehanizmu vladavine prava.

3.    OCJENA NAPRETKA U ISPUNJAVANJU MJERILA CVM-a NA TEMELJU PREPORUKA UTVRĐENIH U IZVJEŠĆU U OKVIRU CVM-a IZ SIJEČNJA 2017.

3.1.    Mjerila koja su privremeno zaključena u izvješću iz studenoga 2018. (prvo, drugo i šesto)

Taj odjeljak obuhvaća tri mjerila koja su privremeno zaključena u studenome 2018. Odnose se na reformu ustavnog i zakonodavnog okvira te na borbu protiv organiziranog kriminala radi uklanjanja nedostataka specifičnih za Bugarsku u trenutku njezina pristupanja Europskoj uniji. Privremeno zaključenje znači da je Komisija zaključila da su provedenim strukturnim i zakonodavnim promjenama na zadovoljavajući način ispunjeni zahtjevi CVM-a te se nastavlja praćenje provedbe.

U prošlim je izvješćima zabilježen napredak koji je Bugarska ostvarila od pristupanja u izmjenama ustavnog i zakonodavnog okvira radi jačanja zaštitnih mehanizama za neovisnost pravosuđa te transparentnosti i učinkovitosti pravosudnog postupka. Među nedavnim poboljšanjima amandmani na ustav iz 2015. doveli su do reforme Vrhovnog sudskog vijeća i jačanja pravosudne inspekcije. Te su izmjene već godinama na snazi i dovele su do transparentnijeg i odgovornijeg postupka u području imenovanja sudaca i integriteta dužnosnika 22 . Stoga je u izvješću iz studenoga 2018. zaključeno da se dva mjerila koja se odnose na ustavni i pravni okvir mogu smatrati privremeno zaključenima. Imenovanja sudaca i rad pravosudne inspekcije područja su trajnog praćenja, a određeni aspekti pravnog okruženja ostali su otvoreni za daljnje razmatranje u kontekstu drugih mjerila 23 . 

Od studenoga 2018. Vrhovno sudsko vijeće nastavilo je izvršavati svoje dužnosti u pogledu imenovanja sudaca. U određenim je slučajevima došlo do kašnjenja zbog toga što Vrhovno sudsko vijeće nije uspjelo postići konsenzus, primjerice u vezi s imenovanjima na određena ključna radna mjesta u uredu državnog odvjetnika. Iznimno je bitno da se ta imenovanja provode transparentno i na temelju zasluga te da se potencijalne kandidate potiče na prijavljivanje, a svim kandidatima jamči da će biti ocijenjeni isključivo na temelju njihovih zasluga.

Jedno od važnih skorih imenovanja jest imenovanje državnog odvjetnika jer sadašnjem glavnom državnom odvjetniku mandat istječe u siječnju 2020. Vrhovno sudsko vijeće pokrenulo je postupak u lipnju te se očekuje da će njegova nasljednika imenovati 24. listopada 2019., kojeg zatim mora potvrditi predsjednik Republike 24 . U srpnju 2019. članovi tužiteljske komore Vrhovnog sudskog vijeća jednoglasno su podržali jednog kandidata 25 . Taj je kandidat predstavio popis svojih prioriteta za sedmogodišnji mandat u pisanom obliku. Postupkom je predviđeno i saslušanje prije imenovanja, na kojem se mogu postavljati pitanja i iznijeti bojazni civilnog društva i drugih dionika. Proteklih tjedana u medijima se održala opsežna rasprava, a neki dionici izrazili su zabrinutost u vezi s postupkom i kandidatom 26 . Vrhovno sudsko vijeće trebat će osigurati transparentan postupak i pokazati da su problemi koji izazivaju zabrinutost riješeni te su uzeti u obzir pri donošenju odluke.

Osim reforme Vrhovnog sudskog vijeća, drugi bitan element ustavnih izmjena iz 2015. bilo je jačanje uloge pravosudne inspekcije pri provjeri integriteta sudaca. Nakon preporuke iz izvješća iz siječnja 2017. bugarska tijela zatražila su pomoć Komisijine Službe za potporu strukturnim reformama i taj je projekt službeno pokrenut u srpnju 2019., uz sudjelovanje Vijeća Europe i međunarodnih stručnjaka. Cilj je projekta revizija metoda rada pravosudne inspekcije i pomoć pri usvajanju najboljih praksi drugih država članica. Očekuje se da će biti dovršen u proljeće 2020.

Tijekom godina provedene su brojne reforme šireg zakonodavnog okvira. U nedavnim izvješćima o CVM-u ističu se pozitivni učinci izmjena Zakona o pravosudnom sustavu iz 2016. i Zakona o kaznenom postupku iz 2017. U izvješću iz studenoga 2018. navodi se da se neki ključni aspekti zakonodavnog okvira i dalje razmatraju. Riječ je konkretno o pitanjima koja se odnose na učinkovitost kaznene istrage, uključujući i učinkovitost glavnog državnog odvjetnika tijekom njegova mandata. Ta su pitanja usko povezana s praćenjem provedbe preporuka iz trećeg i četvrtog mjerila (vidjeti u nastavku) 27 . 

U zasebnom je postupku Ustavni sud u veljači 2019. presudio da odredbe umetnute 2017. u članak 230. Zakona o pravosudnom sustavu, kojima se propisuje automatska suspenzija sudaca u slučaju da se protiv njih pokrene kaznena istraga, nisu u skladu s bugarskim Ustavom 28 . Vlada je 20. rujna 2019. podnijela nacrt izmjena u kojima se te odredbe stavljaju izvan snage kako bi se zakon uskladio s Ustavom i obvezala se da će se zalagati za njegovo brzo donošenje u Nacionalnoj skupštini 29 . 

Naposljetku, u izvješću iz studenoga 2018. privremeno je zaključeno i šesto mjerilo koje se odnosi na borbu protiv organiziranog kriminala, što odražava pozitivne pomake u institucionalnom okruženju i ostvarivanje rezultata tijekom godina, unatoč složenom okruženju. Od studenoga 2018. nisu se pojavila nova relevantna pitanja.

Analiza napretka ostvarenog tijekom prošle godine potvrdila je zaključke iz studenoga 2018. što je dovelo do privremenog zatvaranja tih mjerila. Iako će bugarske vlasti trebati stalno posvećivati pozornost i relevantnim tekućim pitanjima, preporuke iz siječnja 2017. uspješno su ispunjene.

3.2.    Treće mjerilo: nastavak reforme pravosuđa

U izvješću iz studenoga 2018. navodi se znatan napredak u pogledu četiriju preporuka povezanih s nastavkom reforme pravosuđa. Međutim, važni događaji još su bili u tijeku ili su zahtijevali stalno praćenje kako bi se potvrdila ocjena napretka.

Vlada je od 2017. uspostavila redovan ciklus praćenja i izvješćivanja o napretku u provedbi strategije reforme pravosuđa. Važnu ulogu u tome ima savjetodavno vijeće za nastavak reforme pravosuđa, osnovano 2016. pod pokroviteljstvom Ministarstva pravosuđa. Tim se postupcima osigurava okvir za suradnju s dionicima u vezi sa zakonodavnim predmetima koji su u tijeku, a mogli bi se iskoristiti i u pripremi budućih ažuriranja strategije reforme pravosuđa. Buduće Vijeće za naknadno praćenje također bi imalo ključnu ulogu u praćenju napretka nakon završetka CVM-a.  30  

Jedan od važnih izazova koji će podrazumijevati kontinuirana nastojanja u nadolazećim godinama jest poboljšanje učinkovitosti i dostupnosti pravosuđa uvođenjem e-pravosuđa i uravnoteženog upravljanja radnim opterećenjem u cijelom pravosudnom sustavu. Iako je sveobuhvatna reforma tijekom godina nekoliko puta odgađana, od 2017. Vrhovno sudsko vijeće poduzelo je važne korake za rješavanje tih problema s pomoću raznih mjera, a ulažu se i dodatni napori u tom smislu.

Još jedan važan izazov koji iziskuje stalnu pozornost jest funkcioniranje cjelokupnog sustava istraga i kaznenog progona korupcije na visokoj razini. Tijekom godina ostvaren je značajan napredak. Nedavno je (2016.) u prilog tim nastojanjima provedena neovisna analiza funkcioniranja Ureda državnog odvjetnika 31 i analiza sudske prakse Europskog suda za ljudska prava, s naglaskom na pitanjima koja je Sud 2016. proglasio sustavnim problemom neučinkovitih kaznenih istraga u Bugarskoj. To je dovelo do niza važnih mjera navedenih u prethodnim izvješćima u okviru CVM-a. Neke su od ključnih točaka koje se još razmatraju postupak pokretanja kaznenih istraga, uključujući ulogu preliminarnih istraga 32 , i moguća potreba sudskog preispitivanja odluka državnog odvjetništva da se ne pokrene istraga.

Posebno osjetljivo pitanje odnosi se na uspostavu postupaka kojima se osigurava neovisnost u svim fazama istrage u vezi s optužbama za kazneno djelo koje je navodno počinio glavni državni odvjetnik za vrijeme obavljanja dužnosti 33 . U lipnju je ministar pravosuđa predstavio nacrt izmjena Zakona o kaznenom postupku i Zakona o pravosudnom sustavu kao temelj za javnu raspravu s dionicima o mogućem prijedlogu vlade o uspostavi mehanizma za pokretanje kaznenog postupka protiv glavnog državnog odvjetnika koji je na dužnosti te protiv predsjednika Vrhovnog kasacijskog suda i predsjednika Vrhovnog upravnog suda 34 . 

Taj nacrt izmjena privukao je veliku pozornost javnosti, među ostalim civilnog društva i dionika u pravosuđu, pri čemu je istaknut niz problema, ali i naglašena važnost otvorenog i transparentnog savjetovanja o tim osjetljivim pitanjima. U toj raspravi javilo se pitanje je li u predloženim izmjenama dovoljno jasno navedeno kako bi se osigurala neovisna istraga glavnog državnog odvjetnika koji je na dužnosti 35 . Osim toga, predviđenim uključivanjem predsjednika Vrhovnog kasacijskog suda i predsjednika Vrhovnog upravnog suda u područje primjene predloženog mehanizma pojavila se nova zabrinutost zbog mogućeg rizika za neovisnost pravosuđa 36 , posebno s obzirom na to da se zahtjevi u pogledu neovisnosti razlikuju za državne odvjetnike i suce 37 .

Iako pozdravljamo činjenicu da su bugarska nadležna tijela pokrenula javnu raspravu na temelju konkretnih prijedloga o toj osjetljivoj temi, za održavanje povjerenja javnosti bit će presudno na odgovarajući način pristupiti rješavanju problema. U takvim slučajevima Komisija smatra da je vrlo korisno osloniti se na zaključke Vijeća Europe i drugih neovisne izvore stručnog znanja. Kako bi se osiguralo da će izmjena koja se na kraju donese sadržavati odgovarajuće zaštitne mjere za neovisnost pravosuđa, bugarska nadležna tijela zatražila su mišljenje Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) 38 . Taj je zahtjev ministar pravosuđa uputio Venecijanskoj komisiji 24. rujna 2019., a u kontaktima vlade s Europskom komisijom Bugarska se obvezala da će ispuniti preporuke Venecijanske komisije u skladu s načelima bugarskog ustavnog poretka. Komisija pozdravlja spremnost bugarskih nadležnih tijela da se za pronalaženje odmjerenog i uravnoteženog rješenja oslone na vanjske stručnjake kako bi se zajamčila neovisnost pravosuđa u budućim postupcima.

Iako se već predstavljeni prijedlozi odnose osobito na pitanje učinkovite istrage glavnih sudaca, bugarska nadležna tijela trebaju pomno razmotriti i širu sustavnu problematiku učinkovitih istraga uz dužno poštovanje potrebe opsežnog savjetovanja s dionicima i stručnjacima. Bugarska vlada obvezala se nastaviti suradnju s Vijećem Europe kako bi pronašla izvediva rješenja u vezi s tim pitanjima, koja moraju biti u skladu sa sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava 39 .

Analiza provedbe trećeg mjerila pokazuje da je Bugarska poduzela važne korake za provedbu preporuka 5., 6., 7. i 8. te se te preporuke mogu smatrati uspješno ispunjenima. Bugarska vlada pokrenula je i niz daljnjih mjera te Komisija pozdravlja obveze koje je bugarska vlada preuzela u tom pogledu. Te daljnje mjere iziskuju vrijeme potrebno za opsežno savjetovanje s dionicima i stručnjacima, uključujući relevantna tijela Vijeća Europe. Njih bi trebalo preispitati i Vijeće za naknadno praćenje te bi trebale pridonijeti budućem dijalogu s Komisijom u okviru sveobuhvatnog mehanizma vladavine prava.

3.3.    Četvrto mjerilo: Korupcija na visokoj razini

U izvješću iz studenoga 2018. navodi se znatan napredak Bugarske u pogledu četiriju preporuka povezanih s borbom protiv korupcije na visokoj razini. U njemu se istovremeno navodi i da tek treba postići dobre rezultate u pogledu konačnih presuda u predmetima povezanima s korupcijom na visokoj razini te da je potrebno stalno praćenje novog institucijskog okvira za borbu protiv korupcije kako bi se učvrstio ostvareni napredak.

Sveobuhvatne reforme općeg institucijskog okvira za borbu protiv korupcije provedene tijekom protekle dvije godine počinju davati rezultate. To se posebno odnosi na Zakon o borbi protiv korupcije iz siječnja 2018. kojim je osnovana nova agencija za borbu protiv korupcije, izmjene Zakona o javnoj upravi uvedene 2017. kojima se pojašnjava pravni okvir za rad unutarnjih inspektorata i izmjene Zakona o kaznenom postupku uvedene 2017. kojima se uredu specijaliziranog državnog odvjetnika i sudu za organizirani kriminal daju dodatne ovlasti u pogledu korupcije na visokoj razini.

Bugarska nadležna tijela navela su da su te reforme pridonijele poboljšanju općih uvjeta za sprečavanje, otkrivanje, istragu i kazneni progon korupcije. Na primjer, nova agencija za borbu protiv korupcije bavi se ispitivanjem izjava o sukobu interesa tisuća dužnosnika te utvrđuje je li potreban nadzor 40 . Prirodno je da je potrebno određeno vrijeme da reforme zažive u različitim fazama istrage, kaznenog progona i moguće osuđujuće presude, ali to će morati biti glavni fokus u budućnosti kako bi se osigurali trajni konkretni rezultati 41 . Nedavne optužbe na visokoj razini koje su uključivale visoko rangirane javne dužnosnike i političare dodatno su naglasile izazove s kojima se Bugarska suočava u tom području.

Poseban izazov u bugarskom kontekstu s kojim se suočavaju institucije kao što su nova agencija za borbu protiv korupcije i državno odvjetništvo jest potreba da institucije za borbu protiv korupcije zadobiju povjerenje javnosti i s vremenom izgrade reputaciju neovisnosti i profesionalnosti u svojem radu. Prije svega, građani bi trebali imati potpuno povjerenje u nepristran rad tih institucija, uz potpuno poštovanje pravičnog postupka i temeljnih prava, uključujući pretpostavku nedužnosti 42 . Važan element izgradnje povjerenja odnosi se na postupak imenovanja članova uprave tih institucija.

Agencija za borbu protiv korupcije trenutačno i dalje djeluje bez stalnog direktora. Kako je istaknuto u izvješću iz studenoga 2018., postupak odabira članova uprave agencije za borbu protiv korupcije bio je kontroverzan jer se temeljio na običnoj većini u Nacionalnoj skupštini, što je izazvalo zabrinutost zbog moguće politizacije upravljanja agencijom. Predstojeće imenovanje novog direktora agencije za borbu protiv korupcije bit će važan test sposobnosti Nacionalne skupštine da organizira otvoren postupak koji se temelji na zaslugama kako bi se ta zabrinutost ublažila i kako bi se pridonijelo vraćanju povjerenja u tu ključnu instituciju.

Druga dva ključna područja za izgradnju povjerenja odnose se na suradnju s relevantnim vanjskim stručnjacima kako bi se poboljšao okvir za borbu protiv korupcije te na sudjelovanju i dijalogu s dionicima o provedbi strategije za borbu protiv korupcije. Oboje će biti ključno kako bi se zadržao neupitan napredak. U kontaktu s Komisijom bugarska vlada obvezala se da će nastaviti svoja nastojanja u tom području, među ostalim suradnjom sa Skupinom država Vijeća Europe za borbu protiv korupcije (GRECO) 43 . Vijeće za naknadno praćenje također bi trebalo imati važnu ulogu u zadržavanju pozornosti javnosti na tim važnim pitanjima nakon završetka CVM-a 44 .

Analiza provedbe četvrtog mjerila pokazuje da se rad na pravnom i institucijskom okviru počeo konsolidirati u skladu s preporukama 9., 10., 11. i 12. te se te preporuke mogu smatrati uspješno ispunjenima. Bugarskoj će trebati vremena kako bi ostvarila dobre rezultate, posebno s obzirom na novu upravu agencije za borbu protiv korupcije. Komisija pozdravlja predanost bugarske vlade da nastavi s radom na temelju međunarodnog iskustva te osiguravanju transparentnosti i odgovornosti. To bi također trebalo ispitati Vijeće za naknadno praćenje i to će pridonijeti budućem dijalogu s Komisijom u okviru sveobuhvatnog mehanizma vladavine prava.

3.4.    Peto mjerilo: Korupcija općenito, uključujući lokalnu razinu i granice

U izvješću iz studenoga 2018. potvrđeno je da je Bugarska postigla znatan napredak u pogledu triju preporuka u okviru petog mjerila, ali je napomenuto i da će ta pitanja bugarska nadležna tijela trebati kontinuirano pratiti tijekom duljeg razdoblja kako bi mogla pokazati konkretne rezultate. Bugarska je u protekloj godini potvrdila ostvareni napredak i nastavila s radom u tim područjima.

Javna nabava područje je visokog rizika od sukoba interesa i korupcije. Bugarska je iskoristila pomoć Međunarodne banke za obnovu i razvoj (Svjetska banka) kako bi provela sveobuhvatnu provjeru svojeg sustava javne nabave. Taj je projekt dovršen početkom proljeća 2019., što je rezultiralo nizom preporuka, među ostalim u pogledu sprečavanja korupcije, sukoba interesa i prijevara. Nadležna tijela izvijestila su da je već u tijeku nekoliko početnih koraka u vezi s tim preporukama, dok će cjelokupno preispitivanje doprinijeti izradi buduće sveobuhvatne strategije javne nabave. Šire područje javne nabave uređeno je pravom EU-a te će biti važno nastaviti s tim radom i osloniti se, prema potrebi, na dodatno stručno znanje u specifičnim područjima 45 .

Bugarska je nastavila i s provedbom specifičnih sektorskih akcijskih planova za sprečavanje korupcije u državnoj upravi. Novi krug sektorskih planova donesen je početkom 2019. kao dio godišnjeg ciklusa, pod nadzorom nacionalnog vijeća za borbu protiv korupcije kojim je predsjedao nacionalni koordinator za borbu protiv korupcije, koji je također visokopozicionirani član vlade 46 . Potrebno je trajno se posvetiti tom radu u svim vladinim službama i agencijama. Vijeće za naknadno praćenje moglo bi imati važnu ulogu u osiguravanju vidljivosti i potpore tim naporima. Zajedno s nacionalnim vijećem za borbu protiv korupcije, novo vijeće imat će ulogu u ažuriranju postojeće strategije za borbu protiv korupcije iz 2015. s obzirom na trenutačna zbivanja i izazove. Važan element bit će široka uključenost dionika i civilnog društva u evaluaciju postojeće strategije te u definiranje novih prioriteta za budućnost 47 .

Analizom provedbe petog mjerila potvrđuje se napredak zabilježen u izvješću iz studenoga 2018. o provedbi preporuka br. 13., 14. i 15. u okviru izvješća te se te preporuke mogu smatrati uspješno ispunjenima. Mnoga od tih pitanja iziskuju trajnu pozornost, pri čemu su analiza izazova i uspostava koherentnog postupka za njihovo kontinuirano rješavanje dobra osnova za daljnji rad. Pitanja poput javne nabave prate se i u uobičajenom postupku provedbe prava EU-a. To će također biti važne teme koje će razmotriti Vijeće za naknadno praćenje te će pridonijeti budućem dijalogu s Komisijom u okviru sveobuhvatnog mehanizma vladavine prava.

4.    ZAKLJUČAK

U Odluci o osnivanju CVM-a Komisija je, konstatiravši znatne napore Bugarske pri završetku priprema za članstvo, utvrdila preostala pitanja u kojima je daljnji napredak još uvijek potreban kako bi se osigurala sposobnost pravosudnog sustava i tijela kaznenog progona da provedu i primijene mjere donesene radi uspostave unutarnjeg tržišta i područja slobode, sigurnosti i pravde 48 . Ta su pitanja uključivala odgovornost i učinkovitost tih tijela.

Riječ je o pokretačima postupka CVM-a, što je dovelo do sedamnaest ključnih preporuka Komisije iz siječnja 2017. Bugarska je dosljedno radila na provedbi tih sedamnaest ključnih preporuka, kako je navedeno u izvješćima iz studenoga 2017. i iz studenoga 2018. Taj se rad nastavio u protekloj godini te je Bugarska ostvarila daljnji napredak, među ostalim u pogledu preporuka koje se odnose na treće, četvrto i peto mjerilo, koje su ostale neispunjene nakon prošlogodišnje ocjene.

Tijekom protekle godine konsolidiran je pravni i institucionalni okvir uspostavljen u proteklih nekoliko godina. Da bi doveo do dugoročnih rezultata, bit će potrebna odlučnost i daljnje mjere postupanja. U tom su pogledu ključni koraci koje je Bugarska poduzela kako bi uspostavila sustave za praćenje tog procesa.

Osim predanosti u provođenju reformi u vezi s borbom protiv korupcije, Komisija posebno prima na znanje obvezu bugarske vlade da uspostavi postupke koji se odnose na odgovornost glavnog državnog odvjetnika, uključujući zaštitu neovisnosti pravosuđa u skladu s preporukama Venecijanske komisije. Bugarska vlada podnijela je zahtjev za mišljenje i obvezala se da će ispuniti preporuke Venecijanske komisije u skladu s načelima bugarskog ustavnog poretka.

Komisija prima na znanje i predanost bugarskih nadležnih tijela da donesu zakonodavstvo za stavljanje izvan snage odredbi iz Zakona o pravosudnom sustavu kojima se propisuje automatska suspenzija sudaca u slučaju kaznene istrage protiv njih i izvješćivanje o članstvu u strukovnim udrugama. Bugarska vlada već je podnijela zakonodavni prijedlog Nacionalnoj skupštini.

Naposljetku, Komisija prima na znanje predanost bugarske vlade da osigura stalnu suradnju s tijelima Vijeća Europe kako bi se ispravili preostali nedostaci u vezi s bugarskim okvirom za borbu protiv korupcije i učinkovitim kaznenim istragama.

Komisija smatra da je napredak Bugarske u okviru CVM-a dostatan za ispunjenje obveza koje je Bugarska preuzela u trenutku njezina pristupanja EU-u. Bugarska će i dalje trebati dosljedno raditi kako bi obveze iz ovog izvješća pretočila u konkretno zakonodavstvo i nastavila s njihovom daljnjom provedbom. Vijeće za naknadno praćenje trebalo bi osigurati praćenje daljnje provedbe reformi koje je uvela Bugarska i to će pridonijeti budućem dijalogu s Komisijom u okviru sveobuhvatnog mehanizma vladavine prava. Komisija će prije donošenja konačne odluke uzeti u obzir primjedbe Vijeća i Europskog parlamenta 49 .

(1)

     Odluka Komisije 2006/929/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma suradnje i provjere napretka Bugarske u ispunjavanju posebnih mjerila u području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala (C(2006) 6570); vidjeti i zaključke Vijeća ministara od 17. listopada 2006. (dokument Vijeća 13339/06).

(2)

     Izvješće o napretku Bugarske u okviru mehanizma suradnje i provjere, COM(2017) 43.

(3)

     Izvješće o napretku Bugarske u okviru mehanizma suradnje i provjere, COM(2017) 750.

(4)

     Zaključci Vijeća o mehanizmu suradnje i potpore, 12. prosinca 2017. (15587/17).

(5)

     Izvješće o napretku Bugarske u okviru mehanizma suradnje i provjere, COM(2018) 850 final.

(6)

     Zaključci Vijeća o mehanizmu suradnje i provjere, 11. prosinca 2018. (15187/18).

(7)

     Saznanja su dovela do ostavke više visokih dužnosnika i političara, uključujući bivšeg ministra pravosuđa, direktora agencije za borbu protiv korupcije i predsjednika parlamentarne skupine glavne stranke u vladi.

(8)

     Vidjeti odjeljak 3.1. u nastavku.

(9)

     Prema Reporterima bez granica prijetnje novinarima toliko su se povećale da se bavljenje novinarstvom sada može smatrati opasnim u Bugarskoj. Bugarska je prema Svjetskom indeksu slobode medija u 2019. ostala na 111. mjestu među 180 zemalja i time potvrdila svoj položaj na samom začelju Europske unije, nakon znatnog pogoršanja od 2013.: https://rsf.org/en/bulgaria . Na primjer, u rujnu 2019. iznenadan otkaz novinaru na nacionalnom radiju izazvao je zabrinutost u pogledu neovisnosti tog radija od vanjskog pritiska te potaknuo ulične prosvjede i pozive na pokretanje parlamentarne istrage. Nacionalna skupština odlučila je 27. rujna osnovati ad hoc povjerenstvo koje će istražiti aferu.

(10)

     Ta pitanja bit će obuhvaćena budućim mehanizmom vladavine prava.

(11)

     Odluka Žalbenog suda u Sofiji o uvjetnom otpustu u predmetu koji je izazvao iznimnu medijsku pozornost dovela je u rujnu 2019. do reakcija i mjera protiv predsjedavajućih sudaca. To je potaklo i Bugarsko udruženje sudaca da kritizira izostanak učinkovite reakcije pravosudnih članova Vrhovnog sudskog vijeća.

(12)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/eu-justice-scoreboard_en  

(13)

      https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester_hr  

(14)

     „Jačanje vladavine prava u Uniji – Nacrt za djelovanje”, COM(2019) 343 final. Time će se dopuniti okvir vladavine prava iz 2014.

(15)

     Političke smjernice za sljedeću Europsku komisiju (2019.–2024.) – „Ambicioznija Unija: Moj program za Europu”, str. 14.–15., vidjeti https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_hr.pd f 

(16)

     Vidjeti treće i peto mjerilo u nastavku.

(17)

     Sudjelovanje institucija izvan izvršne vlasti bit će dobrovoljno.

(18)

     Vlada je 18. rujna odobrila novu strukturu, vidjeti Vijeće ministara, Odluku br. 240 od 24. rujna 2019. o uspostavi nacionalnog mehanizma za praćenje borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala, reformu pravosuđa i vladavinu prava te osnivanju Vijeća za koordinaciju i suradnju.

(19)

     Ministar pravosuđa djelovat će kao zamjenik predsjednika, a Ministarstvo pravosuđa djelovat će kao tajništvo. U odluci se također navodi da tajništvo koordinira dostavu informacija Europskoj komisiji.

(20)

     Njegovi članovi sudjelovat će na sastancima Vijeća za naknadno praćenje kao promatrači te mogu davati mišljenja i prijedloge.

(21)

     U odluci se izričito navodi da će vijeće u svojem radu u potpunosti poštovati diobu vlasti i neovisnost pravosuđa.

(22)

     Novo pravosudno vijeće izabrano je 2017. na temelju novih transparentnijih postupaka, a pravosudna inspekcija počela je djelovati u okviru svojih novih nadležnosti u području integriteta.

(23)

     Riječ je konkretno o trećem mjerilu o nastavku pravosudne reforme i četvrtom mjerilu o borbi protiv korupcije na visokoj razini, gdje su zakonodavne mjere i dalje bitan čimbenik u praćenju ključnih pitanja koja su istaknuli Vijeće Europe i neovisna stručna analiza bugarskog državnog odvjetništva.

(24)

     Predsjednik može jednom odbiti kandidata, ali ga ne može blokirati ako Vrhovno sudsko vijeće tog kandidata predloži drugi put.

(25)

     Prema bugarskom zakonu, kandidate mogu predložiti članovi tužiteljske komore sudskog vijeća ili ministar pravosuđa. Ministar pravosuđa već je izjavio da ne namjerava predložiti kandidata.

(26)

     Među ostalim i uličnim prosvjedima, koje su organizirale udruge civilnog društva.

(27)

     Odjeljci 3.2. i 3.3.

(28)

     Izražena je zabrinutost da bi odredbe o automatskoj suspenziji sudaca odmah nakon pokretanja kaznene istrage mogle ugroziti neovisnost pravosuđa. Sud je presudio da Vrhovno sudsko vijeće mora imati mogućnost procijeniti nužnost i proporcionalnost suspenzije u svakom pojedinom slučaju.

(29)

     U skladu s važnom izmjenom donesenom 2017. suci, državni odvjetnici i istražni suci dužni su članstvo u strukovnim udrugama prijaviti Vrhovnom pravosudnom vijeću, što je izazvalo zabrinutost u pogledu slobode udruživanja bugarskih sudaca. Nacrt izmjena podnesen 20. rujna uključuje i stavljanje tog zahtjeva izvan snage.

(30)

     Vidjeti prethodni odjeljak 2.

(31)

   U provedbi analize pomoć je pružila Komisijina Služba za potporu strukturnim reformama, a uključeni su bili i viši državni odvjetnici iz Njemačke, Francuske, Nizozemske i Španjolske. Preporuke iz studije poslužile su kao osnova za plan koji su 2017. izradila bugarska nadležna tijela.

(32)

   Preliminarnim istragama, koje prethode službenom predsudskom postupku, želi se ocijeniti postoje li dostatni dokazi za pokretanje službene kaznene istrage.

(33)

     Vijeće Europe još uvijek prati daljnja postupanja Bugarske u vezi s tim pitanjima, od kojih su mnoga uzeta u obzir u prethodno navedenoj neovisnoj analizi Ureda državnog odvjetnika. U ožujku 2019. Vijeće Europe pozvalo je nadležna tijela da do 1. listopada 2019. dostave informacije o konkretnim prijedlozima mjera u prethodno navedena tri područja, koja su sva izuzetno važna za poštovanje vladavine prava, te ih je s tim u vezi potaknulo da blisko surađuju s Tajništvom Vijeća Europe i iskoriste stručno znanje koje Vijeće Europe stavlja na raspolaganje, a Tajništvo je zadužilo da izradi nacrt privremene rezolucije koji će se razmatrati u prosincu 2019. u slučaju da nije ostvaren nikakav konkretan napredak. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016809372d5  

(34)

     Nacrt izmjena predstavljen je na sastanku radne skupine u okviru Ministarstva pravosuđa koji se iznimno prenosio uživo na internetu, a tekstovi su objavljeni naknadno.

(35)

     Prema predloženom postupku Vrhovno sudsko vijeće moralo bi odobriti pokretanje kaznene istrage protiv glavnih sudaca na sličan način kao što Nacionalna skupština mora odobriti pokretanje kaznenog postupka protiv zastupnika u parlamentu. Vijeće bi na plenarnoj sjednici tu odluku donijelo na prijedlog troje članova relevantne komore Vijeća (tužiteljske komore u slučaju glavnog državnog odvjetnika) ili ministra pravosuđa. Odluka bi imala za posljedicu automatsku suspenziju dužnosti, a istragu bi provodili državni odvjetnici ureda specijaliziranog državnog odvjetnika za organizirani kriminal ili ureda državnog odvjetnika grada Sofije, ovisno o prirodi navodnog kaznenog djela.

(36)

     Glavni razlog zabrinutosti u pogledu neovisnosti pravosuđa odnosio se na proporcionalnost predviđene suspenzije dužnosti, koja bi automatski uslijedila nakon odluke o pokretanju kaznene istrage. Osim toga, izraženo je mišljenje da nije potreban poseban postupak za predsjednike sudova jer državno odvjetništvo već u okviru postojećeg pravnog okvira može provesti neovisnu istragu.

(37)

     To je, na primjer, navedeno u mišljenju Venecijanske komisije iz listopada 2017. o Zakonu o bugarskom pravosudnom sustavu (mišljenje br. 855/2016, str. 10.).

(38)

     Europska komisija za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) savjetodavno je tijelo u okviru Vijeća Europe koje savjetuje države članice tog Vijeća o ustavnim pitanjima i europskim standardima u području demokracije, ljudskih prava i vladavine prava.

(39)

     U lipnju 2019. održana je rasprava za okruglim stolom u kojoj su sudjelovali predstavnici vlasti, pravosudnih institucija i stručnjaci iz Vijeća Europe.

(40)

     U izvješću za 2018. navodi se da je provjera privatne imovine i izjava o sukobu interesa provedena za više od 9000 osoba. Više od 700 izjava bilo su predmet ispravka ili posebnog praćenja.

(41)

     U Bugarskoj je korupcija i dalje vrlo zabrinjavajuća, kao što su pokazala brojna istraživanja i studije neovisnih promatrača.

(42)

     To znači da te institucije moraju ne samo poštovati zakone u sudskoj praksi nego i pažljivo komunicirati sa širom javnosti kako bi stvorile dojam neutralnosti i profesionalizma.

(43)

     Skupina država Vijeća Europe za borbu protiv korupcije (GRECO), savjetodavno tijelo koje prati kako države članice Vijeća Europe provode politiku borbe protiv korupcije, trenutačno analizira aspekte bugarskog okvira za borbu protiv korupcije u kontekstu svojeg četvrtog kruga ocjenjivanja te se očekuje da će uskoro pokrenuti aktivnosti u okviru petog kruga ocjenjivanja. Osim toga, Bugarska se može osloniti na pomoć u okviru Komisijina Programa potpore strukturnim reformama.

(44)

     U vezi s Vijećem za naknadno praćenje vidjeti prethodni odjeljak 2.

(45)

     To bi moglo uključivati i pomoć za dobru provedbu propisa EU-a o javnoj nabavi.

(46)

     Trenutačno potpredsjednica Vlade nadležna za reformu pravosuđa i ministrica vanjskih poslova također ima ulogu nacionalnog koordinatora za borbu protiv korupcije.

(47)

     Nacionalno vijeće za borbu protiv korupcije i novo Vijeće za naknadno praćenje oba uključuju civilno društvo i mogu pridonijeti široj suradnji s civilnim društvom.

(48)

     Odluka Komisije od 13. prosinca 2006. (C(2006) 6570)

(49)

     CVM-a za Bugarsku ukinut će se odlukom Komisije kojom se opoziva Odluka Komisije 2006/929/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma suradnje i provjere napretka Bugarske u ispunjavanju posebnih mjerila u području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala (C(2006) 6570).