23.7.2015   

HR

Službeni list Europske unije

C 242/43

1.1.

EGSO pozdravlja Komunikaciju Komisije o Šestom izvješću o gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji, no želi svejedno iznijeti niz pitanja koja su predmet njegova opreza i zabrinutosti u pogledu tako važne teme.

1.2.

Kohezijska politika mora i dalje težiti ostvarivanju svog prvobitnog cilja iz Ugovora o funkcioniranju Europske unije, a to je promicanje socijalne, gospodarske i teritorijalne kohezije na način da suradnja i solidarnost budu u službi usklađenog razvoja koji dovodi do blagostanja stanovništva. Usredotočenost na strategiju Europa 2020. važna je, ali i nedostatna u kontekstu današnjih izazova.

1.3.

U izvješću se utvrđuju europski napori koji se ulažu u svrhu unapređenja Europe, ali se utvrđuju i poteškoće koje se pritom javljaju. Kriza je povećala gospodarske i socijalne nejednakosti, što je produbilo razlike između država članica (i unutar njih) te dovelo do koncentracije rasta i razvoja. Kriza ne samo da je zaustavila napredak ostvaren na polju konvergencije, već je u nekim slučajevima došlo i do nazadovanja te je recesija stvarnost u gotovo cjelokupnoj eurozoni.

1.4.

U kriznim vremenima, poput razdoblja kroz koje upravo prolazimo, većina država članica, a posebice države eurozone, nije u stanju promicati ulaganja te se produbljuju razlike između rubnih i središnjih regija (kako među zemljama Unije, tako i unutar samih zemalja), zbog čega dolazi do poremećaja u vidu iseljavanja i usmjeravanja ulaganja u najrazvijenija područja, čime se ostala osuđuju na nazadovanje i opustošenost.

1.5.

Usvojene politike stroge štednje u pravilu nisu donijele očekivani učinak. Treba težiti ostvarivanju uravnoteženog proračuna, ali ne po svaku cijenu jer to može izazvati kontraproduktivan učinak i poništiti učinke kohezijske politike.

1.6.

Kohezijska politika, koja će često predstavljati primarni izvor financiranja, mora biti ambicioznija ili čak temeljito revidirana sve dok opet ne dođe do rasta i otvaranja radnih mjesta. Na temelju dosad ostvarenih rezultata može se zaključiti da su sredstva te politike očito nedostatna kako bi se riješili istinski problemi. Nužno je stoga iznaći alternativne oblike financiranja konvergencije kako bi se omogućila nova faza kohezijske politike koja se neće temeljiti samo na europskoj solidarnosti, u današnje vrijeme vrlo osjetljivom pitanju. Europski su napori na području solidarnosti golemi, no s obzirom na veličinu nedostataka s kojima se gospodarski i socijalno najnerazvijenije regije suočavaju, sredstva koja su na raspolaganju u okviru tih napora nedostatna su za zadovoljavanje stvarnih potreba konvergencije.

1.7.

U okviru globalnog gospodarstva globalizacija je drugačije utjecala na različite regije. Regije različito reagiraju na ulaganja te treba ispitati zašto neke regije konvergiraju dok druge to nisu u stanju. Neophodno je pomoću kohezijske politike uspostaviti nove oblike upravljanja koji će regijama omogućiti da odgovore na izazove s kojima se suočavaju. Uloga je države da pridonese valorizaciji posebnih obilježja regija, osigura načela pametnog pravnog uređenja, zajamči poslovnu dinamiku i podupre razvoj, posebice MSP-ova, te ojača kapacitete za inovacije, čime se promiču blagostanje, kvaliteta života, socijalna kohezija i ekološka održivost.

1.8.

Kohezijska politika mora i dalje promicati gospodarski rast i konkurentnost, pri čemu se ne smiju zaboraviti socijalni ciljevi u pogledu pametnog i održivog rasta. EGSO podupire geslo šestog izvješća: „ulaganje u radna mjesta i rast”.

2.1.

Kohezijska politika mora usmjeravati i ulagati svoja sredstva u osnovni cilj, odnosno promicanje izvanrednog plana ulaganja za rast i radna mjesta. Uz odobreni Junckerov plan potrebno je i prvenstveno financirati europske transnacionalne strukturne projekte (poput primjerice multimodalnih prometnih mreža i širokopojasnih mreža) te izravno financirati poduzeća (posebice MSP-ove) u sektorima ključnim za lokalni razvoj i djelatnosti socijalne ekonomije.

2.2.

Nedavno usvojenim Junckerovim planom uspostavlja se novi Europski fond za strateška ulaganja koji financiraju postojeći fondovi Zajednice i EIB. Plan ima vrlo ambiciozan cilj koji se sastoji u maksimalnom iskorištavanju investicijskih fondova, kako privatnih, tako i javnih, uz odabir projekata koje je moguće brzo provesti. Plan se zasniva na pretpostavci da postoji vrlo velika neiskorištena potražnja za tom vrstom ulaganja. Vrijeme će pokazati hoće li plan polučiti uspjeh.

2.3.

U sklopu široko postavljenih ciljeva kohezijska politika može, osim fondova koji su joj na raspolaganju, iznaći i autonomne oblike financiranja, poput uključivanja Europske investicijske banke (EIB) ili euro-obveznica, koji nisu uvjetovani naporima u pogledu fiskalne konsolidacije niti ostvarivanjem ciljeva iz Pakta za stabilnost i rast.

2.4.

Kako bi se osigurao multiplikacijski učinak ulaganja, EIB-u je u svrhu rekapitalizacije koja će biti u stanju privući rizični kapital dostupan na tržištu, čime bi se potaknula kohezijska politika, potrebno dodijeliti znatan dio strukturnih fondova preostalih iz prošlog razdoblja (2007.–2013.), kao i sredstva iz novog razdoblja (1).

2.5.

Kohezijska politika mora biti dobro povezana s ostalim inicijativama EU-a, posebice s promicanjem ekonomske i monetarne unije kako bi se zajedno ostvarilo svih 11 zacrtanih ciljeva i kako bi zaista došlo do razvoja „ulaganja za rast i radna mjesta”.

2.6.

Kohezijska politika ne smije dovesti u pitanje ciljeve fiskalne konsolidacije. Najosiromašenije države članice trenutačno ne raspolažu sredstvima za promicanje javnih ulaganja te stoga privatnim ulagačima ne nude privlačne uvjete. Načelo dodatnosti treba oprezno primjenjivati te ga prilagoditi u državama članicama koje ulažu napore na tom području budući da neispunjavanje tog načela utječe na dodjelu sredstava koja katkad mogu biti jedini izvor financiranja ulaganja. EGSO podupire primjenu zlatnih pravila u cilju privremenog izuzeća iz fiskalnog pakta (i/li pakta za stabilnost) sufinanciranja strukturnih fondova u regijama ili državama najviše pogođenim recesijom (2).

2.7.

Smatra se da je praćenje rezultata od presudne važnosti. EGSO ponovno ističe svoje uvjerenje da dinamične radne skupine moraju provoditi praćenje rezultata tijekom provedbe kao i završnih rezultata te svoje zaključke predstaviti na godišnjem europskom samitu (3) na kojem bi se promicali rasprava i usvajanje korektivnih mjera koje se pokažu kao odgovarajuće.

2.8.

Socijalni partneri moraju intenzivno sudjelovati u provedbi kohezijske politike. Model upravljanja programima kohezijske politike mora razmatrati postojanje globalnih subvencija koje se za pružanje potpore bliske stanovništvu dodjeljuju organiziranom civilnom društvu koje je neposredno povezano s rješavanjem konkretnih problema. EGSO se već duže vremena zauzima za taj prijedlog, no europske ga vlasti nažalost nisu provele u djelo.

2.9.

Kako bi se socijalnim partnerima omogućilo praćenje, potrebno je stvoriti istinske mehanizme za praćenje da ne bi, u mnogim slučajevima, bili tek puki promatrači i da bi mogli zaista djelovati. Doprinos predstavnika organiziranog civilnog društva od presudne je važnosti, ne samo pri osmišljavanju operativnih programa, već i pri praćenju i vrednovanju rezultata. Uključivanjem partnera promiče se rasprava o poteškoćama na koje se naišlo, kao i o prijedlozima za poboljšanje i pojednostavljenje koji će povećati pristup europskim financijskim sredstvima te učinkovitost iskorištavanja fondova.

2.10.

Pojednostavljenje i usklađenje propisa kojima programi podliježu te ujednačavanje postupaka i obrazaca od temeljne su važnosti za unapređenje rezultata. Komisija može pojednostaviti neke postupke, no države članice u tome imaju glavnu ulogu budući da se propisima EU-a uvode mogućnosti, a ne obveze. Države članice moraju se podupirati i poticati da temeljito pojednostave postupke te da ne uključuju nepotrebne pojedinosti, a te napore može pratiti Komisija, pri čemu prednost po mogućnosti treba dati strogom nadzoru rezultata za razliku od pukog administrativnog nadzora. Pojednostavljenje može biti predmet izvanredne mjere (nove uredbe) Vijeća (4).

2.11.

Primjena načela dodjele ulaganja i procjene opravdanosti izdataka uz mogućnost povrata na temelju pojednostavljenih troškova (načelo paušala) moguća je u raznim slučajevima, primjerice kod općih operativnih troškova, pri čemu opravdanost troška ovisi o rezultatu, a ne o načinu knjiženja. Kad god je to moguće, države članice treba poticati na primjenu tog načela, čime će se pojednostaviti postupci.

2.12.

Pojednostavljenje administrativnih postupaka koji uopće ne doprinose rezultatima treba pratiti izobrazba poduzetnika, posebice MSP-ova, njihovih zaposlenika i javnih službenika. Izobrazba je temeljni instrument za razumijevanje financijskih mehanizama te za ispravno korištenje dostupnih fondova. Posebno se smatra bitnom izobrazba javnih službenika u cilju ostvarivanja tematskog cilja bolje javne uprave.

2.13.

Sredstva ušteđena zahvaljujući smanjenoj birokraciji mogu se iskoristiti za uspostavu skupine Komisije čiji će cilj biti potpora i pomaganje državama i regijama u oblikovanju i provedbi projekata iz kohezijske politike. Ta potporna skupina za države i regije mogla bi kao krajnje rješenje i u slučaju neispunjavanja obveza nadomjestiti nacionalna tijela koja upravljaju europskim fondovima, kako u pogledu planiranja, tako i u pogledu provedbe planova i poštovanja rokova.

2.14.

Ciljevi kohezijske politike ne smiju se mjeriti isključivo kvantitativnim pokazateljima. Promicanje socijalne, gospodarske i teritorijalne kohezije, što je bit kohezijske politike, obuhvaća ciljeve koje treba mjeriti kvalitativnim pokazateljima koje treba osmisliti za mjerenje razvoja, a ne samo rasta. Primjerice, nije dovoljno mjeriti samo broj nezaposlenih osoba koje su dobile izobrazbu i posao, već treba mjeriti i učinak te izobrazbe na poboljšanje životnih uvjeta.

2.15.

Uvjetovanost ex ante, kojom se uvodi niz uvjeta koje treba osigurati prije isplate sredstava, ne smije biti povod za isključivanje određenih najzaduženijih regija koje zbog stanja u kojem se nalaze nisu sposobne ulagati ili privlačiti ulaganja za stvaranje takvih uvjeta. Uvjetovanost ex ante treba provoditi s oprezom ili je čak privremeno dokinuti, dok god postoji opasnost od izbijanja krize ili deflacije, budući da bi to moglo dodatno pogoršati ionako osjetljiv položaj nekih regija koje nemaju nikakve mogućnosti za dobivanje financijskih sredstava za poticanje rasta, što će dodatno otežati njihove probleme.

2.16.

Ne treba primjenjivati makroekonomsku uvjetovanost jer se time regije i njihovi građani kažnjavaju zbog loših makroekonomskih odluka donesenih na nacionalnoj ili europskoj razini (5).

3.1.

Reforma kohezijske politike obrađuje se već u petom izvješću o gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji, pri čemu se EGSO složio s općim pristupom tom pitanju.

3.2.

Kohezijska politika predstavlja se kao glavni pokretač rasta. Međutim, ne smije se zaboraviti da će ona to biti samo ako bude djelovala zajedno s ostalim europskim politikama. Važno je da kohezijska politika bude usmjerena na ciljeve strategije Europa 2020., no to nije dovoljno – potrebno je uspostaviti zajedničke provedbene strategije zajedno s ostalim zajedničkim, gospodarskim, socijalnim i regionalnim politikama i instrumentima.

3.3.

Posebnu pozornost treba pridati provedbi kohezijske politike u zemljama najpogođenijima krizom koje se suočavaju s fiskalnom konsolidacijom, kojom su uvjetovana javna ulaganja. Krhka je ravnoteža između primjene načela dodatnosti i nužnosti fiskalne konsolidacije te nepovezanost ciljeva i načina njihova ostvarivanja može utjecati na fiskalnu konsolidaciju i/li umanjiti potencijalne učinke kohezijske politike.

3.4.

Prepoznata je važnost kohezijske politike za razvoj najugroženijih regija, no u nekima se taj rast mogao potaknuti postojanjem boljih uvjeta za razvoj. Pridavanje pozornosti dobrom upravljanju, čiji je cilj omogućiti bolje okružje za razvoj, u skladu sa smjernicama OECD-a, dobar je pristup koji zaslužuje potporu EGSO-a.

4.1.

Još je dug put pred Europom kako bi se vratila na razine razvoja, zaposlenosti i blagostanja prije krize. Potporu pametnom, održivom i uključivom rastu, koji je jedan od prioriteta strategije Europa 2020., sad daje zaokret u kohezijskoj politici.

4.2.

U šestom se izvješću još ne iznosi ocjena učinka kohezijske politike za razdoblje 2007.–2013. budući da će vrednovanje ex post započeti tek 2015. godine. Međutim, na temelju iznesenih podataka moguće je utvrditi da je učinak krize bio velik i da kohezijska politika nije uspjela suzbiti njezine posljedice te da su se razlike održale, a u nekim slučajevima i produbile.

4.3.

Od presudne se važnosti smatra utvrđivanje jasnih strategija za svako područje ulaganja koje uzima u obzir posebna obilježja svake odabrane regije. Kako se navodi u Komunikaciji, „projekti moraju slijediti strategije, a ne obrnuto”. Međutim, utvrđivanje strategija nije dovoljno. Treba stvoriti odgovarajući pravno okruženje koje odlikuju strogi uvjeti, ali ne koče bespotrebni i obeshrabrujući birokratski postupci. Sukladno Komunikaciji, od temeljne je važnosti poslovanje u povoljnim uvjetima. Komisija mora biti stroga prema državama članicama koje ne ispunjavaju obveze kako bi se spriječilo rasipanje sredstava, što nije prihvatljivo državama koje su neto davatelji.

4.4.

U kohezijsku politiku uvodi se novi smjer kojim se ističu prednosti podupiranja ograničenog broja prioriteta s obzirom na oskudna sredstva za zadovoljavanje svih potreba manje razvijenih regija. Iako, s jedne strane, usmjeravanje sredstava na potporu projektima velikog i trajnog učinka na gospodarskoj i socijalnoj razini donosi korist jer se tako rješavaju konkretni problemi, takav pristup mogao bi u nekim slučajevima imati i kontraproduktivan učinak – u zemljama čije se teritorijalne jedinice nalaze na različitim stupnjevima razvoja i u kojima manjka privatnih ulaganja, pretjerana koncentracija sredstava onemogućit će rast i razvoj područja i sektora koji bi inače mogli imati koristi od fondova kohezijske politike, koja bi omogućila njihovu konvergenciju i pozitivan doprinos integriranom razvoju.

4.5.

Budući da se navode različiti podaci u pogledu učinka kohezijske politike, očigledno je da je istinske učinke ulaganja teško kvantitativno odrediti, što pokazuje da pokazatelji nisu odabrani na odgovarajući način. Čini se da dolazi do napretka na tom polju, što EGSO podupire, budući da je predviđeno utvrđivanje jasnih i mjerljivih ciljeva i rezultata koje treba ostvariti. Prioritete, pokazatelje i ciljeve iz sporazuma o partnerstvu treba dugotrajno pratiti, što bi po potrebi omogućilo donošenje korektivnih odluka kako bi države članice stvarno preuzele odgovornost za rezultate te kako bi se osiguralo pouzdano praćenje mjera.

4.6.

Međutim, pri odabiru pokazatelja ne smije se slijepo držati kvantitativnih pokazatelja. Iako je kvantitativna dimenzija idealna za mjerenje rasta, u slučaju razvoja neizbježno je mjeriti pokazatelje kvalitativne naravi koji se ne smiju zanemariti.

4.7.

Gradovi se ističu kao pokretači rasta. Njima je namijenjena gotovo polovica sredstava dostupnih u sklopu EFRR-a. EGSO pozdravlja ulaganja u gradove i njihov potencijalni multiplikacijski učinak, no sa zadrškom. EGSO upozorava na činjenicu da se takva ulaganja moraju provoditi s oprezom kako ne bi dovela do štetne centralizacije. Iako je točno da privlačenje stanovništva u gradove može potaknuti rast, nije nimalo manje istinito da prenaseljenost povećava siromaštvo i socijalnu isključenost. S druge strane, manjak ulaganja u rubne regije ugrožava kvalitetu života stanovništva te izaziva sve veće napuštanje tih regija i masovno iseljavanje stanovništva u velike gradove, čime se zapuštaju poljoprivreda, ribarstvo i šumarstvo, temeljni sektori za razvoj EU-a.

4.8.

Veća uključenost socijalnih partnera i organizacija civilnoga društva smatra se osnovnim temeljem kohezijske politike. Komisija je u siječnju 2014. godine objavila delegiranu uredbu o europskom kodeksu ponašanja za partnerstvo u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova (6). Analizom tog dokumenta može se zaključiti da nema velikih novosti u odnosu na postojeću praksu; navedena su temeljna načela izbora i uključivanja partnera te razne dobre prakse, no nisu opisani nikakvi obavezni mehanizmi praćenja koji su na raspolaganju socijalnim partnerima. Istina je da u mnogim državama članicama socijalni partneri i dalje pri donošenju odluka imaju simboličnu ulogu – savjetuje se s njima, no mišljenje onih koji su najbliži stvarnim okolnostima i najbolje poznaju probleme ne uzima se u obzir. Usprkos tim poteškoćama, EGSO ponovno ističe svoju potporu široj primjeni europskog kodeksa ponašanja.

4.9.

EGSO je već imao priliku izraziti svoje uvjerenje da uključivanje svih partnera i dionika organiziranog civilnog društva u pripremu, provedbu i vrednovanje ex post programa i projekata doprinosi unapređenju njihove kvalitete i provedbe (7).

4.10.

Treba smanjiti birokraciju. U skladu s preporukama iz revizija, programe treba usmjeriti na nadzor postignutih rezultata, a ne toliko na način na koji su ti rezultati ostvareni, što uključuje zapletene administrativne postupke koji iziskuju goleme i skupe javne i privatne strukture. Birokracija je stvarna prepreka za sudjelovanje brojnih poduzetnika kao i za učinkovitost javne uprave. Pojednostavljenje i ujednačavanje postupaka, propisa i obrazaca nisu samo mogući već i poželjni.

5.1.

Iako postoje dva stajališta o važnosti i utjecaju dobrog upravljanja na gospodarski rast, sve je prihvaćenije ono da su dobro upravljanje i učinkovite javne ustanove nužan preduvjet za snažan gospodarski rast. EGSO dijeli to mišljenje.

5.2.

Jamčenje pravne sigurnosti i nezavisnog pravosudnog sustava te odgovarajuće i stabilno pravno uređenje smanjuju administrativni trošak i stvaraju osjećaj stabilnosti pogodan za ulaganja, što ima izravan učinak na kohezijsku politiku.

5.3.

EGSO podupire pridavanje pozornosti dobrom upravljanju u kohezijskoj politici, u skladu s načelima OECD-a za učinkovita javna ulaganja, budući da je to nužno na svim područjima. Provedba projekata i pokretanje novih poslova lakši su u nekim državama članicama nego u drugima stoga te razlike treba ispraviti budući da slabo upravljanje ne utječe samo na unutarnje tržište već i na jedinstveno tržište na način da se stvaraju prepreke za ulazak poslovnih subjekata iz drugih država članica.

5.4.

U nekim državama članicama primjetna je potreba za boljom koordinacijom na regionalnoj razini ili čak za stvarnim regionalnim upravljanjem, kao stepenicom između nacionalnog i lokalnog upravljanja, u sklopu kojeg bi se oblikovale regionalne strategije od stvarne važnosti za razvoj i konvergenciju regija. Središnja država često nije u stanju prepoznati potrebe i prioritete teritorijalnih jedinica, no u nekim slučajevima ipak ne prepušta odgovarajuće ovlasti regionalnim tijelima, koja su često tek glasnici nacionalne političke vlasti, a da pritom ne donose nikakvu dodanu vrijednost svojim regijama.

5.5

U kontekstu problematike dobrog upravljanja ne smije se zaboraviti da je učinkovitiju javnu upravu moguće ostvariti samo osiguravanjem kako izobrazbe kadrova javne uprave, tako i političke volje za potrebne izmjene pravne regulative.