(1)

Komisija je 21. studenoga 2018. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika za 2019. Posebnu je pozornost posvetila europskom stupu socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 17. studenoga 2017. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 21. ožujka 2019. Komisija je 21. studenoga 2018. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (2) također donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojem Poljska nije utvrđena kao jedna od država članica za koje je potrebno provesti detaljno preispitivanje.

(2)

Izvješće za Poljsku za 2019. objavljeno je 27. veljače 2019. U izvješću je ocijenjen napredak Poljske u smislu preporuka za pojedinu zemlju koje je Vijeće donijelo 13. srpnja 2018. (3), mjere poduzete kao odgovor na preporuke za pojedinu zemlju donesene prethodnih godina te napredak Poljske u ostvarenju njezinih nacionalnih ciljeva u okviru strategije Europa 2020.

(3)

Poljska je 26. travnja 2019. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2019., a 29. travnja 2019. svoj Program konvergencije za 2019. Kako bi se uzela u obzir njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

(4)

Pri programiranju u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova („ESI fondovi”) za razdoblje 2014. – 2020. u obzir su uzete relevantne preporuke za pojedinu zemlju. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (4), ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i predloži izmjene svojeg sporazuma o partnerstvu i relevantnih programa. Komisija je pružila dodatne pojedinosti o tome kako bi primijenila tu odredbu u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost ESI fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem.

(5)

Poljska je trenutačno obuhvaćena preventivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu. Vlada u svojem Programu konvergencije za 2019. planira blago pogoršanje ukupnog salda s deficita od 0,4 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) u 2018. na 0,6 % BDP-a u 2022., uz deficit od 1,7 % BDP-a u 2019. i suficit od 0,2 % BDP-a u 2020. Ponovno izračunani strukturni saldo s deficitom od 1,1 % BDP-a približit će se ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, odnosno strukturnog deficita od 1,0 % BDP-a, u 2022. Prema Programu konvergencije za 2019. očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti s 48,9 % BDP-a u 2018. na 40,6 % do 2022. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije uvjerljiv je. Istodobno nisu dovoljno precizirane operativne pojedinosti dijela mjera potrebnih za potporu planiranim ciljevima u pogledu deficita od 2020. nadalje.

(6)

U Programu konvergencije za 2019. navodi se da je Poljska provela kompenzacijske mjere povezane sa sušom i da je njihov proračunski učinak u 2018. bio znatan. U Programu konvergencije pružaju se odgovarajući dokazi o opsegu i prirodi tih dodatnih proračunskih troškova. Moglo bi se smatrati da je poseban tretman rashoda povezanih sa sušom u skladu s „klauzulom o neuobičajenim događajima”. Prema Komisiji, prihvatljivi povezani dodatni rashodi u 2018. iznosili su 0,07 % BDP-a. Ti su dodatni rashodi predviđeni odredbama članka 9. stavka 1. i članka 10. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1466/97 jer je iznimna suša neuobičajeni događaj, njezin je učinak na javne financije Poljske znatan, a održivost ne bi bila ugrožena ako se dopusti privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja. Stoga, kako bi se u obzir uzeli ti dodatni troškovi, smanjen je zahtjev u pogledu prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja za 2018.

(7)

Vijeće je 13. srpnja 2018. preporučilo Poljskoj da osigura da stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda (5) u 2019. ne premaši 4,2 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a. Na temelju proljetne prognoze Komisije za 2019. postoji rizik značajnog odstupanja od te preporučene prilagodbe u 2019.

(8)

Budući da u Poljskoj predviđeni proizvodni jaz iznosi 2,0 % BDP-a, stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda u 2020. ne bi smjela premašiti 4,4 %, što odgovara strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a u skladu sa zajednički dogovorenom matricom zahtjevâ iz Pakta o stabilnosti i rastu. Na temelju proljetne prognoze Komisije za 2019. ne bude li promjene u politikama, postoji rizik značajnog odstupanja od tog zahtjeva u 2020. Općenito, Vijeće smatra da bi se od 2019. trebale poduzeti potrebne mjere usmjerene na usklađivanje s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu.

(9)

Poljska je postigla znatan napredak u povećanju porezne discipline. Istodobno je uživala snažan gospodarski rast, na tržištu rada bilježila su se pozitivna kretanja i postupno se povećavao udio ugovora o radu za koje se naplaćuju doprinosi za socijalno osiguranje. Svi ti čimbenici doprinijeli su povećanju javnih prihoda. Dio povećanih prihoda cikličke je prirode i mogao bi nestati pogoršanjem makroekonomskog okruženja. Istodobno se udio javne potrošnje u BDP-u tijekom posljednjih godina povećao. Nekoliko novih kategorija rashoda trajne je prirode i možda se neće moći lako mijenjati u bliskoj budućnosti. Nadalje, u budućnosti će se javne financije Poljske suočiti s pritiscima za većom potrošnjom, posebno zbog starenja stanovništva. Zbog tih čimbenika povećana je potreba za novim instrumentima za jačanje upravljanja rashodima, uključujući redovitu ocjenu učinkovitosti i djelotvornosti potrošnje. Poljska je 2018. i dalje radila na poboljšanju proračunskog sustava, no cjelokupna reforma je složena i provodit će se u fazama tijekom nekoliko godina. Premda je fiskalni okvir općenito jak i neovisne institucije obavljaju neke od funkcija koje su obično u nadležnosti fiskalnih vijeća, Poljska je i dalje jedina država članica koja nema neovisno fiskalno vijeće. Iako Poljska nije ostvarila nikakav napredak u ograničavanju raširene upotrebe sniženih stopa poreza na dodanu vrijednost, vlada je pokrenula reformu koja ima potencijal za smanjenje složenosti stopa i mogućnosti pogreške.

(10)

Prosječna se dob za umirovljenje do 2017. povećavala, što je rezultat prethodno provedenih reformi kao što je ukidanje mogućnosti prijevremenog umirovljenja i postupno povećanje zakonske dobi za umirovljenje. Prosječna dob za umirovljenje u 2018. se smanjila i za muškarce i za žene, što je odraz smanjenja zakonske dobi za umirovljenje krajem 2017. S obzirom na smanjenje broja radno sposobnog stanovništva, daljnje povećanje stvarne dobi za umirovljenje ključno je za sudjelovanje na tržištu rada, a time i gospodarski rast. Također je ključno osigurati primjerenost budućih mirovina, spriječiti siromaštvo u starijoj dobi te i povećati fiskalnu održivost mirovinskog sustava. Smanjenje zakonske dobi za umirovljenje na 60 godina za žene i 65 godina za muškarce uvedeno u jesen 2017. imat će znatan negativan učinak na buduće razine mirovina i dovodi do velikih razlika između muškaraca i žena u tom pogledu. Postojeći sustavi povlaštenih mirovina podrazumijevaju fiskalne troškove i smanjuju mobilnost radnika među sektorima. Posebnim sustavom socijalnog osiguranja za poljoprivrednike, subvencioniranim u vrijednosti od oko 0,8 % BDP-a, ometa se mobilnost radnika i doprinosi prikrivenoj nezaposlenosti u poljoprivredi.

(11)

Povoljno makroekonomsko okružje doprinijelo je dobrim rezultatima na poljskom tržištu rada u posljednjih nekoliko godina. Stope zaposlenosti nastavile su rasti, dok su se stope nezaposlenosti, nakon nekoliko godina pada, stabilizirale 2018. na povijesno niskoj razini od ispod 4 %. Međutim, razina sudjelovanja određenih skupina na tržištu rada, posebno niskokvalificiranih radnika, osoba s invaliditetom i njihovih njegovatelja te osoba starije dobi, i dalje je niska u odnosu na druge države članice. Zbog sustava socijalnih naknada u Poljskoj poticaji za stupanje u radni odnos su nedostatni. Naknade za djecu smanjile su siromaštvo i nejednakost, ali su zbog svojeg iznosa i oblika negativno utjecale na sudjelovanje roditelja, uglavnom žena, na tržištu rada. Stopa uključivanja djece mlađe od tri godine u sustav službene skrbi o djeci i dalje je među najnižima u Uniji. Nadalje, dugotrajnu skrb uglavnom pružaju članovi obitelji gotovo bez ikakve potpore institucija, čime se pružateljima skrbi onemogućuje zapošljavanje. Niža zakonska dob za umirovljenje potaknula je određeni broj radnika starije dobi da napuste tržište rada. Migracije iz zemalja koje nisu članice Unije pomogle su u u odgovoru na povećanu potražnju za radnom snagom, ali postoje naznake da bi moglo biti teško ostvariti kontinuirani priljev radnika migranata.

(12)

Poljska je od 2015. do 2017. poduzela mjere za rješavanje problema segmentiranosti tržišta rada ograničavanjem mogućnosti zlouporabe rada na određeno vrijeme, povećanjem doprinosa za socijalno osiguranje za neke nestandardne ugovore o radu i uvođenjem minimalne plaće po satu za neke od tih ugovora. Premda se udio ugovora na određeno vrijeme zahvaljujući poduzetim mjerama i zbog nedostatka radnika smanjuje od 2015., što se tijekom 2018. i ubrzalo, on je i dalje je među najvišima u Uniji. Daljnje izmjene zakonodavstva usmjerene na rješavanje tog pitanja nisu provedene jer se reforma zakonika o radu u konačnici nije provela. U budućnosti bi problem mogla predstavljati primjerenost mirovina samozaposlenih osoba i onih s određenim nestandardnim ugovorom.

(13)

Kvalitetan sustav obrazovanja i osposobljavanja s cjeloživotnom perspektivom, uz dostatna ulaganja, mogao bi biti ključan čimbenik budućih izgleda za rast u Poljskoj. Od ključne je važnosti osigurati stjecanje vještina i kompetencija potrebnih za pronalazak zaposlenja na izrazito promjenjivom tržištu rada kako bi se potaknulo sudjelovanje u radnoj snazi i inovacijske kapacitete gospodarstva. Stopa sudjelovanja odraslih u obrazovanju i osposobljavanju znatno je niža od prosjeka Unije, a strukovno obrazovanje u poduzećima nedovoljno se iskorištava. Ta činjenica, zajedno s određenim nedostacima u pogledu digitalnih vještina te pismenosti i matematičkih vještina, posebno među odraslima koji nemaju završeno visoko obrazovanje, otežava njihovu zapošljivost. Nedovoljna kvaliteta osposobljavanja nastavnika i određeni nedostaci u pogledu njihovih vještina vjerojatno će negativno utjecati na kvalitetu obrazovanja. Postoje nedostaci i u sustavu osiguranja kvalitete visokog obrazovanja. Unatoč nedavno provedenim reformama strukovnog i visokog obrazovanja, i dalje ne postoji učinkovita koordinacija obrazovanja odraslih te nije jasan učinak različitih mjera politike na kvalitetu obrazovanja i osposobljavanja koje se pruža te razine vještina.

(14)

Dugoročni gospodarski izgledi Poljske ovise o razvoju kapaciteta gospodarstva za inovacije. Međutim, kad je riječ o inovacijama, Poljska je i dalje nisko na ljestvici s obzirom na to da niskotehnološki sektori imaju važan udio u njezinoj gospodarskoj strukturi i s obzirom na znatne regionalne razlike u rezultatima u području inovacija. Poduzete su određene mjere za poboljšanje suradnje znanstvenog i poslovnog sektora, ali i dalje postoje brojne financijske i nefinancijske prepreke. Osobito su složeni administrativni postupci i ograničene vještine akademske zajednice u upravljanju zajedničkim javno-privatnim istraživačkim i razvojnim projektima i dalje ključne prepreke. Klasteri i formalizirane korporativne mreže imaju ograničenu ulogu u širenju inovativnih rješenja, posebno među malim i srednjim poduzećima i velikim društvima. Reformom visokog obrazovanja iz 2018. poboljšavaju se neki aspekti poljskog znanstvenog okružja, ali se važna pitanja kao što su fragmentacija istraživačkog sektora, plaće istraživača ili internacionalizacija poljske znanosti i dalje samo djelomično rješavaju. Bruto domaći rashodi za istraživanja i razvoj bili su 2017. i dalje otprilike upola niži od prosjeka Unije, uz znatne razlike među regijama.

(15)

Rezultati u području zdravlja nastavili su se poboljšavati, ali i dalje su ispod prosjeka Unije te je 2017. očekivani životni vijek muškaraca bio 7,9 godina niži od očekivanog životnog vijeka žena, a razlika u očekivanom životnom vijeku između najobrazovanijih i najslabije obrazovanih Poljaka 2016. iznosila je 10 godina. Na pristup sustavu zdravstvene zaštite i njegovu učinkovitost utječu niska potrošnja i nedostatak osoblja. Broj aktivnih liječnika i medicinskih sestara u odnosu na broj stanovnika među najnižima je u Uniji, a četvrtina medicinskog osoblja starija je od dobi za umirovljenje. Stopa neispunjenih potreba za medicinskim uslugama smanjila se u 2017., ali je i dalje među najvišima u Uniji, a vremena čekanja za određene postupke znatno su se povećala od 2010. Poljska je izradila planove zdravstvenih potreba, ali se oni još ne upotrebljavaju kao potpora za odluke o kupnji zdravstvenih usluga i ulaganja. Sustav zdravstvene zaštite i dalje je pretjerano usmjeren na bolnice, a primarna zdravstvena zaštita i ambulantna skrb i dalje su nedovoljno razvijene. Sustav dugotrajne skrbi slabo je razvijen, odnosno nedostaju mu standardizirane usluge i dosljedan strateški pristup. Većinu usluga dugoročne skrbi pružaju neformalni pružatelji skrbi, često članovi obitelji, uz slabu potporu institucija. Ukupni javni rashodi za zdravstvenu zaštitu u Poljskoj 2017. su iznosili 4,7 % BDP-a, što je znatno ispod prosjeka Unije od 7 % BDP-a. Poljska u sljedećim godinama planira postupno povećavati te rashode. Međutim, to bi moglo biti teško ostvariti s obzirom na to da će se nedavno objavljenim planovima o povećanju socijalnih transfera za kućanstva sa srednjim i visokim prihodima ograničiti fiskalni prostor u budućnosti.

(16)

Iako se infrastruktura u Poljskoj znatno poboljšala, u nekim sektorima i dalje postoje znatni nedostaci u povezanosti. Ulaganja u ceste koja će se provesti do 2024. u skladu s nacionalnim programom izgradnje cesta bit će uglavnom koncentrirana na istočnom dijelu Poljske, pa će neke sjeverne regije ostati slabije povezane. I dalje postoje znatni nedostaci u transeuropskoj prometnoj mreži željeznica, a ulaganje u tom području napreduje sporije od ulaganja u ceste. Stopa smrtno stradalih na cestama i dalje je među najvišima u Uniji. Gradovi se suočavaju sa sve većim izazovima u području mobilnosti, kao što je zagušenje i onečišćenje zraka uzrokovano sve većim voznim parkom osobnih automobila i velikim udjelom starih automobila. Tijekom posljednjih pet godina snažno su se povećale emisije stakleničkih plinova iz cestovnog prometa. Postojeći poticaji za uporabu kolektivnih i aktivnih načina prijevoza s niskim emisijama nisu dovoljni da bi se te poteškoće uklonile. Fiksna internetska povezanost u Poljskoj i dalje je među najnižima u Uniji, a ultrabrza širokopojasna mreža dostupna je uglavnom u velikim gradovima.

(17)

Poljsko je gospodarstvo među najmanje energetski učinkovitim gospodarstvima u Uniji. Slaba izolacija javnih i privatnih zgrada doprinosi većoj potrošnji energije i energetskom siromaštvu. U gradovima u Poljskoj zabilježeno je i najveće onečišćenje zraka u Uniji, posebno u južnim i središnjim regijama. Ulaganjem u veću energetsku učinkovitost, posebno u građevinskom sektoru, povećanjem udjela proizvodnje s niskim emisijama ugljika i čišćom energijom te podupiranjem nižih emisija u prometu smanjila bi se ovisnost o fosilnim gorivima i ograničilo onečišćenje zraka te pritom smanjili socijalni troškovi i poboljšala kvaliteta života. Postojeće zakonodavno okružje, uključujući zakon o stvaranju zaliha plina, zakon o zamrzavanju cijena električne energije i propise o kopnenim vjetroelektranama, moglo bi otežati ulaganja u tržište električne energije i plina te dugoročno utjecati na konkurentnost energetskog sektora i energetski intenzivnih industrija u Poljskoj.

(18)

Kvaliteta novog i revidiranog zakonodavstva te stabilno i predvidljivo poslovno okružje od velike su važnosti za održavanje povoljnih gospodarskih uvjeta i poticanje povećanja privatnih ulaganja. Nestabilni regulatorni okvir i druge prepreke širenju poduzeća negativno utječu na ulaganja i produktivnost. Uspostavom učinkovitog dijaloga sa svim dionicima doprinijelo bi se poboljšanju kvalitete zakonodavstva te bi se ograničavanjem broja potrebnih revizija pozitivno doprinijelo stabilnosti poslovnog okružja. Stoga bi se jačanjem uloge savjetovanja sa socijalnim partnerima i javnih savjetovanja, putem pružanja dovoljno vremena za njihovu provedbu, većeg prihvaćanja mišljenja dionika prikupljenih u tom procesu i smanjenja broja zakona za koje se ne provode savjetovanja, znatno doprinijelo smanjenju administrativnog opterećenja koje proizlazi iz čestih promjena zakona, a povećala bi se ulaganja te dugoročno promicao održivi gospodarski rast. U tom je kontekstu ključno i jamčiti vladavinu prava te neovisnost pravosuđa. Podsjeća se da je u prosincu 2017. Komisija Vijeću predstavila obrazloženi prijedlog o utvrđivanju postojanja očite opasnosti da Poljska teško prekrši vladavinu prava. Ta zabrinutost je predmet sudske odluke i postupaka koji su u tijeku pred Sudom Europske unije. Pravna sigurnost, povjerenje u kvalitetu te predvidljivost regulatornih, poreznih i drugih politika i institucija važni su čimbenici za investicijsko okružje.

(19)

Programiranje fondova Unije u razdoblju 2021.– 2027. moglo bi doprinijeti uklanjanju nekih nedostataka utvrđenih u preporukama, osobito u područjima iz Priloga D izvješću za Poljsku za 2019. To bi Poljskoj omogućilo da na najbolji način iskoristi ta sredstva u određenim sektorima, vodeći računa o regionalnim razlikama.

(20)

Posljednjih se godina znatno proširila uloga države u sektoru bankarstva, osiguranja i energetike. Povećano državno vlasništvo predstavlja novi izazov za tržišno natjecanje te regulatorni i upravljački okvir. Stoga kvaliteta upravljanja i neovisnost regulatorâ i nadzora postaju sve važnije s obzirom na mogućnost sukoba interesa i jače veze između financijskog i javnog sektora.

(21)

Uzimajući u obzir tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program konvergencije za 2019. i njegovo je mišljenje (6) posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku,