This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0112
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of the provisions concerning producer organisations, operational funds and operational programmes in the fruit and vegetables sector since the 2007 reform
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o provedbi odredaba o proizvođačkim organizacijama, operativnim fondovima i operativnim programima u sektoru voća i povrća od reforme iz 2007._x000b_
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o provedbi odredaba o proizvođačkim organizacijama, operativnim fondovima i operativnim programima u sektoru voća i povrća od reforme iz 2007._x000b_
/* COM/2014/0112 final */
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o provedbi odredaba o proizvođačkim organizacijama, operativnim fondovima i operativnim programima u sektoru voća i povrća od reforme iz 2007._x000b_ /* COM/2014/0112 final */
SADRŽAJ 1........... Reforma iz 2007........................................................................................................... 3 2........... Nacionalne strategije za održive
operativne programe................................................. 4 3........... Kretanja u sektoru: relevantna
pitanja.......................................................................... 5 4........... Proizvođačke organizacije............................................................................................. 5 5........... Operativni fondovi i financijska
potpora EU-a za operativne programe...................... 7 5.1........ Ukupni izdatci u okviru operativnih
fondova i financijska pomoć EU-a..................... 7 5.2........ Nacionalna financijska pomoć i
nadoknada od strane EU-a........................................ 9 6........... Operativni programi: provedene
mjere i vrste aktivnosti.............................................. 9 7........... Srednjoročno vrednovanje
nacionalnih strategija od strane država članica................ 11 7.1........ Napredak u postizanju ciljeva
utvrđenih za operativne programe.............................. 11 7.2........ Slabosti u upravljanju nacionalnim
strategijama......................................................... 12 7.2.1..... Slabosti u uspostavi nacionalnih
strategija.................................................................. 12 7.2.2..... Slabosti u nadzoru i vrednovanju
nacionalnih strategija............................................. 13 8........... Zaključci i preporuke.................................................................................................. 13 IZVJEŠĆE
KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o
provedbi odredaba o proizvođačkim organizacijama, operativnim fondovima i
operativnim programima u sektoru voća i povrća od reforme iz 2007. („Izvješće
o režimu za voće i povrće”) 1. Reforma iz 2007. Reformom iz 1996. proizvođačke organizacije
postale su temelj režima EU-a za sektor voća i povrća. Cilj je bio ojačati
položaj proizvođača s obzirom na veću koncentraciju potražnje i integrirati
pitanja zaštite okoliša u proizvodnju voća i povrća i njihovo stavljanje na
tržište. To je bilo prvi put da su proizvođačke organizacije mogle primati
potporu EU-a u obliku doprinosa operativnim fondovima potrebnima za provedbu
operativnih programa. Cilj reforme iz 2007. bio je daljnje jačanje proizvođačkih
organizacija. Stavljen im je na raspolaganje širi niz instrumenata kako bi im
se omogućilo sprečavanje kriza tržišta i upravljanje tim krizama. Uvedeni su
poticaji kako bi se potaknulo spajanje proizvođačkih organizacija, stvaranje
udruženja proizvođačkih organizacija te transnacionalna suradnja. Poseban je
naglasak stavljen na zaštitu okoliša te se od proizvođačkih organizacija
zahtijevalo da u svoje operativne programe uključe minimalan iznos za troškove
zaštite okoliša. Prvi put su države članice morale uspostaviti
nacionalnu strategiju za održive operativne programe koja uključuje poseban
okvir zaštite okoliša. Reformom iz 2007. ukinute su i izvozne
subvencije u sektoru te je potpora za voće namijenjeno preradi odvojena od
proizvodnje. Potpora proizvođačkim grupama za poticanje njihova osnivanja i
ulaganja kako bi u roku od pet godina postale punopravne proizvođačke
organizacije bila je ograničena na države članice koje su pristupile EU-u
1. svibnja 2004. ili kasnije te na najudaljenije regije i manje egejske
otoke. Ovo je izvješće u skladu s člankom 184.
stavkom 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007[1]. U prvom se redu
temelji na informacijama koje su države članice dostavile o provedbi programa
EU-a za voće i povrće na svojem državnom području, a posebno na informacijama
iz godišnjih izvješća i izvješća o vrednovanju dostavljenih Komisiji[2]. One se temelje
uglavnom na podatcima za 2008. – 2010[3]. Reformom ZPP-a 2020. ne uvode se veće promjene u
režim EU-a za sektor voća i povrća pa se tako potpora EU-a i dalje dodjeljuje
proizvođačkim organizacijama jedino operativnim programima, uz dvije važne
iznimke: (a) udruženje proizvođačkih organizacija sada može uspostaviti
operativni fond uz financijske doprinose udruženih proizvođačkih organizacija i
financijsku pomoć EU-a i (b) proširen je skup instrumenata sprečavanja
kriza i upravljanja krizama[4].
Daljnja znatna izmjena prebacivanje je potpore EU-a proizvođačkim grupama iz
prvoga u drugi stup i njihova dostupnost svim državama članicama[5]. 2. Nacionalne strategije za održive operativne programe Nakon reforme iz 2007. 23 države članice
uspostavile su nacionalne strategije za održive operativne programe, koje
uključuju nacionalni okvir za djelovanje u zaštiti okoliša (NOZO)[6]. U sve su NOZO-ove
unesene izmjene koje je zahtijevala Komisija[7].
Međutim, postupak ocjenjivanja koji je Komisija provodila u vezi s NOZO-ovima
što su ih predložile države članice i revizija prijedloga nakon Komisijinih
zahtjeva za izmjenama bili su značajno administrativno opterećenje kako za
službe Komisije tako i za nadležna nacionalna tijela. Provedbenom uredbom Komisije (EU)
br. 543/2011[8]
utvrđuju se precizni zahtjevi u pogledu nadzora i vrednovanja operativnih
programa od strane proizvođačkih organizacija te nacionalnih strategija od strane
država članica, uključujući zajedničke pokazatelje učinkovitosti[9] te u pogledu godišnjih
izvješća država članica. Ti zahtjevi uzimaju u obzir preporuke koje je Europski
revizorski sud dao malo prije reforme iz 2007.[10]. Zahtjevi za države članice koji se odnose na
vrednovanje uključivali su provedbu srednjoročnog vrednovanja njihovih
nacionalnih strategija u 2012. Kako bi osigurala usklađenost sustava nadzora i
vrednovanja, Komisija je razvila zajedničko razumijevanje zahtjeva u pogledu
nadzora i vrednovanja operativnih programa i nacionalnih strategija[11]. To je bilo popraćeno
razvojem računalnih programa i sustava primjene automatskih kontrola kvalitete
podataka na godišnja izvješća država članica te baze podataka o godišnjim
izvješćima od 2004., koji omogućuju ad hoc analize. Nove mrežne stranice
o režimu za voće i povrće na Komisijinom web-mjestu Europa omogućuju
javni pristup nacionalnim strategijama, NOZO-ovima i izvješćima o vrednovanju
iz 2012.[12] 3. Kretanja u sektoru: relevantna pitanja U razdoblju 2003. – 2010. došlo je do postupnog,
blagog smanjenja ukupne površine EU-a zasađene voćem i povrćem (–6 %) te
do većeg smanjenja broja gospodarstava s nasadima voća i povrća (–39,1 %).
Ta su smanjenja bila veća od smanjenja ukupne korištene poljoprivredne površine
(KPP) i ukupnog broja poljoprivrednih gospodarstava (–0,7 % odnosno –20,0 %). Slični su trendovi bili i u EU-15 (–6,3 %
za površine pod voćem i povrćem i –26,3 % za gospodarstva s nasadima voća
i povrća) te u EU-12 (–5,1 % i –47,7 %). Općenito, došlo je do
povećanja prosječne površine zasađene voćem i povrćem po gospodarstvu (do 1,9,
3,0 i 0,8 hektara u EU-27, EU-15 odnosno EU-12), kao posljedica koncentracije
proizvodnje na manjem broju gospodarstava[13]. U razdoblju 2004. – 2010. došlo je i do malog
smanjenja količine proizvodnje voća i povrća u EU-u (–3 %-tno smanjenje
prosječne proizvodnje voća i povrća u razdoblju 2008. – 2010. u usporedbi s
razdobljem 2004. – 2006.). U istom se razdoblju vrijednost proizvodnje voća i
povrća, prema tekućim cijenama, blago povećala (+6.5 %-tno povećanje
prosječne vrijednosti proizvodnje voća i povrća u razdoblju 2008. – 2010. u
odnosu na razdoblje 2004. – 2006.)[14]. Postojane tržišne nesigurnosti za neke proizvode
drugi su značajan trend nakon reforme iz 2007. Do kriza na tržištu došlo je
2009. (npr. breskve i nektarine, rajčice) te 2011. (kriza uzrokovana pojavom
bakterije E. coli nakon koje je došlo do nove krize na tržištu bresaka i
nektarina). Konačno, u nekoliko je država članica
financijska i gospodarska kriza 2008. mogla utjecati na domaću potrošnju voća i
povrća (što je dovelo do manje potražnje), pristup izvoznim tržištima i
zajmovima, ulazne troškove i druge faktore[15]
koji su možda utjecali na učinkovitost proizvođačkih organizacija i njihovih
operativnih programa. 4. Proizvođačke organizacije U 2010. bilo je 1 599 priznatih
proizvođačkih organizacija u 23 države članice[16].
Mogu se izvući neki preliminarni zaključci o mogućem učinku reforme iz 2007.[17]: Povećana stopa organiziranosti. U razdoblju 2008. – 2010. došlo je do daljnjeg povećanja udjela
ukupne vrijednosti proizvodnje voća i povrća EU-a koju su prodale proizvođačke
organizacije/udruženja proizvođačkih organizacija. U 2010. stopa
organiziranosti iznosila je oko 43,0 % (43,9 % ako se računaju i
proizvođačke grupe). Dijagram 1.:
Sektor voća i povrća – Stopa organiziranosti po državama članicama (2010.) Legenda: Proizvođačke
grupe Proizvođačke
organizacije Izvor: EK-GU
AGRI-C.2 – izračuni na temelju podataka koje su dostavile države članice
(godišnja izvješća za 2010.) (a)
Veća privlačnost proizvođačkih organizacija. Udjel ukupnog broja proizvođača voća i povrća koji su članovi
proizvođačkih organizacija nastavio je rasti (s 10,4 % 2004. na 16,5 %
2010.). (b)
Veća privlačnost udruženja proizvođačkih
organizacija. U usporedbi sa stanjem prije reforme, u
razdoblju 2008. – 2010. nije došlo samo do bržeg povećanja broja udruženja
proizvođačkih organizacija (55 2010.), nego i do značajnog povećanja broja i
udjela proizvođačkih organizacija koje su članice udruženja proizvođačkih
organizacija (459 odnosno 28,7 % 2010.). Međutim, u nekoliko država članica: ·
stopa organiziranosti i dalje je niska (vidi
dijagram) i proizvođačke su organizacije malene, kako po broju članova
proizvođača, tako i po ukupnoj vrijednosti tržišne proizvodnje i ·
samo je ograničeni broj proizvođača voća i povrća
član organizacije proizvođača. Stoga je većina proizvođača isključena iz
izravnih koristi koje pruža režim EU-a za sektor voća i povrća[18]. Osim toga, unatoč napretku postignutom na
nacionalnoj razini, u nekim državama članicama još uvijek postoje značajne
regionalne nejednakosti u stupnju organiziranosti proizvođača voća i povrća.
Primjer za to je Italija u kojoj je relativno visoka nacionalna stopa
organiziranosti (oko 47 %) rezultat visoke stope organiziranosti u nekim
sjevernim regijama i slabe organiziranosti u nekoliko drugih regija[19]. Različiti faktori mogu ograničavati razvoj
proizvođačkih organizacija u nekim regijama ili čak cijelim državama članicama[20]. Oni uključuju
povijesno povezane sociološke obrasce kao što su nedostatak uzajamnog
povjerenja, sustavna sumnja i nastojanje da se bez plaćanja cijene
iskoriste napori koje je netko drugi poduzeo (ponašanje u stilu „besplatne
vožnje”). Siva ekonomija može isto tako biti još jedan ključni razlog za
neučlanjivanje u proizvođačku organizaciju: neplaćanje poreza (posebno PDV-a)
dovodi do toga da neorganizirani poljoprivrednici ostvaruju veću dobit (u
okviru sive ekonomije) od onih koji su članovi proizvođačke organizacije koja
je obvezna poštovati pravni okvir. Osim toga, brojni proizvođači prodaju
isključivo na lokalnim ili regionalnim tržištima ili izravnom prodajom te su
stoga manje zainteresirani za koristi koje bi im mogle pružiti proizvođačke
organizacije. Druga moguća prepreka razvoju proizvođačkih
organizacija složenost je postupaka priznavanja proizvođačke
organizacije, odobravanja operativnog programa i potom dobivanja pristupa
javnoj financijskoj potpori[21].
Ta složenost može obeshrabriti male proizvođače koji nemaju potrebne
sposobnosti ili smatraju da su prednosti sudjelovanja u režimu manje od
administrativnih troškova koji su s tim povezani. Dodatni faktor koji smanjuje privlačnost
proizvođačkih organizacija može biti i percepcija proizvođača da postoje veoma
visoki rizici od gubitka javne financijske potpore što može ugroziti
opstanak proizvođačke organizacije. Stoga, da bi proizvođačka organizacija
zadržala priznanje, od ključne je važnosti poštovanje kriterija priznavanja,
posebno onih koji se odnose na minimalan broj članova, demokratsku kontrolu,
stavljanje proizvoda na tržište i povjeravanje određenih aktivnosti vanjskim
izvršiteljima[22]. 5. Operativni fondovi i financijska potpora EU-a za
operativne programe 5.1. Ukupni izdatci u okviru operativnih fondova i financijska
pomoć EU-a Proizvođačke organizacije u sektoru voća i
povrća mogu uspostaviti operativni fond, koji se mora upotrebljavati isključivo
za financiranje operativnih programa koje su odobrile države članice. Fond se
financira financijskim doprinosom članova proizvođačke organizacije ili same
proizvođačke organizacije te financijskom pomoći EU-a[23]. Na financijsku pomoć
EU-a primjenjuje se dvostruka gornja granica[24]: (1)
ograničava se na 4,1 % vrijednosti proizvodnje
proizvođačke organizacije stavljene na tržište (taj se postotak može povećati
na 4,6 % ako se iznos koji premašuje 4,1 % upotrijebi isključivo za
mjere sprečavanja krize i upravljanja krizom); (2)
ne može biti veća od 50 % stvarno nastalih
izdataka, pri čemu se u određenim slučajevima ta gornja granica može povećati
na 60 %, primjerice za operativne programe koje su podnijele proizvođačke
organizacije u državama članicama koje su pristupile EU-u 1. svibnja 2004.
ili kasnije (za mjere koje traju do kraja 2013.), u državama članicama u kojima
proizvođačke organizacije stavljaju na tržište manje od 20 % proizvodnje
voća i povrća ili u najudaljenijim regijama. Dijagram 2.: Ukupni
izdatci u okviru operativnih fondova i financijska pomoć EU-a (2004.
– 2010.) Legenda: Ukupni izdatci (u
milijunima EUR) Financijska
pomoć EU-a (u milijunima EUR) Izvor: EK-GU
AGRI-C.2 – izračuni na temelju podataka koje su dostavile države članice
(godišnja izvješća u razdoblju 2004.– 2010.) U dijagramu 2. vidljivo je da je nakon reforme
iz 2007. došlo do značajnog povećanja ukupnih izdataka za operativne programe i
s tim povezane financijske pomoći EU-a. Mogu se izvući neki
preliminarni zaključci o mogućem učinku reforme iz 2007.[25]: ·
reforma je dovela do povećanja broja i udjela
proizvođačkih organizacija koje su provodile operativni program (oko 3/4 ukupnog
broja priznatih proizvođačkih organizacija u razdoblju 2008. – 2010.); ·
povećanje izdataka za operativne programe,
uključujući financijsku pomoć EU-a, povezano je s povećanjem broja i prosječne
ekonomske veličine (vrijednost proizvoda stavljenih na tržište) proizvođačkih
organizacija koje provode operativni program; ·
čak i uz reformu iz 2007., ukupna financijska pomoć
EU-a i dalje je ispod gornje granice od 4,1 % vrijednosti proizvodnje
predmetnih proizvođačkih organizacija stavljene na tržište i još uvijek čini
tek mali postotak (1,1 – 1,3 %) ukupne vrijednosti proizvodnje
voća i povrća u EU-u; ·
najveće proizvođačke organizacije (oko 18 %
svih proizvođačkih organizacija, s prometom većim od 20 milijuna EUR)
primaju oko 70 % financijske pomoći EU-a. Takva asimetrična raspodjela
pomoći EU-a svojstvena je mehanizmu potpore kod kojeg se potpora povećava kako
se povećava vrijednost proizvodnje proizvodnje stavljene na tržište. 5.2. Nacionalna financijska pomoć i nadoknada od strane EU-a Na temelju članka 103.e Uredbe (EZ)
br. 1234/2007 Komisija je odobrila određenim državama članicama plaćanje
nacionalne financijske pomoći (NFP) proizvođačkim organizacijama koje djeluju u
regijama u kojima je stupanj organiziranosti[26]
proizvođača u sektoru voća i povrća posebno nizak. Na zahtjev predmetnih država
članica EU je djelomično nadoknadio dodijeljeni NFP[27]. U razdoblju 2008. – 2010. samo je šest država
članica (ES, HU, IT, PT, RO i SK) iskoristilo ovaj instrument, pri čemu je
prosječna ukupna godišnja potpora od 12,2 milijuna EUR bila
djelomično nadoknađena od strane EU-a. Iako i ostale države članice imaju
regije koje bi mogle ispunjavati zahtjeve u pogledu NFP-a (nizak stupanj
organiziranosti), odlučile su ne primjenjivati taj instrument. To je djelomično
i zbog toga što države članice moraju financirati cjelokupan iznos ili dio
dodijeljene potpore. Prije nego što Komisija odobri dodjelu
nacionalne financijske pomoći ili njezinu djelomičnu nadoknadu, obavljaju se
provjere usporedbom s podatcima iz prethodnih zahtjeva i iz godišnjih izvješća.
Ako se otkriju nesukladnosti, postupak se obustavlja dok se ne isprave pogreške
(u godišnjim izvješćima i/ili u zahtjevu za NFP-om). Brzina donošenja odluke
Komisije ovisi o brzini ispravljanja otkrivenih nesukladnosti od strane nacionalnih
tijela. Sadašnji je postupak veoma veliko opterećenje za nacionalna tijela. U
nekim slučajevima države članice s velikim zakašnjenjem dostavljaju točne
informacije. Stoga se, iako je utvrđen, rok u kojem se Komisija mora izjasniti
o odobravanju NFP-a uvijek produžuje zbog potrebe za pojašnjenjima, ispravcima
i obrazloženjima. Isto vrijedi i za zahtjeve za nadoknadom NFP-a. 6. Operativni programi: provedene mjere i vrste aktivnosti U tablict 4. vidljivo je da su se u razdoblju
2008. – 2010. godišnji izdatci za operativne programe (u prosjeku 1 252,1 milijuna EUR)
uglavnom odnosili na aktivnosti za poboljšanje plasmana na tržište (24,0 %
ukupnog iznosa) i djelovanja u zaštiti okoliša (23,8 %) te potom na
aktivnosti planiranja proizvodnje (22,2 %) i aktivnosti za poboljšanje ili
održavanje kvalitete proizvoda (20,3 %). Instrumenti za sprečavanje krize i upravljanje
krizom korišteni su u veoma maloj mjeri (35,6 milijuna EUR; 2,8 %
ukupnih prosječnih godišnjih izdataka), a čak i u manjoj mjeri oni za izobrazbu
i savjetodavne usluge ili za istraživanje i pokusnu proizvodnju. Što se tiče vrsta mjera provedenih u operativnim
programima (OP) u razdoblju 2008. – 2009.: ·
Izdatci za fizička ulaganja (u objektima
proizvođačkih organizacija ili na gospodarstvima članova proizvođačkih
organizacija) iznosili su u prosjeku 517,5 milijuna EUR (41,3 %
ukupnih izdataka za OP-ove). Cilj im je uglavnom bio poboljšanje plasmana
proizvoda na tržište (15,9 % ukupnih izdataka; kod 64,1 % OP-ova) i
planiranje proizvodnje (15,4 %; kod 56,6 % OP-ova) te potom
poboljšanje ili održavanje kakvoće proizvoda (5,6 %; kod 29,6 %
OP-ova). Fizička ulaganja u svrhu zaštite okoliša[28] iznosila su 3,0 %
ukupnih izdataka (i bila su uključena u 34,5 % OP-ova). Tablica 4.: Izdatci za operativne programe namijenjeni različitim mjerama i broj
proizvođačkih organizacija koje su u svoje operativne programe uključile
različite mjere (prosjek za razdoblje 2008. – 2010.) || Izdatci || Predmetne proizvođačke organizacije || milijuna EUR || % ukupnih izdataka || Broj || % ukupnog broja Aktivnosti usmjerene na planiranje proizvodnje || 277,9 || 22,2 % || 924 || 77,8 % Aktivnosti usmjerene na poboljšanje ili zadržavanje kvalitete proizvoda || 254,7 || 20,3 % || 1 097 || 92,4 % Aktivnosti usmjerene na poboljšanje plasmana na tržište || 300,9 || 24,0 % || 1 009 || 85,0 % Istraživanje i pokusna proizvodnja || 10,7 || 0,9 % || 130 || 11,0 % Izobrazba i savjetodavne usluge || 22,8 || 1,8 % || 388 || 32,7 % Instrumenti sprečavanja krize i upravljanja krizom || 35,6 || 2,8 % || 192 || 16,2 % Aktivnosti zaštite okoliša || 298,3 || 23,8 % || 1 103 || 92,9 % Ostale aktivnosti || 51,0 || 4,1 % || 1 063 || 89,6 % Svi operativni programi || 1 252,1 || 100,0 % || 1 187 || 100,0 % Izvor: EK – AGRI-C.2 – izračuni na temelju
podataka koje su dostavile države članice (godišnja izvješća u razdoblju 2008.–
2010.) ·
Aktivnosti zaštite okoliša provedene su u 92,9 % OP-ova, s prosječnim ukupnim godišnjim
izdatcima od 298,3 milijuna EUR, što iznosi 23,8 % prosječnih
ukupnih godišnjih izdataka za OP-ove. Glavne vrste provedenih aktivnosti
odnosile su se na smanjenje otpada i gospodarenje otpadom (78,0 milijuna EUR;
kod 34,2 % OP-ova) te na integriranu proizvodnju (72 milijuna EUR;
kod 25,4 % OP-ova), što je zajedno obuhvaćalo oko 2/3 ukupnih izdataka za
aktivnosti zaštite okoliša, te na fizička ulaganja u svrhu zaštite okoliša
(38,1 milijuna EUR; kod 34,5 % OP-ova). U kolovozu 2012. odustalo se od potpore za mjere
zaštite okoliša povezane sa zbrinjavanjem ambalaže, na temelju iskustva
stečenoga u primjeni tih mjera. Očekuje se da će se time potaknuti provedba
troškovno učinkovitijih mjera zaštite okoliša te smanjiti troškovi povezani s
upravljanjem režimom Unije[29]. ·
(Veoma slabo) korištenje instrumenata
sprečavanja krize i upravljanja krizom uglavnom se odnosilo na osiguranje
ljetine (prosječni godišnji izdatci od 13,9 milijuna EUR kod 67
OP-ova), promidžbu i informiranje (11,9 milijuna EUR kod 60 OP-ova) i
povlačenje proizvoda (8,3 milijuna EUR kod 73 OP-a). Mjere zelene
berbe, neubiranja, osposobljavanja i osnivanja uzajamnih fondova gotovo da i
nisu bile korištene. Uz složenost postupaka, mogući razlog za veoma slabo
korištenje instrumenata sprečavanja krize i upravljanja krizom može biti i mala
veličina brojnih proizvođačkih organizacija: zbog malih količina obuhvaćenih
proizvoda, niskog iznosa potpore za povlačenje proizvoda s tržišta i/ili
ograničenih financijskih sredstava koja su im na raspolaganju, male
proizvođačke organizacije smatraju sadašnje instrumente sprečavanja krize i
upravljanja krizom neučinkovitima ili jednostavno neprivlačnima. 7. Srednjoročna ocjena nacionalnih strategija od strane država
članica Komisiji je 19 država članica dostavilo
izvješće o vrednovanju svoje nacionalne strategije obavljenom u 2012. Ta izvješća pružaju prvu, srednjoročnu
procjenu učinaka operativnih programa provedenih nakon reforme iz 2007. te
ukazuju na utvrđene slabosti u upravljanju nekim nacionalnim strategijama. 7.1. Napredak u postizanju ciljeva utvrđenih za operativne
programe Na temelju analize izvješća o vrednovanju
obavljenom 2012. koje su poslali BE, CY, CZ, DK, DE, ES, FR, HU, IT, NL, AT, PT
i UK mogu se izvući sljedeći zaključci[30]: (1)
U većini država članica operativni programi
pozitivno pridonose ključnim ciljevima, kao što su promicanje plasmana na
tržište proizvoda članova proizvođačkih organizacija, osiguranje usklađenosti
proizvodnje s potražnjom (u smislu kvalitete i količine) te poboljšanje
konkurentnosti proizvođačkih organizacija. (2)
U nekim državama članicama operativni programi
pridonose i povećanju komercijalne vrijednosti proizvoda koje na tržište
stavljaju proizvođačke organizacije (npr. CY, CZ, DE, HU, IT, UK) te promicanju
koncentriranja opskrbe (npr. CY, CZ, DK, ED, HU, IT, PT). (3)
Razlozi zbog kojih u ostalim državama članicama
operativni programi malo ili nikako ne pridonose povećanju komercijalne
vrijednosti proizvoda koje na tržište stavljaju organizacije proizvođača ili
promicanju koncetriranja opskrbe mogu uključivati ustrajno nisku pregovaračku
moć koju u distribucijskom lancu imaju postojeće proizvođačke organizacije zbog
svoje malobrojnosti i male veličine u nekim predmetnim državama članicama (npr.
PT) i visoke stope organiziranosti koju je sektor već postigao u drugim
predmetnim država članicama (npr. NL). (4)
Izgleda da u većini država članica operativni
programi malo pridonose ili nikako ne pridonose sljedećim ciljevima: –
Optimizaciji troškova proizvodnje. Na temelju izvješća o vrednovanju, to je vjerojatno više povezano s
vanjskim faktorima, kao što je povećanje cijena sirovina (npr. BE-VL, FR), ili
poteškoćama u procjeni i prijavi promjena u troškovima, među ostalim, kao i
zbog nepoznavanja početnog stanja, nego s tim da to nije pitanje od ključnog
interesa za proizvođačke organizacije i/ili njihove članove. –
Stabiliziranju cijena proizvođača. Neka izvješća (npr. ES, FR, IT) pokazuju da je razlog za to uglavnom
niska učinkovitost određenih dostupnih instrumenata sprečavanja krize i
upravljanja krizom i/ili korištenje tih instrumenata od strane premalog broja
proizvođačkih organizacija. –
Poboljšanju privlačnosti proizvođačkih
organizacija. Izvješća ukazuju na to da za ograničeni
rast ili čak opadanje broja članova postoje različiti razlozi, kao što su veoma
visoka razina organiziranosti koja je već postignuta u sektoru (npr. BE-VL),
veoma strogi uvjeti za učlanjenje u proizvođačku organizaciju (npr. NL) pa čak
i nejasnoća određenih pravila propisanih zakonodavstvom EU-a (npr. UK). –
Malo se pridonosi li se nikako ne pridonosi
nekim ciljevima zaštite okoliša, kao što su očuvanje
krajolika, ublažavanje klimatskih promjena, održavanje kakvoće zraka i
smanjenje proizvodnje otpada. Dok je u nekim slučajevima razlog za to slabo
prihvaćanje ili neprihvaćanje namjenskih mjera od strane proizvođačkih
organizacija ili njihovih članova (npr. DK), u drugim slučajevima do toga
dolazi jer ti ciljevi nisu među prioritetima NOZO-a (npr. CY, CZ, PT). Osim
toga, za određene države članice (npr. BE, ES, FR, NL) izvješće o vrednovanju
provedenom 2012. pokazuje da ne postoji jasan dokaz o tome da operativni
programi pridonose navedenim ciljevima zaštite okoliša. 7.2. Slabosti u upravljanju nacionalnim strategijama 7.2.1. Slabosti u uspostavi nacionalnih strategija U izvješćima su utvrđene dvije važne slabosti
nacionalnih strategija nekih država članica: ·
Prihvaćen je preširok raspon ciljeva,
umjesto da se usredotočilo na nekoliko prioriteta. To je dovelo do velikog
broja mjera i vrsta aktivnosti koje su odabrane kao prihvatljive za dobivanje
potpore. Jedan od razloga za to je i nedovoljna uključenost dionika u
utvrđivanje nacionalne strategije. Kao posljedica toga, proizvođačke
organizacije učinkovito su provodile samo mali broj mjera i vrsta aktivnosti i
time pridonijele samo nekim ciljevima ili je, u obratnom slučaju, javna potpora
bila dodijeljena za brojne mjere namijenjene različitim ciljevima čije je
rezultate i učinke bilo teško razumjeti. ·
Za različite postavljene ciljeve nedostajali su
precizni, unaprijed utvrđeni dometi. To je bila jedna od glavnih poteškoća
kod vrednovanja 2012., i to zbog nedostatka referentnih vrijednosti prema
kojima bi se na neproizvoljan način mogla ocijeniti učinkovitost mjera za koje
je dodijeljena potpora. 7.2.2. Slabosti u nadzoru i vrednovanju nacionalnih strategija Izvješća nekoliko država članica ukazuju i na
to da su za vrednovanje u 2012. veliku poteškoću predstavljali brojni netočni
zapisi pokazatelja učinkovitosti u godišnjim izvješćima proizvođačkih
organizacija. To nije samo sprečavalo određene analize, nego je postojao i
rizik od dovođenja u pitanje valjanosti zaključaka vrednovanja. Čini se da je to rezultat dviju važnih
slabosti sustava nadzora i vrednovanja nacionalnih strategija koje su
uspostavile predmetne države članice: (a) izostanka preventivnih mjera
koje pomažu proizvođačkim organizacijama u razumijevanju, ispravnom
izračunavanju i korištenju određenih unaprijed utvrđenih pokazatelja
učinkovitosti i (b) izostanka provjera koje državna uprava provodi u
vezi s podatcima što su ih proizvođačke organizacije navele u svojim godišnjim
izvješćima, a posebno onih koji se odnose na pokazatelje učinkovitosti. To upućuje na to da je u nekim državama
članicama fokus uglavnom ili isključivo bio na pokazateljima financijskog
izvršenja (izdatcima) te da se malo ili nikako nije posvećivala pozornost
pokazateljima koji bi mogli pomoći izmjeriti napredak u postizanju ciljeva
postavljenih u nacionalnoj strategiji. 8. Zaključci i preporuke U razdoblju 2008. – 2010. na razini EU-a
postojali su pozitivni trendovi u pogledu stope organiziranosti sektora voća i
povrća, udjela ukupnih proizvođača voća i povrća koji su članovi proizvođačkih
organizacija i broja proizvođačkih organizacija koje su članice udruženja
proizvođačkih organizacija. Godišnja izvješća i izvješća o vrednovanju
provedenom 2012. isto tako pokazuju raznolikiju sliku. Ključan je problem trajno nizak stupanj
organiziranosti u nekim državama članicama. To zahtijeva pomnu analizu kako bi se
prema potrebi utvrdile dodatne mjere za poticanje ne samo daljnjeg povećanja
stupnja organiziranosti proizvođača u cijelom EU-u, nego i za smanjenje
neravnoteže u organiziranosti proizvođača voća i povrća unutar EU-a. Nizak stupanj ili nedostatak organiziranosti
isto tako znači da većina proizvođača voća i povrća ne pripada nekoj
proizvođačkoj organizaciji pa time nema izravne koristi od posebne potpore EU-a
sektoru. Taj je postotak najveći u nekim južnim državama članicama i nekim
državama članicama koje su pristupile EU-u 2004. ili kasnije. Ti se
proizvođači, često najmanji, čak ne mogu koristiti ni uslugama koje bi mogle
pružiti proizvođačke organizacije, imaju veoma slabu pregovaračku moć u lancu
opskrbe i izloženiji su rizicima povezanima s globalizacijom tržišta i
klimatskim promjenama. Povećanje stope organiziranosti sektora voća i povrća i
dalje je od ključne važnosti, posebno u državama članicama u kojima je
organiziranost još uvijek veoma niska. U tom pogledu postoji i potreba za
istraživanjem mjera za poticanje oblika suradnje koji će proizvođačkim
organizacijama i neorganiziranim proizvođačima pomoći da se bolje suoče s tim
izazovima. Operativni bi programi mogli više pridonositi
ključnim ciljevima kao što su poboljšanje privlačnosti proizvođačkih
organizacija, povećanje komercijalne vrijednosti proizvoda, optimiranje
troškova proizvodnje i stabiliziranje cijena proizvođača. (Veoma niska) iskorištenost instrumenata
sprečavanja krize i upravljanja krizom otkrila je ograničenja nekih postojećih
instrumenata. Potrebno je razmotriti poboljšanje instrumenata sprečavanja krize
i upravljanja krizom. U većini država članica izdatci za „strateške”
mjere, kao što su istraživanje i pokusna proizvodnja, i dalje su zanemarivi.
Stoga bi moglo biti relevantno pojačati primjenu raspoloživih resursa na
određene prioritetne mjere koje snažnije utječu na konkurentnost, stabilnost
prihoda i tržišnu potražnju. Složenost pravila i nedostatak pravne
sigurnosti isto su tako navedeni kao slabosti trenutačnog režima. Pojednostavljenje
i osiguranje pravnog okvira trebaju biti prioritet u budućoj reviziji, kako bi
se, među ostalim, smanjilo administrativno opterećenje za poljoprivrednike i
upravljačka tijela. Konačno, uvođenje novih mjera za sektor moglo
bi zahtijevati preraspodjelu nekih financijskih sredstava bez povećanja ukupnih
iznosa dostupnih sektoru kako bi se osigurala proračunska neutralnost unutar
tržišnih mjera u stupu 1. Kako bi se riješili gore navedeni nedostatci,
sadašnji režim EU-a za voće i povrće treba preispitati kako bi se osiguralo da
je potpora proizvođačkim organizacijama bolje usredotočena i time postigli
ukupni ciljevi utvrđeni za reformu iz 2007.[31]
i ZPP 2020. u svim državama članicama. Komisija bi se mogla osloniti na rezultata
ovog izvješća i predstojeće rasprave te u kasnijoj fazi predstaviti zakonodavni
prijedlog za reviziju programa potpore Unije za sektor voća i povrća. [1] Uredba Vijeća (EZ) br. 1234/2007 od
22. listopada 2007. o uspostavljanju zajedničke organizacije
poljoprivrednih tržišta i o posebnim odredbama za određene poljoprivredne
proizvode (Uredba o jedinstvenom ZOT-u) (SL L 299, 16.11.2007., str.
1.). [2] Izvješća dostavljena Komisiji u skladu s
člankom 97. točkom (b) i člankom 127. Provedbene uredbe Komisije
(EU) br. 543/2011 od 7. lipnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila
za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 za sektore voće i povrća te
prerađevina voća i povrća (SL L 157, 15.6.2011., str. 1.). [3] Za neke se države
članice godišnja izvješća za 2010. još uvijek smatraju privremenima. Postoji
vjerojatnost da će doći do određenih izmjena nakon što Komisija provjeri
kvalitetu podataka. [4] Uključeno je dva nova instrumenta za sprečavanje kriza i
upravljanje krizama: (a) ulaganja kojima se osigurava učinkovitije upravljanje
količinama stavljenima na tržište i (b) ponovna sadnja voćnjaka kad je to
potrebno nakon obveznog krčenja obavljenoga zbog zdravstvenih ili
fitosanitarnih razloga po nalogu nadležnog tijela države članice. Osim toga,
postojećim mjerama osposobljavanja dodana je razmjena najboljih praksi. [5] Zajednička poljoprivredna politika sastoji se od dva
stupa: tržišnih mjera i izravnih plaćanja (prvi stup) i politike ruralnog
razvoja (drugi stup). [6] Članak 103.f
Uredbe (EZ) br. 1234/2007. Estonija, Litva, Luksemburg i Slovenija izuzeti
su od obveze uspostavljanja nacionalne strategije jer nemaju priznate
proizvođačke organizacije. [7] Članak 103.f(1) drugi podstavak Uredbe (EZ) br. 1234/2007. [8] SL L 157, 15.6.2011., str. 1. [9] Države članice mogu u svojim nacionalnim strategijama
odrediti dodatne pokazatelje koji odražavaju nacionalne i regionalne potrebe te
uvjete i ciljeve koji su specifični za operativne programe. [10] Posebno izvješće Europskog revizorskog suda
br. 8/2006 (SL C 282, 20.11.2006., str. 32.). [11] Dokumenti, koji su na svim jezicima EU-a, uključuju
smjernice o zajedničkim pokazateljima učinkovitosti, novi predložak za godišnje
izvješće koje trebaju dostaviti države članice te smjernice o vrednovanju
nacionalnih strategija koje u 2012. trebaju obaviti države članice. [12] Vidi
http://ec.europa.eu/agriculture/fruit-and-vegetables/country-files/index_en.htm. [13] Izvor: EK-GU AGRI-C.2 – izračuni na temelju rezultata
Eurostatova istraživanja strukture poljoprivrednih gospodarstava u razdoblju od
2003. do 2010. Napomena: smanjenje broja gospodarstava djelomično je uzrokovano
promjenom metodologije, s obzirom na to da se u šest država članica (CZ, DE,
LU, PL, SK i UK) prag za uključivanje u istraživanje strukture poljoprivrednih
gospodarstava povećao između 2007. i 2010. te su bila isključena gospodarstva s
malim KPP-om. [14] Izvor: EK-GU AGRI-C.2 – izračuni na temelju rezultata
Eurostatove godišnje statistike biljne proizvodnje i ekonomskih računa za
poljoprivredu za razdoblje od 2004. do 2010. Napomena: moguće je da je na padajući
trend izračunan za količinu proizvodnje voća i povrća između dvaju navedenih
razdoblja (2004. – 2006. i 2008. – 2010.) utjecao veoma dobar urod zabilježen
2004. [15] To su učinci/prijetnje koji se spominju, na primjer, u
izvješćima o ocjenjivanju nacionalne strategije za održive operativne programe
provedenom u 2012. koje su dostavili HU, IT i PT. [16] Estonija, Luksemburg, Litva i Slovenija nemaju priznate
proizvođačke organizacije. [17] Za detalje vidi tablicu 1. u radnom dokumentu službi
Komisije. [18] Određeni proizvođači koji nisu
članovi proizvođačkih organizacija imaju koristi od sadašnjeg režima EU-a. Mogu
prodavati svoje proizvode putem proizvođačkih organizacija, a da nisu njihovi
članovi te uz plaćanje koristiti određene usluge koje pružaju proizvođačke
organizacije (npr. pristup skladišnim i prodajnim objektima, mjere upravljanja
krizom). [19] Za detalje vidi tablicu 2. u radnom dokumentu službi
Komisije. [20] Nedavnom studijom o zadrugama u EU-u (koje obuhvaćaju
proizvođačke organizacije i udruženja proizvođačkih organizacija), koju je
financirala Europska komisija, utvrđene su neke od povijesnih, kulturnih i
ekonomskih zapreka razvoju zajedničkih inicijativa među poljoprivrednicima
(vidi Bijmans, J et alt (2013.): Potpora poljoprivrednim zadrugama: završno
izvješće. Europska komisija – dostupno na http://ec.europa.eu/agriculture/external-studies/2012/support-farmers-coop/fulltext_en.pdf).
[21] To uključuje podnošenje zahtjeva za potporu i sastavljanje
detaljnoga godišnjeg izvješća koje je ključno sredstvo za nadzor provedbe
sustava za voće i povrće ali, s druge strane, i administrativno opterećenje. [22] U razdoblju 2004. – 2010. većina povlačenja priznanja
dogodila se u ES (148), FR (94) i IT (43). Gledano kao postotak ukupnog broja
proizvođačkih organizacija, povlačenja priznanja bila su posebno brojna u SI,
IE, FI i BG. [23] Članak 103.b Uredbe (EZ) br. 1234/2007. [24] Članak 103.d Uredbe (EZ) br. 1234/2007. [25] Za
detalje vidi tablice 3. i 4. u radnom dokumentu službi Komisije. [26] Stupanj
organiziranosti proizvođača definira se kao omjer između vrijednosti
proizvodnje voća i povrća ostvarene u regiji i stavljene na tržište od strane
proizvođačkih organizacija, udruženja proizvođačkih organizacija i
proizvođačkih grupa i ukupne vrijednosti proizvodnje voća i povrća ostvarene u
regiji. NFP je dodatak operativnim fondovima proizvođačkih organizacija i
iznosi najviše 80 % financijskog doprinosa članova proizvođačke
organizacije ili same proizvođačke organizacije operativnom fondu. [27] To
je moguće jedino u regijama u kojima proizvođačke organizacije stavljaju na
tržište manje od 15 % vrijednosti proizvodnje voća i povrća i u kojima
proizvodnja voća i povrća čini manje od 15 % njihove ukupne poljoprivredne
proizvodnje. [28] Fizička
ulaganja u svrhu zaštite okoliša ulaganja su u dugotrajnu materijalnu imovinu
za koju se očekuje da će dovesti do značajnih koristi u smislu smanjenje
uporabe proizvodnih sredstava i/ili smanjenje emisije onečišćujućih tvari. [29] Vidi
Provedbenu uredbu Komisije (EU) br. 755/2012 od 16. kolovoza 2012. o
izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 543/2011 u pogledu prihvatljivosti posebnih
troškova mjera za zaštitu okoliša u okviru operativnih programa organizacija
proizvođača u sektoru voća i povrća (SL L 223, 21.8.2012., str. 6.). [30] U
poglavlju 5. radnog dokumenta službi Komisije navodi se pregled učinaka
operativnih programa u predmetnih 13 država članica. Izvješća koja su poslale
druge države članice (Bugarska, Finska, Poljska, Rumunjska, Slovačka i Švedska)
na pružaju jasan odgovor na sva pitanja u vezi s vrednovanjem koja se odnose na
učinkovitost operativnih programa. Razlog za to leži u činjenici da je u okviru
novog režima odobren samo mali broj operativnih programa (npr. samo 1
proizvođačka organizacija s operativnim programom u Bugarskoj i Rumunjskoj) te
da nema dovoljno pouzdanih podataka o učincima tih programa. [31] S
tim u vezi vidi uvodnu izjavu 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1182/2007 (SL
L 273, 17.10.2007., str. 1.), čije su odredbe uključene u Uredbu (EZ)
br. 1234/2007.