EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52010SC0981
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Accompanying document to the Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directives 98/78/EC, 2002/87/EC and 2006/48/EC as regards the supplementary supervision of financial entities in a financial conglomerate
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Accompanying document to the Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directives 98/78/EC, 2002/87/EC and 2006/48/EC as regards the supplementary supervision of financial entities in a financial conglomerate
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Accompanying document to the Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directives 98/78/EC, 2002/87/EC and 2006/48/EC as regards the supplementary supervision of financial entities in a financial conglomerate
/* SEC/2010/0981 */
52010SC0981
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se modifican las Directivas 98/78/CE, 2002/87/CE y 2006/48/CE en lo relativo a la supervisión adicional de las entidades financieras que formen parte de un conglomerado financiero /* SEC/2010/0981 */
ES (...PICT...)|COMISIÓN EUROPEA| Bruselas, 16.8.2010 SEC(2010) 981 final DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se modifican las Directivas 98/78/CE, 2002/87/CE y 2006/48/CE en lo relativo a la supervisión adicional de las entidades financieras que formen parte de un conglomerado financiero COM(2010) 433 SEC(2010) 979 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se modifican las Directivas 98/78/CE, 2002/87/CE y 2006/48/CE en lo relativo a la supervisión adicional de las entidades financieras que formen parte de un conglomerado financiero 1. Contexto El establecimiento y desarrollo de grupos complejos de grandes dimensiones que combinan diversas autorizaciones bancarias y de seguros quedó reconocido a principios de los años noventa. Siguiendo las recomendaciones del Foro Conjunto, órgano de supervisión del G-10, en el año 2002 se adoptó la Directiva sobre conglomerados financieros Directiva 2002/87/CE relativa a la supervisión adicional de las entidades de crédito, empresas de seguros y empresas de inversión de un conglomerado financiero. , cuyo objetivo era la supervisión adicional de las entidades reguladas que forman parte de un conglomerado financiero, centrándose en los riesgos potenciales del doble cómputo (uso múltiple del capital) y en los «riesgos de grupo»: riesgos de contagio, complejidad de gestión, concentración del riesgo y conflictos de intereses. [1] Directiva 2002/87/CE relativa a la supervisión adicional de las entidades de crédito, empresas de seguros y empresas de inversión de un conglomerado financiero. Desde 2002, los mercados han seguido evolucionando en una dirección en la que no siempre es posible distinguir claramente entre la actividad bancaria y de seguros y donde los grupos de mayor tamaño operan en varios países. Tanto la revisión del Acuerdo de Basilea de 1988, que se efectuó en 2004 y se implementó en la UE a través de la Directiva sobre requisitos de capital (DRC) Directiva 2006/48/CE relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio y Directiva 2006/49/CE sobre la adecuación del capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito. en 2006, como la introducción de un exhaustivo conjunto de disposiciones reglamentarias para las empresas de seguros en la Directiva Solvencia II Directiva 2009/138/CE sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II) (refundición), si bien, hasta que se implemente la Directiva Solvencia II, la Directiva sobre conglomerados financieros complementa las Directivas de seguros actualmente en vigor. desarrollaron el marco regulador, si bien, en lo que respecta a los conglomerados, únicamente en tanto las personas jurídicas de un grupo operen en el mismo sector: bancario o de seguros. Aún no se ha evaluado el marco regulador adicional establecido en la Directiva sobre conglomerados financieros, que responde a la complejidad y los riesgos adicionales que surgen a raíz de la combinación de autorizaciones. [2][3] Directiva 2006/48/CE relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio y Directiva 2006/49/CE sobre la adecuación del capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito. Directiva 2009/138/CE sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II) (refundición), si bien, hasta que se implemente la Directiva Solvencia II, la Directiva sobre conglomerados financieros complementa las Directivas de seguros actualmente en vigor. A finales de 2009, la Directiva se aplicaba a 69 grupos europeos y a 6 grupos de terceros países. Alrededor de 35 de ellos eran de pequeñas dimensiones y operaban principalmente en territorio nacional al amparo de pocas autorizaciones. Pese a que la revisión también pretende simplificar la supervisión de conglomerados de pequeñas dimensiones, aborda específicamente la supervisión de los, aproximadamente, 30 mayores grupos financieros de Europa, cuyos activos totales a finales de 2009 superaban los 25 billones de euros, una porción significativa del mercado bancario de la UE, que asciende a unos 42 billones de euros en activos, y del mercado de seguros de la UE, con unos activos de alrededor de 10 billones de euros. Un conglomerado típico de grandes dimensiones tiene más de 400 autorizaciones en distintas jurisdicciones y sectores: bancario, de seguros de vida y/o no de vida, de gestión de activos. 2. Consulta a las partes interesadas La Comisión debatió las posibles mejoras al actual texto legislativo en tres ocasiones en el Comité Europeo de Conglomerados Financieros Comité consultivo en materia de conglomerados financieros. y en otras tres ocasiones en su grupo de trabajo de la Directiva sobre conglomerados financieros. La revisión de la Directiva sobre conglomerados financieros estuvo respaldada por dos ejercicios de evaluación anteriores en lo que respecta a la regulación de dichos conglomerados y que fueron efectuados por el denominado Grupo Técnico Mixto en 2005 y por el Grupo de Trabajo Provisional sobre Conglomerados Financieros, un predecesor del Comité Mixto de Conglomerados Financieros Comité Lamfalussy de nivel 3 en materia de conglomerados financieros. , en 2008 («el Dictamen sobre el capital »). En abril de 2008, el Comité Europeo de Conglomerados Financieros aprobó el inicio de la revisión requerida de la Directiva sobre conglomerados financieros con una solicitud de dictamen al Comité Mixto de Conglomerados Financieros.[4][5] Comité consultivo en materia de conglomerados financieros. Comité Lamfalussy de nivel 3 en materia de conglomerados financieros. El sector lleva participando desde mayo de 2008, mediante el primer boletín informativo y los diálogos con el Comité Europeo de Conglomerados Financieros, y también ha manifestado sus opiniones en cuatro ocasiones públicas desde entonces. Tras recibir el Dictamen del Comité Mixto de Conglomerados Financieros definitivo en octubre de 2009, se efectuó una consulta pública sobre las cuestiones pendientes y las posibles opciones estratégicas en estudio entre el 6 de noviembre de 2009 y el 15 de enero de 2010. Las respuestas a esta consulta pública http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf , emitidas por varios conglomerados de diversas dimensiones, encabezados por bancos o por aseguradoras, demostraron un amplio apoyo a las propuestas de los servicios de la Comisión.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Definición del problema 3.1. Supervisión en la sociedad de cartera La supervisión a nivel de la sociedad de cartera se regula por una combinación de las disposiciones vigentes de la Directiva sobre conglomerados financieros, la DRC y la Directiva sobre grupos de seguros Directiva 98/78/CE relativa a la supervisión adicional de las empresas de seguros y de reaseguros que formen parte de un grupo de seguros. . Estas directivas se refieren a las «sociedades financieras mixtas de cartera», las «sociedades financieras de cartera» y las «sociedades de cartera de seguros» respectivamente. Las herramientas de supervisión que pueden aplicarse en el nivel más alto cambian cuando éste se convierte en una sociedad financiera mixta de cartera y deja de ser una sociedad financiera de cartera o una sociedad de cartera de seguros. Las figuras 1 y 2 Las figuras 1 y 2 utilizan el ejemplo de un grupo bancario con fines ilustrativos, pero lo mismo resulta aplicable a los grupos de seguros, con referencia a la aplicación de la DRC sustituida por la Directiva sobre grupos de seguros. que aparecen a continuación demuestran que la identificación de un conglomerado financiero puede afectar a la aplicación de la supervisión sectorial del grupo de manera diversa en función de la estructura de dicho grupo. [7][8] Directiva 98/78/CE relativa a la supervisión adicional de las empresas de seguros y de reaseguros que formen parte de un grupo de seguros. Las figuras 1 y 2 utilizan el ejemplo de un grupo bancario con fines ilustrativos, pero lo mismo resulta aplicable a los grupos de seguros, con referencia a la aplicación de la DRC sustituida por la Directiva sobre grupos de seguros. Figura 1: La Directiva sobre conglomerados financieros (DCF) complementa y sustituye en parte a la supervisión sectorial si el grupo bancario o de seguros se convierte en un conglomerado. Antes de su adquisición por una sociedad de cartera, un banco o una aseguradora está sujeto a supervisión consolidada según se establece, bien en la DRC, bien en la Directiva sobre grupos de seguros. Tras la adquisición, únicamente puede aplicarse la supervisión consolidada a una entidad bancaria o de seguros del nivel más alto. La Directiva sobre conglomerados financieros complementa a esta supervisión consolidada. (...PICT...) Figura 2: La Directiva sobre conglomerados financieros sustituye a la supervisión sectorial a nivel de grupo. Si una sociedad financiera mixta de cartera (SFMC) sustituye a una sociedad financiera de cartera (SFC) y/o a una sociedad de cartera de seguros y no existe una entidad bancaria o de seguros en el nivel más alto (es decir, una sociedad financiera mixta de cartera es la titular directa de todas las autorizaciones), ya no es posible seguir aplicando las disposiciones de supervisión sectorial de grupo. (...PICT...) Como resultado de la interacción plasmada en la figura 2, algunas herramientas de la supervisión sectorial de grupo que pueden aplicarse a nivel de una sociedad financiera de cartera o una sociedad de cartera de seguros ya no resultan aplicables al grupo al completo cuando la sociedad de cartera es una sociedad financiera mixta de cartera. Estas herramientas incluyen la exención de la supervisión individual de las filiales, la aplicación de disposiciones acerca de la revelación de información (pilar 3) y la autoevaluación y revisión supervisora (pilar 2) de forma consolidada. Esto conduce al resultado anómalo de que un grupo que haya obtenido una autorización en el otro sector, de manera que la sociedad de cartera se convierta en una sociedad financiera mixta de cartera, esté sujeto a un régimen regulador que puede no resultar tan exhaustivo como el que se aplicaba antes de la obtención, incluso aunque el grupo haya aumentado su tamaño y complejidad y pueda, por tanto, constituir un riesgo mayor para el sistema financiero. Como consecuencia de ello, el recurso a la opción de exención por parte de los supervisores a la hora de determinar si un grupo es un conglomerado financiero está influido por la evaluación de si la aplicación de la supervisión sectorial puede resultar más razonable desde el punto de vista prudencial. Sin embargo, el mantenimiento de la supervisión sectorial puede no responder adecuadamente los riesgos prudenciales adicionales que surgen a raíz del aumento del tamaño y la complejidad del grupo —riesgos a los que respondería la supervisión adicional de la Directiva sobre conglomerados financieros—, y ello puede provocar diferencias en el tratamiento supervisor de los conglomerados (basado en la estructura en lugar de en el perfil de riesgo). 3.2. Coordinación de la supervisión La Directiva sobre conglomerados financieros complementa a las directivas DRC y de seguros al establecer una supervisión adicional en el nivel más alto de un grupo. A tal fin, incluye también disposiciones para conseguir la coordinación entre los diferentes supervisores de un grupo. La Directiva sobre conglomerados financieros define quién es una autoridad competente pertinente y exige al coordinador (el supervisor del nivel más alto) que consulte a dichas autoridades competentes pertinentes en relación con determinadas cuestiones de la supervisión. No obstante, las disposiciones actuales dejan amplio margen de interpretación sobre qué autoridades pueden considerarse autoridades competentes pertinentes. Una interpretación amplia llevaría a considerar autoridades competentes pertinentes a un número elevado de autoridades que el coordinador debería consultar a nivel del conglomerado financiero, lo que podría socavar la efectividad y la eficiencia de la coordinación del trabajo que debe ser desempeñado por el «colegio» que constituyen el coordinador y las autoridades competentes pertinentes. 3.3. Identificación Las disposiciones que regulan la identificación de los conglomerados financieros también dan origen a tres problemas secundarios. En primer lugar, la Directiva no exige la inclusión de las sociedades de gestión de activos en el cálculo del umbral, puesto que los OICVM quedaron excluidos de la supervisión prudencial sectorial en 2002, aunque sí exige que las sociedades de gestión de activos se incluyan en el ámbito de aplicación de la supervisión adicional. En segundo lugar, el cálculo del umbral pueden basarse en diferentes parámetros en lo que respecta a los activos y a los requisitos de capital, pero las disposiciones son ambiguas por lo que se refiere a la forma de cálculo, por ejemplo, en el caso de un tratamiento contable diferente de los activos o de partes del grupo que no siempre están sujetas a requisitos de solvencia. En tercer lugar, y particularmente importante, las condiciones de umbral, plasmadas en importes fijos, no están basadas en el riesgo, y el concepto de riesgos de grupo previsibles no se tiene en cuenta en el cálculo del umbral. Esto puede hacer que grupos muy pequeños con pocas autorizaciones en cada sector estén sujetos a supervisión adicional, mientras que los grupos de mayor dimensión y complejidad pueden identificarse técnicamente como no constitutivos de conglomerados. Como consecuencia de ello, las disposiciones actuales relativas a la identificación pueden socavar el logro efectivo de los objetivos subyacentes a la Directiva. 3.4. Participaciones La coherencia en el tratamiento de las participaciones en la supervisión adicional cotidiana se ve obstaculizada por la falta de información relevante para evaluar adecuadamente los riesgos de grupo, información que no resulta inmediatamente accesible cuando se mantienen participaciones en empresas cotizadas. La legislación societaria puede prohibir que un accionista minoritario reciba más información acerca de la empresa que el resto de accionistas. Por ejemplo, si un conglomerado encabezado por un banco no puede obtener información sobre los riesgos conexos a participaciones en sociedades de seguros y de reaseguros, no podrá demostrar a sus supervisores que existe un nivel satisfactorio de integración de la gestión y el control interno con estas entidades, que es imprescindible para la consolidación y para el derecho a deducir esas participaciones de su capital que conlleva dicha consolidación. 4. Objetivos El objetivo global de la presente iniciativa es garantizar una mejora de la efectividad de la supervisión adicional de los grupos complejos de grandes dimensiones en la UE con arreglo a la Directiva sobre conglomerados financieros, a la vez que se mantiene la posición competitiva de dichos grupos. Esto se traduce en los tres siguientes objetivos estratégicos generales: – mejorar la estabilidad financiera; – mejorar la protección de los intereses de acreedores y asegurados; – garantizar la competitividad internacional de los grupos financieros de la UE. A la vista de los problemas presentados anteriormente, se han identificado tres conjuntos de objetivos operacionales para abordar las causas específicas de los problemas. La materialización efectiva de dichos objetivos operacionales debería contribuir al logro de los objetivos estratégicos específicos a más largo plazo, consistentes en mejorar la efectividad de la supervisión adicional, reforzar la gestión de riesgos de los conglomerados financieros, eliminar las posibilidades de arbitraje regulador, reducir la carga que supone el cumplimiento de la normativa y mejorar la igualdad de condiciones, la cooperación y la convergencia en la supervisión y la claridad jurídica. 5. Opciones estratégicas y su impacto En total, se han concebido, evaluado en términos de impacto y comparado diecisiete opciones diferentes, orientadas a resolver los problemas detectados en el análisis. La presente sección describe la incidencia prevista de las medidas seleccionadas en cada uno de los diversos ámbitos. 5.1. Supervisión adicional a nivel de sociedades de cartera y coordinación de la supervisión Se introducirán las siguientes modificaciones específicas dirigidas a armonizar las competencias de supervisión en el nivel más alto de un conglomerado, para evitar tanto la pérdida de competencias en caso de variación de la estructura del grupo como la duplicación de la supervisión en el conglomerado y facilitar la coordinación por los supervisores más pertinentes: – Acabar con la exclusión de las sociedades de cartera del nivel más alto de un grupo bancario o de seguros clasificadas como sociedades financieras mixtas de cartera, de manera que las disposiciones y competencias aplicables a la anterior sociedad financiera o de seguros de cartera no desaparezcan cuando cambie la clasificación de un grupo y de su sociedad de cartera como resultado de una adquisición en el otro sector. – Limitar la definición de autoridades competentes pertinentes para que incluya únicamente a los supervisores de las entidades matrices últimas dentro de los distintos sectores, así como a cualquier otra autoridad que los supervisores de las entidades matrices últimas consideren pertinente. 5.2. Identificación de los conglomerados financieros Con objeto de abordar el problema expuesto en la sección 3.3 en relación con la inclusión de las sociedades de gestión de activos dentro de la supervisión adicional, se propondrá la inclusión en todos los casos de las sociedades de gestión de activos, junto con la emisión de directrices acerca de los indicadores para la inclusión. Para resolver la ambigüedad relativa a los parámetros y la falta de una identificación de los conglomerados basada en el riesgo, se propondrán normas técnicas sobre la aplicación de la «opción de exención» para grupos de grandes dimensiones prevista en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva sobre conglomerados financieros, y se introducirá una opción para eximir de supervisión adicional a los grupos en los que los activos mantenidos por el sector de menores dimensiones sean inferiores al umbral absoluto de 6 000 millones de euros. 5.3. Participaciones El problema del tratamiento cotidiano de las participaciones sujetas a supervisión adicional, que se ve agravado por el hecho de que la legislación societaria pueda prohibir a un socio minoritario el acceso a la información que no esté al alcance del resto de accionistas, se mitigará mediante normas técnicas en relación con el tratamiento de las participaciones en distintas situaciones. 5.4. Impacto de las opciones estratégicas preferidas El objetivo de los cambios de estrategia propuestos es hacer que el marco de supervisión adicional resulte más sólido, lo que conllevará incentivos y prácticas de gestión del riesgo más efectivos que, a su vez, deberían ayudar a mejorar la posición competitiva internacional de los grupos financieros de la UE. Estas propuestas deberían contribuir de forma positiva a contener los riesgos que afectan a la estabilidad financiera y los consiguientes costes para la sociedad. Por lo que respecta a los distintos grupos de interesados y a los problemas sistémicos, la incidencia que se espera obtener con las propuestas es la siguiente: – Algunos grupos financieros de menor tamaño de la UE , con una estructura simple y pocas autorizaciones en ambos sectores, podrían quedar excluidos de la supervisión adicional y, por tanto, se beneficiarían de un ahorro en los costes de cumplimiento. Esto podría afectar a alrededor de diez grupos financieros de menor tamaño, con unos activos totales de aproximadamente 69 000 millones de euros. Por el contrario, los costes de cumplimiento para una serie de conglomerados de grandes dimensiones encabezados por bancos con cientos de autorizaciones y que operan en ambos sectores deberían aumentar, ya que varios de estos grupos, que representan hasta 9 billones de euros dentro del sector financiero, podrían quedar incluidos dentro del ámbito de aplicación de la supervisión adicional. También incrementarían los costes de cumplimiento de aquellos grupos financieros cuya estructura incluya un área de negocio de gestión de activos , que quedarían identificados como conglomerados financieros a raíz de los cambios propuestos del proceso de identificación de conglomerados. Los costes de cumplimiento de los grupos financieros que se incluyen por primera vez en el ámbito de aplicación de la supervisión adicional deberían resultar insignificantes en términos relativos, dada la dimensión global de estos grupos. Por otra parte, quedarían compensados con los beneficios derivados de la mayor efectividad en las prácticas de gestión del riesgo que propiciarían los incentivos implícitos en esta propuesta legislativa. Otra consecuencia positiva previsible es la mayor visibilidad y confianza dentro de los mercados que resultaría de la identificación como conglomerado. Estos beneficios deberían mejorar la competitividad internacional de los grupos de grandes dimensiones de la UE, habida cuenta de las iniciativas en el ámbito de la supervisión adicional que se están proponiendo en otras jurisdicciones internacionales importantes. – Los cambios en el proceso de identificación de conglomerados mencionados anteriormente conseguirán que el alcance de la supervisión adicional resulte más apropiado y, por tanto, mejore la efectividad del seguimiento por parte de los supervisores de los riesgos a los que se exponen los grupos financieros. Este hecho, junto con una supervisión más racional en el nivel más alto de los conglomerados y una serie de herramientas de supervisión mejoradas para la detección del riesgo de contagios y de concentración, de problemas derivados de la complejidad y de conflictos de intereses en empresas vinculadas a conglomerados a través de participaciones, se espera que contribuya positivamente a la estabilidad financiera. – La mayor claridad de las disposiciones que regulan la inclusión de las sociedades de gestión de activos en la identificación y la supervisión adicional deberían conseguir una igualdad de condiciones en este ámbito. – En lo que respecta a los clientes de los grupos financieros afectados, la incidencia se espera que sea mínima, dada la escasa importancia general del efecto incremental neto de esta propuesta sobre estos grupos. Por otra parte, los clientes pueden no ser conscientes de las diferencias entre el tratamiento regulador de los bancos, las aseguradoras y los conglomerados: simplemente confían en que el marco supervisor sea exhaustivo y prudente, y la presente revisión está especialmente destinada a reforzar dicho marco y, así, justificar la confianza depositada. 6. Control y evaluación Se prevé que las modificaciones propuestas entrarán en vigor en 2011. Las modificaciones propuestas están estrechamente vinculadas con una propuesta reciente de la Comisión relativa a la Directiva Ómnibus por la que se modifican las directivas de servicios financieros atendiendo a la creación de las nuevas Autoridades Europeas de Supervisión. También es probable que les siga una revisión más profunda de la Directiva sobre conglomerados financieros, que podría incluir disposiciones acerca de la calidad del margen de capital y del alcance en lo que respecta a las entidades no reguladas. Por lo tanto, podría resultar razonable efectuar una evaluación exhaustiva basada en el marco legislativo completamente revisado, para lo cual debería establecerse una fecha objetivo acorde con las evaluaciones de estas otras directivas. [1] Directiva 2002/87/CE relativa a la supervisión adicional de las entidades de crédito, empresas de seguros y empresas de inversión de un conglomerado financiero. [2] Directiva 2006/48/CE relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio y Directiva 2006/49/CE sobre la adecuación del capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito. [3] Directiva 2009/138/CE sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II) (refundición), si bien, hasta que se implemente la Directiva Solvencia II, la Directiva sobre conglomerados financieros complementa las Directivas de seguros actualmente en vigor. [4] Comité consultivo en materia de conglomerados financieros. [5] Comité Lamfalussy de nivel 3 en materia de conglomerados financieros. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Directiva 98/78/CE relativa a la supervisión adicional de las empresas de seguros y de reaseguros que formen parte de un grupo de seguros. [8] Las figuras 1 y 2 utilizan el ejemplo de un grupo bancario con fines ilustrativos, pero lo mismo resulta aplicable a los grupos de seguros, con referencia a la aplicación de la DRC sustituida por la Directiva sobre grupos de seguros. SV (...PICT...)|EUROPEISKA KOMMISSIONEN| Bryssel den 16.8.2010 SEK(2010) 981 slutlig KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT Följedokument till förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiven 98/78/EG, 2002/87/EG och 2006/48/EG i fråga om extra tillsyn över finansiella enheter i finansiella konglomerat COM(2010) 433 SEK(2010) 979 KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT Följedokument till förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiven 98/78/EG, 2002/87/EG och 2006/48/EG i fråga om extra tillsyn över finansiella enheter i finansiella konglomerat 1. Bakgrund I början av 1990-talet konstaterades att stora, komplexa grupper med flera bank- och försäkringstillstånd hade bildats. På rekommendation av det gemensamma forumet, G10-ländernas tillsynsorgan, antogs direktivet om finansiella konglomerat Direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat. 2002. Syftet var att införa extra tillsyn över reglerade enheter som bildar ett finansiellt konglomerat genom att fokusera på de potentiella riskerna för dubbelt utnyttjande av kapital och så kallade grupprisker: risk för spridning, komplexa ledningsförhållanden, riskkoncentration och intressekonflikter. [1] Direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat. Sedan 2002 har marknaderna utvecklats ytterligare så att det inte alltid är lätt att skilja mellan bank- och försäkringsverksamhet, och de största grupperna bedriver verksamhet i många länder. Både översynen av 1988 års Baselavtal 2004, som i EU infördes genom direktivet om kreditinstitutverksamhet Direktiv 2006/48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och direktiv 2006/49/EG om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut. 2006, och införandet av omfattande bestämmelser för försäkringsföretag genom Solvens II (S2) Direktiv 2009/138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet – Solvens II (omarbetning), men till dess att Solvens II har genomförts kompletterar direktivet om finansiella konglomerat gällande försäkringsdirektiv. utvecklade regelverket, men beträffande konglomerat fanns enbart ramverk för legala enheter i en grupp som var aktiv inom samma sektor – bank eller försäkring. Det kompletterande regelverket under direktivet om finansiella konglomerat, som hanterar den ytterligare komplexiteten och riskerna med kombinationer av tillstånd, har ännu inte utvärderats. [2][3] Direktiv 2006/48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och direktiv 2006/49/EG om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut. Direktiv 2009/138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet – Solvens II (omarbetning), men till dess att Solvens II har genomförts kompletterar direktivet om finansiella konglomerat gällande försäkringsdirektiv. I slutet av 2009 omfattades 69 europeiska grupper och sex grupper i tredjeland av direktivet. Cirka 35 av dem är små och verkar huvudsakligen i sitt hemland med ett fåtal tillstånd. Även om syftet med översynen också är att förenkla tillsynen av små konglomerat, är den uttryckligen inriktad på tillsyn av det trettiotal största finansiella grupperna i Europa. I slutet av 2009 uppgick deras totala tillgångar till över 25 biljoner euro, vilket är en betydande del av EU:s bankmarknad med cirka 42 biljoner euro och EU:s försäkringsmarknad med cirka 10 biljoner euro i tillgångar. Ett vanligt stort konglomerat har mer än 400 tillstånd i flera jurisdiktioner och inom flera sektorer: bank, liv- och sakförsäkring, kapitalförvaltning. 2. Konsultation av intressenter Kommissionen har vid tre tillfällen inom den europeiska kommittén för finansiella konglomerat (EFCC) Rådgivande kommitté för finansiella konglomerat. och tre tillfällen inom arbetsgruppen för direktivet om finansiella konglomerat diskuterat tänkbara förbättringar av den nuvarande lagstiftningen. Vid översynen av direktivet om finansiella konglomerat kunde man utnyttja två tidigare granskningar av bestämmelserna om finansiella konglomerat, vilka utförts av den så kallade blandade tekniska gruppen 2005 och av interimistiska arbetskommittén för finansiella konglomerat, en föregångare till den gemensamma kommittén för finansiella konglomerat, Nivå 3-kommitté för finansiella konglomerat enligt Lamfalussy-strukturen. 2008 ( kapitalråd ). I april 2008 godkände den europeiska kommittén för finansiella konglomerat att granskningen av direktivet om finansiella konglomerat kunde inledas med en begäran om råd till den gemensamma kommittén för finansiella konglomerat.[4][5] Rådgivande kommitté för finansiella konglomerat. Nivå 3-kommitté för finansiella konglomerat enligt Lamfalussy-strukturen. Branschen har engagerats genom ett första nyhetsbrev från och samtal med den europeiska kommittén för finansiella konglomerat sedan maj 2008, och har även uttryckt sina åsikter vid fyra tillfällen sedan dess. Efter att den gemensamma kommittén för finansiella konglomerat hade lämnat sitt slutliga råd i oktober 2009, ägde ett offentligt samråd om kvarvarande frågor och de tänkbara policyalternativ som behandlades, från 6 november 2009 till 15 januari 2010. Av reaktionerna vid det offentliga samrådet http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf från en rad olika bank- och försäkringskonglomerat av varierande storlekar, framgick att det fanns ett brett stöd för kommissionens förslag.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Problemdefiniering 3.1. Tillsyn på holdingföretagsnivå Tillsynen på holdingföretagsnivå regleras av en kombination av nuvarande bestämmelser i direktivet om finansiella konglomerat, direktivet om kreditinstitutverksamhet och försäkringsgruppdirektivet Direktiv 98/78/EG om extra tillsyn över försäkringsföretag som ingår i en försäkringsgrupp. . Dessa direktiv tar upp ”blandade finansiella holdingföretag”, ”finansiella holdingföretag” och ”försäkringsholdingföretag”. De tillsynsverktyg som kan användas på högsta nivå förändras när den högsta nivån blir ett blandat finansiellt holdingföretag eller ett försäkringsholdingföretag. Figurerna 1 och 2 I figurerna 1 och 2 används en bankgrupp som exempel, men samma förhållande gäller för försäkringsgrupper, då tillämpningen av direktivet om kreditinstitutverksamhet ersätts med försäkringsgruppsdirektivet. nedan visar att identifieringen av ett finansiellt konglomerat kan påverka den branschvisa grupptillsynen olika, beroende på gruppens struktur. [7][8] Direktiv 98/78/EG om extra tillsyn över försäkringsföretag som ingår i en försäkringsgrupp. I figurerna 1 och 2 används en bankgrupp som exempel, men samma förhållande gäller för försäkringsgrupper, då tillämpningen av direktivet om kreditinstitutverksamhet ersätts med försäkringsgruppsdirektivet. Figur 1: Direktivet om finansiella konglomerat kompletterar, och ersätter delvis sektorsvis tillsyn, när en bank- eller försäkringsgrupp blir ett konglomerat. Innan en bank eller ett försäkringsföretag förvärvas av ett holdingföretag är det föremål för gruppbaserad tillsyn enligt vad som anges i direktivet om kreditinstitutverksamhet eller försäkringsgruppsdirektivet. Efter förvärvet kan gruppbaserad tillsyn endast göras på högsta nivå i bank- eller försäkringsenheten. Direktivet om finansiella konglomerat kompletterar denna gruppbaserade tillsyn. (...PICT...) Figur 2: Direktivet om finansiella konglomerat ersätter den sektorsvisa tillsynen på gruppnivå. Om ett blandat finansiellt holdingföretag ersätter ett finansiellt holdingföretag och/eller ett försäkringsholdingföretag, och det inte finns någon bank- eller försäkringsenhet på högsta nivå (dvs. att alla tillstånd innehas direkt av ett blandat finansiellt holdingföretag), kan inte bestämmelserna om sektorsvis grupptillsyn längre tillämpas. (...PICT...) Till följd av den interaktion som visas i figur 2, kan vissa verktyg för sektorsvis grupptillsyn, som kan tillämpas för ett finansiellt holdingföretag eller ett försäkringsholdingföretag, inte tillämpas på hela gruppen när holdingföretaget är ett blandat finansiellt holdingföretag. Dessa verktyg innefattar åsidosättande av så kallad solotillsyn av dotterföretag, tillämpning av bestämmelserna om upplysningar (tredje pelaren) och självbedömning och tillsynsgranskning (andra pelaren) på gruppnivå. Detta leder till det snedvridna förhållandet att en grupp som har fått tillstånd i en annan sektor, så att holdingföretaget har blivit ett blandat finansiellt holdingföretag, omfattas av regler som kanske inte är lika omfattande som de som gällde före förvärvet, även om gruppen har blivit större och mer komplex, och därför innebära en större risk för det finansiella systemet. Följaktligen påverkas tillsynsmyndigheternas möjlighet att avstå från att avgöra om en grupp är ett finansiellt konglomerat av bedömningen om huruvida det kan vara klokare att utöva sektorsvis tillsyn. Den fortsatta tillämpningen av sektorsvis tillsyn tar dock inte adekvat hänsyn till de ytterligare risker som uppstår på grund av gruppens ökade storlek och komplexitet – risker som skulle ha beaktats av de kompletterande aspekterna av direktivet om finansiella konglomerat. Det kan leda till skillnader i tillsynen över konglomerat (som grundar sig på deras struktur istället för riskprofil). 3.2. Tillsynssamordning Direktivet om finansiella konglomerat kompletterar direktivet om kreditinstitutverksamhet och försäkringsdirektiven genom extra tillsyn på högsta nivå i en grupp. Det innehåller därför bestämmelser om samordning bland olika tillsynsmyndigheter för en grupp. I direktivet om finansiella konglomerat definieras vilken som är relevant behörig myndighet och krav fastställs på att samordnaren (tillsynsmyndigheten på högsta nivå) rådgör med denna i vissa tillsynsfrågor. Nuvarande bestämmelser ger dock utrymme för olika tolkningar av vilka myndigheter som kan kvalificeras som relevanta behöriga myndigheter. En bred tolkning leder till ett stort antal relevanta behöriga myndigheter som samordnare måste rådfråga på nivån finansiella konglomerat, vilket kan medföra att samordningen av det arbete som ett kollegium bestående av samordnaren och relevanta behöriga myndigheter måste utföra inte blir effektivt. 3.3. Identifiering Bestämmelserna om identifiering av ett finansiellt konglomerat ger också upphov till tre problem. För det första behöver inte kapitalförvaltningsbolag omfattas av tröskelvärdestester enligt direktivet, eftersom fondföretagen undantogs från sektorsvis tillsyn 2002, trots att kapitalförvaltningsbolagen enligt direktivet omfattas av tillämpningsområdet för extra tillsyn. För det andra kan tröskelvärdestester baseras på olika parametrar med hänsyn tagen till tillgångar och kapitalkrav, men bestämmelserna är tvetydiga när det gäller beräkning av tester som till exempel avser olika redovisning av tillgångar eller delar av en grupp som inte alltid har solvenskrav. Det tredje och viktigaste problemet är att tröskelvärdena inte är riskbaserade eftersom de anges som fasta belopp, och förväntade grupprisker beaktas inte av tröskelvärdestestet. Detta betyder att mycket små grupper med ett fåtal tillstånd inom varje sektor är föremål för extra tillsyn, medan de största och mest komplexa grupperna i praktiken kan identifieras som andra strukturer än konglomerat. Nuvarande bestämmelser om identifiering kan därför leda till att de underliggande målen med direktivet inte uppnås korrekt. 3.4. Ägarintressen Avsaknaden av relevant information om hur grupprisker ska bedömas gör det svårt att hantera ägarintressen på ett likvärdigt sätt vid extra tillsyn, eftersom informationen inte är så tydlig när det finns ägarintressen i noterade företag. Bolagsrätten kan förbjuda att en minoritetsägare får mer information om företaget än vad andra aktieägare får. Om till exempel information om risker som avser ägarintressen i försäkrings- och återförsäkringsföretag inte kan erhållas av bankledda konglomerat, kan de inte ge tillsynsmyndigheterna bevis på att företagsledningens integrering och den interna kontrollen ligger på den nivå som krävs för konsolidering och den rätt att dra av sådana ägarintressen från sitt kapital som följer av konsolideringen. 4. Mål Det övergripande målet med det här initiativet är att säkerställa att den extra tillsynen över stora och komplexa grupper inom EU, vilka omfattas av direktivet om finansiella konglomerat, blir ännu effektivare, samtidigt som dessa gruppers konkurrenskraft bibehålls. Detta leder fram till tre allmänna policymål för att – stärka den finansiella stabiliteten, – öka tryggheten för fordringsägares och försäkringstagares intressen, – säkerställa internationell konkurrenskraft för finansiella grupper inom EU. Mot bakgrund av ovannämnda problem har tre grupper av operativa mål identifierats för att hantera de bakomliggande drivkrafterna. Om dessa operativa mål genomförs effektivt, kan det bidra till att nå de långsiktiga policymålen som syftar till att stärka den extra tillsynen, förbättra riskhanteringen i finansiella konglomerat, undvika möjligheter till tillsynsarbitrage, minska bördan för efterlevnad och skapa jämbördigare villkor, öka tillsynssamarbetet samt skapa konvergens och rättslig klarhet. 5. Policyalternativ och deras effekter Tillsammans har 17 olika policyalternativ utformats, konsekvensbedömts och jämförts för att lösa de frågor som identifierades i analysen. I detta avsnitt beskrivs de effekter som de främsta politiska åtgärderna väntas ge inom de olika områdena. 5.1. Extra tillsyn över holdingföretag och tillsynssamordning För att anpassa tillsynsbefogenheter på högsta nivå i ett konglomerat, undvika att befogenheter går förlorade när en gruppstruktur förändras och dubbelarbete när tillsyn utövas på konglomeratnivå samt underlätta samordning mellan de mest relevanta tillsynsmyndigheterna, kommer följande riktade ändringar att införas: – Holdingföretag på högsta nivå i en bank- eller försäkringsgrupp som klassificeras som finansiellt holdingföretag med blandad verksamhet ska inte längre undantas, så att bestämmelser och befogenheter som gällde ett tidigare finansiellt holdingföretag eller försäkringsholdingföretag inte försvinner när klassificeringen av en grupp och dess holdingföretag förändras till följd av ett förvärv i den andra sektorn. – Snävare definition av ”relevant behörig myndighet” så att den enbart innefattar tillsynsmyndigheter för de yttersta moderföretagen inom en enskild sektor och eventuella andra behöriga myndigheter som tillsynsmyndigheter för de yttersta moderföretagen anser relevanta. 5.2. Identifiering av finansiella konglomerat För att hantera problemet som anges i avsnitt 3.3 om när kapitalförvaltningsbolag ska omfattas av den extra tillsynen, kommer förslag att lämnas om att kapitalförvaltningsbolag alltid ska omfattas och att bestämmelserna kompletteras med riktlinjer om indikatorer för inkluderande. För att hantera tvetydiga parametrar och avsaknaden av riskbaserad identifiering av konglomerat, kommer tekniska standarder att föreslås för tillämpning av den möjlighet att inte betrakta större grupper som finansiella konglomerat som anges i artikel 3.3 i direktivet om finansiella konglomerat, samt möjligheten att avstå från extra tillsyn över grupper där tillgångarna för den minsta finansiella sektorn understiger 6 miljarder euro. 5.3. Ägarintressen Problemet med den dagliga hanteringen av ägarintressen vid extra tillsyn, vilket försvåras av att bolagsrätten kan förbjuda att en minoritetsägare får tillgång till information som inte är tillgänglig för andra intressenter, kommer att minska genom tekniska standarder för hantering av ägarintressen i olika situationer. 5.4. Effekter av de alternativ som föredras De föreslagna policyändringarna väntas göra ramverket för den extra tillsynen mer stabil och medföra effektivare incitament till och metoder för riskhantering, vilket i sin tur även skulle bidra till att stärka den internationella konkurrenskraften för finansiella grupper inom EU. Förslagen bör bidra till att dämpa riskerna för den finansiella stabiliteten och åtföljande kostnader för samhället. När det gäller enskilda intressentgrupper och problem i det finansiella systemets funktion förväntas förslagen ge följande effekter: – Vissa mindre finansiella grupper i EU med en enkel struktur och enbart ett fåtal tillstånd inom båda sektorerna, kan undantas från den extra tillsynen och således få lägre kostnader för att anpassa sig till bestämmelserna. Detta kan komma att gälla ett tiotal mindre finansiella grupper med totala tillgångar på cirka 69 miljarder euro. Kostnaden för efterlevnad för stora bankledda konglomerat med hundratals tillstånd och aktivitet inom båda sektorerna kommer dock att öka när dessa grupper, med tillgångar i den finansiella sektorn på upp till 9 biljoner euro, kommer att beröras av den extra tillsynen. Ökade kostnader för efterlevnad kommer också att drabba finansiella grupper med strukturer som innefattar kapitalförvaltningsverksamhet och som identifieras som finansiella konglomerat när förslaget om att förändra identifieringsprocessen för konglomerat har trätt i kraft. Kostnaden för efterlevnad för finansiella grupper som nyligen har börjat omfattas av den extra tillsynen, blir dock relativt obetydlig, med tanke på deras totala storlek. De bör dessutom kunna räknas av mot de fördelar av en effektivare riskhantering som uppstår genom de implicita incitamenten i det här lagstiftningsförslaget. En annan positiv effekt kan väntas genom ökad insyn och tilltro till marknaderna när konglomeratet identifieras. Mot bakgrund av andra initiativ som rör extra tillsyn, vilka vidtas inom andra stora internationella jurisdiktioner, bör dessa fördelar stärka stora EU-gruppers internationella konkurrenskraft. – De ovannämnda förändringarna av identifieringen av konglomerat gör räckvidden för den extra tillsynen mer adekvat och bör därför göra tillsynsmyndigheternas övervakning av risker som finansiella grupper är utsatta för mer effektiv. Tillsammans med en effektivare tillsyn på konglomeratens högsta nivå och bättre tillsynsverktyg för att upptäcka spridning, koncentration, komplexa förhållanden och intressekonflikter i företag kopplade till ett konglomerat genom ägarintresse, bör detta bidra positivt till den finansiella stabiliteten . – Tydligare bestämmelser kring identifiering och extra tillsyn över kapitalförvaltningsbolag bör ge jämbördigare villkor på det här området. – Beträffande kunderna till de berörda finansiella grupperna väntas effekten bli försumbar, eftersom det här förslaget får en liten inkrementell nettoeffekt för dessa grupper. Kunderna kanske heller inte känner till att regelverket för banker, försäkringsföretag och konglomerat skiljer sig åt. De litar helt enkelt på att det finns en heltäckande och genomtänkt tillsynsram, så de här översynen syftar framför allt till att stärka ramverket och göra denna tilltro berättigad. 6. Övervakning och utvärdering Föreslagna ändringar väntas träda i kraft 2011. De föreslagna ändringarna är nära knutna till det förslag till ett Omnibusdirektiv som kommissionen nyligen lämnade och som ändrar direktiven om finansiella tjänster så att de nya europeiska tillsynsmyndigheterna beaktas. De kommer sannolikt också att följas av en mer genomgripande översyn av direktivet om finansiella konglomerat, vilket kan inbegripa bestämmelser om kapitalbuffertars kvalitet och omfattning för oreglerade enheter. Det kan således vara lämpligt att genomföra en omfattande utvärdering baserad på hela den undersöka lagstiftningen, för vilken en tidsfrist bör fastställas i linje med utvärderingarna av dessa övriga direktiv. [1] Direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat. [2] Direktiv 2006/48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och direktiv 2006/49/EG om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut. [3] Direktiv 2009/138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet – Solvens II (omarbetning), men till dess att Solvens II har genomförts kompletterar direktivet om finansiella konglomerat gällande försäkringsdirektiv. [4] Rådgivande kommitté för finansiella konglomerat. [5] Nivå 3-kommitté för finansiella konglomerat enligt Lamfalussy-strukturen. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Direktiv 98/78/EG om extra tillsyn över försäkringsföretag som ingår i en försäkringsgrupp. [8] I figurerna 1 och 2 används en bankgrupp som exempel, men samma förhållande gäller för försäkringsgrupper, då tillämpningen av direktivet om kreditinstitutverksamhet ersätts med försäkringsgruppsdirektivet. FR (...PICT...)|COMMISSION EUROPÉENNE| Bruxelles, le 16.8.2010 SEC(2010) 981 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant les directives 98/78/CE, 2002/87/CE et 2006/48/CE en ce qui concerne la surveillance complémentaire des entités financières des conglomérats financiers COM(2010) 433 SEC(2010) 979 DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant les directives 98/78/CE, 2002/87/CE et 2006/48/CE en ce qui concerne la surveillance complémentaire des entités financières des conglomérats financiers 1. Contexte La création (et le développement) de grands groupes complexes combinant plusieurs agréments dans les domaines bancaire et de l'assurance a été reconnue au début des années 1990. À la suite des recommandations de l'Instance conjointe, organe des autorités de surveillance du G10, la directive conglomérats financiers Directive 2002/87/CE relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier. a été adoptée en 2002 en vue de soumettre les entités réglementées appartenant à un conglomérat financier à une surveillance complémentaire, qui porte essentiellement sur les risques potentiels de «double emploi» ( double gearing : réutilisation des fonds propres) et les risques de groupe: risques de contagion, complexité de gestion, concentration de risques et conflits d'intérêts. [1] Directive 2002/87/CE relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier. Depuis 2002, les marchés ont évolué de telle façon qu'il est parfois difficile de distinguer l'activité bancaire de l'activité d'assurance et que les groupes les plus grands exercent leurs activités dans de nombreux pays. Le cadre réglementaire est constitué par l'accord de Bâle de 1988, révisé en 2004 et mis en œuvre dans l'Union européenne par la directive «fonds propres» (CRD) Directive 2006/48/CE concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice et directive 2006/49/CE sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit. en 2006, et par un ensemble complet de règles pour les entreprises d'assurance introduit au moyen de la directive Solvabilité II (S2) Directive 2009/138/CE sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (refonte), mais en attendant sa mise en œuvre, la directive conglomérats financiers complète les directives «assurance» actuellement en vigueur. . Toutefois, ces dispositions ne s'appliquent aux conglomérats que si les entités réglementées qui les composent sont actives dans le même secteur, banque ou assurance. Le cadre établi par la directive conglomérats financiers en matière de surveillance complémentaire, qui vise à remédier au surcroît de complexité et de risques résultant de la combinaison d'agréments, n'a jamais fait l'objet d'un réexamen. [2][3] Directive 2006/48/CE concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice et directive 2006/49/CE sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit. Directive 2009/138/CE sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (refonte), mais en attendant sa mise en œuvre, la directive conglomérats financiers complète les directives «assurance» actuellement en vigueur. Fin 2009, 69 groupes de l'Union européenne et 6 groupes de pays tiers entraient dans le champ d'application de la directive conglomérats financiers. Environ 35 d'entre eux sont de petits groupes qui exercent leurs activités principalement au niveau national, avec un petit nombre d'agréments. Bien qu'elle vise aussi à simplifier la surveillance des petits conglomérats, la révision a pour objectif spécifique la surveillance des plus grands groupes financiers d'Europe (une trentaine). À la fin de l'année 2009, la valeur de leurs actifs dépassait 25 000 milliards d'EUR au total, ce qui représente une part substantielle du marché bancaire (environ 42 000 milliards d'EUR d'actifs) et du marché de l'assurance (environ 10 000 milliards d'EUR d'actifs) de l'Union européenne. Un grand conglomérat possède, en général, plus de 400 agréments dans plusieurs juridictions et plusieurs secteurs: la banque, l'assurance vie et/ou non-vie, la gestion d'actifs. 2. Consultation des parties concernées La Commission a discuté des améliorations qui pourraient être apportées au texte législatif actuel, au sein du comité européen des conglomérats financiers (EFCC) Comité consultatif des conglomérats financiers. et au sein de son groupe de travail sur la directive conglomérats financiers (trois fois dans les deux cas). Cette dernière a été réexaminée sur la base des résultats des deux exercices d'évaluation concernant la régulation des conglomérats financiers réalisés par le Groupe technique mixte en 2005 et par le Groupe de travail provisoire sur les conglomérats financiers, remplacé par le comité conjoint des conglomérats financiers (JCFC) Comité Lamfalussy de niveau 3 pour les conglomérats financiers. , en 2008 (le « Capital Advice »). En avril 2008, l'EFCC a approuvé le lancement du réexamen requis de la directive conglomérats financiers en sollicitant l' avis du JCFC.[4][5] Comité consultatif des conglomérats financiers. Comité Lamfalussy de niveau 3 pour les conglomérats financiers. Le secteur d'activité est associé au processus de réexamen depuis mai 2008, par l'intermédiaire de la première lettre d'information de l'EFCC et de dialogues avec ce comité. Depuis lors, il a également fait part de son point de vue à l'occasion de quatre manifestations publiques. Une fois que l' avis définitif du JCFC a été rendu en octobre 2009, une consultation publique sur les questions en suspens et les différentes options envisagées a été organisée du 6 novembre 2009 au 15 janvier 2010. Des contributions à cette consultation http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. , il ressort que les propositions des services de la Commission bénéficient d'un large soutien de nombreux conglomérats (de toute taille) actifs dans les domaines de la banque ou de l'assurance.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. 3. Définition du problème 3.1. Surveillance au niveau de la société holding La surveillance au niveau de la société holding est régie par les dispositions combinées des directives conglomérats financiers, fonds propres et surveillance complémentaire des entreprises d'assurance Directive 98/78/CE sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance. . Ces directives se réfèrent respectivement aux compagnies financières holding mixtes (CFHM), aux compagnies financières holding (CFH) et aux sociétés holding d'assurance (SHA). Les outils prudentiels pouvant être appliqués au niveau le plus élevé changent lorsque l'entité située à ce niveau, de compagnie financière holding ou de société holding d'assurance, devient compagnie financière holding mixte. Les figures 1 et 2 Les figures 1 et 2 utilisent l'exemple d'un groupe bancaire aux fins de l'illustration, mais la même chose est vraie pour les groupes d'assurance, la référence à la directive fonds propres devant alors être remplacée par une référence à la directive surveillance complémentaire des entreprises d'assurance. , ci-dessous, illustrent de quelle manière l'identification d'un conglomérat financier peut modifier l'application de la surveillance sectorielle du groupe selon la structure de ce dernier. [7][8] Directive 98/78/CE sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance. Les figures 1 et 2 utilisent l'exemple d'un groupe bancaire aux fins de l'illustration, mais la même chose est vraie pour les groupes d'assurance, la référence à la directive fonds propres devant alors être remplacée par une référence à la directive surveillance complémentaire des entreprises d'assurance. Figure 1: la directive conglomérats financiers complète et remplace en partie la surveillance sectorielle lorsqu'un groupe bancaire ou d'assurance devient un conglomérat. Avant son acquisition par une société holding, la banque ou l'assurance est soumise à une surveillance consolidée telle que prévue par la directive fonds propres ou surveillance complémentaire des entreprises d'assurance. Après l'acquisition, la surveillance consolidée ne peut plus s'appliquer qu'à l'entité bancaire ou d'assurance du niveau le plus élevé. La directive conglomérats financiers complète cette surveillance consolidée. (...PICT...) Figure 2: La directive conglomérats financiers remplace la surveillance sectorielle au niveau du groupe. Si une CFHM remplace une CFH ou une SHA et qu'il n'existe pas d'entité bancaire ou d'assurance au niveau le plus haut (autrement dit, si toutes les licences sont directement détenues par la CFHM), il n'est plus possible d'appliquer les dispositions sectorielles de groupe. (...PICT...) En conséquence de l'interaction représentée dans la figure 2, certains outils de surveillance sectorielle de groupe pouvant être appliqués au niveau de la CFH ou de la SHA ne peuvent être appliqués à l'ensemble du groupe lorsque la société holding est une CFHM. Ces outils sont notamment la non-surveillance individuelle des filiales et l'application des dispositions relatives aux informations à publier (pilier 3) et l'auto-évaluation et la surveillance prudentielle (pilier 2) sur une base consolidée. Il en résulte, de manière anormale, qu'un groupe qui a acquis un agrément dans l'autre secteur, et dont la société holding devient en conséquence une CFHM, est soumis à un régime prudentiel pouvant être moins exhaustif que celui qui s'appliquait avant l'acquisition, alors même que la taille et la complexité du groupe ont augmenté et que par conséquent, le risque à l'égard du système financier est susceptible d'être plus élevé. En conséquence, lorsque les autorités de surveillance déterminent si un groupe est un conglomérat financier, elles feront usage de la possibilité d'exclusion si elles jugent qu'il est préférable, d'un point de vue prudentiel, de mettre en œuvre une surveillance sectorielle. Toutefois, la mise en œuvre de la seule surveillance sectorielle pourrait s'avérer insuffisante eu égard aux risques prudentiels qui découlent de la taille et de la complexité accrue des groupes, risques auxquels la surveillance complémentaire au titre de la directive conglomérats financiers permettrait de répondre. En outre, il pourrait en résulter des différences de traitement prudentiel des conglomérats qui seraient fondées sur leur structure et non sur leur profil de risque. 3.2. Coordination prudentielle La directive conglomérats financiers complète la directive fonds propres et les directives sur l'assurance en prévoyant une surveillance supplémentaire au niveau le plus élevé d'un groupe. À cette fin, elle comprend aussi des dispositions en matière de coordination des différentes autorités de surveillance d'un groupe. Elle définit ce qu'est une autorité compétente concernée (ACC) et prévoit que le coordinateur (l'autorité de surveillance du niveau le plus élevé) consulte ces autorités sur certaines questions de la surveillance. Toutefois, les dispositions en vigueur laissent la porte ouverte à différentes interprétations quant à ce qui constitue une ACC. Si on retient une interprétation large, le coordinateur du conglomérat financier doit consulter un grand nombre d'ACC, ce qui est susceptible de compromettre l'efficacité et l'efficience de la coordination des travaux que doit mener le «collège» composé du coordinateur et des ACC. 3.3. Identification Les dispositions régissant l'identification des conglomérats financiers font apparaître trois problèmes subsidiaires. Premièrement, la directive ne prescrit pas l'inclusion des sociétés de gestion de portefeuille dans le calcul des seuils parce que les OPCVM ont été exclues de la surveillance prudentielle sectorielle en 2002, mais elle prévoit que ces sociétés sont soumises à la surveillance complémentaire. Deuxièmement, les calculs relatifs aux seuils peuvent être basés sur différents paramètres afférents aux actifs et aux exigences de fonds propres, mais les dispositions peuvent être ambiguës quant aux bases de ces calculs, par exemple en présence de traitements comptables différents d'actifs ou lorsque des parties d'un groupe ne sont pas toujours soumises à une obligation de solvabilité. Troisièmement et surtout, les seuils étant absolus, ils ne sont pas basés sur les risques, et ne permettent pas de tenir compte des risques de groupe attendus. En conséquence, des groupes très petits disposant de quelques agréments dans chaque secteur sont soumis à la surveillance complémentaire tandis que les groupes les plus grands et les plus complexes peuvent techniquement être identifiés comme n'étant pas des conglomérats. De ce fait, les dispositions en vigueur relatives à l'identification peuvent compromettre la réalisation des objectifs sous-jacents de la directive. 3.4. Participations Lors de la surveillance complémentaire au jour le jour, le manque d'informations permettant d'évaluer de manière appropriée les risques de groupe empêche d'assurer un traitement prudentiel harmonisé des participations, une situation qui pose des problèmes particuliers lorsque les participations sont des parts de sociétés cotées. En effet, dans certains cas, le droit des sociétés interdit à un actionnaire minoritaire d'obtenir plus d'informations sur une société que les autres actionnaires. Ainsi, si des conglomérats dirigés par des banques ne peuvent obtenir d'informations sur les risques relatifs à leurs participations dans des entreprises d'assurance et de réassurance, ils ne peuvent fournir à leurs autorités de surveillance des éléments attestant l'existence, au sein de ces sociétés, d'une intégration de la gestion et du contrôle interne qui soit suffisante aux fins de la consolidation et afin d'avoir le droit de déduire ces participations de leurs fonds propres. 4. Objectifs L'objectif global de la présente initiative est de renforcer l'efficacité de la surveillance complémentaire des grands groupes complexes de l'UE au titre de la directive conglomérats financiers, sans pour autant compromettre leur compétitivité. Cet objectif est traduit par trois objectifs politiques généraux: – accroître la stabilité financière, – mieux protéger les intérêts des créanciers et des assurés, – assurer la compétitivité internationale des groupes financiers de l'UE. Compte tenu des problèmes présentés ci-dessus, trois ensembles d'objectifs opérationnels ont été établis pour répondre aux sources spécifiques de problèmes. La réalisation effective de ces objectifs opérationnels devrait contribuer à la réalisation des objectifs politiques spécifiques à plus long terme visant à rendre plus efficace la surveillance complémentaire, à renforcer la gestion du risque mise en œuvre par les conglomérats financiers, à empêcher l'arbitrage règlementaire, à réduire les charges que fait peser la mise en conformité et à progresser en direction de conditions de concurrence égales, d'une coopération approfondie, d'une plus grande convergence et d'une plus grande clarté juridique. 5. Options envisagées et effets attendus Au total, 17 options politiques différentes ont été élaborées, évaluées du point de vue de leur impact et comparées en vue de résoudre les différents problèmes identifiés dans l'analyse. La présente section décrit les incidences attendues des options retenues pour chaque domaine. 5.1. Surveillance complémentaire au niveau de la société holding et coordination de la surveillance Afin d'harmoniser les compétences de surveillance au niveau le plus élevé d'un conglomérat, d'éviter les pertes de compétences lorsque la structure d'un groupe change ainsi que les chevauchements au niveau du conglomérat, et afin de faciliter la coordination des autorités de surveillance les plus concernées, les modifications suivantes seront introduites: – mettre fin à l'exclusion des sociétés holding du niveau le plus élevé d'un groupe de banque ou d'assurance lorsqu'elles sont classées en tant que CFHM de façon à ce que les dispositions et les compétences applicables aux sociétés holding financières ou d'assurance continuent à s'appliquer lorsque la classification du groupe et de sa société holding changent suite à une acquisition dans l'autre secteur, – restreindre la définition de l'ACC afin qu'elle ne couvre que les autorités de surveillance de l'entité mère ultime dans un secteur donné et toute autre autorité compétente dont les autorités de surveillance de l'entité mère ultime estiment qu'elle est concernée. 5.2. Identification des conglomérats financiers En ce qui concerne le problème exposé à la section 3.3, relatif à l'extension de la surveillance complémentaire des sociétés de gestion de portefeuille, il sera proposé de rendre permanente l'inclusion de ces sociétés dans la surveillance complémentaire, les dispositions correspondantes étant complétées par des lignes directrices sur les critères d'inclusion. Pour remédier à l'ambiguïté quant aux paramètres et à l'absence d'une identification basée sur les risques des conglomérats, il sera proposé de fournir des normes techniques sur l'application aux grands groupes du «critère d'exclusion» prévu par l'article 3, paragraphe 3, de la directive conglomérats financiers, et de prévoir la possibilité d'exclure de la surveillance complémentaire les groupes dont le secteur le moins important détient moins de 6 milliards d'EUR d'actifs en valeur absolue. 5.3. Participations Des normes techniques couvrant le traitement des participations dans différentes situations permettront de pallier le problème du traitement au jour le jour des participations dans le cadre de la surveillance complémentaire, qui est aggravé par le fait que le droit des sociétés interdit, dans certains cas, à un propriétaire minoritaire d'accéder à des informations auxquelles les autres actionnaires n'ont pas accès. 5.4. Incidence des options retenues Les modifications proposées devraient rendre plus solide le cadre de la surveillance complémentaire, ce qui devrait renforcer les incitations à des pratiques plus efficaces de gestion des risques, et partant, favoriser la compétitivité internationale des groupes financiers de l'UE. Ces propositions devraient également contribuer à contenir les risques qui pèsent sur la stabilité financière et les coûts sociaux qu'ils induisent. En ce qui concerne les groupes de parties intéressées et les considérations systémiques, les incidences des propositions ont été évaluées comme suit. – Certains groupes financiers de l'UE de taille limitée , dont la structure est simple et qui ne disposent que de quelques agréments dans chacun des secteurs pourront être exclus de la surveillance complémentaire et réduiront par conséquent leurs coûts de mise en conformité. Cette mesure concernerait une dizaine de groupes financiers de taille limitée, dont les actifs représentent environ 69 milliards d'EUR au total. Les coûts de mise en conformité pour plusieurs grands conglomérats dirigés par des banques , qui disposent de plusieurs centaines d'agréments et qui sont présents dans les deux secteurs, en revanche, devraient augmenter car plusieurs de ces groupes, dont les actifs représentent jusqu'à 9 000 milliards d'EUR d'actifs dans le secteur financier, devraient entrer dans le champ d'application de la surveillance supplémentaire. Ces coûts seraient également plus élevés pour les groupes financiers incluant des sociétés de gestion de portefeuille et qui seront identifiés en tant que conglomérats suite aux changements qu'il est proposé d'apporter à la procédure d'identification des conglomérats. Les coûts de mise en conformité des groupes financiers qui seraient soumis pour la première fois à la surveillance complémentaire seraient négligeables en valeur relative compte tenu de leur taille globale. Ces coûts devraient en outre être compensés par les bénéfices de pratiques plus efficaces de gestion des risques mises en œuvre sous l'effet d'incitations législatives implicites. En outre, l'identification en tant que conglomérat devrait accroître la visibilité sur les marchés et la confiance de ces derniers, ce qui devrait également avoir des incidences positives. Ces avantages devraient renforcer la compétitivité internationale des grands groupes de l'UE, y compris pour s'adapter à d'autres initiatives en matière de surveillance complémentaire actuellement engagées par d'autres instances internationales majeures. – Ces changements de la procédure d'identification des conglomérats permettront de mieux délimiter la couverture de la surveillance complémentaire et partant, de renforcer l'efficacité du contrôle des autorités de surveillance sur les risques auxquels les groupes financiers sont exposés. Associés à une rationalisation de la surveillance du niveau le plus élevé des conglomérats et à une amélioration de la panoplie d'instruments prudentiels de détection des problèmes de contagion, de concentration et de complexité, ainsi que des conflits d'intérêts dans les sociétés liées à des conglomérats par des participations, ces changements devraient contribuer à renforcer la stabilité financière . – La clarification des dispositions régissant l'inclusion des sociétés de gestion de portefeuille aux fins de l'identification et de la surveillance complémentaire devrait assurer des conditions de concurrence plus égales dans ce domaine. – En ce qui concerne les clients des groupes financiers concernés, l'incidence sur les coûts devrait être négligeable étant donné que l'effet net de la proposition sur ces groupes sera globalement minime. En outre, les clients n'ont pas nécessairement connaissance des différences réglementaires applicables aux banques, aux assureurs et aux conglomérats; ils font simplement confiance à un cadre de surveillance qu'ils supposent complet et sûr. Les présentes modifications visant justement à le renforcer, elles légitiment cette confiance. 6. Suivi et évaluation Il est prévu que les modifications proposées entrent en vigueur en 2011. Les modifications proposées sont étroitement liées à la récente proposition de la Commission de directive «omnibus» modifiant les directives sur les services financiers pour prendre en compte la création des nouvelles autorités européennes de surveillance. Elles devraient être suivies d'un réexamen plus approfondi de la directive conglomérats financiers, lequel pourrait porter sur la qualité des fonds propres et la prise en considération des entités non réglementées. Il pourrait donc être utile de procéder à une évaluation globale sur la base du cadre législatif entièrement revu, le délai pour cette évaluation étant fixé en fonction des délais prévus pour l'évaluation de ces autres directives. [1] Directive 2002/87/CE relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier. [2] Directive 2006/48/CE concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice et directive 2006/49/CE sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit. [3] Directive 2009/138/CE sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (refonte), mais en attendant sa mise en œuvre, la directive conglomérats financiers complète les directives «assurance» actuellement en vigueur. [4] Comité consultatif des conglomérats financiers. [5] Comité Lamfalussy de niveau 3 pour les conglomérats financiers. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. [7] Directive 98/78/CE sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance. [8] Les figures 1 et 2 utilisent l'exemple d'un groupe bancaire aux fins de l'illustration, mais la même chose est vraie pour les groupes d'assurance, la référence à la directive fonds propres devant alors être remplacée par une référence à la directive surveillance complémentaire des entreprises d'assurance. ET (...PICT...)|EUROOPA KOMISJON| Brüssel 16.8.2010 SEK(2010) 981 lõplik KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV millega muudetakse direktiive 98/78/EÜ, 2002/87/EÜ ja 2006/48/EÜ seoses finantskonglomeraati kuuluvate finantsüksuste täiendava järelevalvega COM(2010) 433 SEK(2010) 979 KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV millega muudetakse direktiive 98/78/EÜ, 2002/87/EÜ ja 2006/48/EÜ seoses finantskonglomeraati kuuluvate finantsüksuste täiendava järelevalvega 1. Taust 1990ndate aastate alguses algas selliste suurte ja keerukate kontsernide loomine ja areng, kes omasid mitmeid tegevuslubasid panganduse ja kindlustuse valdkonnas. Finantskonglomeraatide direktiiv Direktiiv 2002/87/EÜ, milles käsitletakse finantskonglomeraati kuuluvate krediidiasutuste, kindlustusseltside ja investeerimisühingute täiendavat järelevalvet. võeti vastu 2002. aastal pärast ühisfoorumi ehk G10 järelevalveasutuste organi soovitusi. Direktiivi eesmärk oli tagada finantskonglomeraati kuuluvate reguleeritud üksuste täiendav järelevalve, keskendudes kahekordse finantsvõimenduse (kapitali mitmekordse kasutamise) võimalikele riskidele ning nn kontserniriskidele, milleks on levikuriskid, juhtimise keerukus, riskikontsentratsioon ja huvide konfliktid. [1] Direktiiv 2002/87/EÜ, milles käsitletakse finantskonglomeraati kuuluvate krediidiasutuste, kindlustusseltside ja investeerimisühingute täiendavat järelevalvet. Pärast 2002. aastat on turud arenenud suunas, et alati ei ole pangandust ja kindlustust lihtne üksteisest eristada ning suurimad kontsernid tegutsevad mitmes riigis. Nii 1988. aasta Baseli lepingu läbivaatamisega 2004. aastal, mis rakendati ELis 2006. aastal kapitalinõuete direktiivis, Direktiiv 2006/48/EÜ krediidiasutuste asutamise ja tegevuse kohta ning direktiiv 2006/49/EÜ investeerimisühingute ja krediidiasutuste kapitali adekvaatsuse kohta. kui ka kindlustusandjatele Solventsus II-ga (S2) Direktiiv 2009/138/EÜ kindlustus- ja edasikindlustustegevuse alustamise ja jätkamise kohta (Solventsus II) (uuesti sõnastatud), kuid kuni Solventsus II rakendamiseni täiendab praegu kehtivaid kindlustusdirektiive finantskonglomeraatide direktiiv. kehtestatud ulatusliku eeskirjade kogumiga töötati välja õiguslik raamistik, kuid konglomeraatide puhul kohaldatakse seda vaid siis, kui kontserni kuuluvad juriidilised isikud tegutsevad samas sektoris – panganduses või kindlustuses. Finantskonglomeraatide direktiivi kohast täiendavat õiguslikku raamistikku, mis käsitleb tegevuslubade ühitamisest tulenevat täiendavat keerukust ja riske, ei ole veel hinnatud. [2][3] Direktiiv 2006/48/EÜ krediidiasutuste asutamise ja tegevuse kohta ning direktiiv 2006/49/EÜ investeerimisühingute ja krediidiasutuste kapitali adekvaatsuse kohta. Direktiiv 2009/138/EÜ kindlustus- ja edasikindlustustegevuse alustamise ja jätkamise kohta (Solventsus II) (uuesti sõnastatud), kuid kuni Solventsus II rakendamiseni täiendab praegu kehtivaid kindlustusdirektiive finantskonglomeraatide direktiiv. 2009. aasta lõpul oli direktiiviga hõlmatud 69 Euroopa kontserni ja 6 kolmanda riigi kontserni. Neist ligikaudu 35 on väikesed ning tegutsevad peamiselt siseriiklikult, omades mõnda üksikut tegevusluba. Läbivaatamise üks eesmärk on siiski ka väikeste konglomeraatide järelevalve lihtsustamine, keskendutakse eelkõige umbes 30 Euroopa suurima finantskontserni järelevalvele. 2009. aasta lõpul ületasid kõnealuste kontsernide varad kokku 25 triljonit eurot, mis moodustab olulise osa ELi pangandusturust (varasid ligikaudu 42 triljonit eurot) ja ELi kindlustusturust (varasid ligikaudu 10 triljonit eurot). Tüüpilisel suurel konglomeraadil on rohkem kui 400 tegevusluba mitmes jurisdiktsioonis ja mitmes sektoris: pangandus, elu- ja/või kahjukindlustus, varade valitsemine. 2. Konsulteerimine sidusrühmadega Komisjon arutas käesoleva seadusandliku teksti võimalikke parandusi kolmel korral Euroopa finantskonglomeraatide komitees (EFCC) Finantskonglomeraatide nõuandekomitee. ja kolmel korral oma finantskonglomeraatide direktiivi töörühmas. Finantskonglomeraatide direktiivi läbivaatamine põhines finantskonglomeraatide määruse kahel varasemal hindamisel, mille teostasid nn Mixed Technical Group töörühm 2005. aastal ning ajutine finantskonglomeraatide töökomitee, kes oli finantskonglomeraatide ühiskomitee (JCFC) Lamfalussy struktuuri 3. tasandi komitee finantskonglomeraatide valdkonnas. eelkäija, 2008. aastal („ Capital Advice ” ). 2008. aasta aprillis kiitis Euroopa finantskonglomeraatide komitee heaks finantskonglomeraatide direktiivi taotletud läbivaatamise algatamise ning esitas finantskonglomeraatide ühiskomiteele nõuandetaotluse .[4][5] Finantskonglomeraatide nõuandekomitee. Lamfalussy struktuuri 3. tasandi komitee finantskonglomeraatide valdkonnas. Sektor on alates 2008. aasta maist olnud kaasatud Euroopa finantskonglomeraatide komitee esimese teabelehe ja dialoogide kaudu ning samuti on esitanud oma seisukohti neljal avalikul üritusel. Pärast finantskonglomeraatide ühiskomitee lõpliku nõuande saamist 2009. oktoobris, korraldati ülejäänud küsimuste ja kaalumisel olevate võimalike poliitiliste valikuvõimaluste puhul 6. novembrist 2009 kuni 15. jaanuarini 2010 kestnud üldsusega konsulteerimine. Üldsusega konsulteerimisel erinevatelt panga ja kindlustuse juhitud erineva suurusega konglomeraatidelt saadud vastused http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf osutasid, et komisjoni talituste soovitusi toetatakse laialdaselt.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Probleemi olemus 3.1. Järelevalve valdusettevõtja tasandil Valdusettevõtja tasandi järelevalve on reguleeritud finantskonglomeraatide direktiivi, kapitalinõuete direktiivi ja kindlustuskontserni direktiivi Direktiiv 98/78/EÜ kindlustusandjate gruppi kuuluvate kindlustusseltside täiendava järelevalve kohta. praeguste sätete kombinatsiooniga. Kõnealustes direktiivides osutatakse vastavalt segafinantsvaldusettevõtjatele, finantsvaldusettevõtjatele ja kindlustusvaldusettevõtjatele. Järelevalvevahendid, mida saab kohaldada kõrgeimal tasandil muutuvad, kui kõrgeim tasand muutub segafinantsvaldusettevõtjaks ning ei ole enam finantsvaldusettevõtja või kindlustusvaldusettevõtja. Joonistelt 1 ja 2 Joonistel 1 ja 2 kasutatakse näitena panganduskontserni näidet, kuid sama kehtib ka kindlustuskontsernide korral, mille puhul viide kapitalinõuete direktiivi kohaldamisele on asendatud kindlustuskontserni direktiiviga. nähtub, et finantskonglomeraadi määratlus saab mõjutada kontserni sektoripõhise järelevalve kohaldamist erinevalt, sõltuvalt kontserni struktuurist. [7][8] Direktiiv 98/78/EÜ kindlustusandjate gruppi kuuluvate kindlustusseltside täiendava järelevalve kohta. Joonistel 1 ja 2 kasutatakse näitena panganduskontserni näidet, kuid sama kehtib ka kindlustuskontsernide korral, mille puhul viide kapitalinõuete direktiivi kohaldamisele on asendatud kindlustuskontserni direktiiviga. Joonis 1: Finantskonglomeraatide direktiiv täiendab ja osaliselt asendab sektoripõhist järelevalvet juhul, kui pangandus- või kindlustuskontsern muutub konglomeraadiks. Enne seda, kui valdusettevõtja omandab panga või kindlustusandja, on panga või kindlustusandja suhtes kohaldatav konsolideeritud järelevalve vastavalt kapitalinõuete direktiivis või kindlustuskontserni direktiivis sätestatule. Pärast omandamist saab konsolideeritud järelevalvet kohaldada ainult kõrgeima tasandi pangandus- või kindlustusüksuse suhtes. Finantskonglomeraatide direktiiviga täiendatakse kõnealust konsolideeritud järelevalvet. (...PICT...) Joonis 2: Finantskonglomeraatide direktiiv asendab sektoripõhise järelevalve kontserni tasandil. Kui segafinantsvaldusettevõtja asendab finantsvaldusettevõtja ja/või kindlustusvaldusettevõtja ning kui puudub kõrgeima tasandi pangandus- või kindlustusüksus (st segafinantsvaldusettevõtja on kõigi tegevuslubade otsene omanik), siis ei saa enam kohaldada sätteid, mis käsitlevad kontserni sektoripõhist järelevalvet. (...PICT...) Joonisel 2 kirjeldatud vastastikuse toime tulemusena ei saa teatavaid kontserni sektoripõhise järelevalve vahendeid, mida saab kohaldada finantsvaldusettevõtja või kindlustusvaldusettevõtja tasandil, kohaldada kogu kontserni suhtes juhul, kui valdusettevõtja on segafinantsvaldusettevõtja. Kõnealused vahendid hõlmavad tütarettevõtjate individuaalsest järelevalvest loobumist, avalikustamist käsitlevate sätete kohaldamist (3. sammas) ning enesehindamist ja järelevalvet (2. sammas) konsolideeritult. Sellega kaasneb anomaalne tulemus, et kontserni suhtes, kes on omandanud tegevusloa muus sektoris (ehk valdusettevõtja muutub segafinantsvaldusettevõtjaks), kohaldatakse regulatiivset korda, mis ei pruugi olla nii laiaulatuslik kui see, mida kohaldati enne omandamist, kuigi kontserni suurus ja keerukuse aste on suurenenud ning võib kujutada finantssüsteemile suuremat ohtu. Sellest tulenevalt mõjutab järelevalveasutuste poolt väljaarvamise kasutamist, selle määratlemisel, kas kontsern on finantskonglomeraat või ei, hinnang, kas sektoripõhise järelevalve rakendamine võib olla õigustatum. Siiski ei pruugi sektoripõhise järelevalve jätkuv kohaldamine piisavalt käsitleda täiendavaid usaldatavusnormatiivide täitmisega seotud riske, mis tulenevad kontserni suuruse ja keerukuse astme suurenemisest, mis on riskid, mida oleks käsitletud finantskonglomeraatide direktiivi täiendavate aspektide raames. Samuti võib selle tulemusena esineda erinevusi finantskonglomeraatide järelevalvealases käsitluses (mis põhineb pigem struktuuril, kui riskiprofiilil). 3.2. Järelevalvealane koostöö Finantskonglomeraatide direktiiv täiendab krediidiasutuste direktiivi ja kindlustusdirektiive seoses täiendava järelevalvega kontserni kõrgeimal tasandil. Sel eesmärgil sisaldab see ka sätteid koostöö kohta kontserni erinevate järelevalveasutuste vahel. Finantskonglomeraatide direktiivis on määratletud asjaomane pädev asutus ning nõutakse, et koordinaator (kõrgeima tasandi järelevalveasutus) konsulteerib asjaomaste pädevate asutustega teatavates järelevalvealastes küsimustes. Praegused sätted annavad siiski võimaluse tõlgendada erinevalt seda, millised ametiasutused kvalifitseeruvad asjaomaste pädevate asutustena. Laiendatud tõlgendamise tulemusena on suur arv asjaomaseid pädevaid asutusi, kellega koordinaator finantskonglomeraadi tasandil peab konsulteerima, mis aga võib kahjustada koordinaatori ja asjaomaste pädevate asutuste kolleegiumi tehtava töö koordineerimise tõhusust ja tulemuslikkust. 3.3. Määratlemine Sätetest, millega reguleeritakse finantskonglomeraadi määratlemist, tuleneb ka kolm alaprobleemi. Esiteks ei nõuta direktiiviga varahaldusettevõtjate arvesse võtmist künnise arvutamisel, sest eurofondid jäeti 2002. aastal sektoripõhise usaldatavusnormatiivide täitmise järelevalvest välja. Samas direktiiviga nõutakse, et varahaldusettevõtjad tuleb lisada täiendava järelevalve ulatusse. Teiseks saab künnise arvutamine põhineda erinevatel parameetritel varade ja kapitalinõuete puhul, kuid sätted on ebaselged selle kohta, kuidas teha arvutusi siis, kui näiteks raamatupidamisarvestuses käsitletakse varasid erinevalt või kontserni teatavatel osadel ei ole alati maksevõimelisuse nõuet. Kolmandaks on kõige olulisem probleem, et künnise tingimused, arvestades nende kindlaksmääratud summasid, ei ole riskipõhised ning künnise arvutamisel ei võeta arvesse eeldatavaid kontserniriske. See tähendab, et väga väikeste kontsernide suhtes, kellel on mõni tegevusluba igas sektoris, kohaldatakse täiendavat järelevalvet; kusjuures samal ajal suurimaid ja kõige keerukamaid kontserne saab tehniliselt jätta konglomeraadina määratlemata. Selle tulemusena võivad praegused määratlemist käsitlevad sätted kahjustada direktiivi peamiste eesmärkide tegelikku saavutamist. 3.4. Osalused Osaluste järjepidevat käsitlemist igapäevase täiendava järelevalve käigus raskendab asjakohase teabe puudumine, et hinnata kontserniriske, mis ei ole eriti selged juhul, kui osalusi omatakse börsil noteeritud äriühingutes. Äriühinguõigusega võib vähemusaktsionäril olla keelatud saada ettevõtja kohta rohkem teavet, kui saavad selle teised aktsionärid. Näiteks juhul kui panga juhitud konglomeraadid ei saa teavet riskide kohta seoses osalusega kindlustusandjates ja edasikindlustusandjates, ei saa need konglomeraadid esitada oma järelevalveasutustele tõendeid juhtimise ja sisekontrolli integreerituse piisava taseme kohta kõnealuste üksustega, mis on vaja konsolideerimiseks ja selleks, et kasutada õigust arvata sellised osalused oma kapitalist maha, mida konsolideerimine eeldab. 4. Eesmärgid Käesoleva algatuse üldeesmärk on tagada, et ELis muutub finantskonglomeraatide direktiivi kohane suurte ja keerukate kontsernide täiendav järelevalve tõhusamaks ning samal ajal säilitatakse kõnealuste kontsernide konkurentsipositsioon. Üldeesmärgist tulenevalt on kolm üldist poliitikaeesmärki järgmised: – finantsstabiilsuse edendamine; – võlausaldajate ja kindlustusvõtjate huvide kaitsmise edendamine; – ELi finantskontsernide rahvusvahelise konkurentsivõime tagamine. Eespool kirjeldatud probleemide taustal on konkreetsete probleemide põhjuste käsitlemiseks määratletud kolm tegevuseesmärkide rühma. Selliste tegevuseesmärkide tõhus saavutamine peaks aitama kaasa pikaajaliste konkreetsete poliitikaeesmärkide saavutamisele, milleks on täiendava järelevalve tõhususe parandamine, finantskonglomeraatide riskijuhtimise tugevdamine, võimaluse kõrvaldamine, et tegevus kandub nõrgema järelevalvega riikidesse, nõuete täitmisega seotud koormuse vähendamine, võrdsete võimaluste, järelevalvealase koostöö ja lähendamise edendamine ning õiguslik selgus. 5. Poliitikavalikud ja nende mõju Kokku on välja töötatud 17 poliitikavalikut, mille mõju on hinnatud ja mida on võrreldud eesmärgiga käsitleda analüüsis määratletud erinevaid küsimusi. Käesolevas osas kirjeldatakse eelistatud poliitikameetmete oodatavat mõju igas valdkonnas. 5.1. Täiendav järelevalve valdusettevõtja tasandil ning järelevalvealane koostöö Selleks et ühtlustada järelevalvevolitused konglomeraadi kõrgeimal tasandil, välistada nii volituste kadumine kontserni struktuuri muutumisel kui ka järelevalve dubleerimine konglomeraadi tasandil ning lihtsustada kõige olulisemate järelevalveasutuste koostööd, kehtestatakse järgmised eesmärgipärased muudatused: – lõpetada nende kõrgeima tasandi valdusettevõtjate väljaarvamine, kes kuuluvad panga- ja kindlustuskontserni ning on klassifitseeritud segafinantsvaldusettevõtjana, et endiste finantsvaldusettevõtjate ja rahvusvaheliste valdusettevõtjate suhtes kohaldatavad sätted ja õigused ei kaoks juhul, kui kontserni ja selle valdusettevõtja klassifikatsioon muutub teises sektoris omandamise tulemusena; – kitsendatakse mõiste „asjaomane pädev asutus” määratlust, et see hõlmaks ainult lõplike emaettevõtjate järelevalveasutusi üksikus sektoris ja mis tahes muid pädevaid asutusi, keda lõplike emaettevõtjate järelevalveasutused käsitlevad asjaomastena. 5.2. Finantskonglomeraatide määratlemine Tegelemaks punktis 3.3 kirjeldatud probleemiga seoses varahaldusettevõtjate kaasamisega täiendavas järelevalves, tehakse ettepanek hõlmata varahaldusettevõtjaid alati, mida täiendatakse juhistega näitajate kohta, mida kasutatakse varahaldusettevõtjate hõlmamiseks. Selleks et vähendada parameetrite ebamäärasust ning tegeleda konglomeraatide riskipõhise määratlemise puudumisega, tehakse ettepanek tehnilisteks standarditeks väljaarvamisvõimaluse kohaldamise kohta suuremate kontsernide puhul vastavalt finantskonglomeraatide direktiivi artikli 3 lõikele 3, samuti lisatakse võimalus arvata täiendavast järelevalvest välja kontsernid juhul, kui väiksema sektori omatavad varad on allpool absoluutset künnist, milleks on 6 miljardit eurot. 5.3. Osalused Tehniliste standarditega seoses osalemise käsitlemisega erinevates olukordades leevendatakse osaluste igapäevase käsitlemise probleemi täiendava järelevalve raamistikus, mida raskendab asjaolu, et äriühinguõigusega võib vähemusosanikul olla keelatud juurdepääs sellisele teabele, mis ei ole kättesaadav teistele aktsionäridele. 5.4. Eelistatud poliitikavalikute mõju Kavandatud poliitikamuudatused tugevdavad eeldatavasti täiendava järelevalve raamistikku, millega kaasneksid tõhusamad riskijuhtimise stiimulid ja tavad ning mis omakorda peaks aitama ka tugevdada ELi finantskontsernide rahvusvahelist konkurentsipositsiooni. Kõnealused ettepanekud peaksid aitama kaasa finantsstabiilsusega seotud ohtude ja ühiskonnale kaasnevate kulude piiramisele. Üksikute sidusrühmade ja süsteemsete probleemide tasandil on ettepanekute oodatav mõju järgmine: – Täiendavast järelevalvest võib välja arvata teatavad väiksemad ELi finantskontsernid , kellel on lihtne struktuur ja mitte rohkem kui mõni tegevusluba mõlemas sektoris ning seega saaksid nad kasu nõuete täitmisega seotud kulude kokkuhoiust. See võimalus võib olla kättesaadav umbes kümnele väiksemale finantskontsernile, kelle varade kogusumma on ligikaudu 69 miljardit eurot. Nõuete täitmisega seotud kulud peaksid aga suurenema mitme suure, panga juhitud konglomeraadi jaoks, kellel on sadu tegevuslubasid ja tegutsevad mõlemas sektoris, sest mitmed sellised kontsernid, omades finantssektoris varadena kuni 9 triljonit eurot, võidakse kaasata täiendava järelevalve ulatusse. Nõuete täitmisega seotud kulud suureneksid ka nende finantskontsernide jaoks, kelle struktuuri kuulub varahaldusettevõtja ning kes määratletakse finantskonglomeraadina pärast konglomeraatide määratlemise protsessi kavandatud muudatusi. Äsja täiendava järelevalve ulatusse lisatud finantskontsernide puhul peaksid nõuete täitmisega seotud kulud olema tähtsusetud, võrreldes nende kontsernide üldise suurusega. Peale selle peaksid need kulud olema korvatud hüvedega, mis saadakse tõhusamast riskijuhtimisest tänu käesolevas õigusakti ettepanekus kavandatud stiimulitele. Lisaks on oodata positiivset mõju suuremast nähtavusest ja usaldusest turgudel, mis peaks tulenema konglomeraadina määratlemisest. Kõnealused hüved peaksid suurendama suurte ELi kontsernide rahvusvahelist konkurentsivõimet, arvestades täiendava järelevalve valdkonna muid algatusi, mida püütakse teha muudes olulistes rahvusvahelistes jurisdiktsioonides. – Konglomeraatide määratlemise protsessi eespool nimetatud muudatuste tulemusena muutub täiendava järelevalve ulatus asjakohasemaks ning seepärast peaks tõhustuma järelevalveasutuste tehtav finantskontsernide riskide järelevalve. Koos sujuvama järelevalvega konglomeraatide kõrgeimal tasandil ning paremate järelevalvevahenditega tuvastamaks levikuriskide, kontsentratsiooni ja keerukuse probleeme ning huvide konflikte äriühingutes, mis on seotud konglomeraadiga osaluste kaudu, peaks see aitama kaasa finantsstabiilsuse tagamisele. – Suurem selgus sätetes, millega reguleeritakse varahaldusettevõtjate hõlmatust määratlemisel ja seoses täiendava järelevalvega, peaks looma selles valdkonnas võrdsemad tingimused. – Mõjutatud finantskontsernide klientide jaoks peaks mõju olema tühine, võttes arvesse käesoleva ettepanekuga seotud lisakulude puhasmõju olulisuse üldist taset kõnealuste kontsernide puhul. Lisaks sellele ei pruugi kliendid olla teadlikud pankade, kindlustusandjate ja konglomeraatide erinevast reguleerimisest. Kliendid lihtsalt usuvad, et järelevalveraamistik on ulatuslik ja ettenägelik ning käesoleva läbivaatamise eesmärk on eelkõige selle raamistiku tugevdamine ja seega klientide usalduse õigustamine. 6. Järelevalve ja hindamine Eeldatavasti jõustuvad kavandatud muudatused 2011. aastal. Kavandatud muudatused on tihedalt seotud komisjoni hiljutise ettepanekuga raamdirektiivi kohta, millega muudetakse finantsteenuste direktiive, et võtta arvesse uute Euroopa järelevalveasutuste loomist. Tõenäoliselt järgneb kavandatud muudatustele finantskonglomeraatide direktiivi põhjalikum läbivaatamine, mis võib hõlmata sätteid kapitalipuhvrite kvaliteedi ning reguleerimata üksuste hõlmamise kohta. Seepärast võib olla mõistlik teostada ulatuslik hindamine täielikult läbivaadatud õigusraamistiku põhjal, mille tähtaeg tuleks kehtestada kooskõlas muude direktiivide hindamisega. [1] Direktiiv 2002/87/EÜ, milles käsitletakse finantskonglomeraati kuuluvate krediidiasutuste, kindlustusseltside ja investeerimisühingute täiendavat järelevalvet. [2] Direktiiv 2006/48/EÜ krediidiasutuste asutamise ja tegevuse kohta ning direktiiv 2006/49/EÜ investeerimisühingute ja krediidiasutuste kapitali adekvaatsuse kohta. [3] Direktiiv 2009/138/EÜ kindlustus- ja edasikindlustustegevuse alustamise ja jätkamise kohta (Solventsus II) (uuesti sõnastatud), kuid kuni Solventsus II rakendamiseni täiendab praegu kehtivaid kindlustusdirektiive finantskonglomeraatide direktiiv. [4] Finantskonglomeraatide nõuandekomitee. [5] Lamfalussy struktuuri 3. tasandi komitee finantskonglomeraatide valdkonnas. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Direktiiv 98/78/EÜ kindlustusandjate gruppi kuuluvate kindlustusseltside täiendava järelevalve kohta. [8] Joonistel 1 ja 2 kasutatakse näitena panganduskontserni näidet, kuid sama kehtib ka kindlustuskontsernide korral, mille puhul viide kapitalinõuete direktiivi kohaldamisele on asendatud kindlustuskontserni direktiiviga. HU (...PICT...)|EURÓPAI BIZOTTSÁG| Brüsszel, 16.8.2010 SEC(2010) 981 végleges BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a 98/78/EK, a 2002/87/EK és a 2006/48/EK irányelvnek a pénzügyi konglomerátumhoz tartozó pénzügyi vállalkozások kiegészítő felügyelete tekintetében történő módosításáról COM(2010) 433 SEC(2010) 979 BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a 98/78/EK, a 2002/87/EK és a 2006/48/EK irányelvnek a pénzügyi konglomerátumhoz tartozó pénzügyi vállalkozások kiegészítő felügyelete tekintetében történő módosításáról 1. Háttér Több banki és biztosítási engedélyt egyesítő nagy, összetett csoportok alapítása és fejlesztése a kilencvenes évek elején vált megszokottá. A közös fórum, a G10 felügyeleti testületének ajánlásait követően 2002-ben került elfogadásra a pénzügyi konglomerátumokról szóló irányelv A pénzügyi konglomerátumhoz tartozó hitelintézetek, biztosítóintézetek és befektetési vállalkozások kiegészítő felügyeletéről szóló 2002/87/EK irányelv (pénzügyikonglomerátum-irányelv). Ennek célja a pénzügyi konglomerátum részét képező szabályozott vállalkozások kiegészítő felügyelete volt, a kettős kötelezettségvállalás (a tőke többszörös felhasználása) potenciális kockázataira és a „csoportkockázatokra” összpontosítva: a terjedés, a vezetés összetettsége, a kockázatkoncentráció és az összeférhetetlenség kockázataira. [1] A pénzügyi konglomerátumhoz tartozó hitelintézetek, biztosítóintézetek és befektetési vállalkozások kiegészítő felügyeletéről szóló 2002/87/EK irányelv 2002 óta a piacok továbbfejlődtek egy olyan irányban, ahol a banki üzletág és a biztosítási üzletág között nem mindig könnyű különbséget tenni, és ahol a legnagyobb csoportok sok országban aktívak. Mind az 1988-as Bázeli Tőkeegyezmény 2004. évi felülvizsgálata, amelyet az EU-ban a tőkekövetelményekről szóló 2006. évi irányelv (tőkekövetelmény-irányelv) A hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról szóló 2006/48/EK irányelv és a befektetési vállalkozások és hitelintézetek tőkemegfeleléséről szóló 2006/49/EK irányelv hajtott végre, mind pedig a Szolvencia II-ben A biztosítási és viszontbiztosítási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról szóló 2009/138/EK irányelv (Szolvencia II) (átdolgozott változat), de a Szolvencia II végrehajtásáig a pénzügyikonglomerátum-irányelv egészíti ki a jelenleg érvényes biztosítási irányelveket. a biztosítótársaságok részére bevezetett átfogó szabályrendszer fejlesztette a szabályozási kereteket, de a konglomerátumokat illetően csak abban az esetben, ha egy csoport jogi személyei azonos szektorban – bank vagy biztosítás – aktívak. A pénzügyikonglomerátum-irányelv szerinti kiegészítő, az engedélyek kombinációjából eredő további összetettséggel és kockázatokkal foglalkozó szabályozási keretrendszer értékelésére még nem került sor. [2][3] A hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról szóló 2006/48/EK irányelv és a befektetési vállalkozások és hitelintézetek tőkemegfeleléséről szóló 2006/49/EK irányelv A biztosítási és viszontbiztosítási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról szóló 2009/138/EK irányelv (Szolvencia II) (átdolgozott változat), de a Szolvencia II végrehajtásáig a pénzügyikonglomerátum-irányelv egészíti ki a jelenleg érvényes biztosítási irányelveket. 2009 végén az irányelv 69 európai csoportra és 6 harmadik országbeli csoportra terjedt ki. Közülük mintegy 35 kisméretű, és főleg belföldön működik néhány engedéllyel. Jóllehet a felülvizsgálatnak az is célja, hogy egyszerűsítse a kis konglomerátumok felügyeletét, különösen a körülbelül 30 legnagyobb európai pénzügyi csoport felügyeletével foglalkozik. 2009 végén ezek vagyona összesen meghaladta a 25 billió EUR-t, jelentős részesedést képviselve az EU mintegy 42 billió EUR-s eszközállományú bankpiacából és az EU körülbelül 10 billió EUR-s eszközállományú biztosítási piacából. Egy nagy konglomerátumnak jellemzően több mint 400 engedélye van különböző jogrendszerekben és több ágazatban: bank, élet- és/vagy nem-életbiztosítás, vagyonkezelés. 2. Konzultáció az érdekeltekkel A Bizottság három alkalommal tárgyalta a jelenlegi jogszabályszöveg lehetséges javításait az európai pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó bizottságban (EFCC) Pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó tanácsadó bizottság. és háromszor a pénzügyikonglomerátum-irányelvvel foglalkozó munkacsoportjában. A pénzügyikonglomerátum-irányelv felülvizsgálata felhasznált két korábbi értékelést, amelyet az úgynevezett vegyes technikai csoport végzett 2005-ben, valamint a pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó vegyes bizottság (JCFC) Pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó 3. szintű bizottság a Lámfalussy-rendszerben elődje, a pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó ideiglenes munkabizottság végzett 2008-ban (a „ tőketanácsadás ”). 2008 áprilisában az EFCC jóváhagyta a pénzügyikonglomerátum-irányelv szükséges felülvizsgálatának megkezdését a JCFC-hez intézett tanácsadási felhívással .[4][5] Pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó tanácsadó bizottság. Pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó 3. szintű bizottság a Lámfalussy-rendszerben Az ágazatot 2008 májusa óta vonják be (az EFCC első hírlevele és párbeszéd útján), és azóta négy nyilvános alkalommal ki is fejtette nézeteit. A végleges JCFC-tanácsadás 2009. októberi beérkezését követően 2009. november 6-tól 2010. január 15-ig nyilvános konzultáció folyt a fennmaradó kérdésekről és a mérlegelés tárgyát képező lehetséges szakpolitikai alternatívákról. Mind a bankok, mind pedig a biztosítók által vezetett különböző méretű konglomerátumoktól a nyilvános konzultációra kapott válaszok http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf a bizottsági szolgálatok javaslatainak széles körű támogatását mutatták.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Problémameghatározás 3.1. Felügyelet holdingtársasági szinten A holdingtársasági szintű felügyeletet a pénzügyikonglomerátum-irányelv, a tőkekövetelmény-irányelv és a biztosítási csoportokra vonatkozó irányelv A biztosítási csoportok biztosítóintézeteinek kiegészítő felügyeletéről szóló 98/78/EK irányelv (biztosításicsoport-irányelv) jelenlegi rendelkezéseinek kombinációja szabályozza. Ezek az irányelvek a „vegyes pénzügyi holdingtársaságokra”, „pénzügyi holdingtársaságokra”, illetve a „biztosítási holdingtársaságokra” vonatkoznak. A legfelső szinten alkalmazható felügyeleti eszközök megváltoznak, amikor a legfelső szint vegyes pénzügyi holdingtársasággá válik, és megszűnik pénzügyi holdingtársaság vagy biztosítási holdingtársaság lenni. Az alábbi 1. és 2. ábra Az 1. és a 2. ábra egy bankcsoport példáját használja fel szemléltetés céljára, de ugyanez igaz biztosítási csoportokra is, csak a tőkekövetelmény-irányelv helyett a biztosításicsoport-irányelvet kell alkalmazni. azt mutatja, hogy egy pénzügyi konglomerátum azonosítása a csoport szerkezetétől függően különbözőképpen befolyásolhatja az ágazati csoportfelügyelet alkalmazását. [7][8] A biztosítási csoportok biztosítóintézeteinek kiegészítő felügyeletéről szóló 98/78/EK irányelv Az 1. és a 2. ábra egy bankcsoport példáját használja fel szemléltetés céljára, de ugyanez igaz biztosítási csoportokra is, csak a tőkekövetelmény-irányelv helyett a biztosításicsoport-irányelvet kell alkalmazni. 1. ábra: A pénzügyikonglomerátum-irányelv kiegészíti, és részben felváltja az ágazati felügyeletet, ha egy bank- vagy biztosítási csoport konglomerátummá válik. Mielőtt egy holdingtársaság megvásárolná, egy bank vagy biztosító a tőkekövetelmény-irányelvben vagy a biztosításicsoport-irányelvben meghatározott konszolidált felügyelet alá tartozik. A tulajdonszerzést követően konszolidált felügyelet csak legfelső szintű banki vagy biztosító jogi személyre alkalmazható. A pénzügyikonglomerátum-irányelv kiegészíti ezt a konszolidált felügyeletet. (...PICT...) 2. ábra: A pénzügyikonglomerátum-irányelv csoportszinten váltja fel az ágazati felügyeletet. Ha egy vegyes pénzügyi holding társaság felvált egy pénzügyi holding társaságot és/vagy egy biztosítási holdingtársaságot, és ha nincs legfelső szintű banki vagy biztosító jogi személy (azaz minden engedély közvetlenül a vegyes pénzügyi holding társaság tulajdonában van), a továbbiakban ágazati csoportfelügyeleti rendelkezések nem alkalmazhatóak. (...PICT...) A 2. ábrán látható kölcsönhatás eredményeként az ágazati csoportfelügyelet bizonyos eszközei, amelyek egy pénzügyi holding társaság vagy egy biztosítási holdingtársaság szintjén alkalmazhatóak, már nem alkalmazhatóak az egész csoportra, amikor a holdingtársaság vegyes pénzügyi holding társaság. Ezen eszközök közé tartozik a leányvállalatok egyéni felügyeletéről való lemondás, az információadásra vonatkozó rendelkezések alkalmazása (3. pillér), valamint a konszolidált alapú önértékelés és felügyeleti felülvizsgálat (2. pillér). Ez arra a rendellenes eredményre vezet, hogy egy csoport, amely engedélyt szerzett a másik szektorban arra, hogy a holdingtársaság vegyes pénzügyi holdingtársasággá váljon, olyan szabályozás alá esik, amely esetleg nem annyira átfogó, mint a felvásárlás előtt alkalmazott szabályozás, holott a csoport mérete és bonyolultsága megnövekedett, és ebből következően nagyobb kockázatot jelenthet a pénzügyi rendszerre nézve. Következésképpen a felügyeletek azon jogról való lemondását, hogy meghatározzák, vajon egy csoport pénzügyi konglomerátum-e, befolyásolja annak felbecslése, hogy az ágazati felügyelet alkalmazása óvatossági megfontolásból helyesebb lehet-e. Az ágazati felügyelet folytatódó alkalmazása azonban lehet, hogy nem kezeli megfelelően a csoport megnövekedett méretéből és összetettségéből adódó további prudenciális kockázatokat – azokat a kockázatokat, amelyekkel a pénzügyikonglomerátum-irányelv kiegészítő szempontjai foglalkoztak volna. Ez eredményezheti a konglomerátumok felügyeleti kezelésének különbségeit is (a szerkezet, nem pedig a kockázati profil alapján). 3.2. Felügyeleti koordináció A pénzügyikonglomerátum-irányelv a csoportok legfelső szintű további felügyeletével egészíti ki a tőkekövetelmény-irányelvet és a vonatkozó biztosítási irányelveket. Ebből a célból a csoport különböző felügyeletei közötti koordinációra vonatkozóan is tartalmaz rendelkezéseket. A pénzügyikonglomerátum-irányelv meghatározza, melyik az érintett illetékes hatóság, és megköveteli a koordinátortól (a legfelső szintű felügyelettől), hogy bizonyos felügyeleti kérdésekben konzultáljon az érintett illetékes hatóságokkal. Ugyanakkor a jelenlegi rendelkezések lehetőséget adnak az érintett illetékes hatóságoknak minősülő hatóságok változó értelmezésére. Szélesebb körű értelmezés azt eredményezi, hogy a koordinátornak sok érintett illetékes hatóság véleményét kell kikérnie a pénzügyi konglomerátum szintjén, ami alááshatja a koordinátor és az érintett illetékes hatóságok által alkotott „testület” által elvégzendő munka hatékony és eredményes koordinációját. 3.3. Azonosítás A pénzügyi konglomerátum azonosítását szabályozó rendelkezések három alproblémát is előidéznek. Az első, hogy az irányelv nem követeli meg a vagyonkezelő társaságok bevonását a küszöbérték-tesztekbe, mert az átruházható értékpapírokkal foglalkozó kollektív befektetési vállalkozásokat (ÁÉKBV) 2002-ben kizárták az ágazati prudenciális felügyeletből, azt azonban megköveteli, hogy a kiegészítő felügyelet kiterjedjen a vagyonkezelő társaságokra. A második, hogy a küszöbérték-tesztek az eszközök és a tőkekövetelmények tekintetében különböző paramétereken alapulhatnak, de a rendelkezések kétértelműek abból a szempontból, hogy hogyan kell kalkulálni például az eszközök vagy a csoport azon részeinek különféle könyvelési kezeléséből adódó teszteket, amelyeknek nincs mindig szolvenciakövetelménye. A harmadik, és egyben legfontosabb, hogy a küszöbérték-feltételek – tekintettel rögzített összegeikre – nem kockázatalapúak, és a küszöbérték-teszt nem foglalkozik a várt csoportkockázat fogalmával. Ez azzal jár, hogy igen kicsi, minden szektorban néhány engedéllyel rendelkező csoportok kiegészítő felügyelet alá esnek, miközben lehet, hogy a legnagyobb, legösszetettebb csoportok technikailag nem minősülnek konglomerátumnak. Ennek eredményeképpen az azonosításra vonatkozóan érvényben levő rendelkezések alááshatják az irányelv alapját képező célok hatékony elérését. 3.4. Részesedések A részesedések következetes kezelését a napi kiegészítő felügyeletben gátolja a csoportkockázatok felméréséhez szükséges releváns információ hiánya, amely információ nem olyan egyértelmű, amikor a részesedések tőzsdén jegyzett vállalatokban vannak. A társasági jog megakadályozhatja, hogy egy kisebbségi részvényes több információt kapjon az adott vállalatról, mint annak többi részvényese. Például, ha biztosítókban vagy viszontbiztosítókban való részesedéshez kötődő kockázatokról bank által vezetett konglomerátumok nem tudnak információt szerezni, akkor nem tudják igazolni felügyeleteiknek a vezetés és a belső ellenőrzés integrációjának e jogi személyekben meglevő kielégítő szintjét, amely a konszolidációhoz szükséges, és a konszolidációval járó jogot, hogy az ilyen részesedéseket levonják tőkéjükből. 4. Célkitűzések E kezdeményezés átfogó célja annak biztosítása, hogy fokozódjon az EU-ban a pénzügyikonglomerátum-irányelv hatálya alá eső nagy és komplex csoportok kiegészítő felügyeletének hatékonysága, e csoportok versenypozíciójának fenntartása mellett. Ez az alábbi három általános szakpolitikai célkitűzésben nyilvánul meg: – a pénzügyi stabilitás erősítése; – a hitelezők és a biztosításikötvény-tulajdonosok érdekei védelmének elősegítése; – az EU pénzügyi csoportjai nemzetközi versenyképességének biztosítása. A fent bemutatott problémák fényében az egyes kiváltó okok kezelése érdekében az operatív célkitűzések három csoportja került meghatározásra. Az ilyen operatív célkitűzések hatékony megvalósításának hozzá kellene járulnia a kiegészítő felügyelet hatékonyságának fokozását célzó hosszabb távú szakpolitikai célok eléréséhez, megerősítve a pénzügyi konglomerátumok kockázatkezelését, kiküszöbölve a szabályozási arbitrázs lehetőségeit, csökkentve a megfelelési terhet és elősegítve az egyenlő működési feltételeket, a felügyeleti együttműködést és konvergenciát, valamint a jogi egyértelműséget. 5. Szakpolitikai lehetőségek és hatásuk Összesen tizenhét szakpolitikai opció megtervezésére, hatásfelmérésére és összehasonlítására került sor az elemzésben azonosított kérdések kezelése céljából. Ez a rész az előnyben részesített szakpolitikai intézkedések várható hatásait ismerteti az egyes területekre vonatkozóan. 5.1. Kiegészítő felügyelet holdingtársasági szinten és felügyeleti koordináció A felügyeleti hatásköröknek a konglomerátum legfelső szintjén való összehangolása érdekében, valamint, hogy meggátolják a hatáskörvesztést, amikor egy csoport szerkezete megváltozik, továbbá a felügyelet megduplázását a konglomerátum szintjén, és a leginkább érintett felügyeletek általi koordináció elősegítése érdekében a következő célzott módosítások bevezetésére kerül sor: – vegyes pénzügyi holdingtársaságnak minősített bank- vagy biztosítási csoport legfelső szintű holdingtársaságai kizárásának megszüntetése, hogy a korábbi pénzügyi holdingtársaságra vagy biztosítási holdingtársaságra vonatkozó rendelkezések és hatáskörök ne tűnjenek el, amikor egy csoport és holdingtársasága besorolása a másik szektorbeli felvásárlás eredményeként megváltozik; – az érintett illetékes hatóságok fogalommeghatározásának szűkítése, hogy csak a legfőbb anyavállalatok felügyeleteire terjedjen ki az egyes ágazatokon belül, valamint olyan más illetékes hatóságok, amelyeket a legfőbb anyavállalatok felügyeletei érintettnek tartanak. 5.2. A pénzügyi konglomerátumok azonosítása A 3.3. bekezdésben vázolt, a vagyonkezelő társaságoknak a kiegészítő felügyelet alá vonásával kapcsolatos probléma kezelése terén javasolt a vagyonkezelő társaságok mindenkori bevonása a felügyeletbe, kiegészítve egy útmutatással, amely a felügyeletbe történő bevonásra utaló ismérveket tartalmazza. Annak érdekében, hogy megszűnjön a paraméterekkel kapcsolatos félreérthetőség és a konglomerátumok kockázatalapú beazonosításának hiánya, a javaslat kiterjed a pénzügyikonglomerátum-irányelv 3. cikkének (3) bekezdésében szereplő nagyobb csoportokra vonatkozó „joglemondási opció” alkalmazásával kapcsolatos technikai standardokra, és bevezetésre kerül a kiegészítő felügyeletről való lemondás opciója azon csoportoknál, ahol a legkisebb szektor által birtokolt eszközök a 6 milliárd EUR-s abszolút küszöb alatt vannak. 5.3. Részesedések A részesedések különböző helyzetekben történő kezelésére vonatkozó iránymutatások enyhíteni fogják a kiegészítő felügyelet alatt álló részesedések napi kezelésének problémáját, amelyet súlyosbít az a tény, hogy a társasági jog tilthatja, hogy egy kisebbségi tulajdonos olyan információhoz jusson, amely a többi részvényes számára nem elérhető. 5.4. Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőségek hatása A javasolt irányelvi változások várhatóan szilárdabbá teszik a kiegészítő felügyeleti keretrendszert, ami hatékonyabb kockázatkezelési ösztönzőkhöz és gyakorlatokhoz vezet, ennek pedig segítenie kell az EU pénzügyi csoportjai nemzetközi versenyképességi pozícióinak javításában is. A javaslatok várhatóan pozitívan járulnak hozzá a pénzügyi stabilitás kockázatainak és az azokkal járó társadalmi költségeknek a visszafogásához. Az egyes érdekelt csoportok szintjén és rendszerszinten a javaslatok várható hatásai az alábbiak: – Bizonyos egyszerű felépítésű, mindkét szektorban legfeljebb néhány engedéllyel rendelkező kisebb EU-beli pénzügyi csoportok kimaradhatnak a kiegészítő felügyeletből, és így előnyt élvezhetnek a megfelelési költségek megtakarítása révén. Ez mintegy tíz kisebb pénzügyi csoport számára lehet elérhető, amelyeknek eszközei összesen körülbelül 69 milliárd EUR-t tesznek ki. Ugyanakkor számos több száz engedéllyel bíró és mindkét szektorban aktív nagy banki vezetésű konglomerátum megfelelési költségei várhatóan növekednek, mivel több ilyen csoport (amely a pénzügyi szektor vagyonából 9 billió EUR-ig terjedő összeget képvisel) a kiegészítő felügyelet hatálya alá kerülhet. Megnövekedett megfelelési költségek terhelnék azokat a pénzügyi csoportokat is, amelyeknek szerkezete vagyonkezelési üzletágat foglal magában , és amelyeket pénzügyi konglomerátumként fognak azonosítani a konglomerátumok azonosítási eljárásának javasolt változtatásait követően. A kiegészítő felügyelet hatálya alá újonnan kerülő pénzügyi csoportok megfelelési költségei teljes méretükre való tekintettel valószínűleg viszonylag jelentéktelenek lesznek. Továbbá ezeket ellensúlyozzák azok az előnyök, amelyek az ebbe a jogalkotási javaslatba foglalt implicit ösztönzők által indukált hatékonyabb kockázatkezelési gyakorlatokból erednek. Egy másik pozitív hatás várható a jobb láthatóságból és a piacokba vetett bizalomból, amelyet a konglomerátumként való azonosításnak kell eredményeznie. Ezeknek az előnyöknek elő kell segíteniük a nagy EU-beli csoportok nemzetközi versenyképességét, figyelembe véve a kiegészítő felügyelet területén zajló azon kezdeményezéseket, amelyeket más jelentősebb nemzetközi joghatóságok folytatnak. – A konglomerátumok azonosítási eljárásának fent említett változásai megfelelőbbé teszik a kiegészítő felügyelet hatályát, és így fokozzák a felügyeletek azon kockázatokra irányuló megfigyelő tevékenységének hatékonyságát, amelyeknek a pénzügyi csoportok ki vannak téve. Ennek pozitívan kell hozzájárulnia a pénzügyi stabilitáshoz a konglomerátumok legfelső szintű racionalizáltabb felügyeletével, valamint egy olyan fejlettebb felügyeleti eszköztárral kombinálva, amely a terjedés, a koncentráció, az összetettségi kérdések és tulajdonosi részesedéseken keresztül konglomerátumhoz kötődő vállalatokban meglevő összeférhetetlenségek felderítését szolgálja. – A vagyonkezelő társaságoknak az azonosításba és a kiegészítő felügyeletbe való bevonását szabályozó rendelkezések fokozott egyértelműségének egyenlőbb feltételeket kell biztosítania ezen a területen. – Ami az érintett pénzügyi csoportok ügyfeleit illeti, a hatás várhatóan elhanyagolható lesz, összességében tekintve a javaslat e csoportokra gyakorolt nettó járulékos hatásának jelentőségét. Ráadásul lehet, hogy az ügyfeleknek nincs tudomása a bankok, biztosítók és konglomerátumok szabályozói kezelése közötti különbségekről: ők egyszerűen bíznak benne, hogy a felügyeleti rendszer átfogó és körültekintő, és ez a felülvizsgálat különösen e keretrendszer megerősítését célozza, igazolva a bizalmat. 6. Nyomon követés és értékelés A javasolt módosítások várhatóan 2011-ben lépnek hatályba. A javasolt módosítások szorosan összefüggenek a Bizottság közelmúltbeli, a gyűjtőirányelvre (omnibus) vonatkozó javaslatával, amely módosítja a pénzügyi szolgáltatásokról szóló irányelveket az új európai felügyeleti hatóságok bevezetésének figyelembe vétele érdekében. Ezeket valószínűleg követni fogja a pénzügyikonglomerátum-irányelv alapvetőbb felülvizsgálata is, amelybe beletartozhatnak a tőketartalékok minőségére, valamint a hatályra vonatkozó rendelkezések a nem szabályozott vállalkozásokat illetően. Ezért ésszerű lehet egy átfogó értékelés elvégzése a teljesen átalakított jogi keretrendszer alapján, amelyhez egy céldátumot kell kitűzni az említett többi irányelv értékelésével összhangban. [1] A pénzügyi konglomerátumhoz tartozó hitelintézetek, biztosítóintézetek és befektetési vállalkozások kiegészítő felügyeletéről szóló 2002/87/EK irányelv [2] A hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról szóló 2006/48/EK irányelv és a befektetési vállalkozások és hitelintézetek tőkemegfeleléséről szóló 2006/49/EK irányelv [3] A biztosítási és viszontbiztosítási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról szóló 2009/138/EK irányelv (Szolvencia II) (átdolgozott változat), de a Szolvencia II végrehajtásáig a pénzügyikonglomerátum-irányelv egészíti ki a jelenleg érvényes biztosítási irányelveket. [4] Pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó tanácsadó bizottság. [5] Pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó 3. szintű bizottság a Lámfalussy-rendszerben [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] A biztosítási csoportok biztosítóintézeteinek kiegészítő felügyeletéről szóló 98/78/EK irányelv [8] Az 1. és a 2. ábra egy bankcsoport példáját használja fel szemléltetés céljára, de ugyanez igaz biztosítási csoportokra is, csak a tőkekövetelmény-irányelv helyett a biztosításicsoport-irányelvet kell alkalmazni. IT (...PICT...)|COMMISSIONE EUROPEA| Bruxelles, 16.8.2010 SEC(2010) 981 definitivo DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento della proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica le direttive 98/78/CE, 2002/87/CE e 2006/48/CE per quanto concerne la vigilanza supplementare sulle imprese finanziarie appartenenti a un conglomerato finanziario COM(2010) 433 SEC(2010) 979 DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento della proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica le direttive 98/78/CE, 2002/87/CE e 2006/48/CE per quanto concerne la vigilanza supplementare sulle imprese finanziarie appartenenti a un conglomerato finanziario 1. Contesto All'inizio degli anni Novanta si è evidenziata la tendenza alla costituzione e allo sviluppo di gruppi grandi e complessi, che combinano diverse autorizzazioni bancarie e assicurative. A seguito delle raccomandazioni del Forum congiunto, l'organismo delle autorità di vigilanza del G10, nel 2002 è stata adottata la direttiva sui conglomerati finanziari Direttiva 2002/87/CE relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario (FICOD), intesa a disciplinare la vigilanza supplementare delle imprese regolamentate appartenenti a un conglomerato finanziario, concentrandosi sui potenziali rischi di doppio computo (ossia l'utilizzo multiplo di capitali) e sui cosiddetti "rischi di gruppo", quali rischi di contagio, complessità gestionale, concentrazione del rischio e conflitti di interesse. [1] Direttiva 2002/87/CE relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario Dal 2002, i mercati si sono ulteriormente sviluppati in una direzione in cui la distinzione tra attività bancaria e assicurativa non è sempre facilmente discernibile e dove i maggiori gruppi sono attivi in molti paesi. Il quadro normativo si è sviluppato con la revisione, nel 2004, dell'accordo di Basilea del 1988, attuata nell'UE con la direttiva sui requisiti patrimoniali (CRD) Direttiva 2006/48/CE relativa all'accesso all'attività degli enti creditizi ed al suo esercizio e direttiva 2006/49/CE relativa all'adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi nel 2006, e con l'introduzione di una serie completa di disposizioni sulle imprese di assicurazione con la direttiva Solvibilità II (S2) Direttiva 2009/138/CE in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (Solvibilità II) (rifusione), ma fino all'attuazione della Solvibilità II la FICOD integra le direttive attualmente in vigore in materia di assicurazioni ; tuttavia questi sviluppi hanno interessato i conglomerati solo nella misura in cui le persone giuridiche appartenenti a un gruppo operano nello stesso settore, bancario o assicurativo. Il quadro normativo supplementare creato dalla FICOD, che affronta l'ulteriore complessità e i rischi aggiuntivi derivanti dalle combinazioni di autorizzazioni, non è ancora stato oggetto di valutazione. [2][3] Direttiva 2006/48/CE relativa all'accesso all'attività degli enti creditizi ed al suo esercizio e direttiva 2006/49/CE relativa all'adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi Direttiva 2009/138/CE in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (Solvibilità II) (rifusione), ma fino all'attuazione della Solvibilità II la FICOD integra le direttive attualmente in vigore in materia di assicurazioni Alla fine del 2009, la direttiva copriva 69 gruppi europei e 6 gruppi di paesi terzi. In circa 35 casi, si tratta di piccoli gruppi che operano principalmente a livello nazionale con alcune autorizzazioni. Benché la revisione sia anche intesa a semplificare la vigilanza dei piccoli conglomerati, nello specifico riguarda la vigilanza dei circa 30 maggiori gruppi finanziari europei. Il loro patrimonio complessivo alla fine del 2009 superava i 25 000 miliardi di euro, rappresentando una quota sostanziale del mercato bancario dell'UE pari a circa 42 000 miliardi di euro e del mercato assicurativo dell'UE pari a circa 10 000 miliardi di euro. Tipicamente, un grande conglomerato possiede oltre 400 autorizzazioni in numerosi paesi e in diversi settori: banche, assicurazioni vita e/o non vita, gestione patrimoniale. 2. Consultazione delle parti interessate La Commissione ha discusso i possibili miglioramenti all'attuale testo legislativo tre volte in seno al comitato europeo per i conglomerati finanziari (EFCC) Comitato consultivo per i conglomerati finanziari. e tre volte nel gruppo di lavoro FICOD. Il riesame della FICOD si è avvalso di due precedenti valutazioni in materia di regolamentazione dei conglomerati finanziari, condotte dal cosiddetto Gruppo tecnico misto nel 2005 e dal gruppo di lavoro ad interim sui conglomerati finanziari, un predecessore del comitato congiunto sui conglomerati finanziari (JCFC) Comitato di livello 3 sui conglomerati finanziari nell'ambito della procedura Lamfalussy , nel 2008 (" C a pital Advice "). Nell'aprile 2008 l'EFCC ha approvato il varo del riesame della FICOD con una richiesta di parere al JCFC.[4][5] Comitato consultivo per i conglomerati finanziari. Comitato di livello 3 sui conglomerati finanziari nell'ambito della procedura Lamfalussy Il settore è stato coinvolto – mediante il primo bollettino dell'EFCC e l'apertura di dialoghi – dal maggio 2008, e da allora ha anche espresso il suo parere in quattro occasioni pubbliche. Dopo il ricevimento del parere del JCFC finale nell'ottobre 2009, dal 6 novembre 2009 al 15 gennaio 2010 si è tenuta una consultazione pubblica sulle questioni rimanenti e sulle potenziali alternative politiche in esame. Dalle risposte alla consultazione pubblica http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf , provenienti da una varietà di conglomerati guidati da banche e assicurazioni e di dimensioni diverse, è emerso un ampio consenso per i suggerimenti dei servizi della Commissione.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Definizione del problema 3.1. Vigilanza al livello di società di partecipazione La vigilanza al livello delle società di partecipazione è disciplinata dalla combinazione delle disposizioni vigenti della FICOD, della CRD e della direttiva sui gruppi assicurativi Direttiva 98/78/CE relativa alla vigilanza supplementare sulle imprese di assicurazione appartenenti ad un gruppo assicurativo (IGD). Queste direttive fanno riferimento rispettivamente a "società di partecipazione finanziaria mista" (MFHC), "società di partecipazione finanziaria" (FHC) e "società di partecipazione assicurativa" (IHC). Gli strumenti di vigilanza che si possono applicare ad alto livello cambiano quando la società al vertice diventa una MFHC e cessa di essere una FHC o una IHC. Le figure 1 e 2 Le figure 1 e 2 fanno l'esempio di un gruppo bancario a titolo illustrativo, ma lo stesso vale per i gruppi assicurativi, sostituendo con la IGD il riferimento all'applicazione della CRD qui di seguito dimostrano che l'identificazione di un conglomerato finanziario può incidere in modo diverso sull'applicazione della vigilanza settoriale, a seconda della struttura del gruppo. [7][8] Direttiva 98/78/CE relativa alla vigilanza supplementare sulle imprese di assicurazione appartenenti ad un gruppo assicurativo Le figure 1 e 2 fanno l'esempio di un gruppo bancario a titolo illustrativo, ma lo stesso vale per i gruppi assicurativi, sostituendo con la IGD il riferimento all'applicazione della CRD Figura 1: la FICOD integra e in parte sostituisce la vigilanza settoriale se un gruppo bancario o assicurativo diventa un conglomerato. Prima dell'acquisizione da parte di una società di partecipazione, la banca o assicurazione è soggetta alla vigilanza consolidata come disposto dalla CRD o dalla IGD. Dopo l'acquisizione, la vigilanza consolidata si può applicare solo a un'impresa bancaria o assicurativa di alto livello ed è integrata dalla FICOD. (...PICT...) Figura 2: La FICOD sostituisce la vigilanza settoriale a livello di gruppo. Se una MFHC sostituisce una FHC e/o una IHC e in assenza di un'impresa bancaria o assicurativa ai vertici (ossia tutte le autorizzazioni sono possedute direttamente da una MFHC), non è più possibile applicare la vigilanza di gruppo settoriale. (...PICT...) In conseguenza dell'interazione illustrata nella Figura 2, certi strumenti di vigilanza di gruppo settoriale che si possono applicare al livello di una FHC o di una IHC non si possono applicare all'intero gruppo quando la società di partecipazione è una MFHC. Questi strumenti comprendono la rinuncia alla vigilanza individuale delle controllate e l'applicazione delle disposizioni in materia di informativa (pilastro 3) e autovalutazione e riesame delle autorità di vigilanza (pilastro 2) su base consolidata. La conseguenza anomala che ne deriva è che se un gruppo acquista un'autorizzazione in un altro settore, per cui la società di partecipazione si trasforma in una MFHC, è soggetto a un regime normativo meno completo di quello che si applicava prima dell'acquisizione, anche se il gruppo è cresciuto in termini di dimensioni e di complessità e pertanto può rappresentare un rischio più elevato per il sistema finanziario. Di conseguenza, il ricorso all'opzione dell'esclusione da parte delle autorità di vigilanza nel determinare se un gruppo è un conglomerato finanziario è influenzato dalla valutazione in merito all'eventualità che l'applicazione della vigilanza settoriale possa essere più valida in termini prudenziali. Tuttavia, continuando ad applicare la vigilanza settoriale è probabile che non si affrontino adeguatamente i rischi prudenziali aggiuntivi derivanti dall'aumento della dimensione e della complessità del gruppo – rischi affrontati dagli aspetti supplementari della FICOD; inoltre, possono sorgere differenze nel regime di vigilanza (basato sulla struttura invece che sul profilo di rischio) applicato ai conglomerati. 3.2. Coordinamento della vigilanza La FICOD integra la CRD e le direttive sulle assicurazioni per quanto concerne la vigilanza supplementare ai vertici di un gruppo. A tale proposito, contiene anche disposizioni per il coordinamento tra le diverse autorità di vigilanza di un gruppo. La FICOD definisce le "autorità competenti rilevanti" (RCA), e richiede al coordinatore (l'autorità di vigilanza che si occupa del livello più elevato) di consultarle su determinate questioni di vigilanza. Tuttavia, le disposizioni vigenti lasciano spazio a varie interpretazioni in merito alle autorità che si qualificano come autorità competenti rilevanti. Un'interpretazione ampia fa sì che il coordinatore è tenuto a consultare un numero elevato di autorità a livello di conglomerato finanziario, a danno del coordinamento efficace ed efficiente del lavoro svolto dal "collegio" costituito da coordinatore e autorità competenti rilevanti. 3.3. Identificazione Le disposizioni che disciplinano l'identificazione dei conglomerati finanziari danno origine a tre ordini di problemi. Primo, la direttiva non richiede l'inclusione di società di gestione patrimoniale (AMC) nei test della soglia, poiché nel 2002 gli OICVM sono stati esclusi dalla vigilanza prudenziale settoriale, benché si preveda che le società di gestione patrimoniale siano incluse nell'ambito di applicazione della vigilanza supplementare. Secondo, i test della soglia si possono basare su parametri differenti rispetto ai requisiti in materia di attività e capitale, ma le disposizioni sono ambigue sul metodo di calcolo dei test a causa, ad esempio, dei diversi regimi contabili applicati alle attività, o di parti del gruppo non sempre soggette a un requisito di solvibilità. Terzo, e più importante, le condizioni soglia, in quanto importi fissi, non si basano sul rischio e la nozione di rischi di gruppo attesi non viene affrontata dal test della soglia. Di conseguenza, gruppi molto piccoli con alcune autorizzazioni in ciascun settore sono soggetti alla vigilanza supplementare, mentre i gruppi più grandi e complessi possono essere tecnicamente identificati come non rientranti tra i conglomerati. Quindi, le attuali disposizioni sull'identificazione possono minare la realizzazione efficace degli obiettivi di base della direttiva. 3.4. Partecipazioni Il trattamento coerente delle partecipazioni nella vigilanza supplementare quotidiana è ostacolato dalla mancanza di informazioni pertinenti per una valutazione adeguata dei rischi di gruppo, che non sono così immediate quando le partecipazioni sono detenute in società quotate in borsa. Il diritto societario può vietare a un azionista di minoranza di ricevere maggiori informazioni sull'azienda rispetto agli altri azionisti. Ad esempio, se non possono ottenere informazioni sui rischi relativi alle partecipazioni in imprese di assicurazione e riassicurazione, i conglomerati guidati da banche non sono in grado di fornire alle proprie autorità di vigilanza la prova di un livello soddisfacente di integrazione dei controlli gestionali e interni riguardanti queste entità, necessario per il consolidamento e il relativo diritto di dedurre tali partecipazioni dal capitale. 4. Obiettivi L'obiettivo generale dell'iniziativa è quello di garantire il potenziamento dell'efficacia della vigilanza supplementare dei gruppi grandi e complessi dell'UE ai sensi della FICOD, pur mantenendone la posizione competitiva. Questo intento si traduce nei tre obiettivi politici generali che seguono: – migliorare la stabilità finanziaria; – migliorare la tutela degli interessi di creditori e titolari di polizze; – garantire la competitività internazionale dei gruppi finanziari dell'UE. Alla luce dei problemi sopra citati, sono state individuate tre serie di obiettivi operativi per affrontare le cause specifiche dei problemi. La realizzazione efficace di tali obiettivi operativi dovrebbe contribuire al conseguimento di specifici obiettivi strategici di più lungo termine intesi a potenziare l'efficacia della vigilanza supplementare, rafforzare la gestione del rischio dei conglomerati finanziari, eliminare le opportunità di arbitraggio normativo, ridurre l'onere della conformità e promuovere la parità di condizioni, la cooperazione e la convergenza delle autorità di vigilanza e la certezza del diritto. 5. Opzioni strategiche e relativo impatto Nel complesso sono state elaborate, sottoposte alla valutazione di impatto e confrontate tra loro 17 differenti opzioni strategiche allo scopo di valutarne la capacità di affrontare i diversi aspetti identificati nell'analisi. La presente sezione descrive l'impatto atteso delle misure politiche prescelte in ogni settore. 5.1. Vigilanza supplementare a livello di società di partecipazione e coordinamento della vigilanza Al fine di allineare i poteri di vigilanza sui massimi livelli di un conglomerato e prevenire la perdita di poteri in caso di cambiamento della struttura di un gruppo, nonché la duplicazione dell'attività di vigilanza a livello di conglomerato, e per agevolare il coordinamento delle autorità di vigilanza più rilevanti, saranno introdotte le seguenti modifiche mirate: – porre fine all'esclusione delle società di partecipazione ad alto livello di gruppi bancari o assicurativi classificate come MFHC, affinché le disposizioni e i poteri che si applicavano alle ex FHC o IHC non decadano quando la classificazione di un gruppo e della sua società di partecipazione cambia in conseguenza di un'acquisizione nell'altro settore; – restringere la definizione di "autorità competente rilevante", per includere esclusivamente le autorità di vigilanza di imprese madri al vertice di un gruppo all'interno di singoli settori e qualsivoglia altra autorità competente che le autorità di vigilanza di tali imprese madri considerino rilevanti. 5.2. Identificazione dei conglomerati finanziari In merito al problema descritto al punto 3.3, concernente l'inclusione delle società di gestione patrimoniale nel campo di applicazione della vigilanza supplementare, tale inclusione sarà proposta in tutti i casi, purché accompagnata da orientamenti sui relativi indicatori. Al fine di affrontare il problema dell'ambiguità dei parametri e della mancanza di un'identificazione dei conglomerati in base al rischio saranno proposti standard tecnici sull'applicazione dell'"opzione di esclusione" dei gruppi più grandi prevista dall'articolo 3, paragrafo 3, della FICOD, e sarà introdotta l'opzione di rinunciare alla vigilanza supplementare per i gruppi dove il patrimonio del settore di minori dimensioni sia inferiore alla soglia assoluta di 6 miliardi di euro. 5.3. Partecipazioni Il problema del trattamento quotidiano delle partecipazioni ai sensi della vigilanza supplementare, aggravato dal fatto che il diritto societario può vietare a un azionista di minoranza di accedere a informazioni che non sono accessibili ad altri azionisti, sarà ridotto con la formulazione di standard tecnici sul trattamento delle partecipazioni in varie situazioni. 5.4. Impatto delle opzioni strategiche prescelte I cambiamenti strategici proposti dovrebbero rendere più incisiva la vigilanza supplementare, con incentivi e prassi di gestione del rischio più efficaci, che a loro volta dovrebbero contribuire a migliorare la posizione competitiva internazionale dei gruppi finanziari dell'UE. Le proposte dovrebbero fornire un contributo positivo al contenimento dei rischi per la stabilità finanziaria e dei relativi costi per la società. Per quanto concerne i singoli gruppi di parti interessati e le preoccupazioni sistemiche, gli impatti attesi delle proposte sono i seguenti: – determinati gruppi finanziari UE più piccoli con una struttura semplice e non più di alcune autorizzazioni in entrambi i settori possono essere esclusi dalla vigilanza supplementare e pertanto beneficerebbero di risparmi nei costi di conformità. Si tratta di un'opzione disponibile per circa dieci gruppi finanziari di dimensioni ridotte, con un patrimonio comune di circa 69 miliardi di euro. I costi di conformità per numerosi conglomerati guidati da banche , titolari di centinaia di autorizzazioni e attivi in entrambi i settori invece dovrebbero aumentare, in quanto molti di questi gruppi, che rappresentano un patrimonio fino a 9 mila miliardi di euro nel settore finanziario, possono essere inclusi nel campo di applicazione della vigilanza supplementare. I costi di conformità potrebbero aumentare anche a carico dei gruppi finanziari la cui struttura comprende attività di gestione patrimoniale e che saranno identificati come conglomerati finanziari a seguito delle modifiche proposte al processo di identificazione dei conglomerati. I costi di conformità per gruppi finanziari appena inclusi nell'ambito di applicazione della vigilanza supplementare dovrebbero essere irrilevanti in termini relativi, date le loro dimensioni generali. Inoltre, dovrebbero essere compensati dai vantaggi derivanti dalle prassi più efficaci di gestione del rischio, indotte dagli incentivi impliciti nella proposta legislativa. Un altro effetto positivo prevedibile è una posizione di maggiore visibilità e fiducia all'interno dei mercati, derivante dall'identificazione come conglomerato. Questi vantaggi dovrebbero potenziare la competitività internazionale dei grandi gruppi UE, in considerazione delle iniziative in materia di vigilanza supplementare perseguite in altre importanti giurisdizioni internazionali. – I summenzionati cambiamenti nel processo di identificazione dei conglomerati contribuiranno a rendere più adeguato l'ambito di applicazione della vigilanza supplementare, migliorando pertanto l'efficacia delle autorità di vigilanza nel monitoraggio dei rischi ai quali sono esposti i gruppi finanziari. Combinata con una vigilanza più strutturata sui livelli più alti dei conglomerati e con strumenti di vigilanza più efficaci per l'individuazione di rischi di contagio e concentrazione, problemi di complessità e conflitti di interesse in aziende collegate a un conglomerato mediante partecipazioni, questa evoluzione dovrebbe contribuire positivamente alla stabilità finanziaria. – La maggiore chiarezza delle disposizioni che disciplinano l'inclusione delle società di gestione patrimoniale nel processo di identificazione e vigilanza supplementare dovrebbe garantire condizioni di maggiore parità in materia. – Per quanto concerne i clienti dei gruppi finanziari interessati, l'impatto in termini di costi dovrebbe risultare trascurabile, in considerazione del livello generalmente basso di rilevanza dell'effetto incrementale netto della proposta su tali gruppi. Inoltre, i clienti potrebbero non conoscere le differenze tra i regimi normativi applicati a banche, assicurazioni e conglomerati, ma semplicemente confidare nel fatto che il quadro di vigilanza sia completo e prudente; questa revisione è mirata soprattutto a rafforzare questo quadro e quindi a giustificare tale fiducia. 6. Monitoraggio e valutazione Le modifiche proposte dovrebbero entrare in vigore nel 2011 e sono strettamente collegate a una recente proposta della Commissione in merito a una direttiva omnibus che modifica le direttive sui servizi finanziari per tenere conto dell'introduzione delle nuove Autorità di vigilanza europee. Inoltre, è probabile che saranno seguite da un riesame più approfondito della FICOD che può comprendere disposizioni sulla qualità delle riserve di capitale e l'ambito di applicazione per quanto concerne le imprese non regolamentate. Di conseguenza, potrebbe essere sensato effettuare una valutazione generale sulla base del quadro legislativo totalmente rivisto, per la quale si dovrebbe stabilire una scadenza in linea con le valutazioni di queste altre direttive. [1] Direttiva 2002/87/CE relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario [2] Direttiva 2006/48/CE relativa all'accesso all'attività degli enti creditizi ed al suo esercizio e direttiva 2006/49/CE relativa all'adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi [3] Direttiva 2009/138/CE in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (Solvibilità II) (rifusione), ma fino all'attuazione della Solvibilità II la FICOD integra le direttive attualmente in vigore in materia di assicurazioni [4] Comitato consultivo per i conglomerati finanziari. [5] Comitato di livello 3 sui conglomerati finanziari nell'ambito della procedura Lamfalussy [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Direttiva 98/78/CE relativa alla vigilanza supplementare sulle imprese di assicurazione appartenenti ad un gruppo assicurativo [8] Le figure 1 e 2 fanno l'esempio di un gruppo bancario a titolo illustrativo, ma lo stesso vale per i gruppi assicurativi, sostituendo con la IGD il riferimento all'applicazione della CRD NL (...PICT...)|EUROPESE COMMISSIE| Brussel, 16.8.2010 SEC(2010) 981 definitief WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD houdende wijziging van de Richtlijnen 98/78/EG, 2002/87/EG en 2006/48/EG betreffende het aanvullende toezicht op financiële entiteiten in een financieel conglomeraat COM(2010) 433 SEC(2010) 979 WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD houdende wijziging van de Richtlijnen 98/78/EG, 2002/87/EG en 2006/48/EG betreffende het aanvullende toezicht op financiële entiteiten in een financieel conglomeraat 1. Achtergrond Begin jaren negentig werd de oprichting en ontwikkeling waargenomen van grote, complexe groepen die verscheidene bank- en verzekeringsvergunningen combineerden. Op aanbeveling van het Gezamenlijk Forum, het comité van toezichthouders van de G10, werd in 2002 de Richtlijn Financiële conglomeraten Richtlijn 2002/87/EG betreffende het aanvullende toezicht op kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en beleggingsondernemingen in een financieel conglomeraat. (RFC) aangenomen. Met de RFC werd beoogd aanvullend toezicht uit te oefenen op gereglementeerde entiteiten die deel uitmaken van een financieel conglomeraat, met name door zich te concentreren op de potentiële risico's van "double gearing" (het meermaals gebruiken van hetzelfde kapitaal) en op "groepsrisico's": besmettingsrisico's, managementcomplexiteit, risicoconcentratie en belangenconflicten.[1] Richtlijn 2002/87/EG betreffende het aanvullende toezicht op kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en beleggingsondernemingen in een financieel conglomeraat. Sinds 2002 hebben de markten zich in een zodanige richting verder ontwikkeld dat het bank en het verzekeringsbedrijf niet altijd gemakkelijk van elkaar te onderscheiden zijn. De grootste groepen zijn bovendien ook in vele landen tegelijk actief. Zowel door de herziening in 2004 van het Bazelse Akkoord van 1988, dat in 2006 in de EU door de Richtlijn Kapitaalvereisten (RKV) Richtlijn 2006/48/EG betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen en Richtlijn 2006/49/EG inzake de kapitaaltoereikendheid van beleggingsondernemingen en kredietinstellingen. ten uitvoer werd gelegd, als door de invoering van een omvangrijk regelgevingspakket voor verzekeringsondernemingen via Solvabiliteit II (S2) Richtlijn 2009/138/EG betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) (herschikking), maar totdat Solvabiliteit II ten uitvoer is gelegd, vult de RFC de momenteel geldende verzekeringsrichtlijnen aan. , nam het regelgevingskader vaste vorm aan. Wat conglomeraten betreft, was dit echter enkel het geval voor zover de juridische entiteiten van een groep in dezelfde sector werkzaam zijn - dit wil zeggen, de bank- of de verzekeringssector. Er heeft nog geen evaluatie plaatsgevonden van het aanvullende regelgevingskader van de RFC dat betrekking heeft op de extra complexiteit en risico's die uit combinaties van vergunningen voortvloeien.[2][3] Richtlijn 2006/48/EG betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen en Richtlijn 2006/49/EG inzake de kapitaaltoereikendheid van beleggingsondernemingen en kredietinstellingen. Richtlijn 2009/138/EG betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) (herschikking), maar totdat Solvabiliteit II ten uitvoer is gelegd, vult de RFC de momenteel geldende verzekeringsrichtlijnen aan. Eind 2009 bestreek de richtlijn 69 Europese groepen en 6 groepen uit derde landen. Ongeveer 35 van deze groepen zijn klein te noemen en zijn voornamelijk op de binnenlandse markt werkzaam met enkele vergunningen. Hoewel de herziening ook bedoeld is om het toezicht op kleine conglomeraten te vereenvoudigen, is zij specifiek op het toezicht op de ongeveer 30 grootste financiële groepen in Europa gericht. Eind 2009 bedroegen de totale activa van deze groepen meer dan 25 000 miljard EUR, hetgeen een aanzienlijk deel vertegenwoordigt van zowel de EU-bankmarkt van ongeveer 42 000 miljard EUR aan activa als de EU verzekeringsmarkt van ongeveer 10 000 miljard EUR aan activa. Een gemiddeld groot conglomeraat beschikt over ruim 400 vergunningen, verspreid over verschillende rechtsgebieden en sectoren: het bankwezen, het levens- en/of schadeverzekeringsbedrijf en het vermogensbeheer. 2. Raadpleging van belanghebbenden De Commissie heeft verscheidene besprekingen gehouden over mogelijke verbeteringen van de huidige wettekst: drie keer in het Europese Comité voor financiële conglomeraten (ECFC) Raadgevend comité voor financiële conglomeraten. en drie keer in haar RFC-werkgroep. Bij de RFC-herziening konden de vruchten worden geplukt van twee voorgaande evaluaties met betrekking tot de regeling voor financiële conglomeraten. Deze evaluaties zijn uitgevoerd in 2005 door de zogenaamde Gemengde Werkgroep van technische deskundigen en in 2008 door het voorlopig werkcomité voor financiële conglomeraten, een voorloper van het Gemengd Comité voor financiële conglomeraten (GCFC) Lamfalussy-comité van niveau 3 voor financiële conglomeraten. (" het kapitaaladvies "). In april 2008 heeft het ECFC via een verzoek om advies aan het GCFC de aanzet gegeven tot de vereiste herziening van de RFC.[4][5] Raadgevend comité voor financiële conglomeraten. Lamfalussy-comité van niveau 3 voor financiële conglomeraten. Vanaf mei 2008 werd de sector hierbij betrokken, zowel door middel van de eerste nieuwsbrief van het ECFC als door gesprekken. De sector heeft sindsdien ook bij vier openbare gelegenheden haar standpunt kenbaar gemaakt. Na ontvangst van het definitieve GCFC-advies in oktober 2009, werd er van 6 november 2009 tot en met 15 januari 2010 een openbare raadpleging over de overblijvende vragen en mogelijke beleidsalternatieven gehouden. Uit de antwoorden op de openbare raadpleging http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf , die van een breed scala van onder leiding van zowel banken als verzekeraars staande conglomeraten van diverse omvang afkomstig waren, bleken de door de diensten van de Commissie gedane suggesties op brede steun te kunnen rekenen.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Omschrijving van het probleem 3.1. Toezicht op het niveau van de holding Toezicht op het niveau van de holding wordt geregeld door een combinatie van de momenteel toepasselijke bepalingen van de RFC, de RKV en de Richtlijn Verzekeringsgroepen (RVG) Richtlijn 98/78/EG betreffende het aanvullend toezicht op verzekeringsondernemingen in een verzekeringsgroep. . In deze richtlijnen wordt verwezen naar respectievelijk "gemengde financiële holdings", "financiële holdings" en "verzekeringsholdings". De toezichtinstrumenten die op het topniveau kunnen worden aangewend, wijzigen wanneer de topholding een gemengde financiële holding wordt en geen financiële holding of verzekeringsholding meer is. Uit de figuren 1 en 2 In de figuren 1 en 2 wordt ter illustratie het voorbeeld van een bankgroep gebruikt, maar hetzelfde geldt voor verzekeringsgroepen, waarbij de verwijzing naar de RKV wordt vervangen door een verwijzing naar de RVG. hierna blijkt dat de identificatie van een financieel conglomeraat de toepassing van sectoraal groepstoezicht op verschillende wijzen kan beïnvloeden, afhankelijk van de structuur van de groep.[7][8] Richtlijn 98/78/EG betreffende het aanvullend toezicht op verzekeringsondernemingen in een verzekeringsgroep. In de figuren 1 en 2 wordt ter illustratie het voorbeeld van een bankgroep gebruikt, maar hetzelfde geldt voor verzekeringsgroepen, waarbij de verwijzing naar de RKV wordt vervangen door een verwijzing naar de RVG. Figuur 1: De RFC vult het sectoraal toezicht aan en vervangt het gedeeltelijk wanneer een bank- of verzekeringsgroep een conglomeraat wordt. Vóór de acquisitie door een holding, is een bank of verzekeraar aan geconsolideerd toezicht onderworpen zoals in hetzij de RKV, hetzij de RVG is vastgelegd. Nà de acquisitie kan geconsolideerd toezicht enkel op een bank of verzekeringsentiteit van het hoogste niveau worden uitgeoefend. De RFC vult dit geconsolideerde toezicht aan. Figuur 2: De RFC vervangt sectoraal toezicht op groepsniveau. Indien een gemengde financiële holding een financiële holding en/of een verzekeringsholding vervangt en indien er geen bank- of verzekeringsentiteit van het hoogste niveau is (d.w.z. alle vergunningen zijn rechtstreeks eigendom van een gemengde financiële holding), kunnen de bepalingen inzake sectoraal groepstoezicht niet langer worden toegepast. (...PICT...) Ten gevolge van de in figuur 2 weergegeven interactie kunnen bepaalde instrumenten van sectoraal groepstoezicht die op het niveau van een financiële holding of een verzekeringsholding kunnen worden toegepast, niet op de hele groep worden toegepast wanneer de holding een gemengde financiële holding is. Deze instrumenten omvatten het vrijstellen van dochterondernemingen van solotoezicht, de toepassing van bepalingen inzake informatieverstrekking (derde pijler) en zelfbeoordeling en uitoefening van toezicht (tweede pijler) op geconsolideerde basis. Het onbedoelde gevolg hiervan is dat een groep die in de andere sector een vergunning heeft verkregen waardoor de holding een gemengde financiële holding wordt, onderworpen is aan een wettelijke regeling die mogelijk niet even uitgebreid is als de regeling die vóór de acquisitie van toepassing was, hoewel de groep qua omvang en complexiteit is toegenomen en dus een groter risico voor het financiële systeem kan betekenen. (...PICT...) Bijgevolg wordt de toekenning door toezichthouders van een vrijstelling bij het bepalen of een groep een financieel conglomeraat is, beïnvloed door de beoordeling of de toepassing van sectoraal toezicht vanuit bedrijfseconomisch oogpunt misschien meer aangewezen is. Het is daarbij evenwel niet uitgesloten dat de voortgezette uitoefening van sectoraal toezicht geen afdoende oplossing biedt voor de extra prudentiële risico's die uit de toegenomen omvang en complexiteit van de groep voortvloeien - risico's die door de aanvullende aspecten van de RFC zouden zijn aangepakt - en tot een verschillende behandeling van conglomeraten uit toezichtoogpunt leidt (op basis van de structuur in plaats van op basis van het risicoprofiel). 3.2. Toezichtcoördinatie De RFC vormt een aanvulling op de RKV en de verzekeringsrichtlijnen wat het aanvullende toezicht op het topniveau van een groep betreft. Te dien einde bevat de RFC ook bepalingen die de coördinatie tussen de verschillende toezichthouders van een groep regelen. De RFC bevat een definitie van de relevante bevoegde autoriteiten en schrijft voor dat de coördinator (de toezichthouder op topniveau) hen over bepaalde toezichtkwesties moet raadplegen. De bepalingen in hun huidige vorm laten echter ruimte voor uiteenlopende interpretaties met betrekking tot de vraag welke autoriteiten als relevante bevoegde autoriteiten moeten worden aangemerkt. Een ruime interpretatie leidt ertoe dat een groot aantal relevante bevoegde autoriteiten door de coördinator op het niveau van het financiële conglomeraat moet worden geraadpleegd, wat de doeltreffende en efficiënte coördinatie van het door het "college" van de coördinator en de relevante bevoegde autoriteiten uit te voeren werkzaamheden in het gedrang kan brengen. 3.3. Identificatie De bepalingen betreffende de identificatie van een financieel conglomeraat geven ook aanleiding tot een drieledig probleem. Ten eerste schrijft de richtlijn niet voor dat bij de toepassing van de drempels met vermogensbeheerders rekening moet worden gehouden, omdat icbe's in 2002 van het sectorale prudentiële toezicht werden uitgesloten, al voorziet zij wel dat vermogensbeheerders onder het aanvullende toezicht vallen. Ten tweede kunnen bij de toepassing van de drempels verschillende parameters worden gehanteerd wat activa en kapitaalvereisten betreft, maar de bepalingen betreffende de berekeningswijze van de parameters zijn dubbelzinnig in geval van bijvoorbeeld een verschillende boekhoudkundige behandeling van activa, of ingeval voor sommige delen van een groep niet altijd een solvabiliteitsvereiste geldt. Het derde en belangrijkste punt is dat de drempels vaste bedragen zijn en dus geen risicogebaseerde drempels zijn, en dat de toepassing van de drempels geen oplossing biedt voor verwachte groepsrisico's. Dit houdt in dat zeer kleine groepen met weinig vergunningen in elke sector aan aanvullend toezicht zijn onderworpen, terwijl het mogelijk is dat de grootste en ingewikkeldste groepen op technische gronden niet als een conglomeraat worden aangemerkt. Het gevolg daarvan is dat de thans van kracht zijnde bepalingen voor de identificatie van een conglomeraat afbreuk kunnen doen aan de daadwerkelijke verwezenlijking van de onderliggende doelstellingen van de richtlijn. 3.4. Deelnemingen De consequente behandeling van deelnemingen bij het dagelijkse aanvullende toezicht wordt bemoeilijkt doordat relevante informatie voor een adequate inschatting van de groepsrisico's ontbreekt, hetgeen niet zo voor de hand ligt indien het gaat om deelnemingen in beursgenoteerde ondernemingen. Op grond van het vennootschapsrecht kan het immers verboden zijn dat een minderheidsaandeelhouder meer informatie over een betrokken onderneming ontvangt dan andere aandeelhouders ervan. Indien bijvoorbeeld onder leiding van een bank staande conglomeraten geen informatie over met deelnemingen in verzekerings- en herverzekeringsondernemingen samenhangende risico's kunnen verkrijgen, kunnen zij met betrekking tot deze entiteiten niet aantonen aan hun toezichthouders dat het voor consolidatie vereiste niveau van geïntegreerd beheer en interne controle is bereikt. In dat geval zal de groep deze deelnemingen van het kapitaal moeten aftrekken. 4. Doelstellingen Het overkoepelende doel van dit initiatief is ervoor te zorgen dat op grond van de RFC doeltreffender aanvullend toezicht op grote en complexe groepen in de EU wordt uitgeoefend, terwijl de concurrentiepositie van deze groepen behouden blijft. Dit doel vertaalt zich in de volgende drie algemene beleidsdoelstellingen: – vergroting van de financiële stabiliteit; – betere bescherming van de belangen van schuldeisers en polishouders; – waarborging van het internationale concurrentievermogen van de in de EU gevestigde financiële groepen. In het licht van de hierboven geschetste problemen zijn drie reeksen operationele doelstellingen geformuleerd om de aan de problemen ten grondslag liggende specifieke factoren aan te pakken. De effectieve verwezenlijking van deze operationele doelstellingen moet bijdragen tot het bereiken van de specifieke doelstellingen op langere termijn die gericht zijn op het bevorderen van de doeltreffendheid van het aanvullende toezicht, het verbeteren van het risicomanagement van financiële conglomeraten, het uitschakelen van gelegenheden tot regelgevingsarbitrage, het verminderen van de nalevingslasten en het verzekeren van gelijke mededingingsvoorwaarden, samenwerking tussen toezichthouders en de toezichtconvergentie en het bevorderen van de juridische duidelijkheid. 5. beleidsopties en te verwachten effecten daarvan Voor het aanpakken van de problemen die uit de analyse naar voren zijn gekomen, zijn in totaal zeventien verschillende beleidsopties uitgewerkt, op hun effect beoordeeld en onderling vergeleken. In deze afdeling worden de verwachte effecten beschreven van de op elk gebied voorgestelde beleidsmaatregelen waarnaar de voorkeur uitgaat. 5.1. Aanvullende toezicht op het niveau van de holding en toezichtcoördinatie Om de bevoegdheden inzake de uitoefening van toezicht op het topniveau van een conglomeraat op elkaar af te stemmen, om zowel het verlies van bevoegdheden bij wijziging van een groepsstructuur als de overlapping van toezicht op het niveau van het conglomeraat te vermijden, en om coördinatie door de meest relevante toezichthouders te vergemakkelijken, zullen de volgende doelgerichte wijzigingen worden aangebracht: – de uitzondering voor topholdings van een bank- of verzekeringsgroep die als een gemengde financiële holding worden aangemerkt, zal worden afgeschaft zodat de voorschriften en bevoegdheden die voor de vroegere financiële holding of verzekeringsholding golden, van toepassing blijven wanneer zich een wijziging voordoet in de indeling van een groep en haar holding als gevolg van een acquisitie in de andere sector; – de definitie van relevante bevoegde autoriteiten wordt beperkt tot toezichthouders van de uiteindelijke moederondernemingen in de individuele sectoren en eventuele andere bevoegde autoriteiten die door de toezichthouders van de uiteindelijke moederondernemingen als relevant worden beschouwd. 5.2. Identificatie van financiële conglomeraten Om het in afdeling 3.3 geschetste probleem met betrekking tot de uitbreiding van het aanvullende toezicht tot vermogensbeheerders aan te pakken, wordt voorgesteld hen steeds in aanmerking te nemen en worden richtsnoeren met betrekking tot de voor de inaanmerkingneming te hanteren indicatoren voorgesteld. Om de dubbelzinnigheid op het gebied van de parameters en het ontbreken van een risicogebaseerde identificatie van conglomeraten te verhelpen, worden technische normen voor de toepassing van de in artikel 3, lid 3, van de RFC vastgelegde "vrijstellingsoptie" voor grotere groepen voorgesteld en wordt tevens de mogelijkheid geboden om groepen van aanvullende toezicht vrij te stellen indien de activa die door de kleinste sector worden gehouden, onder de absolute drempel van 6 miljard EUR blijven. 5.3. Deelnemingen Het probleem van de dagelijkse behandeling van deelnemingen in het kader van het aanvullende toezicht wordt verergerd doordat het vennootschapsrecht een minderheidsaandeelhouder de toegang kan verbieden tot informatie die niet voor andere aandeelhouders toegankelijk is. Dit probleem zal deels worden opgelost door middel van technische standaarden voor de behandeling van deelnemingen in verschillende situaties. 5.4. Effect van de beleidsopties die de voorkeur genieten Verwacht wordt dat de voorgestelde beleidswijzigingen het kader voor de uitoefening van het aanvullende toezicht robuuster zullen maken, hetgeen moet leiden tot effectievere prikkels en werkmethoden voor het risicomanagement, die op hun beurt de internationale concurrentiepositie van de financiële groepen uit de EU moeten helpen versterken. De voorstellen moeten op een positieve manier bijdragen tot het beperken van de risico's voor de financiële stabiliteit en de daarmee samenhangende kosten voor de samenleving. Op het niveau van individuele groepen belanghebbenden en vanuit systeemoogpunt worden van de voorstellen de volgende effecten verwacht: – Bepaalde kleinere financiële groepen uit de EU met een eenvoudige structuur en niet meer dan enkele vergunningen in beide sectoren kunnen van het aanvullende toezicht worden uitgesloten en hierdoor besparen op hun nalevingskosten. Deze mogelijkheid zou bestaan voor een tiental kleinere financiële groepen met gezamenlijke activa ten belope van in totaal ongeveer 69 miljard EUR. Daartegenover staat dat de nalevingskosten van verscheidene grote, onder leiding van een bank staande conglomeraten die honderden vergunningen bezitten en in beide sectoren werkzaam zijn, zouden toenemen, aangezien verscheidene van deze groepen, waarvan de gezamenlijke activa in de financiële sector niet minder dan 9 000 miljard EUR vertegenwoordigen, onder het aanvullende toezicht kunnen vallen. Er zou ook sprake zijn van grotere nalevingskosten voor de financiële groepen waarvan de structuur vermogensbeheeractiviteiten omvat en die als gevolg van de in de procedure voor de identificatie van conglomeraten voorgestelde wijzigingen als financiële conglomeraten zullen worden aangemerkt. De nalevingskosten voor financiële groepen die voor het eerst onder aanvullend toezicht zouden vallen, zouden, gezien de totale grootte van dergelijke groepen, relatief gering zijn. De nalevingskosten zouden bovendien worden gecompenseerd door de voordelen die zouden voortvloeien uit de effectievere werkmethoden voor het risicomanagement, die resulteren uit de prikkels waarin dit wetgevingsvoorstel voorziet. Een ander positief effect mag worden verwacht van de grotere zichtbaarheid en het grotere vertrouwen in de markten die de identificatie als een conglomeraat zouden opleveren. Deze voordelen zouden het internationale concurrentievermogen van grote EU-groepen ten goede moeten komen, gezien de initiatieven op het gebied van het aanvullende toezicht die momenteel in andere belangrijke internationale rechtsgebieden worden ontplooid. – De bovengenoemde wijzigingen in het identificatieproces van conglomeraten zullen in een passender reikwijdte van het aanvullende toezicht resulteren en zouden daardoor moeten leiden tot een doeltreffender monitoring door de toezichthouders van de risico's waaraan financiële groepen zijn blootgesteld. Samen met een gestroomlijnder toezicht op het topniveau van conglomeraten en een beter toezichtinstrumentarium voor het detecteren van besmetting, risicoconcentratie, complexiteitproblemen en belangenconflicten in ondernemingen die via deelnemingen met een conglomeraat zijn verbonden, zou dit alles een positieve bijdrage tot de financiële stabiliteit moeten leveren. – De verduidelijking van de bepalingen betreffende de inaanmerkingneming van vermogensbeheerders bij de identificatie van en het aanvullende toezicht op conglomeraten zou op dit terrein voor gelijkere mededingingsvoorwaarden moeten zorgen. – Verwacht wordt dat het effect op de cliënten van de betrokken financiële groepen verwaarloosbaar zal blijven, gezien de algemeen genomen beperkte omvang van het incrementele netto-effect van dit voorstel op de betrokken groepen. Het is bovendien niet uitgesloten dat cliënten zich niet bewust zijn van de verschillen in het toezicht op banken, verzekeraars en conglomeraten: zij vertrouwen er gewoon op dat het toezichtkader alomvattend en prudent is. Deze herziening is er overigens juist op gericht dat kader te versterken en zodoende het daarin gestelde vertouwen te rechtvaardigen. 6. Monitoring en evaluatie Verwacht wordt dat de voorgestelde wijzigingen in 2011 in werking zullen treden. De wijzigingsvoorstellen sluiten nauw aan bij een recent voorstel van de Commissie voor de omnibusrichtlijn tot wijziging van de richtlijnen inzake financiële diensten naar aanleiding van de oprichting van de nieuwe Europese toezichthoudende autoriteiten. De wijzigingen zullen waarschijnlijk ook worden gevolgd door een ingrijpender herziening van de RFC, waarbij onder meer bepalingen zullen worden ingevoegd met betrekking tot de kwaliteit van kapitaalbuffers en het toepassingsgebied wat niet-gereglementeerde entiteiten betreft. Het verdient daarom aanbeveling een uitgebreide evaluatie uit te voeren die op het grondig herziene wetgevingskader is gebaseerd. Voor deze evaluatie zou dan een streefdatum moeten worden vastgelegd die bij de evaluaties van deze andere richtlijnen aansluit. [1] Richtlijn 2002/87/EG betreffende het aanvullende toezicht op kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en beleggingsondernemingen in een financieel conglomeraat. [2] Richtlijn 2006/48/EG betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen en Richtlijn 2006/49/EG inzake de kapitaaltoereikendheid van beleggingsondernemingen en kredietinstellingen. [3] Richtlijn 2009/138/EG betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) (herschikking), maar totdat Solvabiliteit II ten uitvoer is gelegd, vult de RFC de momenteel geldende verzekeringsrichtlijnen aan. [4] Raadgevend comité voor financiële conglomeraten. [5] Lamfalussy-comité van niveau 3 voor financiële conglomeraten. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Richtlijn 98/78/EG betreffende het aanvullend toezicht op verzekeringsondernemingen in een verzekeringsgroep. [8] In de figuren 1 en 2 wordt ter illustratie het voorbeeld van een bankgroep gebruikt, maar hetzelfde geldt voor verzekeringsgroepen, waarbij de verwijzing naar de RKV wordt vervangen door een verwijzing naar de RVG. DA (...PICT...)|EUROPA-KOMMISSIONEN| Bruxelles, den 16.8.2010 SEK(2010) 981 endelig ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 98/78/EF, 2002/87/EF og 2006/48/EF for så vidt angår det supplerende tilsyn med finansielle enheder i et finansielt konglomerat COM(2010) 433 SEK(2010) 979 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 98/78/EF, 2002/87/EF og 2006/48/EF for så vidt angår det supplerende tilsyn med finansielle enheder i et finansielt konglomerat 1. Sagsforløb Etableringen og udviklingen af store, komplekse koncerner, der kombinerer forskellige bank- og forsikringslicenser, så for første gang dagens lys i starten af halvfemserne. I 2002 blev direktivet om finansielle konglomerater Direktiv 2002/87/EF om supplerende tilsyn med kreditinstitutter, forsikringsselskaber og investeringsselskaber i et finansielt konglomerat. (i det følgende benævnt "FICOD") vedtaget efter anbefalinger fra G10's fælles forum for tilsyn. Det handlede om det supplerende tilsyn med regulerede enheder, der er del af et finansielt konglomerat, hvor der var fokus på de potentielle risici for dobbeltgearing (anvendelse af samme kapital flere gange) og de såkaldte koncernrisici, dvs. risikoen for afsmitning, forvaltningskompleksitet, risikokoncentration og interessekonflikter. [1] Direktiv 2002/87/EF om supplerende tilsyn med kreditinstitutter, forsikringsselskaber og investeringsselskaber i et finansielt konglomerat. Markederne har siden 2002 gennemgået en yderligere udvikling, således at der ikke altid er en tydelig sondring mellem bank- og forsikringsvirksomhed, og hvor de største koncerner er aktive i mange lande. Både revisionen i 2004 af Basel-aftalen af 1988, der blev gennemført i EU i kraft af kapitalkravsdirektivet (i det følgende benævnt "CRD") Direktiv 2006/48/EF om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og direktiv 2006/49/EF om kravene til investeringsselskabers og kreditinstitutters kapitalgrundlag. i 2006, og indførelsen af en omfattende pakke af bestemmelser vedrørende forsikringsselskaber i Solvens II D irektiv 2009/138/EF om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) (omarbejdning), men indtil Solvens II er gennemført, supplerer FICOD de gældende forsikringsdirektiver. var med til at udbygge det gældende regelværk, men for så vidt angår konglomerater kun i det omfang de retlige enheder i en koncern er aktive inden for samme sektor, bank- eller forsikringsvæsen. De supplerende retlige rammer under FICOD, der omhandler den ekstra kompleksitet og de ekstra risici, der skyldes kombinationen af licenser, er endnu ikke blevet evalueret. [2][3] Direktiv 2006/48/EF om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og direktiv 2006/49/EF om kravene til investeringsselskabers og kreditinstitutters kapitalgrundlag. D irektiv 2009/138/EF om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) (omarbejdning), men indtil Solvens II er gennemført, supplerer FICOD de gældende forsikringsdirektiver. Ultimo 2009 var 69 europæiske koncerner og 6 tredjelandskoncerner omfattet af direktivet. Omkring 35 af disse er små og opererer hovedsageligt på nationalt niveau med nogle enkelte licenser. Selv om revisionen også har til formål at forenkle tilsynet med små konglomerater, handler det specifikt om tilsynet med omkring 30 af de største finanskoncerner i Europa. Disse virksomheders samlede aktiver beløb sig ultimo 2009 til over 25 bio. EUR, hvilket repræsenterer en væsentlig del af EU's bank- og forsikringsmarkeder, hvis samlede aktiver beløber sig til henholdsvis omkring 42 bio. EUR og 10 bio. EUR. Et typisk stort konglomerat har over 400 licenser i en række forskellige retsområder og sektorer: bankvæsen, livs- og/eller skadesforsikringsvirksomhed, forvaltning af aktiver. 2. Høring af berørte parter Kommissionen har drøftet forskellige forbedringer af den nuværende lovgivning ved tre lejligheder i det europæiske udvalg for finansielle konglomerater (i det følgende benævnt "EFCC") Rådgivende udvalg for finansielle konglomerater. og ved tre lejligheder i FICOD-arbejdsgruppen. Man kunne i forbindelse med FICOD-revisionen drage nytte af to tidligere evalueringer af reglerne vedrørende finansielle konglomerater, der blev foretaget af den såkaldte Blandede Tekniske Gruppe i 2005 og af interimsudvalget for finansielle konglomerater, der var en forløber til Det Blandede Udvalg for Finansielle Konglomerater (i det følgende benævnt "JCFC"), Lamfalussy niveau 3-udvalg for finansielle konglomerater. i 2008 ("the Capital Advice "). I april 2008 godkendte EFCC lanceringen af den nødvendige revision af FICOD med en anmodning om rådgivning til JCFC.[4][5] Rådgivende udvalg for finansielle konglomerater. Lamfalussy niveau 3-udvalg for finansielle konglomerater. Erhvervslivet har været involveret – gennem det første nyhedsbrev fra EFCC og dialoger – siden maj 2008 og har ligeledes ved fire lejligheder givet offentligt udtryk for sine synspunkter. Efter at have modtaget den endelige JCFC-rådgivning i oktober 2009 blev der foretaget en offentlig høring om de resterende spørgsmål og potentielle politiske handlingsmuligheder, der var under overvejelse, fra 6. november 2009 til 15. januar 2010. Det fremgik af svarene ved den offentlige høring http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/fin_supervision/summary_en.pdf. fra en lang række forskellige bank- og forsikringsledede konglomerater af forskellig størrelse, at der var bred opbakning til forslagene fra Kommissionens tjenestegrene.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/fin_supervision/summary_en.pdf. 3. Problemstilling 3.1. Tilsyn på holdingselskabsniveau Tilsyn på holdingselskabsniveau er reguleret ved en kombination af de nuværende bestemmelser i FICOD, CRD og direktivet om forsikringskoncerner Direktiv 98/78/EF om supplerende tilsyn med forsikringsselskaber i en forsikringsgruppe. (i det følgende benævnt "IGD"). Disse direktiver gælder for henholdsvis "blandede finansielle holdingselskaber" (i det følgende benævnt "MFHC"), "finansielle holdingselskaber" (i det følgende benævnt "FHC") og "forsikringsholdingselskaber" (i det følgende benævnt "IHC"). De tilsynsværktøjer, der kan anvendes på øverste niveau, ændrer sig, når det øverste niveau bliver et MFHC i stedet for et FHC eller et IHC. Det fremgår af figur 1 og 2 I figur 1 og 2 anvendes et eksempel med en bankkoncern illustrativt, men det samme gælder for forsikringskoncerner, idet kapitalkravsdirektivet (CRD) erstattes med direktivet om forsikringskoncerner (IGD). nedenfor, at det forhold, at en koncern identificeres som et finansielt konglomerat, kan påvirke anvendelsen af det sektorspecifikke koncerntilsyn forskelligt, afhængig af koncernstrukturen. [7][8] Direktiv 98/78/EF om supplerende tilsyn med forsikringsselskaber i en forsikringsgruppe. I figur 1 og 2 anvendes et eksempel med en bankkoncern illustrativt, men det samme gælder for forsikringskoncerner, idet kapitalkravsdirektivet (CRD) erstattes med direktivet om forsikringskoncerner (IGD). Figur 1: FICOD supplerer og delvis erstatter sektortilsynet, hvis en bank- eller forsikringskoncern bliver et konglomerat. En bank eller et forsikringsselskab, der opkøbes af et holdingselskab, er forud for købet underlagt konsolideret tilsyn som fastsat i enten CRD eller direktivet om forsikringskoncerner. Efter købet kan det konsoliderede tilsyn kun finde anvendelse på en bank- eller forsikringsenheds øverste niveau. FICOD supplerer dette konsoliderede tilsyn. B ank Bank A Bank B B ank Bank A Bank B Forsikrings selskab X B ank Bank A Bank B B ank Bank A Bank B Forsikrings selskab X Figur 2: FICOD erstatter sektortilsynet på koncernniveau. Hvis et MFHC erstatter et FHC og/eller et IHC, og hvis der ikke er nogen bank- eller forsikringsenhed på øverste niveau (dvs. at alle licenser ejes direkte af et MFHC), kan det sektorspecifikke koncerntilsyn ikke længere finde anvendelse. FHC Bank A Bank B MFHC Bank A Bank B Forsikrings selskab X CRD / forsikringsregler på individuelt niveau PÅ ØVERSTE NIVEAU: KUN FICOD FHC Bank A Bank B MFHC Bank A Bank B Forsikrings selskab X CRD / forsikringsregler på individuelt niveau PÅ ØVERSTE NIVEAU: KUN FICOD Som et resultat af samspillet i figur 2 kan visse værktøjer fra det sektorspecifikke koncerntilsyn, der anvendes på FHC- eller IHC-niveau, ikke anvendes til hele koncernen, når holdingselskabet er et MFHC. Disse værktøjer omfatter at undlade at foretage "solo-tilsyn" med datterselskaber, anvendelsen af bestemmelserne om videregivelse (3. søjle) og selvevaluering og tilsynsproceduren (2. søjle) på konsolideret basis. Dette fører til den lidt absurde situation, at en koncern, der har erhvervet en licens i en anden sektor, således at holdingselskabet bliver et MFHC, er underlagt et regelsæt, der ikke er lige så omfattende som før erhvervelsen, og dette selv om koncernen har øget sin størrelse og kompleksitet og derfor udgør en større risiko for det finansielle system. De tilsynsførendes brug af en dispensation ved bestemmelse af, om en koncern er et finansielt konglomerat, er dermed påvirket af vurderingen af, om anvendelsen af sektortilsynet kan være mere sikkert. Den fortsatte anvendelse af sektortilsyn tager imidlertid ikke på passende vis hensyn til de supplerende risici, der opstår som følge af koncernens øgede størrelse og kompleksitet, idet disse risici ville have været omfattet af de supplerende aspekter i FICOD; og dette kan også medføre forskelle i tilsynsbehandlingen (strukturbaseret i stedet for risikobaseret) af konglomerater. 3.2. Tilsynskoordinering FICOD supplerer CRD og forsikringsdirektiverne for så vidt angår supplerende tilsyn på en koncerns øverste niveau. Til dette formål indeholder det også bestemmelser om koordinering blandt en koncerns forskellige tilsynsførende. Det defineres i FICOD, hvem der er den relevante kompetente myndighed, og det foreskrives, at koordinatoren (tilsynsførende på øverste niveau) skal konsultere disse myndigheder om visse tilsynsspørgsmål. De nuværende bestemmelser giver imidlertid plads til forskellige fortolkninger med hensyn til, hvilke myndigheder der er de relevante kompetente myndigheder. En bred fortolkning medfører et stort antal af disse relevante kompetente myndigheder, der således skal konsulteres af koordinatoren på finansielt konglomerat-niveau, hvilket kan være til hinder for en effektiv koordinering af det arbejde, der skal udføres af tilsynsgruppen bestående af koordinator og relevante kompetente myndigheder. 3.3. Identifikation Bestemmelserne om identifikation af finansielle konglomerater giver anledning til tre delproblemer: For det første kræver direktivet ikke inddragelse af aktivforvaltningsselskaber i grænseværditestene, fordi investeringsinstitutter blev udelukket fra sektortilsynet i 2002, selv om det kræver, at aktivforvaltningsselskaber er omfattet af det supplerende tilsyn. For det andet kan grænseværditestene være baseret på forskellige parametre for så vidt angår aktiver og kapitalkrav, men bestemmelserne er tvetydige med hensyn til, hvorledes man beregner testene, bl.a. som følge af forskelle i den regnskabsmæssige behandling af aktiver eller dele af en koncern, der ikke altid er underlagt et solvenskrav. For det tredje og allervigtigst er grænseværdibaserede betingelser på grund af deres faste størrelse ikke risikobaserede, og grænseværditesten tager ikke hensyn til de forventede koncernrisici. Dette medfører, at meget små koncerner med nogle få licenser i hver sektor er omfattet af det supplerende tilsyn, mens de største og mest komplekse koncerner teknisk set kan klassificeres som ikke-konglomerater. Dette medfører, at de nuværende bestemmelser om identifikation kan underminere gennemførelsen af de målsætninger, der ligger til grund for direktivet. 3.4. Kapitalinteresser Manglen på relevante oplysninger med henblik på en passende vurdering af koncernrisici gør det vanskeligt at foretage en konsekvent behandling af kapitalinteresser i forbindelse med det daglige supplerende tilsyn, hvilket ikke er helt ukompliceret ved besiddelse af kapitalinteresser i børsnoterede selskaber. Det kan i henhold til selskabslovgivningen være forbudt for en minoritetsaktionær at modtage flere oplysninger om det pågældende selskab end de andre aktionærer. For eksempel, hvis konglomerater, der ledes af en bank, ikke kan opnå oplysninger for så vidt angår risici i forbindelse med kapitalinteresser i forsikrings- og genforsikringsselskaber, kan de ikke give deres tilsynsførende den dokumentation for et tilfredsstillende niveau af forvaltningsintegration og intern kontrol med disse enheder, som er nødvendig for konsolidering, og retten til at trække sådanne kapitalinteresser fra den kapital, som konsolideringen medfører. 4. Mål Dette initiativs overordnede struktur har til formål at fremme effektiviteten af det supplerende tilsyn med store og komplekse koncerner i EU under FICOD, samtidig med at disse koncerners konkurrencemæssige situation fastholdes. Det udmønter sig i følgende tre generelle politiske målsætninger: – styrkelse af den finansielle stabilitet – bedre beskyttelse af kreditorers og forsikringstageres interesser – sikring af den internationale konkurrencemæssige stilling for EU's finanskoncerner. I lyset af de ovenfor skitserede problemer er der udpeget tre sæt operationelle målsætninger, der skal afhjælpe årsagerne til de specifikke problemer. En effektiv gennemførelse af sådanne operationelle målsætninger bør bidrage til at opfylde specifikke langfristede målsætninger, der har til hensigt at fremme effektiviteten af det supplerende tilsyn, styrke risikoforvaltningen af finansielle konglomerater, fjerne mulighederne for regelarbitrage, reducere overholdelsesbyrden og skabe lige muligheder for alle, fremme tilsynssamarbejdet og konvergensen samt styrke den retlige klarhed. 5. De politiske handlingsmuligheder og deres virkninger Der er alt i alt udarbejdet 17 forskellige politiske handlingsmuligheder, for hvilke der er foretaget konsekvensanalyser og sammenligninger med henblik på at behandle de forskellige emner, der er udpeget i analysen. I dette afsnit beskrives de forventede konsekvenser af de politiske foranstaltninger inden for hvert område. 5.1. Supplerende tilsyn på holdingselskabsniveau og tilsynskoordinering For at ensrette tilsynsbeføjelserne på et konglomerats øverste niveau, forebygge tabet af beføjelser ved ændring af koncernstruktur og overlappende tilsyn på konglomeratniveau samt for at fremme koordinationen mellem de mest relevante tilsynsførende, vil følgende målrettede ændringer blive indført: – Ændring af reglerne, således at holdingselskaber på det øverste niveau i en bank- eller forsikringskoncern, som er identificeret som et MFHC, ikke længere er udelukket, og således at de bestemmelser og beføjelser, der gælder det tidligere FHC eller IHC, ikke afskaffes, når identifikationen af en koncern og dens holdingselskab ændres som følge af en erhvervelse i en anden sektor. – Ændring af definitionen af relevant kompetent myndighed, således at den kun omfatter tilsynsførende af de øverste moderselskaber inden for individuelle sektorer og enhver anden kompetent myndighed, som de tilsynsførende af de øverste moderselskaber finder relevante. 5.2. Identifikation af finansielle konglomerater For at løse de problemer, der er skitseret i afsnit 3.3 vedrørende inddragelsen af aktivforvaltningsselskaber i det supplerende tilsyn, vil det blive foreslået at inddrage disse selskaber generelt, suppleret med retningslinjer for inddragelsesindikatorer. For at undgå tvetydigheden vedrørende parametre og manglen på en risikobaseret identifikation af konglomerater, vil der blive foreslået tekniske standarder for anvendelsen af "dispensationsmuligheden" for større koncerner i artikel 3, stk. 3, i FICOD sammen med en mulighed for at dispensere for supplerende tilsyn for koncerner, når den mindste sektors aktiver er under den absolutte grænseværdi på 6 mia. EUR. 5.3. Kapitalinteresser Problemet med den daglige behandling af kapitalinteresser under supplerende tilsyn, der forværres ved, at selskabslovgivningen eventuelt forhindrer en mindretalsaktionær i at få adgang til oplysninger, der ikke er tilgængelige for andre aktionærer, vil blive løst ved hjælp af tekniske standarder for behandlingen af kapitalinteresser i forskellige situationer. 5.4. Konsekvenser af de foretrukne politiske handlingsmuligheder De foreslåede handlingsmuligheder forventes at forbedre rammerne for supplerende tilsyn og føre til mere effektive incitamenter og bedre praksis i forbindelse med risikostyring, der igen burde bidrage til at fremme EU's finanskoncerners internationale konkurrencemæssige stilling. Disse forslag bør bidrage positivt til at forebygge de risici, der truer den finansielle stabilitet, og de indirekte omkostninger for samfundet. De forventede fordele af forslagene for de enkelte grupper af aktører og for systemet som sådan er som følger: – Visse mindre finanskoncerner i EU med en simpel struktur og ikke mere end nogle få licenser i begge sektorer kan blive udelukket fra det supplerende tilsyn og vil derfor kunne opnå visse besparelser med hensyn til overholdelsesomkostninger. Denne mulighed vil være tilgængelig for omkring 10 mindre finanskoncerner, hvis kombinerede aktiver udgør omkring 69 mia. EUR. På den anden side vil overholdelsesomkostningerne for en række store konglomerater med bankledelse , der har flere hundrede licenser og er aktive inden for begge sektorer, højst sandsynligt stige, da flere af disse koncerner, der repræsenterer en aktivmasse på næsten 9 bio. EUR i den finansielle sektor, vil blive omfattet af det supplerende tilsyn. De finanskoncerner, hvis struktur omfatter aktivforvaltningsselskaber , og som identificeres som finansielle konglomerater som følge af de foreslåede ændringer af proceduren for identifikation af konglomerater, vil ligeledes have stigende overholdelsesomkostninger. Relativt set burde overholdelsesomkostningerne for finanskoncerner, der ikke tidligere var omfattet af det supplerende tilsyn, være uden betydning på grund af deres samlede størrelse. Desuden bør disse omkostninger ses i lyset af de fordele, der opnås ved en mere effektiv risikoforvaltning som følge af de incitamenter, der ligger i lovgivningsforslaget. Der kan forventes en anden positiv konsekvens i form af større gennemsigtighed og tillid til markederne som følge af identifikationen som konglomerat. Disse fordele burde fremme den internationale konkurrenceevne for store EU-koncerner, særlig på baggrund af andre initiativer inden for supplerende tilsyn, der iværksættes i andre større internationale retsområder. – Ovennævnte ændringer af proceduren for identifikation af konglomerater vil gøre anvendelsesområdet for det supplerende tilsyn mere hensigtsmæssigt og burde således gøre de tilsynsførendes overvågning af risici, som finanskoncerner er udsat for, mere effektiv. Kombineret med en mere strømlinet overvågning af konglomeraternes øverste niveau og en række forbedrede overvågningsværktøjer til at opdage afsmitning, koncentration, kompleksitetsproblemer og interessekonflikter i selskaber, der er knyttet til et konglomerat gennem kapitalinteresser, kan dette bidrage positivt til den finansielle stabilitet . – Den større klarhed med hensyn til bestemmelserne om, hvornår aktivforvaltningsselskaber skal være omfattet af identifikationen og det supplerende tilsyn, burde give mere lige vilkår på dette område. – Hvad angår de berørte finanskoncerners kunder forventes konsekvenserne at være ubetydelige som følge af den generelt uvæsentlige nettoeffekt af dette forslag for disse koncerner. Hertil kommer, at kunderne meget vel ikke er klar over forskellene i den tilsynsmæssige behandling af banker, forsikringsselskaber og konglomerater: De har ganske enkelt tillid til, at de gældende tilsynsregler er hensigtsmæssige og fastsat efter forsigtighedsprincippet, og denne revision har især til formål at styrke reglerne og leve op til denne tillid. 6. Overvågning og evaluering Det forventes, at de foreslåede ændringer vil træde i kraft i 2011. De foreslåede ændringer er tæt knyttet til Kommissionens nylige forslag til et omnibusdirektiv, der ændrer direktiverne om finansielle tjenesteydelser for at tage højde for oprettelsen af de nye europæiske tilsynsmyndigheder. De vil sandsynligvis blive efterfulgt af en mere grundlæggende revision af FICOD, der kan omfatte bestemmelser om kapitalreservers kvalitet og anvendelsesområde for så vidt angår ikke-regulerede enheder. Det er således hensigtsmæssigt at foretage en omfattende evaluering på grundlag af en fuldstændig ajourført lovgivning, for hvilken måltidspunktet skal fastsættes i overensstemmelse med evalueringen af disse andre direktiver. [1] Direktiv 2002/87/EF om supplerende tilsyn med kreditinstitutter, forsikringsselskaber og investeringsselskaber i et finansielt konglomerat. [2] Direktiv 2006/48/EF om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og direktiv 2006/49/EF om kravene til investeringsselskabers og kreditinstitutters kapitalgrundlag. [3] D irektiv 2009/138/EF om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) (omarbejdning), men indtil Solvens II er gennemført, supplerer FICOD de gældende forsikringsdirektiver. [4] Rådgivende udvalg for finansielle konglomerater. [5] Lamfalussy niveau 3-udvalg for finansielle konglomerater. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/fin_supervision/summary_en.pdf. [7] Direktiv 98/78/EF om supplerende tilsyn med forsikringsselskaber i en forsikringsgruppe. [8] I figur 1 og 2 anvendes et eksempel med en bankkoncern illustrativt, men det samme gælder for forsikringskoncerner, idet kapitalkravsdirektivet (CRD) erstattes med direktivet om forsikringskoncerner (IGD). BG (...PICT...)|ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ| Брюксел, 16.8.2010 SEC(2010) 981 окончателен РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА Придружаващ документ към Предложението за ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА за изменение на директиви 98/78/ЕО, 2002/87/ЕО и 2006/48/ЕО по отношение на допълнителния надзор върху финансовите предприятия във финансов конгломерат COM(2010) 433 SEC(2010) 979 РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА Придружаващ документ към Предложението за ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА за изменение на директиви 98/78/ЕО, 2002/87/ЕО и 2006/48/ЕО по отношение на допълнителния надзор върху финансовите предприятия във финансов конгломерат 1. История на досието В началото на 90-те години започнаха да се създават и развиват големи групи със сложна структура, които притежават няколко лицензи за извършване на дейност едновременно в банковия и в застрахователния сектор. През 2002 г., след препоръки на Съвместния форум — надзорният орган на страните от Г-10, бе приета Директивата относно допълнителния надзор върху финансовите конгломерати (ДДНФК) Директива 2002/87/ЕО относно допълнителния надзор на кредитните институции, застрахователните предприятия и на инвестиционните посредници към един финансов конгломерат. . Целта на директивата бе да се осигури допълнителен надзор върху поднадзорните лица, които са част от финансов конгломерат, насочвайки вниманието към потенциалните рискове от двойно отчитане на капитала и т.нар. групови рискове: рисковете от разпространение на финансовите проблеми в групите, сложността на управлението, концентрацията на риска и конфликтите на интереси. [1] Директива 2002/87/ЕО относно допълнителния надзор на кредитните институции, застрахователните предприятия и на инвестиционните посредници към един финансов конгломерат. От 2002 г. насам настъпиха промени на пазарите, вследствие на които невинаги е лесно да се направи разграничение между дейността в банковия и дейността в застрахователния сектор; освен това най-големите групи все по-често извършват дейността си в редица държави. Както преразглеждането на споразумението от Базел от 1988 г., извършено през 2004 г., и въвеждането на съответните договорености в Директивата за капиталовите изисквания (ДКИ) Директива 2006/48/ЕО относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции и Директива 2006/49/ЕО относно капиталовата адекватност на инвестиционните посредници и кредитните институции. през 2006 г., така и приемането на цялостен набор от разпоредби за застрахователните предприятия в Директивата „Платежоспособност ІІ“ Директива 2009/138/ЕО относно започването и упражняването на застрахователна и презастрахователна дейност (Платежоспособност II) (преработена), но до въвеждането на Директивата „Платежоспособност ІІ“ ДДНФК допълва сега действащите директиви за застраховането. оформиха законодателната рамка; все пак по отношение на конгломератите законодателната рамка бе оформена само доколкото предприятията от една група извършват дейност в един и същи сектор — банковия или застрахователния. Допълващата законодателна рамка съгласно ДДНФК, с която се уреждат проблемите, свързани с допълнителните усложнения и рискове вследствие на едновременно използване на лицензи за различни дейности, все още не е оценена. [2][3] Директива 2006/48/ЕО относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции и Директива 2006/49/ЕО относно капиталовата адекватност на инвестиционните посредници и кредитните институции. Директива 2009/138/ЕО относно започването и упражняването на застрахователна и презастрахователна дейност (Платежоспособност II) (преработена), но до въвеждането на Директивата „Платежоспособност ІІ“ ДДНФК допълва сега действащите директиви за застраховането. Към края на 2009 г. в обхвата на директивата влизаха 69 европейски групи и 6 групи от трети страни. Около 35 от тях са малки групи с малко лицензи и извършват дейност предимно на вътрешния пазар. Въпреки че с преразглеждането се цели и опростяването на надзора върху малките конгломерати, то е насочено по-скоро към надзора върху близо 30-те най-големи финансови групи в Европа. Към края на 2009 г. общият размер на активите на тези групи надхвърляше 25 трилиона евро, което представлява съществен дял от банковия пазар в ЕС, чиито активи са на стойност близо 42 трилиона евро, и от застрахователния пазар в ЕС, чиито активи са на стойност близо 10 трилиона евро. Големите конгломерати обикновено притежават над 400 лицензи за извършване на дейност в различни юрисдикции и сектори: банковия сектор, животозастраховането и общото застраховане, управлението на активи. 2. Провеждане на консултации със заинтересованите страни По време на три от заседанията на Европейския комитет за финансовите конгломерати (ЕКФК) Консултативен комитет на финансовите конгломерати. , както и по време на три от заседанията на работната си група по ДДНФК, Комисията обсъди евентуални подобрения на съществуващото законодателство. За преразглеждането на ДДНФК бяха използвани две предходни оценки на законодателството за финансовите конгломерати, извършени през 2005 г. от така наречената Съвместна група по техническите проблеми и през 2008 г. от Временната работна комисия за финансовите конгломерати — предшественик на Съвместния комитет за финансовите конгломерати (СКФК) Комитетът по финансовите конгломерати на 3-то равнище в рамките на т.нар. структура на Ламфалуси. („ Препоръката относно собствения капитал “). През април 2008 г. ЕКФК одобри началото на необходимото преразглеждане на ДДНФК, както и лансирането на допитване до СКФК.[4][5] Консултативен комитет на финансовите конгломерати. Комитетът по финансовите конгломерати на 3-то равнище в рамките на т.нар. структура на Ламфалуси. От май 2008 г. насам предприятията от различните сектори вземат участие в процеса на преразглеждане чрез първия информационен бюлетин на ЕКФК и чрез провеждането на обсъждания с него, като до момента на четири пъти публично са изразили мнението си. След получаването на окончателната препоръка на СКФК през октомври 2009 г. от 6 ноември 2009 г. до 15 януари 2010 г. бе проведена публична консултация по останалите въпроси и обсъжданите потенциални алтернативни политики. Предложенията на службите на Комисията до голяма степен бяха изготвени въз основа на получените от публичната консултация http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf отговори от различни по размер конгломерати, начело на които има банка или застрахователно дружество.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Формулиране на проблема 3.1. Надзор на равнище холдинг Надзорът на равнище холдинг се урежда с комбинацията от настоящите разпоредби на ДДНФК, ДКИ и Директивата за застрахователните групи Директива 98/78/ЕО относно допълнителен надзор върху застрахователни предприятия, които са част от застрахователна група. (ДЗГ). В тези директиви се говори съответно за „смесени финансови холдингови компании“ (СФХК), „финансови холдингови дружества“ (ФХД) и „застрахователни холдинги“ (ЗХ). Надзорните средства, които могат да се прилагат спрямо лицето начело на групата, се променят, когато лицето начело на групата престава да бъде ФХД или ЗХ и става СФХК. Във фигури 1 и 2 С илюстративна цел във фигури 1 и 2 е използвана като пример банкова група, но същото важи и за застрахователни групи, като в този случай приложимата директива ще бъде ДЗГ вместо ДКИ. по-долу се показва, че определянето на финансов конгломерат може да засегне по различен начин прилагането на секторния надзор на групова основа в зависимост от структурата на групата. [7][8] Директива 98/78/ЕО относно допълнителен надзор върху застрахователни предприятия, които са част от застрахователна група. С илюстративна цел във фигури 1 и 2 е използвана като пример банкова група, но същото важи и за застрахователни групи, като в този случай приложимата директива ще бъде ДЗГ вместо ДКИ. Фигура 1: ДДНФК допълва и отчасти замества секторния надзор, ако дадена банкова или застрахователна група стане конгломерат. Преди придобиването им от холдинг, банката или застрахователното дружество подлежат на надзор на консолидирана основа, както е установено в ДКИ и в ДЗГ. След като бъдат придобити, надзорът на консолидирана основа може да бъде прилаган само спрямо банката или застрахователното дружество начело на групата. ДДНФК допълва посочения надзор на консолидирана основа. (...PICT...) Фигура 2: ДДНФК замества секторния надзор на равнището на групата. Ако СФХК замества ФХД и/или ЗХ и ако начело на групата няма банка или застрахователно дружество (т.е. всички лицензи са пряка собственост на СФХК), разпоредбите относно секторния надзор на групова основа не се прилагат. (...PICT...) Вследствие на взаимовръзката, описана във фигура 2, някои от средствата на секторния надзор на групова основа, които могат да бъдат прилагани на равнището на ФХД или на ЗХ, не могат да бъдат прилагани спрямо цялата група, ако холдингът е СФХК. Тези средства са изключването на индивидуалния надзор на дъщерни предприятия, прилагането на разпоредбите за оповестяване (3-ти стълб) и самооценка и преглед от страна на надзорните органи (2-ри стълб) на консолидирана основа. Това води до известни аномалии; по-специално, група, която е придобила лиценз за извършване на дейност в другия сектор (така че холдингът става СФХК), подлежи на регулаторен режим, който може да не е толкова всеобхватен, колкото режима, прилаган преди придобиването на лиценза, въпреки че групата е станала по-голяма и с по-сложна структура, поради което може да представлява по-висок риск за финансовата система. Следователно дали надзорните органи допускат или не изключение, когато определят дали дадена група е финансов конгломерат, зависи от оценката дали прилагането на секторния надзор може да бъде по-стабилно от гледна точка на осигуряването на предпазливост. Чрез продължаването на секторния надзор обаче не може адекватно да се контролират допълнителните пруденциални рискове, които произтичат от нарасналия размер и сложност на групата — рискове, които биха били контролирани чрез упражняване на допълнителния надзор по ДДНФК; това може да доведе до различия в регулаторното третиране (въз основа на структурата, а не на рисковия профил) на конгломератите. 3.2. Координация между надзорните органи С ДДНФК се допълват ДКИ и директивите за застраховането по отношение на допълнителния надзор за лицата начело на група. Затова ДДНФК съдържа и разпоредби за координацията между различните органи, упражняващи надзор върху дадена група. В ДДНФК се определя кои са съответните компетентни органи и се изисква координаторът (органът, който упражнява надзор върху лицето начело на групата) да се консултира с тях по определени въпроси, свързани с надзора. Сега действащите разпоредби обаче оставят възможност за различно тълкуване по въпроса кои са съответните компетентни органи. При по-широко тълкуване се получава по-висок брой на органите, с които трябва да се консултира координаторът на равнището на финансовия конгломерат, а това може да застраши ефективната координация на работата, която трябва да извърши „колегиумът“, състоящ се от координатора и съответните компетентни органи. 3.3. Определяне на финансови конгломерати Разпоредбите за определянето на финансов конгломерат водят до три допълнителни проблема. Първо, директивата не изисква включване на дружествата за управление на активи (ДУА) в изчисленията във връзка с праговете, тъй като от 2002 г. предприятията за колективно инвестиране в прехвърлими ценни книжа (ПКИПЦК) не влизат в обхвата на секторния пруденциален надзор; директивата изисква обаче включването на ДУА в обхвата на допълнителния надзор. Второ, изчисленията във връзка с праговете може да се основават на различни параметри по отношение на активите и капиталовите изисквания, но не са ясни разпоредбите за изчислението например във връзка с различното счетоводно третиране на активите или във връзка с различни части на групата, за които невинаги има изискване за платежоспособност. Трето и най-важно, тъй като праговете са фиксирани стойности, те не се основават на риска и не позволяват отчитане на очакваните групови рискове. Това означава, че върху много малките групи с малко лицензи във всеки сектор се упражнява допълнителен надзор, докато за най-големите и най-сложни групи технически може да бъде определено, че не са конгломерати. В резултат на това сега действащите разпоредби за определянето на конгломератите може да застрашат постигането на целите на директивата. 3.4. Дялови участия Последователното третиране на дяловите участия при постоянния допълнителен надзор е затруднено от липсата на подходяща информация за оценяването на груповите рискове, което не е толкова лесно в случай на дялови участия в котирани на фондовата борса дружества. Разпоредбите в областта на дружественото право могат да забраняват миноритарните акционери да получават повече информация за съответното дружество, отколкото другите акционери. Например, ако конгломератите, начело на които има банка, не могат да получават информация за рисковете във връзка с дяловите участия в застрахователни и презастрахователни предприятия, те не могат да представят на надзорните си органи доказателства, че управлението и вътрешният контрол в тези предприятия са интегрирани на задоволителното равнище, което е необходимо за консолидацията; в такъв случай групата трябва да приспадне тези дялови участия от капитала си. 4. Цели Основната цел на тази инициатива е да се осигури по-ефикасен допълнителен надзор съгласно ДДНФК върху големи групи със сложна структура в ЕС, като в същото време се запази конкурентоспособността на тези групи. Тази цел може да бъде представена под формата на три общи цели на политиката: – увеличаване на финансовата стабилност; – повишаване на нивото на защита на интересите на кредиторите и на притежателите на застрахователни полици; – гарантиране на международната конкурентоспособност на финансовите групи от ЕС. С оглед на представените по-горе проблеми бяха определени три набора от оперативни цели за справяне с конкретните причини за проблемите. Реализирането на практика на тези оперативни цели следва да допринесе за постигането на дългосрочните конкретни цели на политиката, насочени към по-ефективен допълнителен надзор, по-добро управление на риска във финансовите конгломерати, изключване на възможностите за регулаторен арбитраж, намаляване на разходите за спазване на изискванията, утвърждаване на условията на равнопоставеност, сътрудничество и сближаване между надзорните органи, както и внасяне на правна яснота. 5. Варианти за действие и тяхното въздействие Като цяло бяха разработени 17 различни варианта за действие, а тяхното въздействие бе оценено и сравнено с оглед решаване на различните проблеми, определени в анализа. В настоящия раздел е описано очакваното въздействие на мерките във всяка област. 5.1. Допълнителен надзор на равнище холдинг и координация на надзора С цел уеднаквяване на правомощията за надзор спрямо лицата начело на конгломерат, предотвратяване на загубата на правомощия при промяна на структурата на групата, избягване на дублирането на надзора на равнище конгломерат и улесняване на координацията от страна на най-подходящите надзорни органи ще бъдат въведени следните изменения: – отмяна на изключението за холдингите начело на банкова или застрахователна група, които са определени като СФХК, така че разпоредбите и правомощията, които се прилагат спрямо предишното ФХД или предишния ЗХ, да не се загубят, когато се промени определението на групата или холдинга ѝ в резултат на придобиване на дружество в другия сектор; – стесняване на определението за „съответни компетентни органи“, така че в него да се включват само надзорните органи на първостепенните предприятия майки в рамките на отделните сектори и всички други компетентни органи, за които надзорните органи на първостепенните предприятия майки смятат, че имат отношение към случая. 5.2. Определяне на финансовите конгломерати Що се отнася до включването на дружествата за управление на активи в обхвата на допълнителния надзор (вж. раздел 3.3), ще бъде предложено допълнителният надзор върху тези дружества да бъде постоянен, като се предвиждат и насоки по отношение на критериите за включване. Във връзка с неяснотата относно параметрите и липсата на свързани с риска критерии за определянето на конгломератите ще бъдат предложени технически стандарти за прилагането на съществуващата „възможност за изключване“ за по-големите групи, предвидена в член 3, параграф 3 от ДДНФК, заедно с въвеждането на вариант за изключване от обхвата на допълнителния надзор на групите, при които активите на най-малкия сектор са под абсолютния праг от 6 милиарда EUR. 5.3. Дялови участия По отношение на проблема за постоянното третиране на дяловите участия в рамките на допълнителния надзор, който се усложнява поради факта, че разпоредби в областта на дружественото право може да забраняват достъпа на притежателя на миноритарен дял до информация, която не е достъпна за другите акционери, ще бъдат въведени технически стандарти за третирането на дяловите участия в различни случаи. 5.4. Въздействие на предпочитаните варианти за действие От предложените варианти за промени се очаква да засилят нормативната уредба на допълнителния надзор, което ще доведе до стимули за по-ефективно управление на риска и съответно по-ефективни практики, които на свой ред би трябвало да спомогнат за подобряване на конкурентоспособността на финансовите групи от ЕС в международен план. Тези варианти би трябвало да допринесат за ограничаването на рисковете за финансовата стабилност и свързаните с тях разходи за обществото. По отношение на отделните групи заинтересовани страни и стабилността на цялата система очакваното въздействие на вариантите е следното: – Някои по-малки финансови групи от ЕС с несложна структура и не повече от няколко лиценза в двата сектора може да бъдат изключени от обхвата на допълнителния надзор и следователно биха си спестили средствата за спазване на изискванията. Тази възможност може да бъде предоставена на около десет по-малки финансови групи с общи активи от близо 69 милиарда EUR. От друга страна, разходите за спазване на изискванията за редица големи конгломерати, начело на които има банка и които имат стотици лицензи и извършват дейност в двата сектора, би трябвало да се увеличат, защото тези групи с активи от 9 трилиона EUR във финансовия сектор може да бъдат включени в обхвата на допълнителния надзор. Повече разходи за спазване на изискванията ще имат и онези финансови групи, които включват и дружество за управление на активи и ще бъдат определени като финансови конгломерати вследствие на предложените промени в процедурите за определяне на конгломератите. Разходите за спазване на изискванията за финансовите групи, които за първи път ще бъдат подложени на допълнителен надзор, би трябвало да бъдат несъществени като относителни стойности в сравнение с общия им размер. Освен това тези разходи би трябвало да бъдат компенсирани от ползите, които възникват от по-ефективните практики по управление на риска поради имплицитните законодателни стимули в настоящото законодателно предложение. Друго положително въздействие може да се очаква от повишаването на прозрачността и на доверието на пазарите, до което би трябвало да доведе определянето на дадена група като конгломерат. Тези ползи би трябвало да доведат до повишаване на международната конкурентоспособност на големите групи от ЕС, на фона на другите инициативи в областта на допълнителния надзор, които се предприемат в другите основни международни юрисдикции. – Споменатите по-горе промени в процедурите за определяне на конгломератите ще направят обхвата на допълнителния надзор по-целесъобразен и следователно би трябвало да доведат до по-ефективен надзор върху рисковете, на които са изложени финансовите групи. В съчетание с рационализиран надзор върху лицата начело на конгломератите и с усъвършенствани средства на надзорните органи за установяване на проблемите, свързани с разпространението на финансовите затруднения в групите, с концентрацията, със сложността на управлението и с конфликтите на интереси в предприятията, свързани с даден конгломерат чрез дялови участия, това би трябвало да допринесе за повишаване на финансовата стабилност . – По-ясните разпоредби за включването на дружествата за управление на активи при определянето на конгломератите и допълнителния надзор върху тях би трябвало да осигурят по-голяма равнопоставеност в тази област. – Що се отнася до клиентите на засегнатите финансови групи, очаква се въздействието да бъде незначително, предвид цялостния нетен допълнителен ефект на настоящото предложение за тези групи. Освен това клиентите може да не са наясно с разликите между регулаторната уредба на банките, застрахователите и конгломератите; те просто вярват, че надзорната уредба е всеобхватна и гарантира предпазливостта на финансовите предприятия; затова настоящите изменения имат за цел специално да направят тази уредба по-строга, оправдавайки по този начин доверието на клиентите. 6. Мониторинг и оценка Очаква се предложените изменения да влязат в сила през 2011 г. Предложените изменения са тясно свързани с излязлото наскоро предложение на Комисията за сборна директива за изменение на директивите за финансовите услуги с цел да се отчете създаването на новите европейски надзорни органи. Освен това вероятно те ще бъдат последвани от по-основен преглед на ДДНФК, в резултат на който може да бъдат включени разпоредби относно качеството на капиталовите буфери и обхвата по отношение на лицата, които не са поднадзорни. Следователно може да бъде целесъобразно да се извърши цялостна оценка въз основа на изцяло променената законодателна рамка, като за тази цел бъде определен краен срок, който да е в съответствие с извършването на оценки на другите директиви. [1] Директива 2002/87/ЕО относно допълнителния надзор на кредитните институции, застрахователните предприятия и на инвестиционните посредници към един финансов конгломерат. [2] Директива 2006/48/ЕО относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции и Директива 2006/49/ЕО относно капиталовата адекватност на инвестиционните посредници и кредитните институции. [3] Директива 2009/138/ЕО относно започването и упражняването на застрахователна и презастрахователна дейност (Платежоспособност II) (преработена), но до въвеждането на Директивата „Платежоспособност ІІ“ ДДНФК допълва сега действащите директиви за застраховането. [4] Консултативен комитет на финансовите конгломерати. [5] Комитетът по финансовите конгломерати на 3-то равнище в рамките на т.нар. структура на Ламфалуси. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Директива 98/78/ЕО относно допълнителен надзор върху застрахователни предприятия, които са част от застрахователна група. [8] С илюстративна цел във фигури 1 и 2 е използвана като пример банкова група, но същото важи и за застрахователни групи, като в този случай приложимата директива ще бъде ДЗГ вместо ДКИ. PL (...PICT...)|KOMISJA EUROPEJSKA| Bruksela, dnia 16.8.2010 SEK(2010) 981 wersja ostateczna DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument uzupełniający Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie zmiany dyrektyw 98/78/WE, 2002/87/WE i 2006/48/WE w odniesieniu do dodatkowego nadzoru nad podmiotami finansowymi konglomeratu finansowego COM(2010) 433 SEK(2010) 979 DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument uzupełniający Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie zmiany dyrektyw 98/78/WE, 2002/87/WE i 2006/48/WE w odniesieniu do dodatkowego nadzoru nad podmiotami finansowymi konglomeratu finansowego 1. Kontekst Na początku lat dziewięćdziesiątych stwierdzono powstawanie i rozwój dużych, złożonych grup, w ramach których łączono wiele licencji bankowych i ubezpieczeniowych. W wyniku zaleceń Wspólnego Forum, skupiającego organy nadzoru G10, w 2002 r. przyjęto dyrektywę w sprawie konglomeratów finansowych Dyrektywa 2002/87/WE w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego. . Miała ona na celu wprowadzenie dodatkowego nadzoru nad podmiotami objętymi regulacją, które stanowią część konglomeratu finansowego, koncentrując się na potencjalnym ryzyku związanym z podwójnym uruchamianiem funduszy (wielokrotnym wykorzystaniem kapitału) i na „ryzyku grupowym”, tj. ryzyku zarażenia, złożoności zarządzania, koncentracji ryzyka i przypadków konfliktu interesów. [1] Dyrektywa 2002/87/WE w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego. Od 2002 r. następuje dalszy rozwój rynków w takim kierunku, że rozróżnienie pomiędzy działalnością bankową a działalnością ubezpieczeniową nie zawsze jest łatwe do przeprowadzenia, a największe grupy prowadzą działalność w wielu krajach. Zarówno dokonana w 2004 r. zmiana umowy bazylejskiej z 1988 r., wdrożona w UE na mocy dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych Dyrektywa 2006/48/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz dyrektywa 2006/49/WE w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych. w 2006 r., jak i wprowadzenie obszernego zbioru regulacji dotyczących zakładów ubezpieczeń w dyrektywie Wypłacalność II Dyrektywa 2009/138/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Wypłacalność II) (wersja przekształcona); do czasu zakończenia wdrażania dyrektywy Wypłacalność II dyrektywa w sprawie konglomeratów finansowych stanowi jednak uzupełnienie obowiązujących obecnie dyrektyw dotyczących ubezpieczeń. , stanowią rozwój ram prawnych, ale jeżeli chodzi o konglomeraty, ma to miejsce jedynie w zakresie, w jakim osoby prawne należące do danej grupy prowadzą działalność w tym samym sektorze – bankowym albo ubezpieczeniowym. Nie przeprowadzono jeszcze oceny uzupełniających ram prawnych opartych na dyrektywie w sprawie konglomeratów finansowych, dotyczących dodatkowej złożoności i dodatkowego ryzyka, które wynikają z łączenia licencji. [2][3] Dyrektywa 2006/48/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz dyrektywa 2006/49/WE w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych. Dyrektywa 2009/138/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Wypłacalność II) (wersja przekształcona); do czasu zakończenia wdrażania dyrektywy Wypłacalność II dyrektywa w sprawie konglomeratów finansowych stanowi jednak uzupełnienie obowiązujących obecnie dyrektyw dotyczących ubezpieczeń. Na koniec 2009 r. dyrektywa obejmowała 69 grup europejskich i 6 grup z państw trzecich. Około 35 spośród nich to małe grupy, które prowadzą działalność głównie na poziomie krajowym i posiadają kilka licencji. Chociaż celem zmiany jest również uproszczenie nadzoru nad małymi konglomeratami, to w sposób szczególny dotyczy ona nadzoru nad około 30 największymi grupami finansowymi w Europie. Ich aktywa ogółem na koniec 2009 r. przekroczyły 25 bln EUR, co stanowi znaczny udział w europejskim rynku bankowym o wartości aktywów wynoszącej około 42 bln EUR i europejskim rynku ubezpieczeniowym o wartości aktywów wynoszącej około 10 bln EUR. Typowy duży konglomerat posiada ponad 400 licencji w kilku obszarach jurysdykcji i w kilku sektorach: w sektorze bankowym, sektorze ubezpieczeń na życie lub innych ubezpieczeń, sektorze zarządzania aktywami. 2. Konsultacje z zainteresowanymi stronami Komisja omówiła możliwości udoskonalenia obowiązującego aktu prawnego trzy razy w ramach Europejskiego Komitetu ds. Konglomeratów Finansowych Komitet doradczy ds. konglomeratów finansowych. i trzy razy w ramach grupy roboczej ds. dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych. Przy przeglądzie dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych skorzystano z dwóch wcześniejszych ocen dotyczących regulacji w zakresie konglomeratów finansowych, przeprowadzonych w 2005 r. przez tak zwaną mieszaną grupę techniczną i w 2008 r. przez Tymczasowy Roboczy Komitet ds. Konglomeratów Finansowych, będący poprzednikiem Wspólnego Komitetu ds. Konglomeratów Finansowych Komitet trzeciego poziomu zajmujący się konglomeratami finansowymi w ramach tzw. „struktury Lamfalussy’ego”. („ porada w zakresie kapitału ”). W kwietniu 2008 r. Europejski Komitet ds. Konglomeratów Finansowych zatwierdził rozpoczęcie wymaganego przeglądu dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych, kierując wnioski o poradę do Wspólnego Komitetu ds. Konglomeratów Finansowych.[4][5] Komitet doradczy ds. konglomeratów finansowych. Komitet trzeciego poziomu zajmujący się konglomeratami finansowymi w ramach tzw. „struktury Lamfalussy’ego”. Przedstawiciele branży zostali włączeni – poprzez pierwszy biuletyn informacyjny Europejskiego Komitetu ds. Konglomeratów Finansowych i w ramach dialogu – począwszy od maja 2008 r. i od tego czasu czterokrotnie wyrazili publicznie swoje opinie. Po otrzymaniu ostatniej porady Wspólnego Komitetu ds. Konglomeratów Finansowych w październiku 2009 r. przeprowadzono, w okresie od dnia 6 listopada 2009 r. do dnia 15 stycznia 2010 r., konsultacje społeczne w sprawie pozostałych rozważanych kwestii i ewentualnych alternatywnych rozwiązań politycznych. Odpowiedzi na konsultacje społeczne http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. ze strony różnej wielkości konglomeratów prowadzonych zarówno przez banki, jak i przez zakłady ubezpieczeń, pokazały szerokie poparcie dla sugestii służb Komisji.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. 3. Określenie problemu 3.1. Nadzór na poziomie spółki holdingowej Nadzór na poziomie spółki holdingowej regulowany jest poprzez połączenie obowiązujących obecnie przepisów dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych, dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych i dyrektywy w sprawie grup ubezpieczeniowych Dyrektywa 98/78/WE w sprawie dodatkowego nadzoru nad zakładami ubezpieczeń i zakładami reasekuracji w grupach ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych. . Dyrektywy te dotyczą odpowiednio „finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej”, „finansowych spółek holdingowych” i „ubezpieczeniowych grup kapitałowych”. Narzędzia nadzoru, które mogą mieć zastosowanie na najwyższym szczeblu, zmieniają się, gdy podmiot najwyższego szczebla staje się finansową spółką holdingową o działalności mieszanej, a przestaje być finansową spółką holdingową lub ubezpieczeniową spółką holdingową. Zamieszczone poniżej rysunki 1 i 2 W rysunkach 1 i 2 do celów ilustracji wykorzystano przykład grupy bankowej, ten sam schemat dotyczy jednak także grup ubezpieczeniowych w odniesieniu do stosowania dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych zastąpionej dyrektywą w sprawie grup ubezpieczeniowych. pokazują, że w zależności od struktury grupy zidentyfikowanie konglomeratu finansowego może wpłynąć w odmienny sposób na stosowanie sektorowego nadzoru nad grupą. [7][8] Dyrektywa 98/78/WE w sprawie dodatkowego nadzoru nad zakładami ubezpieczeń i zakładami reasekuracji w grupach ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych. W rysunkach 1 i 2 do celów ilustracji wykorzystano przykład grupy bankowej, ten sam schemat dotyczy jednak także grup ubezpieczeniowych w odniesieniu do stosowania dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych zastąpionej dyrektywą w sprawie grup ubezpieczeniowych. Rysunek 1: Dyrektywa w sprawie konglomeratów finansowych uzupełnia i częściowo zastępuje nadzór sektorowy, jeżeli grupa bankowa lub ubezpieczeniowa staje się konglomeratem. Przed nabyciem przez spółkę holdingową bank lub ubezpieczyciel podlegają nadzorowi skonsolidowanemu określonemu w dyrektywie w sprawie wymogów kapitałowych albo w dyrektywie w sprawie grup ubezpieczeniowych. Po nabyciu nadzór skonsolidowany można stosować tylko w odniesieniu do podmiotu bankowego lub ubezpieczeniowego znajdującego na najwyższym szczeblu. Dyrektywa w sprawie konglomeratów finansowych uzupełnia ten nadzór skonsolidowany. (...PICT...) Rysunek 2: Dyrektywa w sprawie konglomeratów finansowych zastępuje nadzór sektorowy na szczeblu grupy. Jeżeli finansowa spółka holdingowa o działalności mieszanej zastępuje finansową spółkę holdingową lub ubezpieczeniową spółkę holdingową i jeżeli na najwyższym szczeblu nie ma podmiotu bankowego lub ubezpieczeniowego (tj. finansowa spółka holdingowa o działalności mieszanej jest bezpośrednim posiadaczem wszystkich licencji), nie można wówczas stosować przepisów dotyczących sektorowego nadzoru nad grupą. (...PICT...) W wyniku współzależności przedstawionej na rysunku 2 niektórych narzędzi sektorowego nadzoru nad grupą, które mogą mieć zastosowanie na szczeblu finansowej spółki holdingowej lub ubezpieczeniowej spółki holdingowej, nie można stosować do całej grupy, jeżeli spółka holdingowa jest finansową spółką holdingową o działalności mieszanej. Narzędzia te obejmują zwolnienie z nadzoru indywidualnego nad jednostkami zależnymi, stosowanie przepisów dotyczących ujawniania (filar 3) oraz skonsolidowaną samoocenę i skonsolidowany przegląd nadzorczy (filar 2). Prowadzi to do nienormalnego skutku polegającego na tym, że grupa, która nabyła licencję w innym sektorze, przez co spółka holdingowa staje się finansową spółką holdingową o działalności mieszanej, podlega systemowi regulacyjnemu, który może nie być tak kompleksowy jak system stosowany przed nabyciem, mimo zwiększenia rozmiaru i złożoności grupy, która tym samym może stanowić większe ryzyko dla systemu finansowego. W rezultacie na stosowanie przez organy nadzoru zwolnienia przy określaniu, czy grupa jest konglomeratem finansowym, wpływa ocena tego, czy stosowanie nadzoru sektorowego może cechować większa ostrożnościowa pewność. Dalsze stosowanie nadzoru sektorowego może jednak nie uwzględniać w należyty sposób dodatkowych zagrożeń ostrożnościowych, które wynikają ze zwiększonego rozmiaru i zwiększonej złożoności grupy – zagrożeń, których dotyczą dodatkowe aspekty dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych. Może ono także spowodować różne traktowanie konglomeratów w ramach nadzoru (w oparciu o strukturę, a nie o profil ryzyka). 3.2. Koordynacja nadzoru Dyrektywa w sprawie konglomeratów finansowych uzupełnia dyrektywę w sprawie wymogów kapitałowych i dyrektywy dotyczące ubezpieczeń w zakresie dodatkowego nadzoru na najwyższym szczeblu grupy. W tym celu zawiera także przepisy dotyczące koordynacji pomiędzy różnymi organami nadzoru nad daną grupą. W dyrektywie w sprawie konglomeratów finansowych zdefiniowano odpowiedni właściwy organ i zobowiązano koordynatora (organ nadzoru dla najwyższego szczebla) do konsultowania się z takimi organami w niektórych kwestiach związanych z nadzorem. Obecnie obowiązujące przepisy pozostawiają jednak miejsce na różne interpretacje organów, które można uznać za odpowiednie właściwe organy. Szeroka interpretacja powoduje, że koordynator musi konsultować się z dużą liczbą odpowiednich właściwych organów na poziomie konglomeratu finansowego, co może mieć negatywny wpływ na skuteczną i wydajną koordynację pracy, którą ma wykonać „kolegium” złożone z koordynatora i odpowiednich właściwych organów. 3.3. Identyfikacja Z przepisami regulującymi określanie konglomeratu finansowego wiążą się trzy problemy. Po pierwsze, dyrektywa nie wymaga uwzględnienia „spółek zarządzania aktywami” w badaniu progów, ponieważ w 2002 r. UCITS wyłączono z sektorowego nadzoru ostrożnościowego, chociaż wymaga ona objęcia spółek zarządzania aktywami dodatkowym nadzorem. Po drugie, badanie progów można opierać na różnych parametrach dotyczących aktywów i wymogów kapitałowych, ale przepisy nie określają jednoznacznie sposobu obliczania stosowanego w odniesieniu do wyników badań pochodzących na przykład z różnych sposobów księgowania aktywów lub części grupy, których nie zawsze dotyczy wymóg wypłacalności. Po trzecie i najważniejsze, warunki progowe, z uwagi na ich stałą wysokość, nie opierają się na ryzyku, a badania progów nie uwzględniają pojęcia przewidywanego ryzyka w grupach. Oznacza to, że bardzo małe grupy posiadające kilka licencji w każdym sektorze podlegają dodatkowemu nadzorowi, podczas gdy największe i najbardziej złożone grupy technicznie można zidentyfikować jako niebędące konglomeratem. W rezultacie obecne przepisy dotyczące identyfikowania mogą uniemożliwiać skuteczną realizację celów leżących u podstaw dyrektywy. 3.4. Udziały kapitałowe Brak odpowiednich informacji służących właściwej ocenie ryzyka w grupach utrudnia spójne traktowanie udziałów kapitałowych w codziennym dodatkowym nadzorze, co nie jest takie oczywiste, gdy udziały znajdują się w posiadaniu przedsiębiorstw notowanych na rynku regulowanym. Prawo spółek może zabraniać otrzymywania przez jednego akcjonariusza mniejszościowego większej ilości informacji na temat danego przedsiębiorstwa niż otrzymują inni akcjonariusze. Na przykład jeżeli konglomeraty prowadzone przez bank nie mogą uzyskać informacji o ryzyku odnoszącym się do udziałów kapitałowych w zakładach ubezpieczeń i reasekuracji, nie mogą one dostarczyć swoim organom nadzoru dowodów na konieczny do konsolidacji zadowalający poziom integracji zarządzania i kontroli wewnętrznej w tych podmiotach oraz prawo do odjęcia takich udziałów od kapitału, które wynika z konsolidacji. 4. Cele Nadrzędnym celem niniejszej inicjatywy jest zapewnienie zwiększenia skuteczności dodatkowego nadzoru nad dużymi i złożonymi grupami w UE zgodnie z dyrektywą w sprawie konglomeratów finansowych przy jednoczesnym utrzymaniu pozycji konkurencyjnej tych grup. Przekłada się to na następujące trzy ogólne cele polityki: – zwiększenie stabilności finansowej; – wzmocnienie ochrony interesów wierzyciela i ubezpieczającego; – zapewnienie konkurencyjności europejskich grup finansowych na szczeblu międzynarodowym. W świetle przedstawionych powyżej problemów określono trzy grupy celów operacyjnych, dążąc do rozwiązania konkretnych kwestii. Skuteczna realizacja tych celów operacyjnych powinna przyczynić się do realizacji długoterminowych szczegółowych celów politycznych zmierzających do zwiększenia skuteczności dodatkowego nadzoru, wzmocnienia zarządzania ryzykiem związanym z konglomeratami finansowymi, wyeliminowania możliwości arbitrażu nadzorczego, zmniejszenia obciążenia związanego z przestrzeganiem przepisów, a także poprawy w zakresie równości szans, współpracy i konwergencji w dziedzinie nadzoru oraz przejrzystości przepisów prawa. 5. Warianty strategiczne i ich skutki W sumie opracowano, oceniono pod względem skutków i porównano siedemnaście wariantów strategicznych w celu uwzględnienia kwestii wskazanych w analizie. W niniejszej sekcji opisano przewidywane skutki preferowanych środków polityki w każdym obszarze. 5.1. Dodatkowy nadzór na poziomie spółki holdingowej i koordynacja nadzoru W celu ujednolicenia uprawnień nadzorczych na najwyższym szczeblu konglomeratu, zapobieżenia utracie uprawnień w przypadku zmiany struktury grupy i powielaniu czynności nadzorczych na poziomie konglomeratu oraz ułatwienia koordynacji najbardziej odpowiednich organów nadzoru, wprowadzone zostaną następujące ukierunkowane zmiany: – zaprzestanie wyłączania z grupy bankowej lub ubezpieczeniowej spółek holdingowych najwyższego szczebla zaklasyfikowanych jako finansowe spółki holdingowe o działalności mieszanej, tak aby przepisy i uprawnienia stosowane do byłych finansowych spółek holdingowych lub ubezpieczeniowych spółek holdingowych nie traciły ważności, gdy klasyfikacja grupy i jej spółki holdingowej ulega zmianie w wyniku nabycia podmiotu w innym sektorze; – zawężenie definicji odpowiedniego właściwego organu, tak aby obejmowała tylko organy nadzoru najważniejszych podmiotów dominujących w poszczególnych sektorach oraz wszelkie inne właściwe organy, które organy nadzoru takich podmiotów dominujących uznają za odpowiednie. 5.2. Identyfikacja konglomeratów finansowych W celu rozwiązania przedstawionego w punkcie 3.3 problemu dotyczącego objęcia dodatkowym nadzorem spółek zarządzania aktywami zaproponowane zostanie trwałe objęcie tych spółek dodatkowym nadzorem uzupełnione wytycznymi w sprawie wskaźników służących za podstawę do objęcia nadzorem. W celu zaradzenia dwuznaczności dotyczącej parametrów oraz brakowi opartej na ryzyku identyfikacji konglomeratów zaproponowane zostaną techniczne normy stosowania „możliwości zwolnienia” w odniesieniu do większych grup, przewidzianej w art. 3 ust. 3 dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych, oraz wprowadzona będzie możliwość zwolnienia z dodatkowego nadzoru grup, w których aktywa posiadane przez najmniejszy sektor znajdują się na poziomie poniżej bezwzględnego progu wynoszącego 6 mld EUR. 5.3. Udziały kapitałowe Problem związany z codziennym traktowaniem udziałów kapitałowych w ramach dodatkowego nadzoru, pogłębiony ze względu na fakt, że prawo spółek może zabraniać właścicielom mniejszościowym dostępu do informacji, które nie są dostępne dla innych akcjonariuszy, zostanie złagodzony poprzez stosowanie norm technicznych dotyczących traktowania udziałów kapitałowych w różnych sytuacjach. 5.4. Skutki preferowanych wariantów strategicznych Oczekuje się, że proponowane zmiany polityki wzmocnią ramy dodatkowego nadzoru, prowadząc do większej skuteczności zachęt i praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem, co z kolei powinno pomóc także w poprawie międzynarodowej konkurencyjności grup finansowych z UE. Wnioski powinny w sposób pozytywny przyczynić się do ograniczenia ryzyka dla stabilności finansowej oraz związanych z nim kosztów dla społeczeństwa. Na poziomie poszczególnych zainteresowanych grup oraz problemów systemowych przewiduje się następujące skutki wniosków: – Niektóre mniejsze grupy finansowe w UE, posiadające prostą strukturę i nie więcej niż kilka licencji w obu sektorach, mogą zostać wyłączone z dodatkowego nadzoru i w związku z tym odnieść korzyści w postaci oszczędności na kosztach przestrzegania przepisów. Może to dotyczyć około dziesięciu mniejszych grup finansowych dysponujących łącznymi aktywami w kwocie około 69 mld EUR. Natomiast w przypadku kilku dużych konglomeratów prowadzonych przez banki , posiadających setki licencji i prowadzących działalność w obu sektorach, koszty przestrzegania przepisów powinny wzrosnąć, ponieważ kilka takich grup, których aktywa w sektorze finansowym sięgają 9 bln EUR, mogą zostać objęte zakresem dodatkowego nadzoru. Zwiększone koszty przestrzegania przepisów poniosłyby także grupy finansowe, których struktura obejmuje spółki zarządzania aktywami i które zostaną zidentyfikowane jako konglomeraty finansowe po wprowadzeniu proponowanych zmian do procedury identyfikacji konglomeratów. Dla grup finansowych, które zostaną po raz pierwszy objęte zakresem dodatkowego nadzoru, koszty przestrzegania przepisów powinny być stosunkowo nieistotne, biorąc pod uwagę ich wielkość. Ponadto koszty te powinny zostać zrównoważone przez korzyści wynikające z bardziej skutecznych praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem, do których wprowadzenia pośrednio motywują przepisy prawa. Kolejnym pozytywnym skutkiem powinna być promocja wizerunku i większe zaufanie na rynkach w następstwie uznania za konglomerat. Korzyści te powinny wpłynąć na poprawę konkurencyjności międzynarodowej dużych grup unijnych, biorąc pod uwagę inne inicjatywy w dziedzinie dodatkowego nadzoru realizowane w innych głównych obszarach jurysdykcji na świecie. – Wyżej wymienione zmiany w procesie identyfikacji konglomeratów przyczynią się do lepszego dostosowania zakresu dodatkowego nadzoru i powinny w ten sposób zwiększyć skuteczność monitorowania przez organy nadzoru ryzyka, na które narażone są grupy finansowe. W połączeniu ze sprawniejszym nadzorem na najwyższym szczeblu konglomeratów i z ulepszonym zestawem narzędzi nadzorczych służących do wykrywania przypadków „zarażenia”, koncentracji, problemów związanych ze złożonością procedur oraz przypadków konfliktu interesów w przedsiębiorstwach powiązanych z konglomeratem przez udziały kapitałowe, powyższe działania powinny stanowić pozytywny wkład w zapewnienie stabilności finansowej . – Większa przejrzystość przepisów regulujących obejmowanie spółek zarządzania aktywami procedurą identyfikacji i dodatkowym nadzorem powinna w większym stopniu zapewnić równe szanse w tej dziedzinie. – Jeżeli chodzi o klientów grup finansowych, których to dotyczy, przewiduje się, że wpływ będzie nieistotny, biorąc pod uwagę ogólnie niewielki poziom istotności efektu przyrostowego netto wynikającego z niniejszego wniosku w odniesieniu do tych grup. Ponadto klienci mogą nie być świadomi różnic między regulacjami dotyczącymi banków, ubezpieczycieli i konglomeratów: wierzą oni po prostu, że ramy nadzorcze są kompleksowe i ostrożnościowe, zaś przegląd ma w szczególności na celu wzmocnienie tych ram, aby zaufanie to było uzasadnione. 6. Monitorowanie i ocena Przewiduje się, że proponowane zmiany wejdą w życie w 2011 r. Proponowane zmiany są ściśle związane z niedawnym wnioskiem Komisji dotyczącym dyrektywy zbiorczej, zmieniającej dyrektywy w sprawie usług finansowych w celu uwzględnienia wprowadzenia nowych europejskich organów nadzoru. Po tych zmianach nastąpi prawdopodobnie bardziej zasadniczy przegląd dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych, który może objąć przepisy dotyczące jakości buforów kapitałowych i zakresu stosowania w odniesieniu do jednostek nieobjętych regulacją. W związku z tym rozsądne może okazać się przeprowadzenie kompleksowej oceny opartej na gruntownym przeglądzie ram legislacyjnych, której docelowy termin należy ustalić zgodnie z ocenami pozostałych dyrektyw. [1] Dyrektywa 2002/87/WE w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego. [2] Dyrektywa 2006/48/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz dyrektywa 2006/49/WE w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych. [3] Dyrektywa 2009/138/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Wypłacalność II) (wersja przekształcona); do czasu zakończenia wdrażania dyrektywy Wypłacalność II dyrektywa w sprawie konglomeratów finansowych stanowi jednak uzupełnienie obowiązujących obecnie dyrektyw dotyczących ubezpieczeń. [4] Komitet doradczy ds. konglomeratów finansowych. [5] Komitet trzeciego poziomu zajmujący się konglomeratami finansowymi w ramach tzw. „struktury Lamfalussy’ego”. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. [7] Dyrektywa 98/78/WE w sprawie dodatkowego nadzoru nad zakładami ubezpieczeń i zakładami reasekuracji w grupach ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych. [8] W rysunkach 1 i 2 do celów ilustracji wykorzystano przykład grupy bankowej, ten sam schemat dotyczy jednak także grup ubezpieczeniowych w odniesieniu do stosowania dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych zastąpionej dyrektywą w sprawie grup ubezpieczeniowych. DE (...PICT...)|EUROPÄISCHE KOMMISSION| Brüssel, den 16.8.2010 SEK(2010) 981 endgültig ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitdokument zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinien 98/78/EG, 2002/87/EG und 2006/48/EG hinsichtlich der zusätzlichen Beaufsichtigung der Finanzunternehmen eines Finanzkonglomerats COM(2010) 433 SEK(2010) 979 ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitdokument zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinien 98/78/EG, 2002/87/EG und 2006/48/EG hinsichtlich der zusätzlichen Beaufsichtigung der Finanzunternehmen eines Finanzkonglomerats 1. Hintergrund Anfang der neunziger Jahre entstanden große, komplexe Gruppen mit mehreren Zulassungen für das Bank- und Versicherungsgeschäft, die in der Folge weiter ausgebaut wurden. Entsprechend den Empfehlungen des Gemeinsamen Forums, dem G-10-Gremium der Aufsichtsbehörden, wurde 2002 die Richtlinie über Finanzkonglomerate Richtlinie 2002/87/EG über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats (FICOD) verabschiedet. Mit ihr wurde eine zusätzliche Beaufsichtigung der beaufsichtigten Unternehmen eines Finanzkonglomerats angestrebt, bei der es um potenzielle Risiken, die sich aus der Mehrfachbelegung von Eigenkapital ergeben, und die sogenannten Gruppenrisiken geht: die Ansteckungsrisiken, die Komplexität der Verwaltung solcher Gruppen, die Risikokonzentration sowie Interessenkonflikte. [1] Richtlinie 2002/87/EG über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats Seit 2002 haben sich die Märkte in einer Richtung weiterentwickelt, in der die Unterscheidung zwischen Bank- und Versicherungsgeschäft nicht immer ohne weiteres zu treffen ist und die größten Gruppen in vielen Ländern tätig sind. Mit der Überarbeitung der Basler Eigenkapitalvereinbarung im Jahr 2004, die in der EU im Jahr 2006 mit der Eigenkapitalrichtlinie (CRD) Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute und die Richtlinie 2006/49/EG über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten. umgesetzt wurde, wie auch mit der Einführung eines umfassenden Pakets von Regelungen für Versicherungsunternehmen durch die Solvabilität-II-Richtlinie Richtlinie 2009/138/EG betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II) (Neufassung), aber bis die Solvabilität-II-Richtlinie umgesetzt ist, ergänzt die Finanzkonglomerate-Richtlinie die derzeit geltenden Versicherungsrichtlinien. wurde der Aufsichtsrahmen zwar ausgebaut, galt aber für Konglomerate nur, sofern juristische Personen einer Gruppe im gleichen Sektor, d.h. im Banken- oder Versicherungssektor, tätig sind. Der zusätzliche Aufsichtsrahmen der Finanzkonglomerate-Richtlinie, der sich mit der zusätzlichen Komplexität und den Risiken aus einer Zulassung für mehrere Sektoren befasst, wurde noch nicht bewertet. [2][3] Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute und die Richtlinie 2006/49/EG über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten. Richtlinie 2009/138/EG betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II) (Neufassung), aber bis die Solvabilität-II-Richtlinie umgesetzt ist, ergänzt die Finanzkonglomerate-Richtlinie die derzeit geltenden Versicherungsrichtlinien. Ende 2009 fielen 69 europäische Gruppen und 6 Gruppen aus Drittländern unter die Richtlinie. 35 davon sind klein und in erster Linie im Inland mit wenigen Zulassungen tätig. Obschon die Überarbeitung auch dazu gedacht ist, die Beaufsichtigung kleiner Konglomerate zu vereinfachen, geht es insbesondere um die Beaufsichtigung der rund 30 größten Finanzgruppen in Europa. Deren Gesamtvermögen überstieg Ende 2009 25 Billionen EUR und machte damit einen wesentlichen Anteil am EU-Bankenmarkt mit einem Vermögen von ungefähr 42 Billionen EUR und am EU-Versicherungsmarkt von rund 10 Billionen EUR aus. Ein typisches großes Konglomerat hat über 400 Zulassungen in mehreren Rechtsräumen und Branchen: Bankwesen, Lebens- und/oder Schadenversicherung, Vermögensverwaltung. 2. Konsultation der Interessengruppen Die Kommission hat mehrere mögliche Verbesserungen des aktuellen Rechtsakts drei Mal im Finanzkonglomerate-Ausschuss (EFCC) Beratender Ausschuss für Finanzkonglomerate. und drei Mal in ihrer Arbeitsgruppe zur Finanzkonglomerate-Richtlinie erörtert. In die Überprüfung der Finanzkonglomerate-Richtlinie flossen zwei frühere Bewertungen in Bezug auf die Finanzkonglomerate-Aufsicht ein, und zwar eine Bewertung der sogenannten Mixed Technical Group aus dem Jahr 2005 und eine des Interim-Arbeitsauschusses über Finanzkonglomerate, einem Vorläufer des Gemeinsamen Ausschusses über Finanzkonglomerate (JCFC) Ausschuss der Lamfalussy-Ebene 3 für Finanzkonglomerate. aus dem Jahr 2008 („ Capital Advice “). Im April 2008 gab der EFCC grünes Licht für die Aufnahme der verlangten Überprüfung der Finanzkonglomerate-Richtlinie mit einer Anfrage an den JCFC.[4][5] Beratender Ausschuss für Finanzkonglomerate. Ausschuss der Lamfalussy-Ebene 3 für Finanzkonglomerate. Die Branche wurde ab Mai 2008 - mit Hilfe des ersten Newsletters des EFCC und im Wege von Gesprächen – an den Arbeiten beteiligt. Seitdem gab sie vier Mal ihren Standpunkt öffentlich bekannt. Nachdem im Oktober 2009 das JCFC-Gutachten eingegangen war, lief vom 6. November 2009 bis 15. Januar 2010 eine öffentliche Konsultation zu den verbleibenden Fragen und potenziellen Strategien. Die Antworten auf die öffentliche Konsultation http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf von einer Vielzahl von Konglomeraten unterschiedlicher Größe, an deren Spitze Banken oder auch Versicherungen stehen, ließen weitreichende Unterstützung der Vorschläge der Kommissionsdienststellen erkennen.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Problemstellung 3.1. Beaufsichtigung auf Ebene der Holdinggesellschaft Die Beaufsichtigung auf Ebene der Holdinggesellschaft ist durch die geltenden Bestimmungen der Finanzkonglomerate-Richtlinie in Kombination mit der Eigenkapital-Richtlinie und der Versicherungsgruppen-Richtlinie Richtlinie 98/78/EG über die zusätzliche Beaufsichtigung von Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen in einer Versicherungs- oder Rückversicherungsgruppe. (IGD) geregelt. Diese Richtlinien beziehen sich auf ‚gemischte Finanz-Holdinggesellschaften’ (‚mixed financial holding companies' - MFHC), ‚Finanz-Holdinggesellschaften’ (‚financial holding companies' - FHC) bzw. ‚Versicherungs-Holdinggesellschaften’ (‚insurance holding companies' - IHC). Die Beaufsichtigungsinstrumente, die an der Spitze eingesetzt werden können, ändern sich, wenn die Gesellschaft an der Spitze zu einer MFHC wird und keine FHC oder IHC mehr ist. Die Abbildungen 1 und 2 In den Abbildungen 1 und 2 wird zur Veranschaulichung das Beispiel einer Bankengruppe gewählt; das Gleiche gilt aber - im Zusammenhang mit der Anwendung der durch die IGD ersetzten Eigenkapitalrichtlinie - auch für Versicherungsgruppen. zeigen, dass sich je nach Struktur der Gruppe die Einstufung als Finanzkonglomerat auf die Durchführung einer branchenbezogenen Gruppenaufsicht unterschiedlich auswirkt. [7][8] Richtlinie 98/78/EG über die zusätzliche Beaufsichtigung von Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen in einer Versicherungs- oder Rückversicherungsgruppe. In den Abbildungen 1 und 2 wird zur Veranschaulichung das Beispiel einer Bankengruppe gewählt; das Gleiche gilt aber - im Zusammenhang mit der Anwendung der durch die IGD ersetzten Eigenkapitalrichtlinie - auch für Versicherungsgruppen. Abbildung 1: Die Finanzkonglomerate-Richtlinie ergänzt und ersetzt die branchenbezogene Beaufsichtigung teilweise, wenn eine Banken- oder Versicherungsgruppe zu einem Konglomerat wird. Vor dem Erwerb durch eine Holdinggesellschaft unterliegt eine Bank oder ein Versicherer der Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis gemäß der Eigenkapital-Richtlinie oder der Versicherungsgruppen-Richtlinie. Nach dem Erwerb kann die Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis nur für eine Bank oder ein Versicherungsunternehmen an der Spitze erfolgen. Die Finanzkonglomerate-Richtlinie ergänzt diese Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis. (...PICT...) Abbildung 2: Die Finanzkonglomerate-Richtlinie ersetzt die Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis auf Ebene der Gruppe. Wenn eine MFHC an die Stelle einer FHC und/oder einer IHC tritt und es keine Bank bzw. kein Versicherungsunternehmen an der Spitze gibt (d.h. sämtliche Zulassungen gehören unmittelbar einer MFHC), kann die branchenbezogene Gruppenaufsicht nicht mehr durchgeführt werden. (...PICT...) Infolge der in Abbildung 2 dargestellten Zusammenhänge können bestimmte Instrumente der branchenbezogenen Gruppenaufsicht, die auf Ebene einer FHC oder einer ICH angewandt werden, nicht auf eine ganze Gruppe angewandt werden, wenn es sich bei der Holdinggesellschaft um eine MFHC handelt. Zu diesen Instrumenten gehören der Verzicht auf die Einzelaufsicht von Tochterunternehmen, die Anwendung der Angabepflichten (Säule 3) und die Selbstbewertung sowie das aufsichtliche Überprüfungsverfahren (Säule 2) auf konsolidierter Basis. Dies führt zu dem paradoxen Ergebnis, dass eine Gruppe, die eine Zulassung in dem anderen Sektor erworben hat, so dass die Holdinggesellschaft zu einer MFHC wird, nunmehr einer Aufsichtsregelung unterliegt, die möglicherweise nicht so umfassend ist wie die, die vor dem Erwerb galt, obschon Größe und Komplexität der Gruppe zugenommen haben und die Gruppe daher für das Finanzsystem ein höheres Risiko darstellen kann. Deshalb wird die Inanspruchnahme der Freistellungsmöglichkeit durch die Aufsichtsbehörden (indem diese bestimmen, ob es sich bei einer Gruppe um ein Finanzkonglomerat handelt) von der Einschätzung beeinflusst, ob eine branchenbezogene Beaufsichtigung möglicherweise aufsichtsrechtlich fundierter wäre. Allerdings kann die Fortsetzung der branchenbezogenen Beaufsichtigung dazu führen, dass auf die zusätzlichen aufsichtsrechtlichen Risiken, die sich aus der gewachsenen Größe und Komplexität der Gruppe ergeben und die durch die Ergänzungen der Finanzkonglomerate-Richtlinie gedeckt worden wären, nicht ausreichend eingegangen wird. Ferner kann dies zu Unterschieden bei der aufsichtlichen Behandlung (die sich eher auf den Aufbau als auf das Risikoprofil stützt) von Konglomeraten führen. 3.2. Koordinierung der Beaufsichtigung Die Finanzkonglomerate-Richtlinie ergänzt die Eigenkapitalrichtlinie und die Versicherungsgruppen-Richtlinie um die zusätzliche Beaufsichtigung an der Spitze einer Gruppe. Hierzu enthält sie auch Bestimmungen über die Koordinierung zwischen verschiedenen Aufsichtsbehörden einer Gruppe. In der Finanzkonglomerate-Richtlinie wird definiert, welches die jeweils zuständigen Behörden sind. Sie verlangt vom Koordinator (der für das Unternehmen an der Konglomeratsspitze zuständigen Aufsichtsbehörde), die jeweils zuständigen Behörden zu bestimmten Fragen im Zusammenhang mit der Aufsicht zu konsultieren. Allerdings lassen die jetzigen Bestimmungen Raum für unterschiedliche Auslegungen hinsichtlich der Frage, welche Behörden als jeweils zuständige Behörden in Frage kommen. Bei weiter Auslegung gibt es eine große Zahl jeweils zuständiger Behörden, die der Koordinator auf Ebene des Finanzkonglomerats konsultieren muss, was die effektive und effiziente Koordinierung der Arbeiten des „Kollegiums“ von Koordinator und jeweils zuständigen Behörden behindern kann. 3.3. Einstufung als Finanzkonglomerat Auch durch die Bestimmungen über die Einstufung als Finanzkonglomerat ergeben sich drei Problempunkte. Erstens müssen gemäß der Richtlinie Vermögensverwaltungsgesellschaften (AMC) bei den Schwellentests nicht berücksichtigt werden, weil 2002 OGAW von der branchenbezogenen Finanzaufsicht ausgenommen wurden. Die Richtlinie verlangt aber, dass AMC in den Anwendungsbereich der zusätzlichen Beaufsichtigung aufgenommen werden. Zweitens können sich die Schwellentests hinsichtlich Vermögenswerten und Eigenkapitalanforderungen auf unterschiedliche Parameter stützen, doch sind die Bestimmungen über die Testberechnungen zweideutig, was beispielsweise auf verschiedene Bilanzierungsmethoden für Vermögenswerte oder für Teile von Gruppen, die nicht immer einer Solvabilitätsanforderung unterliegen, zurückzuführen ist. Drittens - und dies ist der wichtigste Aspekt - basieren die Schwellen, da es sich um feste Werte handelt, nicht auf dem Risiko, und die erwarteten Gruppenrisiken werden bei dem Schwellenkriterium nicht berücksichtigt. Dies bedeutet, dass sehr kleine Gruppen mit einigen wenigen Zulassungen in jedem Sektor der zusätzlichen Beaufsichtigung unterliegen, während es – rein von den Bestimmungen her gesehen – möglich ist, die größten, komplexesten Gruppen nicht als Konglomerat einzustufen. Somit können die derzeitigen Bestimmungen über die Einstufung als Konglomerate den Zielen der Richtlinie zuwiderlaufen. 3.4. Beteiligungen Dass Beteiligungen bei der zusätzlichen Beaufsichtigung in der Praxis nicht durchgängig gleich behandelt werden, liegt daran, dass maßgebliche Informationen, anhand deren sich Gruppenrisiken beurteilen lassen, fehlen, denn bei Beteiligungen an börsennotierten Unternehmen ist die Beschaffung solcher Informationen nicht so einfach. Durch das Gesellschaftsrecht kann es verboten sein, dass ein Minderheitsaktionär mehr Angaben über dieses Unternehmen erhält als die übrigen Aktionäre. Wenn zum Beispiel Konglomerate, an deren Spitze Banken stehen, keine Informationen über Risiken hinsichtlich Beteiligungen an Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen einholen können, können sie ihren Aufsichtsbehörden nicht den Nachweis erbringen, dass das Maß an Integration des Managements und der internen Kontrolle in Bezug auf diese Unternehmen erreicht ist, das für die Konsolidierung und das durch die Konsolidierung bedingte Recht, solche Beteiligungen von ihrem Kapital abzuziehen, erforderlich ist. 4. Ziele Bei dieser Initiative geht es in erster Linie darum, die Effektivität der zusätzlichen Beaufsichtigung großer und komplexer Gruppen in der EU im Rahmen der Finanzkonglomerate-Richtlinie bei gleichzeitiger Wahrung der Wettbewerbsposition dieser Gruppen zu steigern. Dies schlägt sich in den drei folgenden allgemeinen strategischen Zielen nieder: – Sicherung der Finanzstabilität; – Ausbau des Schutzes der Interessen von Gläubigern und Versicherungsnehmern; – Sicherung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit von Finanzgruppen der EU. Angesichts der oben dargelegten Problempunkte wurden drei operationelle Ziele festgelegt, mit denen die einzelnen Ursachen der Probleme angegangen werden sollen. Die Verwirklichung dieser operationellen Ziele sollte zur Erreichung der längerfristigen speziellen strategischen Ziele beitragen, die darin liegen, die Effektivität der zusätzlichen Beaufsichtigung zu steigern, das Risikomanagement von Finanzkonglomeraten zu stärken, die Möglichkeiten für Aufsichtsarbitrage zu beseitigen und den Aufwand, der zur Einhaltung der Vorschriften notwendig ist, zu begrenzen sowie gleiche Wettbewerbsbedingungen, die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden, konvergente Aufsichtspraktiken und die Eindeutigkeit der Rechtsvorschriften zu fördern. 5. Politische Optionen und Auswirkungen Insgesamt wurden siebzehn politische Optionen entwickelt, einer Folgenabschätzung unterzogen und im Hinblick darauf verglichen, die in der Analyse festgestellten Problempunkte zu lösen. In diesem Abschnitt werden für jeden Bereich die voraussichtlichen Folgen der favorisierten politischen Maßnahmen erläutert. 5.1. Beaufsichtigung auf Ebene der Holdinggesellschaft und Koordinierung der Beaufsichtigung Um die Aufsichtsbefugnisse auf der obersten Ebene eines Konglomerats anzupassen, dem Verlust von Befugnissen bei einer Änderung der Gruppenstruktur vorzubeugen sowie eine doppelte Beaufsichtigung auf Konglomeratsebene zu vermeiden und die Koordinierung durch die wichtigsten Aufsichtsbehörden zu erleichtern, werden folgende Änderungen vorgenommen: – Beendigung des Ausschlusses von Holdinggesellschaften an der Spitze einer Banken- oder Versicherungsgruppe, die als gemischte Finanzholdinggesellschaft eingestuft sind, so dass die Bestimmungen und Befugnisse, die auf die frühere Finanzholdinggesellschaft oder Versicherungsholdinggesellschaft Anwendung fanden, erhalten bleiben, wenn sich die Einstufung einer Gruppe und ihrer Holdinggesellschaft durch einen Erwerb in einem anderen Sektor verändert; – Einengung der Begriffsbestimmung der ‚jeweils zuständigen Behörde', so dass lediglich die Aufsichtsbehörden der obersten Mutterunternehmen in den einzelnen Sektoren sowie alle weiteren zuständigen Behörden erfasst werden, die die Aufsichtsbehörden der obersten Mutterunternehmen als relevant betrachten. 5.2. Einstufung als Finanzkonglomerat Was das in Abschnitt 3.3 dargestellte Problem der Einbeziehung von Vermögensverwaltungsgesellschaften in die zusätzliche Beaufsichtigung betraf, wird die permanente Einbeziehung dieser Gesellschaften, ergänzt durch Leitlinien für Indikatoren für eine derartige Einbeziehung, vorgeschlagen. In Bezug auf die Unklarheiten bei den Parametern und das Fehlen einer risikogestützten Einstufung von Konglomeraten werden technische Standards für die Anwendung der bereits bestehenden ‚Freistellungsoption' für größere Gruppen gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Finanzkonglomerate-Richtlinie vorgeschlagen. Außerdem wird die Möglichkeit eingeführt, Gruppen, in denen die für den kleinsten Sektor gehaltenen Vermögenswerte unter der absoluten Schwelle von 6 Mrd. EUR liegen, von der zusätzlichen Beaufsichtigung auszunehmen. 5.3. Beteiligungen Das Problem der laufenden Behandlung von Beteiligungen im Rahmen der zusätzlichen Beaufsichtigung, das durch die Tatsache verschärft wird, dass das Gesellschaftsrecht einem Minderheitsgesellschafter den Zugang zu Informationen untersagen kann, die den anderen Aktionären nicht zur Verfügung stehen, wird mit Hilfe von technischen Standards hinsichtlich der Behandlung von Beteiligungen in verschiedenen Situationen abgeschwächt werden. 5.4. Auswirkungen der favorisierten politischen Optionen Die vorgeschlagenen politischen Änderungen dürften den Rahmen der zusätzlichen Beaufsichtigung stärken und zu wirksameren Risikomanagementanreizen und –methoden führen, die wiederum der internationalen Wettbewerbsposition von EU-Finanzgruppen zu Gute kommen dürften. Die Vorschläge dürften sich positiv auf die Eindämmung von Risiken für die Finanzstabilität und die damit einhergehenden Kosten für die Gesellschaft auswirken. Hinsichtlich der Vorbehalte einzelner Interessengruppen und systemischer Bedenken sehen die erwarteten Auswirkungen der Vorschläge wie folgt aus: – Bestimmte kleinere EU-Finanzgruppen mit einer einfachen Struktur und nur wenigen Zulassungen in beiden Sektoren können von der zusätzlichen Beaufsichtigung ausgenommen werden und könnten folglich Gesetzesfolgekosten einsparen. Von dieser Möglichkeit dürften rund zehn kleinere Finanzgruppen profitieren, die zusammen Vermögenswerte von rund 69 Mrd. EUR halten. Demgegenüber dürften die Gesetzesfolgekosten für mehrere große Konglomerate, an deren Spitze Banken stehen , die Hunderte von Zulassungen besitzen und in beiden Sektoren tätig sind, steigen, da diese Gruppen, die bis zu 9 Billionen EUR an Vermögenswerten im Finanzsektor halten, in den Anwendungsbereich der zusätzlichen Beaufsichtigung einbezogen werden können. Erhöhte Folgekosten würden auch für Finanzgruppen anfallen, deren Struktur Vermögensverwaltungstätigkeiten umfasst und die infolge der vorgeschlagenen Änderungen am Einstufungsverfahren für Konglomerate als Finanzkonglomerate eingestuft werden. Folgekosten für Finanzgruppen, die neu in den Anwendungsbereich der zusätzlichen Beaufsichtigung aufgenommen wurden, dürften in Anbetracht ihrer Gesamtgröße relativ gesehen nur unwesentlich sein. Darüber hinaus dürften sie durch die Vorteile ausgeglichen werden, die sich aus wirksameren Risikomanagementmethoden ergeben, welche durch implizit in diesem Legislativvorschlag enthaltene Anreize entstehen. Eine weitere positive Auswirkung dürfte sich aus der größeren Sichtbarkeit und dem verstärkten Vertrauen in die Märkte ergeben, die aus einer Einstufung als Konglomerat resultieren. Diese Vorteile dürften vor dem Hintergrund sonstiger Initiativen auf dem Gebiet der zusätzlichen Beaufsichtigung, die in anderen größeren Ländern weltweit ergriffen werden, die internationale Wettbewerbsfähigkeit großer EU-Gruppen erhöhen. – Die oben genannten Änderungen am Konglomerate-Einstufungsverfahren werden für einen angemesseneren Geltungsbereich der zusätzlichen Beaufsichtigung sorgen und dürften folglich die Wirksamkeit der Überwachung von Risiken durch die Aufsichtsbehörden erhöhen, denen Finanzgruppen ausgesetzt sind Zusammen mit einer strafferen Beaufsichtigung an der Konglomeratsspitze und einem verbesserten aufsichtlichen Instrumentarium für die Erkennung von Ansteckungs-, Konzentrations- und Komplexitätsrisiken sowie von Interessenkonflikten in Unternehmen, die mittels Beteiligungen mit einem Konglomerat verbunden sind, dürfte ein positiver Beitrag zur Finanzstabilität geleistet werden. – Mehr Klarheit bei den Bestimmungen für die Aufnahme von Vermögensverwaltungsgesellschaften in die Einstufung und zusätzliche Beaufsichtigung dürfte zu gleichen Wettbewerbsbedingungen in diesem Bereich führen. – Für die Kunden der jeweiligen Finanzgruppen dürften die Folgen eher gering ausfallen, da der Nettozusatzeffekt dieses Vorschlags für diese Gruppen von sehr untergeordneter Bedeutung ist. Darüber hinaus sind sich die Kunden unter Umständen der Unterschiede bei der aufsichtsrechtlichen Behandlung von Banken, Versicherern und Konglomeraten nicht bewusst: Sie vertrauen einfach darauf, dass der Aufsichtsrahmen umfassend und vorsichtig ist. Diese Überarbeitung dient folglich insbesondere der Stärkung dieses Rahmens und der Rechtfertigung des Vertrauens. 6. Überwachung und Bewertung Die vorgeschlagenen Änderungen dürften 2011 in Kraft treten. Sie sind eng mit dem kürzlich vorgelegten Vorschlag der Kommission für die Sammelrichtlinie verbunden, mit der die Finanzdienstleistungsrichtlinien geändert werden, um der Einführung der neuen Europäischen Finanzaufsichtsbehörden Rechnung zu tragen. An sie anschließen wird sich voraussichtlich eine grundlegendere Überprüfung der Finanzkonglomerate-Richtlinie, bei der eventuell Bestimmungen über die Qualität von Eigenkapitalpuffern und die Erweiterung des Geltungsbereichs auf nicht beaufsichtigte Unternehmen eingefügt werden. Deshalb könnte es sinnvoll sein, eine umfassende Bewertung auf der Grundlage des vollständig überholten Legislativrahmens durchzuführen; dafür sollte eine Frist gesetzt werden, die mit den Bewertungen dieser anderen Richtlinien zusammenfällt. [1] Richtlinie 2002/87/EG über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats [2] Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute und die Richtlinie 2006/49/EG über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten. [3] Richtlinie 2009/138/EG betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II) (Neufassung), aber bis die Solvabilität-II-Richtlinie umgesetzt ist, ergänzt die Finanzkonglomerate-Richtlinie die derzeit geltenden Versicherungsrichtlinien. [4] Beratender Ausschuss für Finanzkonglomerate. [5] Ausschuss der Lamfalussy-Ebene 3 für Finanzkonglomerate. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Richtlinie 98/78/EG über die zusätzliche Beaufsichtigung von Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen in einer Versicherungs- oder Rückversicherungsgruppe. [8] In den Abbildungen 1 und 2 wird zur Veranschaulichung das Beispiel einer Bankengruppe gewählt; das Gleiche gilt aber - im Zusammenhang mit der Anwendung der durch die IGD ersetzten Eigenkapitalrichtlinie - auch für Versicherungsgruppen. LT (...PICT...)|EUROPOS KOMISIJA| Briuselis, 16.8.2010 SEK(2010) 981 galutinis KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS pridedamas prie Pasiūlymo EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA kuria iš dalies keičiamos direktyvų 98/78/EB, 2002/87/EB ir 2006/48/EB nuostatos dėl finansiniam konglomeratui priklausančių finansų subjektų papildomos priežiūros COM(2010) 433 SEK(2010) 979 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS pridedamas prie Pasiūlymo EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA kuria iš dalies keičiamos direktyvų 98/78/EB, 2002/87/EB ir 2006/48/EB nuostatos dėl finansiniam konglomeratui priklausančių finansų subjektų papildomos priežiūros 1. Bendro pobūdžio informacija Didelių sudėtinių grupių, turinčių keletą bankininkystės ir draudimo licencijų, steigimas ir plėtra buvo pripažinti XX a. dešimtojo dešimtmečio pradžioje. Remiantis Bendrojo forumo ir G10 valstybių grupės priežiūros institucijų rekomendacijomis, 2002 m. priimta Finansinių konglomeratų direktyva Direktyva 2002/87/EB dėl finansiniam konglomeratui priklausančių kredito įstaigų, draudimo įmonių ir investicinių firmų papildomos priežiūros. (FKD). Jos tikslas – užtikrinti kontroliuojamų įmonių, sudarančių finansinį konglomeratą, papildomą priežiūrą, sutelkiant dėmesį į galimą dvigubo nuosavų lėšų panaudojimo (daugkartinio kapitalo panaudojimo, angl. double gearing ) riziką ir į „grupės riziką“: plitimo, valdymo sudėtingumo, rizikos koncentracijos ir interesų konfliktų riziką. [1] Direktyva 2002/87/EB dėl finansiniam konglomeratui priklausančių kredito įstaigų, draudimo įmonių ir investicinių firmų papildomos priežiūros. Nuo 2002 m. rinkos toliau plėtojosi tokia kryptimi, kur skirtumas tarp bankininkystės ir draudimo veiklos yra ne visuomet lengvai pastebimas, ir kur didžiausios grupės vykdo veiklą daugelyje šalių. Tiek 1988 m. Bazelio susitarimo 2004 m. peržiūra, kuri įgyvendinta ES 2006 m. Kapitalo reikalavimų direktyva (KRD) Direktyva 2006/48/EB dėl kredito įstaigų veiklos pradėjimo ir vykdymo ir Direktyva 2006/49/EB dėl investicinių įmonių ir kredito institucijų kapitalo pakankamumo. , tiek įvedus draudimo įmonėms skirtą išsamų taisyklių rinkinį direktyvoje „Mokumas II“ (M2) Direktyva 2009/138/EB dėl draudimo ir perdraudimo veiklos pradėjimo ir jos vykdymo (Mokumas II) (nauja redakcija) , tačiau kol bus įgyvendintas Mokumas II, FKD papildys šiuo metu galiojančias draudimo direktyvas. buvo plėtojama reguliavimo sistema, tačiau konglomeratams ji taikoma tik kai grupės juridiniai asmenys veikia tame pačiame – bankininkystės arba draudimo – sektoriuje. Papildomo reguliavimo sistema pagal FKD, kuria sprendžiami klausimai, susiję su papildomu sudėtingumu ir rizika, kylančia dėl licencijų derinių, dar neįvertinta. [2][3] Direktyva 2006/48/EB dėl kredito įstaigų veiklos pradėjimo ir vykdymo ir Direktyva 2006/49/EB dėl investicinių įmonių ir kredito institucijų kapitalo pakankamumo. Direktyva 2009/138/EB dėl draudimo ir perdraudimo veiklos pradėjimo ir jos vykdymo (Mokumas II) (nauja redakcija) , tačiau kol bus įgyvendintas Mokumas II, FKD papildys šiuo metu galiojančias draudimo direktyvas. 2009 m. pabaigoje direktyva buvo taikoma 69 Europos grupėms ir 6 trečiųjų šalių grupėms. 35 grupės yra mažos ir vykdo veiklą daugiausia savo šalyse pagal keletą licencijų. Nors peržiūra taip pat skirta supaprastinti mažų konglomeratų priežiūrą, joje konkrečiai nagrinėjama maždaug 30 didžiausių finansų grupių Europoje priežiūra. 2009 m. pabaigoje šių grupių bendras turtas viršijo 25 trilijonus EUR, o tai sudaro didelę, maždaug 42 trilijonų EUR vertės ES bankininkystės rinkos turto ir maždaug 10 trilijonų EUR vertės ES draudimo rinkos turto dalį. Paprastai stambus konglomeratas turi daugiau nei 400 licencijų keliose jurisdikcijose ir keliuose sektoriuose: bankininkystės, gyvybės ir (arba) ne gyvybės draudimo, turto valdymo. 2. Konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis Komisija tris kartus Europos finansinių konglomeratų komitete (EFKK) Finansinių konglomeratų patariamasis komitetas. ir tris kartus jos FKD darbo grupėje aptarė galimą dabartinio teisės akto teksto tobulinimą. Atliekant FKD peržiūrą, buvo pasinaudota dviem ankstesniais finansinių konglomeratų reguliavimo vertinimais, kuriuos 2005 m. atliko vadinamoji mišri techninė grupė ir 2008 m. Laikinasis darbo komitetas finansinių konglomeratų klausimais, kuris vėliau tapo Jungtiniu finansinių konglomeratų komitetu (JFKK) Lamfalussy 3 lygio finansinių konglomeratų komitetas. („ Rekomenda c ijos dėl kapitalo “). 2008 m. balandžio mėn. EFKK leido pradėti reikalingą FKD peržiūrą JFKK skirtu kvietimu teik t i rekomendacijas .[4][5] Finansinių konglomeratų patariamasis komitetas. Lamfalussy 3 lygio finansinių konglomeratų komitetas. Sektorius buvo įtrauktas – per EFKK pirmąjį informacinį biuletenį ir dialogus – nuo 2008 m. gegužės mėn. ir per tą laiką taip pat keturis kartus viešai išsakė savo nuomonę. 2009 m. spalio mėn. gavus galutines JFKK rekomendacijas , viešos konsultacijos likusiais klausimais ir dėl svarstomų galimų politikos alternatyvų vyko nuo 2009 m. lapkričio 6 d. iki 2010 m. sausio 15 d. Atsakymuose į viešas konsultacijas http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf , gautuose iš įvairaus dydžio tiek bankų, tiek draudimo įmonių vadovaujamų konglomeratų, buvo iš esmės pritarta Komisijos tarnybų siūlymams.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Problemos apibrėžimas 3.1. Priežiūra kontroliuojančios bendrovės lygiu Priežiūra kontroliuojančios bendrovės lygiu reglamentuojama galiojančiomis FKD, KRD ir Draudimo grupių direktyvos Direktyva 98/78/EB dėl draudimo įmonių papildomos priežiūros draudimo grupėje. (DGD) nuostatomis. Šiose direktyvose atitinkamai minimos „mišrią veiklą vykdančios finansų holdingo bendrovės“ (MVVFHB), „finansų kontroliuojančiosios bendrovės“ (FKB) ir „draudimo kontroliuojančiosios bendrovės“ (DKB). Priežiūros priemonės, kurias galima taikyti aukščiausiuoju lygiu, pasikeičia, kai aukščiausias lygis tampa MVVFHB ir nustoja būti FKB arba DKB. Toliau pateiktuose paveiksluose Nr. 1 ir 2 Paveiksluose Nr. 1 ir Nr. 2 kaip pavyzdys naudojama bankų grupė, tačiau tas pats galioja ir draudimo grupėms, vietoj nuorodos į taikomą DGD, pateikiant nuorodą į KRD. parodyta, kad finansinio konglomerato identifikavimas gali turėti skirtingą poveikį atitinkamame sektoriuje vykdomai priežiūrai grupės lygiu, priklausomai nuo grupės struktūros. [7][8] Direktyva 98/78/EB dėl draudimo įmonių papildomos priežiūros draudimo grupėje. Paveiksluose Nr. 1 ir Nr. 2 kaip pavyzdys naudojama bankų grupė, tačiau tas pats galioja ir draudimo grupėms, vietoj nuorodos į taikomą DGD, pateikiant nuorodą į KRD. Paveikslas Nr. 1: FKD papildo ir iš dalies pakeičia priežiūrą sektoriaus lygiu, jeigu bankų ar draudimo grupė tampa konglomeratu. Prieš banką ar draudiką įsigyjant kontroliuojančiai bendrovei, jiems taikoma konsoliduota priežiūra, numatyta KRD arba DGD. Po įsigijimo konsoliduota priežiūra gali būti taikoma tik aukščiausiojo lygio bankininkystės ar draudimo subjektui. FKD papildo šią konsoliduotą priežiūrą. (...PICT...) Paveikslas Nr. 2: FKD pakeičia atitinkamo sektoriaus priežiūrą grupės lygiu. Jeigu MVVFHB pakeičia FKB ir (ar) DKB ir nėra jokio aukščiausiojo lygio bankininkystės ar draudimo subjekto (t. y. visos licencijos priklauso tiesiogiai MVVFHB), nebegalima taikyti sektorių priežiūros grupės lygiu nuostatų. (...PICT...) Dėl paveiksle Nr. 2 pavaizduotos sąveikos tam tikros atitinkamo sektoriaus grupių priežiūros priemonės, kurios gali būti taikomos FKB ar DKB lygiu, negali būti taikomos visai grupei, kai kontroliuojančioji bendrovė yra MVVFHB. Šios priemonės apima atskirų dukterinių bendrovių priežiūros atsisakymą, informacijos atskleidimo nuostatų (3 ramstis) ir savęs vertinimo bei priežiūrinio tikrinimo (2 ramstis) taikymą konsoliduotu pagrindu. Tai lemia anomalų rezultatą, kad grupė, įsigijusi licenciją kitame sektoriuje (tokiu būdu kontroliuojančioji bendrovė tampa MVVFHB), privalo laikytis reguliavimo režimo, kuris gali būti ne toks visapusiškas kaip tas, kurio ji laikėsi prieš įsigijimą, nors grupė išaugo ir tapo sudėtingesnė ir dėl to ji gali kelti didesnę riziką finansų sistemai. Dėl šios priežasties, atsisakymo, kuriuo priežiūros institucijos naudojasi, siekdamos nustatyti ar grupė yra finansinis konglomeratas, naudojimui turi įtakos vertinimas, ar priežiūra sektoriaus lygiu būtų patikimesnė rizikos ribojimo atžvilgiu. Tačiau toliau vykdant priežiūrą sektoriaus lygiu gali nepavykti tinkamai įveikti papildomos pagrįstos rizikos, kylančios dėl grupės dydžio ir kompleksiškumo padidėjimo – rizikos, kurią būtų padėję įveikti papildomi FKD aspektai; ir kuri gali lemti konglomeratams taikomos priežiūros (pagrįstos struktūra, o ne rizikos profiliu) skirtumus. 3.2. Priežiūros koordinavimas FKD papildo KRD ir draudimo direktyvas nuostatomis dėl papildomos priežiūros aukščiausiuoju grupės lygiu. Šiuo tikslu į ją taip pat įtrauktos nuostatos dėl skirtingų grupės priežiūros institucijų veiklos koordinavimo. FKD apibrėžiama, kas yra atitinkama kompetentinga institucija (AKI) ir reikalaujama, kad koordinatorius (aukščiausiojo lygio priežiūros institucija) konsultuotųsi su AKI tam tikrais priežiūros klausimais. Tačiau dabartinėse nuostatose palikta erdvės įvairiems institucijų, atitinkančių AKI kriterijus, aiškinimams. Platus aiškinimas lemia tai, kad yra daug AKI, su kuriomis koordinatorius privalo konsultuotis finansinio konglomerato lygiu, o tai gali pakenkti veiksmingam ir produktyviam darbui, kurį turi atlikti koordinatoriaus ir AKI „kolegija“. 3.3. Identifikavi mas Dėl nuostatų, reglamentuojančių finansinio konglomerato identifikavimą, kyla trys mažesnės problemos. Pirma, direktyvoje nereikalaujama įtraukti turto valdymo bendrovių (TVB) į atitikties kriterijams patikrinimus, nes kolektyvinio investavimo į perleidžiamus vertybinius popierius subjektams riziką ribojanti priežiūra sektoriaus lygiu nebetaikoma nuo 2002 m., nors joje reikalaujama, kad TVB būtų įtrauktos į papildomos priežiūros taikymo sritį. Antra, atitikties kriterijams patikrinimai gali būti pagrįsti skirtingais parametrais turto ir kapitalo reikalavimų atžvilgiu, tačiau nuostatose nėra aiškiai apibrėžta, kaip reikėtų apskaičiuoti patikrinimus, kylančius, pavyzdžiui, dėl skirtingų apskaitos procedūrų, taikomų turtui arba grupės dalims, kurioms ne visuomet taikomas mokumo reikalavimas. Trečia ir svarbiausia yra tai, kad kriterijų sąlygos, turint omenyje jų nustatyto dydžio sumas, nėra pagrįstos rizika, ir vykdant atitikties kriterijams patikrinimą į tikėtinos grupės rizikos sąvoką nėra atsižvelgiama. Tai reiškia, kad labai mažoms grupėms, turinčioms vos keletą licencijų kiekviename sektoriuje, taikoma papildoma priežiūra, o didžiausios ir sudėtingiausios grupės techniniu požiūriu gali būti identifikuotos kaip ne konglomeratai. Dėl šios priežasties dabartinės nuostatos dėl identifikavimo gali pakenkti veiksmingam svarbiausių šios direktyvos uždavinių įgyvendinimui. 3.4. Dalyvavimas kapitale Vykdant kasdienę papildomą priežiūrą, nuosekliam dalyvavimo kapitale traktavimui trukdo tai, kad trūksta informacijos, reikalingos įvertinti grupės riziką, kuri nėra tokia paprasta, kai dalyvaujama į biržų prekybos sąrašus įtrauktų įmonių kapitale. Akcinių bendrovių įstatyme gali būti draudžiama vienam mažumos akcininkui gauti daugiau informacijos apie tą įmonę, negu kitiems jos akcininkams. Pavyzdžiui, jeigu bankų vadovaujami konglomeratai negali gauti informacijos apie riziką, susijusią su dalyvavimu draudimo ir perdraudimo bendrovių kapitale, jie negali pateikti juos prižiūrinčioms institucijoms patenkinamo lygio valdymo integracijos ir vidaus kontrolės su šiomis įmonėmis įrodymų, kurie yra reikalingi konsolidavimui bei siekiant nustatyti su konsolidavimu susijusią teisę išskaičiuoti iš savo kapitalo tokį dalyvavimą kapitale. 4. Tikslai Bendras šios iniciatyvos tikslas – užtikrinti, kad būtų padidintas didelių ir sudėtingų grupių papildomos priežiūros ES pagal FKD veiksmingumas, išlaikant konkurencingą šių grupių poziciją. Jį galima suskaidyti į šiuos tris bendruosius politikos tikslus: – didinti finansinį stabilumą; – stiprinti kreditorių ir draudėjų interesų apsaugą; – užtikrinti ES finansų grupių tarptautinį konkurencingumą. Atsižvelgiant į pirmiau nurodytas problemas, buvo nustatytos trys veiklos tikslų grupės konkrečioms problemoms spręsti. Veiksmingas šių veiklos tikslų įgyvendinimas turėtų padėti pasiekti konkrečius ilgesniojo laikotarpio politikos tikslus, kuriais siekiama didinti papildomos priežiūros veiksmingumą, stiprinti finansinių konglomeratų rizikos valdymą, panaikinti galimybę savivaliauti reguliavimo srityje, mažinti atitikties užtikrinimo naštą ir didinti teisingą konkurenciją, priežiūros institucijų bendradarbiavimą bei konvergenciją ir teisinį aiškumą. 5. Politikos alternatyvos ir jų poveikis Iš viso buvo parengta septyniolika politikos alternatyvų, buvo įvertintas jų poveikis ir jos buvo palygintos analizėje nustatytų klausimų sprendimo atžvilgiu. Šiame skirsnyje aprašytas tikėtinas palankiausių politikos priemonių kiekvienoje srityje poveikis. 5.1. Papildoma priežiūra kontroliuojančiosios bendrovės lygiu ir priežiūros koordinavimas Siekiant sujungti visus priežiūros įgaliojimus aukščiausiuoju konglomerato lygiu, kad būtų išvengta tiek įgaliojimų netekimo, kai pasikeičia grupės struktūra, tiek priežiūros dubliavimo konglomerato lygiu, ir palengvinti svarbiausių priežiūros institucijų koordinavimą, bus atlikti šie tiksliniai pakeitimai: – bankų ar draudimo grupės aukščiausiojo lygio kontroliuojančiosios bendrovės, klasifikuojamos kaip MVVFHB, nebebus išskiriamos, todėl buvusiai FKB ar DKB taikytos nuostatos ir įgaliojimai neišnyks dėl įsigijimo kitame sektoriuje pasikeitus grupės ir jos kontroliuojančios bendrovės klasifikacijai; – bus susiaurinta AKI apibrėžtis, kad ji apimtų tik pagrindinių patronuojančių bendrovių priežiūros institucijas atskiruose sektoriuose ir kitas kompetentingas institucijas, kurias pagrindinių patronuojančių bendrovių priežiūros institucijos manys esant tinkamas . 5.2. Finansinių konglomeratų identifikavimas Siekiant išspręsti 3.3 skirsnyje išdėstytą problemą dėl TVB įtraukimo į papildomą priežiūrą, bus siūloma visada įtraukti TVB kartu pateikiant nurodymus dėl įtraukties rodiklių. Tam, kad būtų išspręsti klausimai, susiję su dviprasmiškumu dėl parametrų ir rizika pagrįsto konglomeratų identifikavimo trūkumo, FKD 3 straipsnio 3 dalyje bus siūlomi techniniai standartai dėl „atsisakymo galimybės“ taikymo didesnėms grupės, taip pat bus numatyta galimybė atsisakyti papildomos grupių priežiūros, kai mažiausiame sektoriuje turimas turtas yra mažesnis nei absoliuti 6 mlrd. EUR riba. 5.3. Dalyvavimas kapitale Kasdienio dalyvavimo kapitale traktavimo vykdant papildomą priežiūrą problemą, kurią pagilina tai, kad pagal akcinių bendrovių įstatymą mažumos akcininkui gali būti draudžiama gauti informaciją, kuri yra neprieinama kitiems akcininkams, padės išspręsti techniniai standartai dėl dalyvavimo kapitale traktavimo įvairiose situacijose. 5.4. Priimtiniausių politikos alternatyvų poveikis Tikimasi, kad siūlomais politikos pakeitimais bus sustiprinta papildomos priežiūros sistema, taip užtikrinant veiksmingesnes rizikos valdymo paskatas ir praktiką, ir tai savo ruožtu taip pat turėtų padėti sustiprinti ES finansų grupių tarptautinio konkurencingumo poziciją. Pasiūlymai turėtų turėti teigiamą poveikį ribojant finansiniam stabilumui gręsiančią riziką ir susijusias visuomenės išlaidas. Kalbant apie atskiras suinteresuotųjų šalių grupes ir sisteminius klausimus, tikėtinas toks pasiūlymų poveikis: – Tam tikroms mažesnėms ES finansų grupėms, turinčioms paprastą struktūrą ir ne daugiau kaip keletą licencijų abiejuose sektoriuose, papildoma priežiūra gali būti netaikoma ir dėl to jos galėtų sumažinti išlaidas, susijusias su atitikties užtikrinimu. Tuo gali pasinaudoti maždaug dešimt mažesnių finansų grupių, kurių bendra turto vertė sudaro apie 69 mlrd. EUR. Kita vertus, atitikties užtikrinimo išlaidos keletui didelių bankų vadovaujamų konglomeratų, kurie turi šimtus licencijų ir vykdo veiklą abiejuose sektoriuose, turėtų išaugti, nes keletas tokių grupių, kurių turtas finansų sektoriuje sudaro iki 9 trilijonų EUR, gali būti įtrauktos į papildomos priežiūros taikymo sritį. Didesnes atitikties užtikrinimo išlaidas taip pat patirtų tos finansų grupės, kurių struktūra apima turto valdymo veiklą, ir kurios po siūlomų konglomeratų identifikavimo proceso pakeitimų įdiegimo bus laikomos finansiniais konglomeratais. Atitikties užtikrinimo išlaidos finansų grupėms, naujai įtrauktoms į papildomos priežiūros taikymo sritį, turėtų būti sąlyginai nereikšmingos, turint omenyje jų dydį. Be to, jas turėtų kompensuoti nauda, gauta iš veiksmingesnės rizikos valdymo praktikos, kurią nulemtų numanomos paskatos šiame teisės akto pasiūlyme. Teigiamo poveikio galima tikėtis ir dėl didesnio matomumo ir pasitikėjimo rinkose, kuriuos turėtų užtikrinti konglomerato statusas. Šie pranašumai turėtų padidinti didelių ES grupių tarptautinį konkurencingumą, turint omenyje iniciatyvas papildomos priežiūros srityje, kurios yra vykdomos kitose didžiausiose tarptautinėse jurisdikcijose. – Dėl pirmiau minėtų konglomeratų identifikavimo proceso pakeitimų papildomos priežiūros taikymo sritis turėtų būti tinkamesnė ir dėl to turėtų padidėti priežiūros institucijų vykdomos rizikos, su kuria susiduria finansų grupės, stebėsenos veiksmingumas. Kartu su supaprastinta priežiūra aukščiausiuoju konglomeratų lygiu ir patobulintomis priežiūros priemonėmis, skirtomis nustatyti galimą rizikos išplitimą, koncentracijos, kompleksiškumo problemas ir interesų susidūrimus firmose, susijusiose su konglomeratu per dalyvavimą kapitale, tai turėtų padėti užtikrinti finansinį stabilumą. – Didesnis nuostatų, reglamentuojančių turto valdymo bendrovių įtraukimą į identifikavimą ir papildomą priežiūrą, aiškumas turėtų užtikrinti teisingesnę konkurenciją šioje srityje. – Tikimasi, kad poveikis paveiktų finansų grupių klientams bus nežymus, turint omenyje bendrą šio pasiūlymo grynojo didėjančio poveikio šioms grupėms svarbą. Be to, klientai gali nežinoti apie bankų, draudikų ir konglomeratų reguliavimo skirtumus: jie paprasčiausiai tiki, kad priežiūros sistema yra visapusiška ir ribojanti riziką, o šios peržiūros tikslas ir yra sustiprinti šią sistemą ir tokiu būdu pateisinti šį pasitikėjimą. 6. Stebėsena ir vertinimas Tikimasi, kad siūlomi pakeitimai įsigalios 2011 m. Šie pakeitimai glaudžiai susiję su naujausiu Komisijos pasiūlymu dėl bendrosios direktyvos, kuria iš dalies keičiamos finansinių paslaugų direktyvos, kad būtų atsižvelgta į naujų Europos priežiūros institucijų įsteigimą. Paskui tikriausiai bus atliekama išsamesnė FKD peržiūra, kuri gali apimti nuostatas dėl kapitalo apsaugos kokybės ir jų taikymo nekontroliuojamiems ūkio subjektams. Dėl šios priežasties gali būti naudinga atlikti išsamų vertinimą, pagrįstą visiškai pertvarkyta teisine sistema, kurio terminas turėtų būti nustatytas pagal minėtų kitų direktyvų vertinimus. [1] Direktyva 2002/87/EB dėl finansiniam konglomeratui priklausančių kredito įstaigų, draudimo įmonių ir investicinių firmų papildomos priežiūros. [2] Direktyva 2006/48/EB dėl kredito įstaigų veiklos pradėjimo ir vykdymo ir Direktyva 2006/49/EB dėl investicinių įmonių ir kredito institucijų kapitalo pakankamumo. [3] Direktyva 2009/138/EB dėl draudimo ir perdraudimo veiklos pradėjimo ir jos vykdymo (Mokumas II) (nauja redakcija) , tačiau kol bus įgyvendintas Mokumas II, FKD papildys šiuo metu galiojančias draudimo direktyvas. [4] Finansinių konglomeratų patariamasis komitetas. [5] Lamfalussy 3 lygio finansinių konglomeratų komitetas. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Direktyva 98/78/EB dėl draudimo įmonių papildomos priežiūros draudimo grupėje. [8] Paveiksluose Nr. 1 ir Nr. 2 kaip pavyzdys naudojama bankų grupė, tačiau tas pats galioja ir draudimo grupėms, vietoj nuorodos į taikomą DGD, pateikiant nuorodą į KRD. LV (...PICT...)|EIROPAS KOMISIJA| Briselē, 16.8.2010 SEC(2010) 981 galīgā redakcija KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA ar ko groza Direktīvas 98/78/EK, 2002/87/EK un 2006/48/EK attiecībā uz finanšu konglomerātā esošo finanšu vienību papildu uzraudzību COM(2010) 433 SEC(2010) 979 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA ar ko groza Direktīvas 98/78/EK, 2002/87/EK un 2006/48/EK attiecībā uz finanšu konglomerātā esošo finanšu vienību papildu uzraudzību 1. Pamatojums Lielu un kompleksu grupu, kas apvieno vairākas banku un apdrošināšanas licences, dibināšana un attīstība tika atzīta deviņdesmito gadu sākumā. Saskaņā ar Apvienotā foruma — G10 uzraudzītāju iestādes — ieteikumiem 2002. gadā pieņēma Direktīvu par finanšu konglomerātiem Direktīva 2002/87/EK par papildu uzraudzību kredītiestādēm, apdrošināšanas uzņēmumiem un ieguldījumu sabiedrībām finanšu konglomerātos. ( FICOD ). Tās mērķis bija pie finanšu konglomerātiem piederīgu regulētu vienību papildu uzraudzība, vēršot uzmanību uz potenciālajiem riskiem saistībā ar divkāršu izmantojumu (kapitāla vairākkārtēju izmantošanu) un „grupu riskiem”: kaitīgas ietekmes riski, pārvaldības komplicētība, riska koncentrācija un interešu konflikti. [1] Direktīva 2002/87/EK par papildu uzraudzību kredītiestādēm, apdrošināšanas uzņēmumiem un ieguldījumu sabiedrībām finanšu konglomerātos. Kopš 2002. gada tirgu attīstības virziens ir sekmējis to, ka atšķirību starp banku uzņēmējdarbību un apdrošināšanas uzņēmējdarbību ne vienmēr var skaidri definēt un ka lielākās grupas darbojas vairākās valstīs. Tiesisko regulējumu nodrošina gan 1988. gadā publicētās Bāzeles vienošanās 2004. gada pārskatītā redakcija, ko 2006. gadā ES ieviesa ar Kapitāla prasību direktīvu Direktīva 2006/48/EK par kredītiestāžu darbības sākšanu un veikšanu un Direktīva 2006/49/EK par ieguldījumu sabiedrību un kredītiestāžu kapitāla pietiekamību. , gan visaptverošu regulu kopumu ieviešana attiecībā uz apdrošināšanas uzņēmumiem direktīvā „Maksātspēja II” ( S2 ) Direktīva 2009/138/EK par uzņēmējdarbības uzsākšanu un veikšanu apdrošināšanas un pārapdrošināšanas jomā (Maksātspēja II) (pārstrādātā versija), bet, pirms Maksātspējas II īstenošanas, FICOD papildina patlaban spēkā esošās apdrošināšanas direktīvas. , bet attiecībā uz konglomerātiem tikai tad, ja grupas juridiskās vienības darbojas vienā — banku vai apdrošināšanas — nozarē. Papildu tiesiskais regulējums saskaņā ar FICOD par papildu komplicētību un riskiem, ko rada licenču apvienošana, vēl nav novērtēts.[2][3] Direktīva 2006/48/EK par kredītiestāžu darbības sākšanu un veikšanu un Direktīva 2006/49/EK par ieguldījumu sabiedrību un kredītiestāžu kapitāla pietiekamību. Direktīva 2009/138/EK par uzņēmējdarbības uzsākšanu un veikšanu apdrošināšanas un pārapdrošināšanas jomā (Maksātspēja II) (pārstrādātā versija), bet, pirms Maksātspējas II īstenošanas, FICOD papildina patlaban spēkā esošās apdrošināšanas direktīvas. Kopš 2009. gada beigām direktīva aptver 69 Eiropas grupas un 6 trešo valstu grupas. Apmēram 35 no tām ir maznozīmīgas un darbojas galvenokārt iekšzemē ar dažām licencēm. Lai gan pārskatīšanas mērķis ir arī maznozīmīgu konglomerātu uzraudzības vienkāršošana, tā galvenokārt ir vērsta tieši uz apmēram 30 Eiropas lielāko finanšu grupu uzraudzību. To kopējie aktīvi 2009. gada beigās pārsniedza 25 triljonus euro, pārstāvot būtisku ES banku tirgus daļu, ko sastāda aktīvi aptuveni 42 triljonu vērtībā, un ES apdrošināšanas tirgu ar aktīviem aptuveni 10 triljonu vērtībā. Parasti lielam konglomerātam ir vairāk nekā 400 licenču vairākās jurisdikcijās un vairākās nozarēs: banku, dzīvības un/vai nedzīvības apdrošināšanas un aktīvu pārvaldīšanas nozarē. 2. Apspriešanās ar ieinteresētajām personām Regulējuma pašreizējā teksta iespējamos uzlabojumus Komisija trīs reizes apsprieda Eiropas finanšu konglomerātu komitejā (EFKK) un trīs reizes — FICOD darba grupā Finanšu konglomerātu padomdevēju komiteja. . FICOD pārskatā izmantoti divi iepriekš veikti novērtējumi attiecībā uz finanšu konglomerātiem, ko 2005. gadā veica t. s. jauktā tehniskā grupa un 2008. gadā veica Pagaidu darba komiteja finanšu un konglomerātu jautājumos — Apvienotās komitejas finanšu konglomerātu jautājumos (AKFKJ) Lamfalisī 3. līmeņa finanšu konglomerātu komiteja. priekštece („ Kapitāla konsultācijas ”). 2008. gada aprīlī EFKK apstiprināja pieprasītā FICOD pārskatīšanas veikšanu, nosūtot AKFKJ uzaicinājumu sniegt ieteikumus .[4][5] Finanšu konglomerātu padomdevēju komiteja. Lamfalisī 3. līmeņa finanšu konglomerātu komiteja. Kopš 2008. gada maija ar EFKK biļetenu un dialogu palīdzību ir iesaistīta arī nozare, un tā ir paudusi savus viedokļus četrās s abiedriskās apspriešanās . Pēc galīgā AKFKJ konsultāciju dokumenta saņemšanas 2009. gada oktobrī no 2009. gada 6. novembra līdz 2010. gada 15. janvārim notika sabiedriskā apspriešana par pārējiem jautājumiem un iespējamām politikas alternatīvām. Sabiedriskās apspriešanas rezultātā saņemtās atbildes http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. gan no daudziem dažāda lieluma banku, gan apdrošināšanas konglomerātiem pauda plašu atbalstu Komisijas dienestu ierosinājumiem.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. 3. Problēmu definējums 3.1. Uzraudzība kontrolakciju sabiedrības līmenī Uzraudzību kontrolakciju sabiedrību līmenī nosaka FICOD , KPD un Apdrošināšanas grupu direktīvas Direktīva 98/78/EK par apdrošināšanas grupu apdrošināšanas uzņēmumu papildu uzraudzību. pašreizējo noteikumu apvienojums. Šajās direktīvās ir attiecīgi minētas „jauktas finanšu kontrolakciju sabiedrības” (JFKS), „finanšu kontrolakciju sabiedrības” (FKS) un „apdrošināšanas kontrolakciju sabiedrības” (AKS). Uzraudzības instrumenti, ko var izmantot augstākajā līmenī, mainās, ja augstākais līmenis kļūst par JFKS un vairs nav FKS vai AKS. Tālāk 1. un 2. 1. un 2. attēlā ilustrācijas nolūkos attēlots banku grupas piemērs, bet tieši tas pats attiecas uz apdrošināšanas grupām ar atsauci uz KPD piemērošanu, ko aizstāj AGD. attēlā redzams, ka finanšu konglomerāta noteikšana atkarībā no grupas struktūras var atšķirīgi ietekmēt nozares grupas uzraudzības piemērošanu.[7][8] Direktīva 98/78/EK par apdrošināšanas grupu apdrošināšanas uzņēmumu papildu uzraudzību. 1. un 2. attēlā ilustrācijas nolūkos attēlots banku grupas piemērs, bet tieši tas pats attiecas uz apdrošināšanas grupām ar atsauci uz KPD piemērošanu, ko aizstāj AGD. 1. attēls. FICOD papildina un daļēji aizstāj nozares uzraudzību, ja banku vai apdrošināšanas grupa kļūst par konglomerātu. Pirms kontrolakciju sabiedrības iegādes uz banku vai apdrošinātāju attiecas konsolidēta uzraudzība, ko paredz vai nu KPD, vai AGD. Pēc iegādes konsolidēto uzraudzību var piemērot vienīgi augstākā līmeņa banku vai apdrošināšanas vienībām. FICOD papildina konkrēto konsolidēto uzraudzību. (...PICT...) 2. attēls. FICOD aizstāj nozares uzraudzību grupas līmenī. Ja JFKS aizstāj FKS un/vai AKS un ja nav augstākā līmeņa banku vai apdrošināšanas vienību (piemēram, visas licences pieder tieši JFKS), vairs nevar piemērot nozares grupas uzraudzības noteikumus. (...PICT...) 2. attēlā parādītās mijiedarbības rezultātā konkrētos nozares grupu uzraudzības instrumentus, kurus var piemērot FKS vai AKS līmenī, nevar piemērot visai grupai, ja kontrolakciju sabiedrība ir JFKS. Šie instrumenti paredz atbrīvojumu no filiāļu atsevišķas uzraudzības, noteikumu par izpaušanu („3. pīlārs”) piemērošanu un konsolidētas pašnovērtēšanas un uzraudzības pārbaudi („2. pīlārs”). Tādējādi rodas netipisks rezultāts — uz grupu, kura iegādājusies licenci citā nozarē, tādējādi kontrolakciju sabiedrībai kļūstot par JFKS, attiecas regulējums, kas var nebūt tik visaptverošs kā tas, kas bijis piemērojams pirms iegādes, pat ja ir palielinājies grupas lielums un komplicētība, un tādējādi grupa finanšu sistēmai rada augstāku risku. Rezultātā, uzraudzības iestādēm nosakot, vai grupa ir finanšu konglomerāts, atbrīvojuma izmantošanu ietekmē novērtējums, kurā nosaka, vai nozares uzraudzības piemērošana varētu būt saprātīgāka piesardzības ziņā. Tomēr nozares uzraudzības ilgstoša piemērošana var nepietiekami risināt papildu uzraudzības risku problēmu, kas rodas lielākas un komplicētākas grupas riska dēļ un kas tiktu risināta ar FICOD papildu aspektu palīdzību, un var radīt atšķirības konglomerātu uzraudzības režīmā (pamatojoties uz struktūru, nevis riska profilu). 3.2. Uzraudzības koordinēšana FICOD papildina KPD un apdrošināšanas direktīvas papildu uzraudzībai grupas augstākajā līmenī. Šajā nolūkā tā ietver arī noteikumus par dažādu grupas uzraudzības iestāžu koordināciju. FICOD nosaka attiecīgo kompetento iestādi (AKI) un pieprasa koordinatoram (augstākā līmeņa uzraudzības iestādei) konsultēt AKI attiecīgos uzraudzības jautājumos. Tomēr pašreizējie noteikumi pieļauj to, ka par AKI atzīstamās iestādes var izmantot dažādas interpretācijas. Plašās interpretācijas rezultātā ir daudz AKI, ar kurām koordinatoram ir jāapspriežas finanšu konglomerāta līmenī, un tas var apdraudēt koordinatora „kolēģijas” un AKI veiktā darba efektīvu koordināciju. 3.3. Noteikšana Noteikumi par finanšu konglomerāta noteikšanu var radīt trīs apakšproblēmas. Pirmkārt, direktīvā nav pieprasīts, lai uz aktīvu pārvaldīšanas uzņēmumiem (APU) attiektos sliekšņa pārbaudes, jo kopš 2002. gada uz PVKIU neattiecas nozares uzraudzība, lai gan direktīvā ir paredzēts, ka APU ir piemērojama papildu uzraudzība. Otrkārt, sliekšņa pārbaudes var pamatot uz dažādiem parametriem attiecībā uz aktīviem un kapitāla prasībām, bet ir neskaidri noteikumi attiecībā uz to, kā aprēķināt pārbaudes, kas izriet, piemēram, no dažādām aktīvu grāmatvedības metodēm vai grupas sastāvdaļām, uz kurām ne vienmēr attiecas maksātspējas prasība. Treškārt un galvenokārt, sliekšņa nosacījumi, ņemot vērā, ka tie ir fiksēti, nav pamatoti uz risku, un uz gaidāmo grupas risku jēdzienu neattiecas sliekšņa pārbaude. Tas nozīmē, ka uz ļoti maznozīmīgām grupām ar dažām licencēm katrā nozarē attiecas papildu uzraudzība, bet lielākās un komplicētākās grupas var formāli neuzskatīt par konglomerātu. Tādējādi pašreizējie noteikumi par noteikšanu apdraud direktīvas pamatā esošo mērķu efektīvu sasniegšanu. 3.4. Līdzdalība Vienlīdzīgu attieksmi pret līdzdalību ikdienas papildu uzraudzības procesā kavē atbilstošas informācijas trūkums, lai novērtētu grupas riskus, kas nav tik viennozīmīgi, ja dalībnieki ir biržas sarakstā iekļautas sabiedrības. Uzņēmējdarbības tiesības var neļaut vienam mazākuma akcionāram saņemt tādu informāciju par sabiedrību, kas ir plašāka par informāciju, kuru var saņemt citi akcionāri. Piemēram, ja banku konglomerāti nevar iegūt informāciju par riskiem attiecībā uz līdzdalību apdrošināšanas un pārapdrošināšanas uzņēmumos, tie nevar sniegt uzraudzības iestādēm pierādījumus par atbilstoša līmeņa pārvaldības un iekšējās kontroles atbilstību šīm vienībām, kas nepieciešams konsolidēšanai un tiesībām atvilkt šādas līdzdalības no konsolidācijas kapitāla. 4. Mērķi Šīs iniciatīvas vispārīgais mērķis ir uzlabot lielu un kompleksu grupu papildu uzraudzības efektivitāti ES saskaņā ar FICOD , saglabājot šo grupu konkurētspēju. Tādējādi uzstāda šādus trīs vispārīgus politikas mērķus: – uzlabot finanšu stabilitāti; – uzlabot kreditoru un apdrošinājuma ņēmēju interešu aizsardzību; – uzlabot ES finanšu grupu starptautisko konkurētspēju. Ņemot vērā iepriekš minētās problēmas, ir noteikti trīs darbības mērķu kopumi, lai risinātu to šo problēmu cēloņus. Šādu darbības mērķu efektīvai īstenošanai jāveicina tādu ilgtermiņa un konkrētu politikas mērķu sasniegšana, kas vērsti uz papildu uzraudzības efektivitātes uzlabošanu, finanšu konglomerātu riska pārvaldības stiprināšanu, regulatīvas arbitrāžas iespēju izskaušanu, ar tiesību aktu ievērošanu saistīta sloga samazināšanu, kā arī godīgu konkurences nosacījumu, uzraudzības sadarbības un konverģences, kā arī juridiskās skaidrības uzlabošanu. 5. Politikas iespējas un to ietekme Kopumā ir izstrādātas septiņpadsmit politikas iespējas, veikts to ietekmes novērtējums un salīdzināšana, ņemot vērā analīzē konstatēto jautājumu risināšanu. Šajā nodaļā aprakstīta vēlamo politikas pasākumu paredzamā ietekme katrā jomā. 5.1. Papildu uzraudzība kontrolakciju sabiedrības līmenī un uzraudzības koordinācija Lai saskaņotu uzraudzības pilnvaras konglomerāta augstākajā līmenī, lai novērstu gan pilnvaru zaudēšanu, mainoties grupas struktūrai, gan dubultu uzraudzību konglomerāta līmenī, kā arī lai veicinātu to, ka koordināciju veic atbilstošākās uzraudzības iestādes, ieviesīs šādus mērķtiecīgus grozījumus: – pārtrauks banku vai apdrošināšanas grupu, kas klasificētas kā JFKS, augstākā līmeņa kontrolakciju sabiedrību izslēgšanu, lai noteikumi un pilnvaras, kuras iepriekš attiecās uz FKS vai IKS, nepazustu pēc grupas vai tās kontrolakciju sabiedrības klasifikācijas maiņas, kad notikusi iegāde citā nozarē; – sašaurinās AKI definīciju, lai atsevišķās nozarēs ietvertu tikai mātesuzņēmumu uzraudzības iestādes un jebkuru citu iestādi, ko mātesuzņēmumu uzraudzības iestādes uzskata par atbilstošu. 5.2. Finanšu konglomerātu noteikšana Lai risinātu 3.3. iedaļā minēto problēmu attiecībā uz APU papildu uzraudzību, ierosinās APU pastāvīgu iekļaušanu, priekšlikumu papildinot ar norādēm par iekļaušanas rādītājiem. Lai risinātu neskaidrības attiecībā uz parametriem un konglomerātu nepietiekamu noteikšanu, pamatojoties uz riskiem, ierosinās tehniskos standartus attiecībā uz atbrīvojuma piemērošanu lielākām grupām, kā minēts FICOD 3. panta 3. punktā, un šo iespēju ieviesīs, lai atceltu papildu uzraudzību grupām, kuru mazākās nozares aktīvi ir zem absolūtā 6 miljardu euro sliekšņa. 5.3. Līdzdalība Grūtības, kuras rodas saistībā ar papildu uzraudzībai pakļautās līdzdalības ikdienas uzraudzību, ko saasina fakts, ka uzņēmējdarbības tiesības var neļaut mazākuma īpašniekam piekļūt informācijai, kas nav pieejama citiem akcionāriem, atvieglos tehniskie standarti attiecībā uz līdzdalību dažādās situācijās. 5.4. Vēlamo politikas iespēju ietekme Ierosināto politikas izmaiņu rezultātā papildu uzraudzības sistēma varētu kļūt visaptverošākā, veicinot efektīvākus riska pārvaldības stimulus un praksi, kas savukārt palīdzētu uzlabot ES finanšu grupu starptautisko konkurētspēju. Priekšlikumiem pozitīvi jāietekmē finanšu stabilitātes un sabiedrības blakus izmaksu riski. Atsevišķu ieinteresēto personu grupu un sistēmiskā līmenī priekšlikumu paredzamā ietekme ir šāda. – Uz konkrētu maznozīmīgāku ES finanšu grupu ar vienkāršu struktūru un ne vairāk kā dažām licencēm abās nozarēs var neattiecināt papildu uzraudzību, tādēļ tās var gūt labumu no atbilstības nodrošināšanas izmaksu ietaupījumiem. Šī iespēja var būt pieejama apmēram desmit mazākām finanšu grupām ar kombinētiem aktīviem aptuveni 69 miljardu euro vērtībā. Savukārt vairākiem lielu banku konglomerātu , kuriem ir simtiem licenču un kuri ir aktīvi abās nozarēs, atbilstības nodrošināšanas izmaksām ir jāpalielinās, jo vairākas šādas grupas, kam ir līdz 9 triljoniem euro aktīvu vienā finanšu nozarē, var tikt iekļautas papildu uzraudzības darbības jomā. Lielākas atbilstības nodrošināšanas izmaksas būs arī tām finanšu grupām, kuru struktūra ietver aktīvu pārvaldīšanas uzņēmējdarbību un kuras noteiktas par finanšu konglomerātiem, ievērojot ierosinātās izmaiņas attiecībā uz konglomerāta noteikšanu. Jauno iekļauto grupu, uz kurām tagad sāk attiecināt papildu uzraudzību, atbilstības nodrošināšanas izmaksas, ņemot vērā grupas kopējo lielumu, būs relatīvi nebūtiskas. Turklāt uz tām attieksies kompensācija efektīvākas riska pārvaldības prakses rezultātā, ko rosina stimuli šajā tiesību akta priekšlikumā. Konglomerātu noteikšanas rezultātā pozitīvu ietekmi var radīt arī labāka pamanāmība un uzticēšanās tirgos. Šiem ieguvumiem jāuzlabo lielo ES grupu starptautiskā konkurētspēja, ņemot vērā stimulus papildu uzraudzības jomā, ko piemēro citās lielās starptautiskās jurisdikcijās. – Minēto konglomerātu noteikšanas procesa pārmaiņu rezultātā papildu uzraudzība būs atbilstošāka un līdz ar to padarīs efektīvāku uzraudzības iestāžu īstenoto to risku uzraudzību, ar ko saskaras finanšu grupas. Tā kā šīs pārmaiņas papildina arī racionālāka uzraudzība konglomerātu augstākajā līmenī un uzlaboti uzraudzības rīki traucējumu, koncentrācijas, sarežģītu jautājumu un interešu konfliktu noteikšanai uzņēmumos, kas līdzdalības rezultātā saistīti ar konglomerātu, tām pozitīvi jāietekmē finansiālā stabilitāte. – Skaidrākiem noteikumiem, kas nosaka aktīvu pārvaldīšanas uzņēmumu ietveršanu identifikācijas un papildu uzraudzības procesā, šajā jomā jāuzlabo godīgas konkurences nosacījumi. – Ņemot vērā uz grupām attiecināmā priekšlikuma būtiskās ietekmes vispārējo slieksni, ir sagaidāma niecīga ietekme uz saistīto finanšu grupu klientiem . Turklāt klienti var nebūt informēti par banku, apdrošinātāju un konglomerātu regulējuma atšķirībām: viņi vienkārši uzticas, ka uzraudzības sistēma ir visaptveroša un piesardzīga, un šis pārskats ir īpaši vērsts uz šīs sistēmas stiprināšanu, tādēļ attaisno šo uzticēšanos. 6. Uzraudzība un novērtēšana Sagaidāms, ka ierosinātie grozījumi stāsies spēkā 2011. gadā. Ierosinātie grozījumi ir cieši saistīti ar Komisijas pēdējo priekšlikumu par Apkopoto grozījumu direktīvu, ar ko groza finanšu pakalpojumu direktīvas, ņemot vērā jaunu Eiropas uzraudzības iestāžu ieviešanu. Tiem droši vien sekos būtiskāka FICOD pārskatīšana, kurā varētu būt ietverti noteikumi par kapitāla rezervju kvalitāti un darbības jomu attiecībā uz neregulētām sabiedrībām. Līdz ar to varētu būt saprātīgi veikt visaptverošu novērtējumu, kura pamatā ir pilnībā pārstrādāts tiesiskais regulējums, kam jānosaka plānotais termiņš atbilstīgi šo citu direktīvu novērtējumiem. [1] Direktīva 2002/87/EK par papildu uzraudzību kredītiestādēm, apdrošināšanas uzņēmumiem un ieguldījumu sabiedrībām finanšu konglomerātos. [2] Direktīva 2006/48/EK par kredītiestāžu darbības sākšanu un veikšanu un Direktīva 2006/49/EK par ieguldījumu sabiedrību un kredītiestāžu kapitāla pietiekamību. [3] Direktīva 2009/138/EK par uzņēmējdarbības uzsākšanu un veikšanu apdrošināšanas un pārapdrošināšanas jomā (Maksātspēja II) (pārstrādātā versija), bet, pirms Maksātspējas II īstenošanas, FICOD papildina patlaban spēkā esošās apdrošināšanas direktīvas. [4] Finanšu konglomerātu padomdevēju komiteja. [5] Lamfalisī 3. līmeņa finanšu konglomerātu komiteja. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. [7] Direktīva 98/78/EK par apdrošināšanas grupu apdrošināšanas uzņēmumu papildu uzraudzību. [8] 1. un 2. attēlā ilustrācijas nolūkos attēlots banku grupas piemērs, bet tieši tas pats attiecas uz apdrošināšanas grupām ar atsauci uz KPD piemērošanu, ko aizstāj AGD. MT (...PICT...)|KUMMISSJONI EWROPEA| Brussel 16.8.2010 SEG(2010) 981 finali DOKUMENT TA’ ĦIDMA TAL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI Dokument anċillari għall- Proposta għal DIRETTIVA TAL-PARLAMENT EWROPEW U TAL-KUNSILL li temenda d-Direttivi 98/78/KE, 2002/87/KE u 2006/48/KE fir-rigward tas-superviżjoni supplimentari tal-entitajiet finanzjarji f'konglomerati finanzjarji COM(2010) 433 SEG(2010) 979 DOKUMENT TA’ ĦIDMA TAL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI Dokument anċillari għall- Proposta għal DIRETTIVA TAL-PARLAMENT EWROPEW U TAL-KUNSILL li temenda d-Direttivi 98/78/KE, 2002/87/KE u 2006/48/KE fir-rigward tas-superviżjoni supplimentari tal-entitajiet finanzjarji f'konglomerati finanzjarji 1. Sfond It-twaqqif u l-iżvilupp ta’ gruppi kbar kumplessi li jgħaqqdu diversi liċenzji bankarji u tal-assigurazzjoni, ġie rikonoxxut fil-bidu tas-snin disgħin. Fuq rakkomandazzjonijiet mill-Forum Konġunt, l-organu tas-superviżuri tal-G10, fl-2002 ġiet adottata d-Direttiva dwar il-Konglomerati Finanzjarji Id-Direttiva 2002/87/KE dwar is-superviżjoni supplementari ta' istituzzjonijiet ta' kreditu dwar impriżi ta' assigurazzjoni u ditti tal-investiment f'konglomerat finanzjarju (FICOD). Il-mira tagħha kienet is-superviżjoni ta’ entitajiet regolati li jifformaw parti minn konglomerat finanzjarju, billi ffokat fuq ir-riskji potenzjali tal-adulterazzjoni kapitali (użu multiplu mill-kapital) u fuq ir-"riskji tal-grupp": ir-riskji ta’ kontaġju, il-kumplessità maniġerjali, il-konċentrazzjoni tar-riskju, u l-kunflitti ta’ interess.[1] Id-Direttiva 2002/87/KE dwar is-superviżjoni supplementari ta' istituzzjonijiet ta' kreditu dwar impriżi ta' assigurazzjoni u ditti tal-investiment f'konglomerat finanzjarju Mill-2002 ’l hawn, is-swieq komplew jiżviluppaw f’direzzjoni fejn mhux dejjem huwa faċli li tintgħaraf id-distinzjoni bejn in-negozju bankarju u n-negozju tal-assigurazzjoni u fejn l-akbar gruppi huma attivi f’bosta pajjiżi. Kemm ir-reviżjoni fl-2004 tal-Ftehim ta’ Basel tal-1988, li ġiet implimentata fl-UE bid-Direttiva dwar ir-Rekwiżiti Kapitali (DRK) Id-Direttiva 2006/48/KE dwar il-bidu u l-eżerċizzju tan-negozju tal-istituzzjonijiet ta’ kreditu u d-Direttiva 2006/49/KE dwar l-adegwatezza tal-kapital tad-ditti tal-investiment u l-istituzzjonijiet ta’ kreditu fl-2006, u l-introduzzjoni ta’ sett komprensiv ta’ regolamenti għall-kumpaniji tal-assigurazzjoni f’Solvenza II (S2) Id-Direttiva 2009/138/KE dwar il-bidu u l-eżerċizzju tan-negozju tal-assigurazzjoni u tar-riassigurazzjoni (Solvenza II) (riformulazzjoni), iżda sakemm tiġi implimentata Solvenza II, il-FICOD tissupplimenta d-direttivi dwar l-assigurazzjoni li hemm fis-seħħ bħalissa żviluppaw il-qafas regolatorju iżda, għal dak li għandu x’jaqsam mal-konglomerati, safejn biss l-entitajiet legali ta’ grupp ikunu attivi fl-istess settur - bankarju jew assigurazzjoni. Il-qafas regolatorju supplimentari taħt il-FICOD li jittratta l-kumplessità u r-riskji addizzjonali li jirriżultaw mill-kombinazzjonijiet ta’ liċenzji, għadu ma ġiex evalwat.[2][3] Id-Direttiva 2006/48/KE dwar il-bidu u l-eżerċizzju tan-negozju tal-istituzzjonijiet ta’ kreditu u d-Direttiva 2006/49/KE dwar l-adegwatezza tal-kapital tad-ditti tal-investiment u l-istituzzjonijiet ta’ kreditu Id-Direttiva 2009/138/KE dwar il-bidu u l-eżerċizzju tan-negozju tal-assigurazzjoni u tar-riassigurazzjoni (Solvenza II) (riformulazzjoni), iżda sakemm tiġi implimentata Solvenza II, il-FICOD tissupplimenta d-direttivi dwar l-assigurazzjoni li hemm fis-seħħ bħalissa Fl-aħħar tal-2009, id-direttiva kienet tkopri 69 grupp Ewropew u 6 gruppi minn pajjiżi terzi. Madwar 35 minnhom huma żgħar u joperaw primarjament fuq livell nazzjonali bi ftit liċenzji. Għalkemm ir-reviżjoni hija maħsuba wkoll biex tħaffef is-superviżjoni ta’ konglomerati żgħar, hija tindirizza b’mod speċifiku s-superviżjoni tal-akbar 30 grupp jew hekk finanzjarju fl-Ewropa. L-assi totali ta’ dawn fl-aħħar tal-2009 kienu jaqbżu €25 triljun, li jirrappreżentaw sehem sostanzjali mis-suq bankarju tal-UE ta’ madwar €42 triljun assi u s-suq tal-assigurazzjoni tal-UE ta’ madwar €10 triljun assi. Konglomerat kbir tipiku jkollu ’l fuq minn 400 liċenzja f’diversi ġuriżdizzjonijiet u f’diversi setturi: bankarju, assigurazzjoni tal-ħajja u/jew mhux tal-ħajja, immaniġjar tal-assi. 2. Konsultazzjoni mal-partijiet interessati Il-Kummissjoni ddiskutiet it-titjib li jista’ jsir fit-test leġiżlattiv preżenti tliet darbiet fil-Kumitat Ewropew dwar il-Konglomerati Finanzjarji (KEKF) Kumitat konsultattiv dwar il-konglomerati finanzjarji. u tliet darbiet fil-grupp ta’ ħidma tagħha dwar il-FICOD. Ir-reviżjoni tal-FICOD ibbenefikat minn żewġ eżerċizzji preċedenti ta’ evalwazzjoni fir-rigward tar-regolazzjoni tal-konglomerati finanzjarji mwettqa mill-hekk imsejjaħ Grupp Tekniku Mħallat fl-2005 u mill-Kumitat ta’ Ħidma Interim dwar il-Konglomerati Finanzjarji, predeċessur tal-Kumitat Konġunt dwar il-Konglomerati Finanzjarji (KKKF), Kumitat Lamfalussy ta’ livell 3 dwar il-konglomerati finanzjarji fl-2008 ("il- Parir dwar il-Kapital "). F’April 2008 l-KEKF approva t-tnedija tar-reviżjoni meħtieġa tal-FICOD b’ Sejħa għall-Pariri lill-KKKF.[4][5] Kumitat konsultattiv dwar il-konglomerati finanzjarji. Kumitat Lamfalussy ta’ livell 3 dwar il-konglomerati finanzjarji L-industrija kienet involuta - permezz tal-ewwel ittraħbar tal-KEKF u djalogi - minn Mejju 2008, u suċċessivament esprimiet ukoll il-veduti tagħha f’erba’ okkażjonijiet pubbliċi. Wara li wasal il- Parir finali tal-KKKF f’Ottubru 2009, saret konsultazzjoni pubblika mis-6 ta’ Novembru 2009 sal-15 ta’ Jannar 2010 dwar il-kwistjonijiet li kien fadal u l-alternattivi potenzjali ta’ politika. Ir-risposti għall-konsultazzjoni pubblika http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf minn varjetà ta’ konglomerati mmexxija kemm mill-banek kif ukoll mill-assigurazzjoni, ta’ firxa ta’ daqsijiet, żvelaw appoġġ wiesa’ għas-suġġeriment i tas-servizzi tal-Kummissjoni.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Definizzjoni tal-problema 3.1. Superviżjoni fil-livell tal-kumpanija b'parteċipazzjoni Is-superviżjoni fil-livell tal-kumpanija b'parteċipazzjoni hija regolata mill-kombinazzjoni tad-dispożizzjonijiet preżenti tal-FICOD, il-DRK u d-Direttiva dwar il-Gruppi tal-Assigurazzjoni Id-Direttiva 98/78/KE dwar is-superviżjoni supplimentari ta’ intrapriżi tal-assigurazzjoni u ta’ grupp ta’ assugurazzjoni (DGA). Dawn id-direttivi jirreferu għal 'kumpaniji b'parteċipazzjoni finanzjarja mħallta' (KPFM), 'kumpaniji b'parteċipazzjoni finanzjarja' (KPF) u 'kumpaniji b'parteċipazzjoni tal-assigurazzjoni' (KPA), rispettivament. L-istrumenti superviżorji li jistgħu jiġu applikati fl-ogħla livell jinbidlu meta l-ogħla livell isir KPFM u ma jibqax KPF jew KPA. Il-grafiki 1 u 2 Il-Grafiki 1 u 2 jużaw l-eżempju ta’ grupp bankarju għall-finijiet ta’ illustrazzjoni, iżda l-istess jgħodd għall-gruppi tal-assigurazzjoni, b’referenza għall-applikazzjoni tal-DRK sostitwita bl-DGA hawn isfel juru li l-identifikazzjoni ta’ konglomerat finanzjarju tista’ taffettwa l-applikazzjoni ta’ superviżjoni ta’ grupp settorali b’mod differenti, skont l-istruttura tal-grupp. [7][8] Id-Direttiva 98/78/KE dwar is-superviżjoni supplimentari ta’ intrapriżi tal-assigurazzjoni u ta’ grupp ta’ assugurazzjoni Il-Grafiki 1 u 2 jużaw l-eżempju ta’ grupp bankarju għall-finijiet ta’ illustrazzjoni, iżda l-istess jgħodd għall-gruppi tal-assigurazzjoni, b’referenza għall-applikazzjoni tal-DRK sostitwita bl-DGA Grafika 1: Il-FICOD tissupplimenta u tissostitwixxi parzjalment is-superviżjoni settorali jekk grupp bankarju jew tal-assigurazzjoni jsir konglomerat. Qabel ma jiġi akkwiżit minn kumpanija b'parteċipazzjoni, bank jew assiguratur ikun suġġet għal superviżjoni konsolidata kif stipulat fil-DRK jew fl-DGA. Wara l-akkwiżizzjoni, is-superviżjoni konsolidata tista’ tiġi applikata biss għal entità bankarja jew tal-assigurazzjoni tal-ogħla livell. Il-FICOD tissupplimenta dik is-superviżjoni konsolidata. (...PICT...) Grafika 2: Il-FICOD tissostitwixxi s-superviżjoni settorali f’livell ta’ grupp. Jekk KPFM tissostitwixxi KPF u/jew KPA u jekk ma jkun hemm l-ebda entità bankarja jew tal-assigurazzjoni tal-ogħla livell (jiġifieri l-liċenzji kollha jkun proprjetà diretta ta’ KPFM), id-dispożizzjonijiet tas-superviżjoni ta’ grupp settorali ma jkunux jistgħu jiġu applikati aktar. (...PICT...) B’riżultat tal-interazzjoni deskritta fil-Grafika 2, ċerti strumenti ta’ superviżjoni ta’ grupp settorali li jistgħu jiġu applikati fil-livell ta’ KPF jew KPA ma jistgħux jiġu applikati għall-grupp sħiħ meta l-kumpanija b'parteċipazzjoni tkun KPFM. Dawn l-istrumenti jinkludu r-rinunzja tas-superviżjoni individwali ta’ sussidjarji, l-applikazzjoni ta’ dispożizzjonijiet dwar l-iżvelar (Pilastru 3) u l-awtovalutazzjoni u reviżjoni superviżorja (Pilastru 2) fuq bażi konsolidata. Dan iwassal għar-riżultat anomalu li grupp li jkun kiseb liċenzja fis-settur l-ieħor, sabiex il-kumpanija b'parteċipazzjoni issir KPFM, jiġu suġġett għal reġim regolatorju li jista’ ma jkunx komprensiv daqs dak li kien japplika qabel l-akkwiżizzjoni, minkejja li l-grupp ikun kiber fid-daqs u l-kumplessità u għalhekk jirrappreżenta riskju akbar għas-sistema finanzjarja. Minħabba f’hekk, l-użu mis-superviżuri, ta’ rinunzja fl-istabbiliment ta’ jekk grupp ikunx konglomerat finanzjarju hija influwenzata mill-valutazzjoni ta’ jekk l-applikazzjoni tas-superviżjoni settorali tkunx iżjed prudenzjalment tajba. Madankollu, l-applikazzjoni kontinwa tas-superviżjoni settorali tista’ ma tindirizzax adegwatament ir-riskji prudenzjali addizzjonali li jinħolqu miż-żieda fid-daqs u l-kumplessità tal-grupp - riskji li kienu jiġu indirizzati mill-aspetti supplimentari tal-FICOD; u tista’ tirriżulta f’differenzi fit-trattament superviżorju (ibbażat fuq l-istruttura pjuttost milli fuq il-profil tar-riskju) tal-konglomerati. 3.2. Koordinazzjoni superviżorja Il-FICOD tissupplimenta l-DRK u d-direttivi dwar l-assigurazzjoni għal superviżjoni addizzjonali fl-ogħla livell ta’ grupp. Għal dak il-għan, hija tinkludi wkoll dispożizzjonijiet għall-koordinazzjoni bejn superviżuri differenti ta’ grupp. Il-FICOD tiddefinixxi liema hija awtorità kompetenti rilevanti (AKR), u tesiġi li l-koordinatur (is-superviżur tal-ogħla livell) jikkonsulta lir-AKR dwar ċerti kwistjonijiet superviżorji. Madankollu, id-dispożizzjonijiet preżenti jħallu spazju għal interpretazzjonijiet differenti tal-awtoritajiet li jikkwalifikaw bħala AKR. Interpretazzjoni wiesgħa tirriżulta f’numru kbir ta’ AKR li jridu jiġu kkonsultati mill-koordinatur fil-livell ta’ konglomerat finanzjarju, xi ħaġa li tista’ timmina l-koordinazzjoni effettiva u effiċjenti tal-ħidma li trid titwettaq mill-"kulleġġ" ta’ koordinatur u r-AKR. 3.3. Identifikazzjoni Id-dispożizzjonijiet li jirregolaw l-identifikazzjoni ta’ konglomerat finanzjarju joħolqu wkoll tliet sottoproblemi. L-ewwel nett, id-direttiva ma titlobx l-inklużjoni tal-kumpaniji li jimmaniġjaw l-assi (KMA) fit-testijiet tal-limitu, minħabba li l-UCITS kienu esklużi mis-superviżjoni prudenzjali settorali fl-2002, għalkemm titlob li l-KMA ikunu inklużi fl-ambitu ta’ superviżjoni supplimentari. It-tieni, it-testijiet tal-limitu jistgħu jkunu bbażati fuq parametri differenti fir-rigward tal-assi u r-rekwiżiti kapitali iżda d-dispożizzjonijiet huma ambigwi fir-rigward ta’ kif għandhom jiġu kkalkulati t-testijiet li jirriżultaw, pereżempju, minn trattamenti kontabilistiċi differenti tal-assi, jew partijiet tal-grupp li mhux dejjem ikollhom rekwiżit ta’ solvenza. It-tielet u l-iżjed importanti, il-kundizzjonijiet tal-limitu, minħabba l-ammonti fissi tagħhom, mhumiex ibbażati fuq ir-riskju, u l-idea tar-riskji mistennija tal-grupp mhijiex indirizzata mit-test tal-limitu. Dan jimplika li gruppi żgħar ħafna bi ftit liċenzji f’kull settur huma suġġetti għal superviżjoni supplimentari, filwaqt li l-akbar u l-iżjed gruppi kumplessi jistgħu teknikament jiġu identifikati bħala li mhumiex konglomerat. Minħabba f’hekk, id-dispożizzjonijiet preżenti dwar l-identifikazzjoni jistgħu jimminaw il-kisba effikaċi tal-għanijiet bażiċi tad-direttiva. 3.4. Parteċipazzjonijiet It-trattament konsistenti tal-parteċipazzjonijiet fis-superviżjoni supplimentari minn ġurnata għall-oħra huwa mxekkel min-nuqqas ta’ informazzjoni rilevanti sabiex jiġu vvalutati r-riskji ta’ grupp, li mhijiex daqshekk sempliċi meta l-parteċipazzjonijiet ikunu f’kumpaniji elenkati. Il-liġi tal-kumpaniji tista’ ma tippermettix li azzjonist minoritarju jirċievi aktar informazzjoni dwar dik il-kumpanija mill-azzjonisti l-oħra tagħha. Pereżempju, jekk il-konglomerati mmexxija mill-banek ma jkunux jistgħu jiksbu informazzjoni fir-rigward tal-parteċipazzjonijiet f’kumpaniji tal-assigurazzjoni u tar-riassigurazzjoni, huma ma jistgħux jipprovdu lis-superviżuri tagħhom evidenza ta’ livell sodisfaċenti ta’ integrazzjoni tal-immaniġjar u l-kontroll intern ma’ dawn l-entitajiet li huwa neċessarju għall-konsolidazzjoni u d-dritt tat-tnaqqis ta’ tali parteċipazzjonijiet mill-kapital tagħhom li timplika l-konsolidazzjoni. 4. Għanijiet L-għan ewlieni ta’ din l-inizjattiva huwa li tiżgura li tiżdied l-effikaċja tas-superviżjoni supplimentari ta’ gruppi kbar u kumplessi fl-UE skont il-FICOD, filwaqt li tinżamm il-pożizzjoni kompetittiva ta’ dawn il-gruppi. Dan jittraduċi ruħu fit-tliet għanijiet politiċi ġenerali li ġejjin: – Li tiżdied l-istabilità finanzjarja; – Li jiġu salvagwardjati aktar l-interessi tal-kredituri u tad-detenturi ta’ poloz; – Li tkun żgurata l-kompetittività internazzjonali tal-gruppi finanzjarji tal-UE. Fid-dawl tal-problemi ppreżentati aktar ’il fuq, ġew identifikati tliet settijiet ta’ għanijiet operazzjonali sabiex jindirizzaw il-kawżi speċifiċi tal-problemi. Ir-realizzazzjoni effettiva ta’ dawn l-għanijiet operazzjonali għandha tikkontribwixxi sabiex jintlaħqu l-għanijiet speċifiċi ta’ politika fuq perjodu aktar fit-tul immirati sabiex tiżdied l-effikaċja tas-superviżjoni supplimentari, jissaħħaħ l-immaniġjar tar-riskji tal-konglomerati finanzjarji, jiġu eliminati l-opportunitajiet għall-arbitraġġ regolatorju, jitnaqqas il-piż tal-konformità u jiżdiedu l-kundizzjonijiet ugwali għal kulħadd, il-kooperazzjoni u l-konverġenza superviżorja, u ċ-ċarezza legali. 5. L-alterattivi ta’ politika u l-impatt tagħhom B’kollox, ġew imfassla, ivvalutati għall-impatt u pparagunati sbatax-il alternattiva ta’ politika sabiex jiġu indirizzati l-kwistjonijiet identifikati fl-analiżi. Din is-sezzjoni tiddeskrivi l-impatti mistennija tal-miżuri preferiti ta’ politika f’kull qasam. 5.1. Superviżjoni supplimentari fuq livell ta’ kumpanija b'parteċipazzjoni u l-koordinazzjoni superviżorja Sabiex jiġu allinjati l-poteri superviżorji fl-ogħla livell ta’ konglomerat, sabiex jiġi evitat kemm it-telf ta’ poteri meta tinbidel l-istruttura tal-grupp kif ukoll id-duplikazzjoni tas-superviżjoni fil-livell ta’ konglomerat, u sabiex tiġi faċilitata l-koordinazzjoni mill-aktar superviżuri rilevanti, se jiġu introdotti l-emendi mmirati li ġejjin: – tintemm l-esklużjoni tal-kumpaniji b'parteċipazzjoni tal-ogħla livell ta’ grupp bankarju jew tal-assigurazzjoni li jkunu kklassifikati bħala KPFM, sabiex id-dispożizzjonijiet u l-poteri li kienu japplikaw għall-KPF jew l-KPA preċedenti ma jispiċċawx meta l-klassifikazzjoni ta’ grupp u l-kumpanija b'parteċipazzjoni tiegħu tinbidel b’riżultat ta’ akkwiżizzjoni fis-settur l-ieħor; – tidjieq id-definizzjoni ta’ AKR sabiex tinkludi biss is-superviżuri ta’ entitajiet prinċipali finali fi ħdan setturi individwali u kwalunkwe awtorità rilevanti oħra li s-superviżuri tal-entitajiet prinċipali finali jqisu bħala rilevanti. 5.2. Identifikazzjoni ta’ konglomerati finanzjarji Sabiex tiġi indirizzata l-problema deskritta fis-sezzjoni 3.3. rigward l-inklużjoni tal-KMA fis-superviżjoni supplimentari, se tkun proposta l-inklużjoni tal-KMA f’kull ħin, ikkumplimentata bi gwida dwar l-indikaturi għall-inklużjoni. Sabiex tiġi indirizzata l-ambigwità fir-rigward tal-parametri u n-nuqqas ta’ identifikazzjoni tal-konglomerati bbażata fuq ir-riskji, se jiġu proposti standards tekniċi dwar l-applikazzjoni tal-"opzjoni tar-rinunzja" għal gruppi akbar fl-Artikolu 3(3) tal-FICOD, u sejra tiġi introdotta opzjoni sabiex titwarrab is-superviżjoni supplimentari għal gruppi fejn l-assi miżmuma mill-iżgħar settur ikunu taħt il-limitu assolut ta’ €6 biljuni. 5.3. Parteċipazzjonijiet Il-problema tat-trattament minn ġurnata għall-oħra tal-parteċipazzjonijiet taħt superviżjoni supplimentari, li hija aggravata mill-fatt li l-liġi tal-kumpaniji tista’ tipprojbixxi proprjetarju minoritarju milli jaċċessa informazzjoni li ma tkunx aċċessibbli għal azzjonisti oħra, se tittaffa bi standards tekniċi fir-rigward tat-trattament tal-parteċipazzjonijiet f’diversi sitwazzjonijiet. 5.4. Impatt tal-opzjonijiet preferuti ta’ politika Il-bidliet proposti ta’ politika huma mistennija li jirrendu l-qafas tas-superviżjoni supplimentari aktar b’saħħtu, li jwassal għal inċentivi u prattiki iżjed effikaċi għall-immaniġjar tar-riskji li, min-naħa tagħhom, għandhom jgħinu wkoll sabiex itejbu l-pożizzjoni ta’ kompetittività internazzjonali tal-gruppi finanzjarji tal-UE. Il-proposti għandhom jikkontribwixxu pożittivament sabiex jikkontrollaw ir-riskji għall-istabilità finanzjarja u l-kostijiet konkomitanti għas-soċjetà. Fil-livell ta’ gruppi ta’ partijiet interessati individwali u interessi sistemiċi, l-impatti mistennija tal-proposti huma dawn: – Ċerti gruppi finanzjarji iżgħar tal-UE bi struttura sempliċi u mhux aktar minn ftit liċenzji fiż-żewġ setturi jistgħu jiġu esklużi mis-superviżjoni supplimentari u għalhekk jibbenefikaw minn iffrankar fil-kost tal-konformità. Dan jista’ jkun disponibbli għal xi għaxar gruppi finanzjarji iżgħar b’assi kombinati ta’ madwar EUR 69 biljun. Il-kostijiet tal-konformità għal diversi konglomerati kbar immexxija minn banek li għandhom mijiet ta’ liċenzji u huma attivi fiż-żewġ setturi, mill-banda l-oħra, għandhom jiżdiedu billi diversi gruppi minn dawn, li jirrappreżentaw sa €9 triljun assi fis-settur finanzjarju, jistgħu jiġu inklużi fl-ambitu tas-superviżjoni supplimentari. Iż-żieda fil-kost tal-konformità tkun imġarrba wkoll minn dawk il- gruppi finanzjarji li l-istruttura tagħhom tinkludi negozju ta’ ġestjoni tal-assi u li se jkunu identifikati bħala konglomerati finanzjarji wara t-tibdil propost fil-proċess ta’ identifikazzjoni tal-konglomerati. Il-kostijiet tal-konformità għall-gruppi finanzjarji li ġew inklużi riċentement fl-ambitu tas-superviżjoni supplimentari għandhom, minħabba d-daqs globali tagħhom, f’termini relattivi jkunu immaterjali. Barra minn hekk, huma għandhom ikunu kkumpensati minn benefiċċji li jirriżultaw minn pratiki iżjed effikaċi ta’ mmaniġjar tar-riskju, prodotti b’inċentivi impliċiti f’din il-proposta leġiżlattiva. Impatt pożittiv ieħor jista’ jkun mistenni minn viżibilità u fiduċja akbar fis-swieq li għandha tirriżulta mill-identifikazzjoni bħala konglomerat. Dawn il-benefiċċji għandhom ikabbru l-kompetittività internazzjonali ta’ gruppi kbar tal-UE, minħabba l-inizjattivi fil-qasam tas-superviżjoni supplimentari li qegħdin jitwettqu f’ġuriżdizzjonijiet internazzjonali oħra importanti. – It-tibdil imsemmi qabel fil-proċess ta’ identifikazzjoni tal-konglomerati sejjer jagħmel l-ambitu tas-superviżjoni supplimentari iżjed adattat u għalhekk għandu jżid l-effikaċja tal-monitoraġġ min-naħa tas- superviżuri, tar-riskji li għalihom huma esposti l-gruppi finanzjarji. Flimkien ma’ superviżjoni iżjed effiċjenti fl-ogħla livell tal-konglomerati u strumenti superviżorji aħjar għas-sejbien ta’ kontaġju, konċentrazzjoni, kwistjonijiet ta’ kumplessità u kunflitti ta’ interess f’kumpaniji marbuta ma’ konglomerat permezz ta’ parteċipazzjonijiet, dan għandu jagħmel kontribut pożittiv għal l-istabilità finanzjarja. – Iċ-ċarezza akbar tad-dispożizzjonijiet li jirregolaw l-inklużjoni tal- kumpaniji li jimmaniġjaw l-assi fl-identifikazzjoni u s-superviżjoni supplimentari għandha tipprovdi kundizzjonijiet iżjed ugwali għal kulħadd f’dan il-qasam. – Rigward il- klijenti tal-gruppi finanzjarji affettwati, l-impatt huwa mistenni li jkun negliġibbli minħabba l-livell globali ta’ materjalità tal-effett inkrimentali nett ta’ din il-proposta fuq dawn il-gruppi. Barra minn hekk, il-klijenti jistgħu ma jkunux konxji tad-differenzi bejn it-trattament regolatorju tal-banek, l-assiguraturi u l-konglomerati: huma sempliċement jafdaw li l-qafas regolatorju jkun komprensiv u prudenti, u din ir-reviżjoni hija mmirata b’mod partikolari sabiex issaħħaħ dak il-qafas u b’hekk tiġġustifika dik il-fiduċja. 6. Monitoraġġ u evalwazzjoni Huwa mistenni li l-emendi proposti se jidħlu fis-seħħ fl-2011. L-emendi proposti huma marbuta mill-qrib ma’ proposta riċenti tal-Kummissjoni għad-Direttiva Omnibus, li temenda d-direttivi dwar is-servizzi finanzjarji sabiex jinkludu l-introduzzjoni tal-Awtoritajiet Superviżorji Ewropej il-ġodda. Huma probabbli wkoll li jkunu segwiti minn reviżjoni aktar fundamentali tal-FICOD li tista’ tinkludi dispożizzjonijiet dwar il-kwalità tal-bafers kapitali u l-ambitu fir-rigward tal-entitajiet mhux regolati. Għaldaqstant, jista’ jkun għaqli li titwettaq evalwazzjoni komprensiva bbażata fuq il-qafas leġiżlattiv kompletament rivedut, li għaliha għandha tiġi stabbilita data fil-mira li taqbel mal-evalwazzjonijiet ta’ dawn id-direttivi l-oħra. [1] Id-Direttiva 2002/87/KE dwar is-superviżjoni supplementari ta' istituzzjonijiet ta' kreditu dwar impriżi ta' assigurazzjoni u ditti tal-investiment f'konglomerat finanzjarju [2] Id-Direttiva 2006/48/KE dwar il-bidu u l-eżerċizzju tan-negozju tal-istituzzjonijiet ta’ kreditu u d-Direttiva 2006/49/KE dwar l-adegwatezza tal-kapital tad-ditti tal-investiment u l-istituzzjonijiet ta’ kreditu [3] Id-Direttiva 2009/138/KE dwar il-bidu u l-eżerċizzju tan-negozju tal-assigurazzjoni u tar-riassigurazzjoni (Solvenza II) (riformulazzjoni), iżda sakemm tiġi implimentata Solvenza II, il-FICOD tissupplimenta d-direttivi dwar l-assigurazzjoni li hemm fis-seħħ bħalissa [4] Kumitat konsultattiv dwar il-konglomerati finanzjarji. [5] Kumitat Lamfalussy ta’ livell 3 dwar il-konglomerati finanzjarji [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Id-Direttiva 98/78/KE dwar is-superviżjoni supplimentari ta’ intrapriżi tal-assigurazzjoni u ta’ grupp ta’ assugurazzjoni [8] Il-Grafiki 1 u 2 jużaw l-eżempju ta’ grupp bankarju għall-finijiet ta’ illustrazzjoni, iżda l-istess jgħodd għall-gruppi tal-assigurazzjoni, b’referenza għall-applikazzjoni tal-DRK sostitwita bl-DGA SK (...PICT...)|EURÓPSKA KOMISIA| Brusel, 16.8.2010 SEK(2010) 981 v konečnom znení PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument Návrh SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 98/78/ES, 2002/87/ES a 2006/48/ES, pokiaľ ide o doplnkový dohľad nad finančnými inštitúciami vo finančnom konglomeráte COM(2010) 433 SEK(2010) 979 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument Návrh SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 98/78/ES, 2002/87/ES a 2006/48/ES, pokiaľ ide o doplnkový dohľad nad finančnými inštitúciami vo finančnom konglomeráte 1. Kontext Vznik a rozvoj veľkých a komplexných skupín kombinujúcich niekoľko bankových a poisťovacích licencií sa datuje od začiatku deväťdesiatych rokov. Na základe odporúčaní spoločného fóra, orgánu dohľadu krajín G10, bola v roku 2002 prijatá smernica o finančných konglomerátoch Smernica 2002/87/ES o doplnkovom dohľade nad úverovými inštitúciami, poisťovňami a investičnými spoločnosťami vo finančnom konglomeráte. (ďalej len „FICOD“). Zameriava sa na doplnkový dohľad nad regulovanými subjektmi, ktoré tvoria časť finančného konglomerátu, ako aj na potenciálne riziká dvojitého prevodu (viacnásobného využitia kapitálu) a na tzv. skupinové riziká: riziká šírenia škodlivých vplyvov, zložitosť riadenia, koncentráciu rizík a konflikty záujmov. [1] Smernica 2002/87/ES o doplnkovom dohľade nad úverovými inštitúciami, poisťovňami a investičnými spoločnosťami vo finančnom konglomeráte. Od roku 2002 sa trhy vyvíjajú smerom, kde nie je vždy jednoduché rozlíšiť bankovú a poisťovaciu obchodnú činnosť a kde najväčšie skupiny pôsobia v mnohých krajinách. Revízia Bazilejskej dohody (1988), ktorá sa uskutočnila v roku 2004 a v EÚ sa uplatnila prostredníctvom smernice o kapitálových požiadavkách (ďalej len „CRD“) Smernica 2006/48/ES o začatí a vykonávaní činností úverových inštitúcií a smernica 2006/49/ES o kapitálovej primeranosti investičných spoločností a úverových inštitúcií. z roku 2006, ako aj zavedenie súhrnného súboru nariadení pre poisťovacie spoločnosti v rámci smernice Solventnosť II (S2) Smernica 2009/138/ES o začatí a vykonávaní poistenia a zaistenia (Solventnosť II) (prepracované znenie), kým však nebude smernica Solventnosť II realizovaná, smernica FICOD dopĺňa platné smernice o poisťovníctve. , síce stanovili regulačný rámec, ale z hľadiska konglomerátov len do tej miery, do akej právne subjekty tvoriace skupinu pôsobia v rovnakom odvetví – buď v bankovníctve, alebo v poisťovníctve. Doplnkový regulačný rámec vyplývajúci zo smernice FICOD, ktorý sa zameriava na zvýšenú komplexnosť a riziká vyplývajúce z kombinácie licencií, doteraz nebol zhodnotený. [2][3] Smernica 2006/48/ES o začatí a vykonávaní činností úverových inštitúcií a smernica 2006/49/ES o kapitálovej primeranosti investičných spoločností a úverových inštitúcií. Smernica 2009/138/ES o začatí a vykonávaní poistenia a zaistenia (Solventnosť II) (prepracované znenie), kým však nebude smernica Solventnosť II realizovaná, smernica FICOD dopĺňa platné smernice o poisťovníctve. Koncom roku 2009 sa smernica týkala 69 európskych skupín a 6 skupín z tretích krajín. Približne 35 skupín predstavujú malé skupiny, ktoré pôsobia najmä v domovskej krajine a majú len niekoľko licencií. Aj keď je cieľom revízie aj zjednodušenie dohľadu nad malými konglomerátmi, zaoberá sa najmä dohľadom nad približne 30 najväčšími finančnými skupinami v Európe. Celkové aktíva týchto skupín na konci roku 2009 prekročili 25 biliónov EUR, čo predstavuje podstatný podiel na trhu v bankovom odvetví v EÚ vo výške aktív zhruba 42 biliónov EUR a na poisťovacom trhu EÚ vo výške aktív zhruba 10 biliónov EUR. Typický rozsiahly konglomerát má viac ako 400 licencií v jednotlivých jurisdikciách a viacerých odvetviach: v bankovníctve, životnom a neživotnom poistení i v správe investičného majetku. 2. Konzultácie so zúčastnenými stranami Komisia diskutovala o prípadných vylepšeniach platného právneho textu trikrát v Európskom výbore pre finančné konglomeráty (ďalej len „EFCC“) Poradný výbor pre finančné konglomeráty. a trikrát v jeho pracovnej skupine pre FICOD. Pre revíziu smernice FICOD boli prínosné dve predchádzajúce hodnotenia týkajúce sa predpisov o finančných konglomerátoch, ktoré v roku 2005 vypracovala tzv. Zmiešaná technická skupina a Dočasný pracovný výbor pre finančné konglomeráty (predchodca Spoločného výboru pre finančné konglomeráty (ďalej len „JCFC“)) Výbor úrovne 3 podľa Lamfalussyho postupu pre finančné konglomeráty. v roku 2008 (tzv. kapitálové poradenstvo ). V apríli 2008 Európsky výbor pre finančné konglomeráty schválil začiatok požadovanej revízie smernice FICOD formou výzvy na poskytnutie poradenstva adresovanej Spoločnému výboru pre finančné konglomeráty.[4][5] Poradný výbor pre finančné konglomeráty. Výbor úrovne 3 podľa Lamfalussyho postupu pre finančné konglomeráty. Od mája 2008 sa zapojili aj zástupcovia odvetvia (prostredníctvom prvého bulletinu výboru EFCC a dialógov), ktorí odvtedy svoje stanoviská vyjadrili v rámci štyroch verejných podujatí. Po doručení konečného stanoviska výboru JCFC v októbri 2009 sa v dňoch 6. novembra 2009 až 15. januára 2010 uskutočnila verejná konzultácia o zvyšných otázkach a prípadných zvažovaných politických alternatívach. Ohlasy na verejnú konzultáciu http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf od rôzne veľkých bankových a poisťovacích konglomerátov ukázali širokú podporu návrhom útvarov Komisie.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Vymedzenie problému 3.1. Dohľad na úrovni holdingovej spoločnosti Dohľad na úrovni holdingovej spoločnosti je upravený kombináciou platných ustanovení smernice FICOD, smernice CRD a smernice o skupinách poisťovní Smernica 98/78/ES o doplnkovom dohľade nad poisťovňami v skupine poisťovní. (ďalej len „IGD“). V týchto smerniciach sa píše o tzv. zmiešaných finančných holdingových spoločnostiach, finančných holdingových spoločnostiach a holdingových poisťovniach. Nástroje dohľadu, ktoré možno uplatniť na najvyššej úrovni, sa zmenia, keď sa na najvyššej úrovni nebude nachádzať finančná holdingová spoločnosť alebo holdingová poisťovňa ale zmiešaná finančná holdingová spoločnosť. Nasledujúce obrázky 1 a 2 Obrázky 1 a 2 používajú bankovú skupinu pre ilustráciu, to isté však platí pre skupiny poisťovní, s odkazom na uplatnenie smernice o poisťovniach namiesto smerníc CRD. ukazujú, že vymedzenie finančného konglomerátu môže ovplyvniť odlišné uplatnenie odvetvového skupinového dohľadu v závislosti od štruktúry skupiny. [7][8] Smernica 98/78/ES o doplnkovom dohľade nad poisťovňami v skupine poisťovní. Obrázky 1 a 2 používajú bankovú skupinu pre ilustráciu, to isté však platí pre skupiny poisťovní, s odkazom na uplatnenie smernice o poisťovniach namiesto smerníc CRD. Obrázok 1: Smernica FICOD dopĺňa a čiastočne nahrádza odvetvový dohľad v prípade, že sa banková či poisťovacia skupina stane konglomerátom. Pred akvizíciou zo strany holdingovej spoločnosti sa na banku alebo poistiteľa uplatňuje konsolidovaný dohľad podľa smernice CRD alebo smernice IGD. Po akvizícii možno konsolidovaný dohľad uplatniť len na bankový či poisťovací subjekt na najvyššej úrovni. Smernica FICOD uvedený konsolidovaný dohľad dopĺňa. (...PICT...) Obrázok 2: Smernica FICOD nahrádza odvetvový dohľad na skupinovej úrovni. Ak zmiešaná finančná holdingová spoločnosť nahradí finančnú holdingovú spoločnosť alebo holdingovú poisťovňu a ak neexistuje bankový či poisťovací subjekt na najvyššej úrovni (t. j. všetky licencie vlastní priamo zmiešaná finančná holdingová spoločnosť), ustanovenia o odvetvovom skupinovom dohľade už nemožno uplatniť. (...PICT...) Výsledkom vzájomného pôsobenia znázorneného na obrázku 2 je, že určité nástroje odvetvového skupinového dohľadu, ktoré možno uplatniť na úrovni finančnej holdingovej spoločnosti alebo holdingovej poisťovne, nie je možné uplatniť na celú skupinu, keď je holdingová spoločnosť zmiešanou finančnou holdingovou spoločnosťou. Tieto nástroje zahŕňajú možnosť upustenia od uplatňovania individuálneho dohľadu nad dcérskymi spoločnosťami, uplatnenie ustanovení o zverejnení (tretí pilier) a vlastné hodnotenie a posúdenie dohľadu (druhý pilier) na konsolidovanom základe. To vedie k paradoxnému výsledku: skupina, ktorá nadobudla licenciu v inom odvetví (takže holdingová spoločnosť sa stala zmiešanou finančnou holdingovou spoločnosťou) patrí do regulačného režimu, ktorý nemusí byť taký komplexný, ako režim, ktorý platil pred nadobudnutím licencie, hoci sa skupina stala väčšou a zložitejšou, a teda môže pre finančný systém predstavovať vyššie riziko. Z toho vyplýva, že využitie možnosti tzv. upustenia od uplatňovania zo strany orgánov dohľadu pri určovaní, či skupina predstavuje finančný konglomerát, je ovplyvnené posúdením toho, či by uplatnenie odvetvového dohľadu mohlo byť finančne pevnejšie. Trvalé uplatňovanie odvetvového dohľadu však nemusí adekvátne riešiť problém dodatočných prudenciálnych rizík vyplývajúcich z toho, že sa skupina stala väčšou a zložitejšou. Ide o riziká, ktorými by sa mali zaoberať doplnkové aspekty smernice FICOD a ktoré by mohli viesť k rozdielnemu spôsobu uplatňovania dohľadu nad konglomerátmi (ani nie na základe rizikového profilu, ako skôr na základe štruktúry). 3.2. Koordinácia dohľadu Smernica FICOD dopĺňa smernice CRD a smernicu o poisťovniach z hľadiska dodatočného dohľadu na najvyššej úrovni skupiny. Na tento účel obsahuje aj ustanovenia umožňujúce koordináciu jednotlivých orgánov dohľadu pre skupinu. Smernica FICOD vymedzuje, kto je relevantný príslušný orgán a vyžaduje, aby koordinátor (orgán dohľadu na najvyššej úrovni) konzultoval s týmto orgánom o určitých otázkach týkajúcich sa dohľadu. Platné ustanovenia však ponechávajú priestor pre rôzne interpretácie toho, ktoré orgány spĺňajú kritériá relevantného príslušného orgánu. Dôsledkom širokej interpretácie výsledkov je vysoký počet relevantných príslušných orgánov, s ktorými musí koordinátor konzultovať na úrovni finančného konglomerátu, čo by mohlo nepriaznivo ovplyvniť efektivitu a účinnosť činnosti, ktorou je poverené „kolégium“ koordinátora a relevantných príslušných orgánov. 3.3. Identifikácia Ustanovenia upravujúce identifikáciu finančného konglomerátu vyvolávajú aj tri čiastkové problémy. Po prvé, smernica nepožaduje zahrnutie správcovských spoločností do prahových testov, keďže podniky kolektívneho investovania do prevoditeľných cenných papierov boli z odvetvového prudenciálneho dohľadu vylúčené v roku 2002, ale požaduje zahrnutie správcovských spoločností do rozsahu doplnkového dohľadu. Po druhé, prahové testy môžu vychádzať z rôznych parametrov so zreteľom na majetkové a kapitálové požiadavky, ustanovenia sú však dvojznačné, pokiaľ ide o spôsob výpočtu testov vyplývajúcich napríklad z rôzneho spôsobu účtovania majetku alebo častí skupiny, ktoré nemajú vždy požiadavku na solventnosť. Po tretie, a to je najdôležitejšie: prahové podmienky (vzhľadom na ich pevné sumy) nevychádzajú z rizika a prahový test nerieši pojem očakávaných skupinových rizík. Z toho vyplýva, že doplnkový dohľad sa týka veľmi malých skupín s malým počtom licencií v jednotlivých odvetviach, zatiaľ čo najväčšie a najzložitejšie skupiny možno technicky vymedziť ako skupiny, ktoré nie sú konglomerátmi. Následne môžu aktuálne ustanovenia o identifikácii nepriaznivo ovplyvniť efektívne dosiahnutie základných cieľov smernice. 3.4. Účasti Konzistentný prístup k účastiam v každodennom doplnkovom dohľade komplikuje nedostatok relevantných informácií umožňujúcich posúdenie skupinových rizík, ktorý nie je taký priamy v prípade držania účastí v kótovaných spoločnostiach. Obchodné právo môže brániť jednému menšinovému akcionárovi, aby získal o príslušnej spoločnosti viac informácií ako jej ostatní akcionári. Napríklad, ak konglomeráty vedené bankou nemôžu získať informácie o rizikách týkajúcich sa účastí v poisťovniach a zaisťovniach, nemôžu príslušným orgánom dohľadu poskytnúť dôkazy o uspokojivej úrovni integrácie riadenia a vnútornej kontroly v uvedených subjektoch, čo je nevyhnutne potrebné pre konsolidáciu a právo odpočítať takéto účasti z ich kapitálu, čo konsolidácia vyžaduje. 4. Ciele Hlavným cieľom tejto iniciatívy je zabezpečiť prehĺbenie účinnosti doplnkového dohľadu nad veľkými a komplexnými skupinami v EÚ na základe smernice FICOD a súčasné udržanie konkurenčného postavenia uvedených skupín. Z toho vyplývajú tieto tri všeobecné politické ciele: – posilnenie finančnej stability, – rozšírenie ochrany záujmov veriteľov a poistencov, – zaistenie medzinárodnej konkurencieschopnosti finančných skupín EÚ. So zreteľom na uvedené problémy boli vymedzené tri skupiny operatívnych cieľov, ktoré majú riešiť osobitné príčiny problémov. Efektívne plnenie týchto operatívnych cieľov by malo prispieť k dosiahnutiu dlhodobých cieľov konkrétnych politík zameraných na prehĺbenie účinnosti doplnkového dohľadu, k posilneniu riadenia rizík finančných konglomerátov, odstráneniu príležitostí pre regulačnú arbitráž, zníženiu záťaže spojenej s dodržiavaním právnych predpisov a k zaisteniu rovnakých podmienok, k spolupráci a konvergencii v oblasti dohľadu, ako aj k právnej jednoznačnosti. 5. Politické možnosti a ich vplyv Spoločne bolo vypracovaných sedemnásť politických možností, posúdil sa ich vplyv a porovnal so zreteľom na riešenie problémov vymedzených v analýze. V tejto časti sa opisuje očakávaný vplyv uprednostňovaných politických opatrení v jednotlivých oblastiach. 5.1. Doplnkový dohľad na úrovni holdingových spoločností a koordinácia dohľadu V záujme vyrovnania právomocí dohľadu na najvyššej úrovni konglomerátu na zabránenie straty právomocí v prípade zmeny štruktúry skupiny a zdvojenia dohľadu na úrovni konglomerátu a v záujme zjednodušenia koordinácie najdôležitejších orgánov dohľadu sa uplatnia nasledujúce účelové zmeny a doplnenia: – ukončenie vylúčenia najvyššej úrovne holdingových spoločností bankových alebo poisťovacích skupín klasifikovaných ako zmiešané finančné holdingové spoločnosti, aby sa ustanovenia a právomoci, ktoré platili pre bývalé finančné holdingové spoločnosti alebo holdingové poisťovne, nestratili pri zmene klasifikácie skupiny a jej holdingovej spoločnosti v dôsledku nadobudnutia licencie v inom odvetví; – zúženie vymedzenia relevantných príslušných orgánov s cieľom zahrnúť len orgány dohľadu konečných materských subjektov v rámci jednotlivých odvetví, ako aj všetky ostatné príslušné orgány, ktoré orgány dohľadu konečných materských subjektov pokladajú za relevantné. 5.2. Identifikácia finančných konglomerátov Na účely riešenia problému uvedeného v oddiele 3.3 o zahrnutí správcovských spoločností do doplnkového dohľadu sa navrhne zahrnutie takýchto spoločností vo všetkých prípadoch spolu s usmerneniami týkajúcimi sa ukazovateľov zahrnutia. Na účely odstránenia nejednoznačnosti, pokiaľ ide o parametre a nedostatočnú identifikáciu konglomerátov vychádzajúcu z rizika, sa navrhnú technické normy použitia možnosti tzv. upustenia od uplatňovania pre väčšie skupiny v článku 3 ods. 3 smernice FICOD a zavedie sa možnosť upustiť od uplatňovania doplnkového dohľadu pre skupiny, v ktorých aktíva držané najmenším odvetvím neprekročia absolútny prah 6 miliárd EUR. 5.3. Účasti Problém každodenného zaobchádzania s účasťami v rámci doplnkového dohľadu, ktorý sa zväčšuje aj pod vplyvom skutočnosti, že právo obchodných spoločností môže zakazovať menšinovému vlastníkovi prístup k informáciám, ktoré nie sú dostupné ostatným akcionárom, sa zjednoduší technickými normami týkajúcimi sa zaobchádzania s účasťami v rôznych situáciách. 5.4. Vplyv uprednostňovaných politických možností Očakáva sa, že navrhované politické zmeny výraznejšie načrtnú rámec doplnkového dohľadu a povedú k efektívnejším podnetom a postupom riadenia rizík, čo by následne malo pomôcť posilniť medzinárodnú konkurencieschopnosť finančných skupín EÚ. Návrhy by mali kladne prispieť k potlačeniu rizík finančnej stability a sprievodných nákladov pre spoločnosť. Na úrovni jednotlivých skupín zúčastnených strán a systémových problémov sa predpokladajú tieto účinky návrhov: – Určité menšie finančné skupiny EÚ s jednoduchou štruktúrou a len niekoľkými licenciami v oboch odvetviach by sa mohli vylúčiť z doplnkového dohľadu a dosiahnuť úspory nákladov na splnenie právnych predpisov. Mohlo by sa to týkať približne desiatich menších finančných skupín s kombinovanými aktívami v hodnote asi 69 miliárd EUR. Náklady na splnenie právnych predpisov niektorých veľkých konglomerátov vedených bankami, ktoré majú stovky licencií a pôsobia v oboch odvetviach, by sa na druhej strane zvýšili, keďže niekoľko takýchto skupín, predstavujúcich aktíva vo výške až 9 biliónov EUR vo finančnom odvetví, by sa mohlo zahrnúť do rozsahu pôsobnosti doplnkového dohľadu. Zvýšené náklady na dodržanie právnych predpisov by taktiež niesli tie finančné skupiny, ktorých štruktúra zahŕňa podnikanie v oblasti správy investičného majetku a ktoré budú identifikované ako finančné konglomeráty po navrhovaných zmenách postupu identifikácie konglomerátov. Náklady na dodržanie právnych predpisov pre finančné skupiny, ktoré sú novo zaradené do rozsahu pôsobnosti doplnkového dohľadu, by vzhľadom na ich celkovú veľkosť mali byť relatívne bezvýznamné. Navyše by ich mali vyrovnať prínosy vyplývajúce z účinnejších postupov riadenia rizík, ktoré prinesú podnety obsiahnuté v tomto legislatívnom návrhu. Ďalší kladný vplyv možno očakávať na základe väčšej viditeľnosti a dôvery k trhom, ktoré by mali byť dôsledkom identifikácie ako konglomerátu. Tieto prínosy by mali posilniť medzinárodnú konkurencieschopnosť veľkých skupín EÚ vzhľadom na iniciatívy v oblasti doplnkového dohľadu, ktoré sa prijímajú v ďalších veľkých medzinárodných jurisdikciách. – Vďaka uvedeným zmenám postupu identifikácie konglomerátov sa rozsah doplnkového dohľadu stane primeranejším, čo zvýši efektivitu orgánov dohľadu monitorujúcich riziká, ktorým sú vystavené finančné skupiny. Spolu s jednoduchším dohľadom na najvyššej úrovni konglomerátov a vylepšenými nástrojmi dohľadu na zisťovanie šírenia škodlivých vplyvov, koncentrácie, problémov vyplývajúcich zo zložitosti a konfliktov záujmov v spoločnostiach spojených s konglomerátom prostredníctvom účastí to prispeje k finančnej stabilite . – Zreteľnejšie ustanovenia upravujúce zahrnutie správcovských spoločností do identifikácie a doplnkového dohľadu by mali zabezpečiť vyrovnanie podmienok v tejto oblasti. – Pokiaľ ide o klientov dotknutých finančných skupín, predpokladá sa, že vplyv bude zanedbateľný vzhľadom na celkovú úroveň závažnosti čistého prírastkového účinku tohto návrhu na uvedené skupiny. Okrem toho si klienti nemusia uvedomovať rozdiely medzi reguláciou bánk, poisťovateľov a konglomerátov: jednoducho sa spoliehajú na všestrannosť a obozretnosť rámca dohľadu a táto revízia je zameraná najmä na posilnenie uvedeného rámca a oprávnenie takejto dôvery. 6. Monitorovanie a hodnotenie Očakáva sa, že navrhované zmeny a doplnenia nadobudnú činnosť v roku 2011. Navrhované zmeny a doplnenia úzko súvisia s nedávnymi návrhmi Komisie týkajúcimi sa súhrnnej smernice, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice o finančných službách s cieľom zohľadniť zriadenie nových európskych orgánov dohľadu. Pravdepodobne po nich bude nasledovať dôkladnejšie posúdenie smernice FICOD, ktoré by mohlo zahŕňať ustanovenia týkajúce sa kvality kapitálových rezerv a rozsahu neregulovaných subjektov. Preto by bolo rozumné vypracovať komplexné hodnotenie vychádzajúce z celkového legislatívneho rámca, ktorého cieľový dátum by sa stanovil v súlade s hodnotením ostatných smerníc. [1] Smernica 2002/87/ES o doplnkovom dohľade nad úverovými inštitúciami, poisťovňami a investičnými spoločnosťami vo finančnom konglomeráte. [2] Smernica 2006/48/ES o začatí a vykonávaní činností úverových inštitúcií a smernica 2006/49/ES o kapitálovej primeranosti investičných spoločností a úverových inštitúcií. [3] Smernica 2009/138/ES o začatí a vykonávaní poistenia a zaistenia (Solventnosť II) (prepracované znenie), kým však nebude smernica Solventnosť II realizovaná, smernica FICOD dopĺňa platné smernice o poisťovníctve. [4] Poradný výbor pre finančné konglomeráty. [5] Výbor úrovne 3 podľa Lamfalussyho postupu pre finančné konglomeráty. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Smernica 98/78/ES o doplnkovom dohľade nad poisťovňami v skupine poisťovní. [8] Obrázky 1 a 2 používajú bankovú skupinu pre ilustráciu, to isté však platí pre skupiny poisťovní, s odkazom na uplatnenie smernice o poisťovniach namiesto smerníc CRD. SL (...PICT...)|EVROPSKA KOMISIJA| Bruselj, 16.8.2010 SEC(2010) 981 konč. DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k predlogu DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi direktiv 98/78/ES, 2002/87/ES in 2006/48/ES glede dopolnilnega nadzora finančnih subjektov v finančnem konglomeratu COM(2010) 433 SEC(2010) 979 DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k predlogu DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi direktiv 98/78/ES, 2002/87/ES in 2006/48/ES glede dopolnilnega nadzora finančnih subjektov v finančnem konglomeratu 1. Ozadje Ustanovitev in razvoj velikih, zapletenih skupin, ki združujejo bančne in zavarovalniške licence, sta bila priznana v zgodnjih devetdesetih letih dvajsetega stoletja. Po priporočilih skupnega foruma, organa nadzornikov G10, je bila leta 2002 sprejeta Direktiva o finančnih konglomeratih Direktiva 2002/87/ES o dopolnilnem nadzoru kreditnih institucij, zavarovalnic in investicijskih družb v finančnem konglomeratu. (FICOD). Namenjena je bila dopolnilnemu nadzoru reguliranih oseb, ki so sestavni del finančnega konglomerata, z osredotočanjem na potencialna tveganja dvojne uporabe sestavin (večkratna uporaba kapitala) in na „tveganja skupin“: tveganja medsebojnih negativnih vplivov, zapletenost upravljanja, koncentracija tveganja in navzkrižje interesov. [1] Direktiva 2002/87/ES o dopolnilnem nadzoru kreditnih institucij, zavarovalnic in investicijskih družb v finančnem konglomeratu. Od leta 2002 so se trgi dodatno razvili v tako smer, da razlikovanje med bančnimi in zavarovalniškimi posli ni vedno enostavno in da največje skupine delujejo v več državah. S pregledom Baselskega sporazuma iz leta 1988 leta 2004, ki se je v EU začel izvajati z Direktivo o kapitalski ustreznosti (CRD) Direktiva 2006/48/ES o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij in Direktiva 2006/49/ES o kapitalski ustreznosti investicijskih podjetij in kreditnih institucij. leta 2006, in uvedbo celovitega sklopa pravil za zavarovalnice v direktivi Solventnost II (S2) Direktiva 2009/138/ES o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovalništva (Solventnost II) (prenovitev), toda dokler se izvaja direktiva Solventnost II, direktiva FICOD dopolnjuje trenutno veljavne zavarovalniške direktive. se je regulatorni okvir sicer razvil, vendar je za konglomerate veljal samo, če so pravne osebe skupine dejavne v istem sektorju – bančništvu ali zavarovalništvu. Dopolnilni regulatorni okvir direktive FICOD, ki obravnava dodatno zapletenost in tveganja, ki izhajajo iz kombinacij licenc, še ni bil ocenjen. [2][3] Direktiva 2006/48/ES o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij in Direktiva 2006/49/ES o kapitalski ustreznosti investicijskih podjetij in kreditnih institucij. Direktiva 2009/138/ES o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovalništva (Solventnost II) (prenovitev), toda dokler se izvaja direktiva Solventnost II, direktiva FICOD dopolnjuje trenutno veljavne zavarovalniške direktive. Ob koncu leta 2009 je direktiva pokrivala 69 evropskih skupin in 6 skupin tretjih držav. Približno 35 od teh so majhne skupine in delujejo v glavnem doma z malo licencami. Čeprav je namen revizije tudi poenostavitev nadzora manjših konglomeratov, pa zlasti obravnava nadzor približno 30 največjih finančnih skupin v Evropi. Vsota sredstev teh skupin je ob koncu leta 2009 presegala 25 bilijonov EUR, kar predstavlja precejšnji delež bančnega trga EU, katerega sredstva znašajo približno 42 bilijonov EUR, in zavarovalniškega trga EU, katerega sredstva znašajo približno 10 bilijonov EUR. Običajno ima veliki konglomerat več kot 400 licenc v več jurisdikcijah in v več sektorjih: bančništvo, življenjsko in/ali neživljenjsko zavarovanje, upravljanje sredstev. 2. Posvetovanje z zainteresiranimi stranmi Komisija je trikrat razpravljala o možnih izboljšavah trenutnega zakonodajnega besedila v Evropskem odboru za finančne konglomerate (EFCC) Svetovalni odbor za finančne konglomerate. in trikrat v svoji delovni skupini za Direktivo o finančnih konglomeratih. Revizija direktive FICOD je temeljila na rezultatih dveh prejšnjih ocenjevanj v zvezi z regulacijo finančnih konglomeratov, ki sta jih izvedla t. i . mešana tehnična skupina leta 2005 in začasni delovni odbor za finančne konglomerate, predhodnik Skupnega odbora za finančne konglomerate (JCFC), Odbor na tretji ravni Lamfalussyjevega procesa za finančne konglomerate. leta 2008 („ Capital Advice “). Aprila 2008 je EFCC odobril začetek zahtevane revizije direktive FICOD s prošnjo za nasvet JCFC.[4][5] Svetovalni odbor za finančne konglomerate. Odbor na tretji ravni Lamfalussyjevega procesa za finančne konglomerate. Sektor je bil – s prvim poročilom in dialogi EFCC – vključen že od maja 2008 in je od takrat tudi štirikrat javno izrazil svoje poglede. Po prejetju končnega nasveta JCFC oktobra 2009 je od 6. novembra 2009 do 15. januarja 2010 potekalo javno posvetovanje o preostalih vprašanjih in obravnavanih možnih alternativah politike. Odzivi številnih različno velikih bančnih in zavarovalniških konglomeratov na javno posvetovanje http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. so razkrili široko podporo predlogov služb Komisije.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. 3. Opredelitev problema 3.1. Nadzor na ravni holdinga Nadzor na ravni holdinga ureja kombinacija trenutnih določb FICOD, CRD in Direktive o zavarovalniških skupinah Direktiva 98/78/ES o dopolnilnem nadzoru nad zavarovalnicami v zavarovalniški skupini. (IGD). Te direktive se nanašajo na „mešane finančne holdinge“ (MFHC), „finančne holdinge“ (FHC) oz. „zavarovalne holdinge“ (IHC). Nadzorna orodja, ki se lahko uporabljajo na najvišji ravni, se spremenijo, ko družba na najvišji ravni postane MFHC in ni več FHC ali IHC. Sliki 1 in 2 Sliki 1 in 2 za namene prikaza uporabljata primer bančne skupine, toda isto velja za zavarovalniške skupine, pri čemer se sklic na uporabo direktive CRD nadomesti z direktivo IGD. spodaj prikazujeta, da lahko identifikacija finančnega konglomerata različno vpliva na uporabo sektorskega nadzora skupine, odvisno od strukture skupine. [7][8] Direktiva 98/78/ES o dopolnilnem nadzoru nad zavarovalnicami v zavarovalniški skupini. Sliki 1 in 2 za namene prikaza uporabljata primer bančne skupine, toda isto velja za zavarovalniške skupine, pri čemer se sklic na uporabo direktive CRD nadomesti z direktivo IGD. Slika 1: FICOD dopolnjuje in deloma nadomešča sektorski nadzor, če bančna ali zavarovalniška skupina postane konglomerat. Preden jo prevzame holding, je banka ali zavarovalnica podvržena konsolidiranemu nadzoru, kot je določeno v direktivi CRD ali direktivi IGD. Po prevzemu se lahko konsolidiran nadzor uporabi samo pri banki ali zavarovalnici na najvišji ravni. Direktiva FICOD dopolnjuje ta konsolidiran nadzor. (...PICT...) Slika 2: FICOD nadomešča sektorski nadzor na ravni skupine. Če MFHC nadomesti FHC in/ali IHC in če na najvišji ravni ni banke ali zavarovalnice (tj. vse licence so neposredno v lasti MFHC), se določbe o sektorskem nadzoru skupin ne morejo več uporabljati. (...PICT...) Zaradi povezav, prikazanih v sliki 2, določenih orodij sektorskega nadzora skupin, ki se lahko uporablja na ravni FHC ali IHC, ni mogoče uporabljati pri celi skupini, če je holding MFHC. Ta orodja vključujejo opustitev nadzora posameznih hčerinskih podjetij, uporabo določb o razkrivanju (3. steber) ter samooceno in nadzorni pregled (2. steber) na konsolidirani osnovi. To privede do nenavadnega rezultata, da je skupina, ki je pridobila licenco v drugem sektorju, s čimer holding postane MFHC, predmet regulatornega režima, ki ni tako celovit kot režim, ki se je uporabljal pred prevzemom, čeprav se je skupina povečala in postala bolj zapletena ter zato predstavlja večje tveganje za finančni sistem. Posledično na uporabo opustitve s strani nadzornikov pri določanju, ali je skupina finančni konglomerat, vpliva ocena, ali je uporaba sektorskega nadzora morebiti bolj zanesljiva. Kljub temu pa lahko nadaljnja uporaba sektorskega nadzora pomeni nezadostno obravnavanje dodatnih bonitetnih tveganj, ki se pojavljajo pri večjih in bolj zapletenih skupinah, tj. tveganj, ki bi bila obravnavana z dopolnilnimi vidiki direktive FICOD, in lahko povzroči razlike pri nadzornem obravnavanju (na podlagi strukture in na podlagi profila tveganja) konglomeratov. 3.2. Usklajevanje nadzora Direktiva FICOD dopolnjuje direktivo CRD in zavarovalne direktive glede dodatnega nadzora na najvišji ravni skupine. V ta namen vsebuje tudi določbe za usklajevanje različnih nadzornikov skupine. FICOD opredeljuje, kdo je ustrezni pristojni organ (RCA) in od koordinatorja (nadzornika na najvišji ravni) zahteva, da se z RCA posvetuje glede določenih nadzornih vprašanj. Vendar trenutne določbe omogočajo različne razlage, kdo so organi, ki bi lahko bili RCA. Široka razlaga pomeni veliko število RCA, s katerimi se mora koordinator posvetovati na ravni finančnega konglomerata, kar lahko ovira uspešno in učinkovito usklajevanje dela, ki ga mora izvajati „kolegij“ koordinatorja in RCA. 3.3. Identifikacija Zaradi določb, ki urejajo identifikacijo finančnega konglomerata, nastanejo tudi trije podproblemi. Prvič, direktiva ne zahteva vključitve družb za upravljanje (AMC) v teste pragov, ker so bili KNPVP leta 2002 izključeni iz sektorskega bonitetnega nadzora, zahteva pa vključitev AMC na področje dopolnilnega nadzora. Drugič, testi pragov lahko temeljijo na različnih parametrih v zvezi s sredstvi in kapitalskimi zahtevami, toda določbe o načinu izvajanja testov so dvoumne, in sicer zaradi na primer različnega računovodskega obravnavanja sredstev ali delov skupin, za katere ne veljajo vedno zahteve glede solventnosti. Tretjič in to je najpomembneje, pragi, glede na to, da gre za fiksne vrednosti, ne temeljijo na tveganju in test pragov ne obravnava pojma pričakovanih tveganj skupine. To pomeni, da so lahko zelo majhne skupine z malim številom licenc v vsakem sektorju predmet dopolnilnega nadzora, največje in najbolj zapletene skupine pa z vidika določb niso uvrščene kot konglomerat. Posledica tega je, da lahko trenutne določbe o identifikaciji omajajo učinkovito doseganje temeljnih ciljev Direktive. 3.4. Udeležbe Enako obravnavanje udeležb v vsakodnevnem dopolnilnem nadzoru ovira pomanjkanje informacij, pomembnih za oceno tveganj skupine, ki ni tako enostavna, kadar gre za udeležbe v družbah, ki kotirajo na borzi. Pravo družb lahko enemu manjšinskemu delničarju prepoveduje prejemanje več informacij o podjetju kot drugi delničarji. Na primer, če konglomerati, ki jih upravlja banka, ne morejo dobiti informacij o tveganjih v zvezi z udeležbami v zavarovalnicah in pozavarovalnicah, svojim nadzornikom ne morejo zagotoviti dokazov o zadovoljivi ravni integracije vodstva in notranjega nadzora v teh subjektih, ki je potrebna za konsolidacijo in s konsolidacijo pogojeno pravico, da te udeležbe odštejejo od svojega kapitala. 4. Cilji Poglavitni cilj te pobude je zagotoviti povečanje učinkovitosti dopolnilnega nadzora velikih in zapletenih skupin v EU v okviru Direktive FICOD, istočasno pa ohraniti konkurenčni položaj teh skupin. To pomeni naslednje tri splošne cilje politike: – povečanje finančne stabilnosti; – povečanje zaščite interesov upnikov in imetnikov polic; – zagotovitev mednarodne konkurenčnosti finančnih skupin EU. Glede na zgoraj predstavljene težave so bili opredeljeni trije sklopi operativnih ciljev za reševanje posameznih vzrokov težav. Učinkovita uresničitev operativnih ciljev bi prispevala k doseganju dolgoročnejših posebnih ciljev politike, ki so namenjeni povečanju učinkovitosti dopolnilnega nadzora, okrepitvi upravljanja tveganja finančnih konglomeratov, odpravljanju možnosti za regulatorno arbitražo, zmanjšanju bremena upoštevanja predpisov, spodbujanju enakih pogojev, izboljšanju nadzornega sodelovanja in konvergence ter povečanju pravne jasnosti. 5. Možnosti politike in njihov učinek Vsega skupaj je bilo oblikovanih, ocenjenih glede učinka in primerjanih sedemnajst možnosti politik z namenom reševanja vprašanj, opredeljenih v analizi. V tem razdelku so opisani pričakovani učinki najprimernejših ukrepov politike na vsakem področju. 5.1. Dopolnilni nadzor na ravni holdinga in usklajevanje nadzora Za uskladitev nadzornih pooblastil na najvišji ravni konglomerata, za preprečevanje izgube pooblastil pri spremembi strukture skupine ter podvajanje nadzora na ravni konglomerata in za olajšanje usklajevanja najpomembnejših nadzornikov bodo uvedene naslednje ciljne spremembe: – prenehanje izključevanja holdingov na najvišji ravni bančne ali zavarovalniške skupine, ki so klasificirani kot MFHC, da se določbe in pooblastila, ki so veljale za bivše FHC ali IHC, ohranijo, ko se spremeni klasifikacija skupine ali holdinga zaradi pridobivanja v drugem sektorju; – zoženje opredelitve RCA, da vsebuje samo nadzornike končnih matičnih subjektov v posameznih sektorjih in vse druge pristojne organe, ki jih nadzorniki končnih matičnih subjektov smatrajo za ustrezne. 5.2. Identifikacija finančnih konglomeratov Za reševanje problema, opredeljenega v oddelku 3.3, v zvezi z vključevanjem AMC v dopolnilni nadzor, bo predlagana trajna vključitev AMC, to bo pa dopolnjeno s smernicami glede kazalnikov vključevanja. Za odpravo dvoumnosti pri parametrih in pomanjkanja identifikacije konglomeratov na podlagi tveganja bodo predlagani tehnični standardi o uporabi „možnosti opustitve“ za večje skupine v členu 3(3) direktive FICOD in uvedena možnost opustitve dopolnilnega nadzora za skupine, v katerih so sredstva najmanjšega sektorja pod absolutnim pragom 6 milijard EUR. 5.3. Udeležbe Težava vsakodnevne obravnave udeležbe v okviru dopolnilnega nadzora, ki jo povečuje dejstvo, da lahko pravo družb manjšinskemu lastniku prepovedujejo dostop do informacij, do katerih drugi delničarji nimajo dostopa, bo zmanjšana s tehničnimi standardi glede obravnave udeležbe v različnih situacijah. 5.4. Učinek najprimernejših možnosti politike S predlaganimi spremembami politike naj bi postal okvir dopolnilnega nadzora trdnejši, kar bi pomenilo učinkovitejše spodbude in postopke za upravljanje tveganja, ki bi morali posledično pomagati tudi pri izboljševanju položaja mednarodne konkurenčnosti finančnih skupin EU. Predlogi bi morali pozitivno prispevati k zmanjšanju tveganja za finančno stabilnost in spremljajočih stroškov za družbo. Na ravni posameznih skupin zainteresiranih strani in sistemskih zadev se pričakujejo naslednji učinki predlogov: – Nekatere manjše finančne skupine EU z enostavno strukturo in ne več kot nekaj licencami v obeh sektorjih se lahko izključijo iz dopolnilnega nadzora in bi zato privarčevale pri stroških upoštevanja predpisov. To je lahko na voljo približno desetim manjšim finančnih skupinam, katerih skupna sredstva znašajo približno 69 milijard EUR. Stroški upoštevanja predpisov za več velikih konglomeratov z banko na vrhu , ki imajo več sto licenc in so aktivni v obeh sektorjih, bi se pa po drugi strani povečali, saj bi bile te skupine, ki predstavljajo do 9 bilijonov EUR sredstev v finančnem sektorju, lahko vključene na področje dopolnilnega nadzora. Stroški upoštevanja predpisov bi se povečali tudi za tiste finančne skupine, katerih struktura vsebuje dejavnost upravljanja in ki bodo zaradi predlaganih sprememb postopka identifikacije konglomeratov identificirane kot finančni konglomerati. Stroški upoštevanja predpisov za finančne skupine, ki so na področje dopolnilnega nadzora vključene na novo, morajo biti glede na njihovo celotno velikost zanemarljivi v relativnem smislu. Poleg tega bi jih morale pokriti koristi, ki so posledica učinkovitejših postopkov upravljanja tveganja, ki izhajajo iz implicitnih spodbud iz tega zakonodajnega predloga. Še en pozitiven učinek se lahko pričakuje zaradi večje prepoznavnosti in zaupanja na trgih, kar bi morala biti posledica pridobitve statusa konglomerata. Te koristi bi morale povečati mednarodno konkurenčnost velikih skupin EU, tudi glede na spodbude na področju dopolnilnega nadzora, ki se sprejemajo pod drugimi večjimi mednarodnimi jurisdikcijami. – Zaradi omenjenih sprememb postopka identifikacije konglomeratov bo področje dopolnilnega nadzora bolj primerno in zato bi se morala izboljšati učinkovitost spremljanja tveganj, ki so jim izpostavljene finančne skupine, s strani nadzornikov . Skupaj z bolj racionaliziranim nadzorom konglomeratov na najvišji ravni in izboljšanimi nadzornimi orodji za zaznavanje medsebojnih negativnih vplivov, koncentracije, težav z zapletenostjo in navzkrižij interesov v podjetjih, povezanimi s konglomerati prek udeležb, bi moralo to pozitivno prispevati k finančni stabilnosti . – Povečana jasnost določb, ki urejajo vključevanje družb za upravljanje na področje identifikacije in dopolnilnega nadzora, bi morala zagotoviti bolj enake pogoje na tem področju. – V zvezi s strankami zadevnih finančnih skupin naj bi bil učinek zanemarljiv glede na splošno nizko raven pomembnosti neto presežnega učinka, ki ga ima predlog na te skupine. Poleg tega se stranke morda ne zavedajo razlik med regulatornim obravnavanjem bank, zavarovalnic in konglomeratov: preprosto zaupajo, da je nadzorni okvir celovit in preudaren. Namen te revizije je zlasti okrepiti ta okvir in tako upravičiti to zaupanje. 6. Spremljanje in vrednotenje Predlagane spremembe bodo predvidoma začele veljati leta 2011. Predlagane spremembe so tesno povezane z nedavnim predlogom Komisije za zbirno direktivo, ki spreminja direktive o finančnih storitvah tako, da bi se upoštevala uvedba novih evropskih nadzornih organov. Najverjetneje jim bo sledil tudi bolj temeljita revizija direktive FICOD, v katero se bodo morda vključile določbe glede kakovosti kapitalskih rezerv in področja uporabe v zvezi z nereguliranimi subjekti. Zato bi bilo smiselno, da se izvede izčrpna ocena, ki temelji na popolnoma predelanem zakonodajnem okviru, za katerega bi bilo treba določiti ciljni datum, ki bi bil v skladu z ocenami teh drugih direktiv. [1] Direktiva 2002/87/ES o dopolnilnem nadzoru kreditnih institucij, zavarovalnic in investicijskih družb v finančnem konglomeratu. [2] Direktiva 2006/48/ES o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij in Direktiva 2006/49/ES o kapitalski ustreznosti investicijskih podjetij in kreditnih institucij. [3] Direktiva 2009/138/ES o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovalništva (Solventnost II) (prenovitev), toda dokler se izvaja direktiva Solventnost II, direktiva FICOD dopolnjuje trenutno veljavne zavarovalniške direktive. [4] Svetovalni odbor za finančne konglomerate. [5] Odbor na tretji ravni Lamfalussyjevega procesa za finančne konglomerate. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. [7] Direktiva 98/78/ES o dopolnilnem nadzoru nad zavarovalnicami v zavarovalniški skupini. [8] Sliki 1 in 2 za namene prikaza uporabljata primer bančne skupine, toda isto velja za zavarovalniške skupine, pri čemer se sklic na uporabo direktive CRD nadomesti z direktivo IGD. RO (...PICT...)|COMISIA EUROPEANĂ| Bruxelles, 16.8.2010 SEC(2010) 981 final DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Document de însoțire pentru propunerea de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI de modificare a Directivelor 98/78/CE, 2002/87/CE și 2006/48/CE în ceea ce privește supravegherea suplimentară a entităților financiare care aparțin unui conglomerat financiar COM(2010) 433 SEC(2010) 979 DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Document de însoțire pentru propunerea de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI de modificare a Directivelor 98/78/CE, 2002/87/CE și 2006/48/CE în ceea ce privește supravegherea suplimentară a entităților financiare care aparțin unui conglomerat financiar 1. Context Apariția și dezvoltarea unor mari grupuri complexe care combină mai multe autorizații în domeniul bancar și cel al asigurărilor au fost recunoscute la începutul anilor '90. În urma recomandărilor Comitetului comun, organismul de supraveghere al G10, în 2002 s-a adoptat directiva conglomerate financiare Directiva 2002/87/CE privind supravegherea suplimentară a instituțiilor de credit, a societăților de asigurări și a firmelor de investiții care aparțin unui conglomerat financiar care avea drept obiectiv supravegherea suplimentară a entităților reglementate care fac parte dintr-un conglomerat financiar concentrându-se asupra riscurilor potențiale de utilizare suprapusă (utilizarea multiplă a capitalului) și a „riscurilor de grup”: riscul de contaminare, complexitatea gestionării, riscul de concentrare și conflictele de interese. [1] Directiva 2002/87/CE privind supravegherea suplimentară a instituțiilor de credit, a societăților de asigurări și a firmelor de investiții care aparțin unui conglomerat financiar Din anul 2002 piețele și-au continuat evoluția de asemenea manieră încât este foarte greu să se facă distincție între activitatea bancară și activitatea de asigurări, iar marile grupuri sunt active în numeroase țări. Cadrul juridic se compune din Acordul de la Basel din 1988, revizuit în 2004 și implementat în UE în 2006 prin intermediul directivei privind cerințele de capital Directiva 2006/48/CE privind inițierea și exercitarea activității instituțiilor de credit și Directiva 2006/49/CE privind rata de adecvare a capitalului întreprinderilor de investiții și al instituțiilor de credit. , și din directiva Solvabilitate II Directiva 2009/138/CE privind accesul la activitate și desfășurarea activității de asigurare și de reasigurare (Solvabilitate II) (reformare). Până la implementarea directivei Solvabilitate II, directiva conglomerate financiare completează directivele din domeniul activității de asigurare în vigoare în momentul de față. , care a introdus un set complet de norme pentru societățile de asigurare. Însă aceste dispoziții se aplică conglomeratelor doar în măsura în care entitățile juridice ale grupului își desfășoară activitatea în același sector (bancar sau al asigurărilor). Cadrul juridic suplimentar oferit de directiva conglomerate financiare care dorește să răspundă creșterii complexității și riscurilor datorate combinării autorizațiilor, nu a fost încă evaluat. [2][3] Directiva 2006/48/CE privind inițierea și exercitarea activității instituțiilor de credit și Directiva 2006/49/CE privind rata de adecvare a capitalului întreprinderilor de investiții și al instituțiilor de credit. Directiva 2009/138/CE privind accesul la activitate și desfășurarea activității de asigurare și de reasigurare (Solvabilitate II) (reformare). Până la implementarea directivei Solvabilitate II, directiva conglomerate financiare completează directivele din domeniul activității de asigurare în vigoare în momentul de față. La sfârșitul anului 2009 directiva acoperea 69 de grupuri europene și 6 grupuri din țări terțe. Aproximativ 35 dintre acestea sunt de mici dimensiuni și își desfășoară activitatea în principal la nivel național, dispunând doar de câteva autorizații. Deși vizează și simplificarea supravegherii conglomeratelor de mici dimensiuni, revizuirea urmărește în mod concret supravegherea celor mai mari grupuri financiare din Europa, în număr de aproximativ 30. La sfârșitul anului 2009, activele totale ale acestora depășeau 25 de trilioane EUR, reprezentând o parte importantă a pieței bancare europene (active în valoare de aproximativ 42 trilioane EUR) și a pieței europene de asigurări (active în valoare de aproximativ 10 trilioane EUR). Un mare conglomerat deține în general peste 400 de autorizații în mai multe jurisdicții și sectoare: bănci, asigurări de viață și/sau asigurări generale, administrare de active. 2. Consultarea părților interesate Îmbunătățirile ce ar putea fi aduse textului actual au fost discutate de Comisie de trei ori în cadrul Comitetului european pentru conglomerate financiare Comitet consultativ pentru conglomerate financiare. și tot de atâtea ori în cadrul grupului său de lucru pentru conglomerate financiare. În cadrul revizuirii directivei conglomerate financiare s-a ținut seama și de cele două evaluări anterioare ale reglementării conglomeratelor financiare realizate de așa-numitul Grup tehni c mixt , în 2005, și de Comitetul interimar de lucru pentru conglomerate financiare, predecesorul Comitetului comun pentru conglomerate financiare Comitetul Lamfalussy de nivelul 3pentru conglomerate financiare. , în 2008 („ Capital Advice ”). În aprilie 2008, Comitetul european pentru conglomerate financiare a aprobat lansarea revizuirii necesare a directivei conglomerate financiare, solicitând un a v iz din partea Comitetului comun pentru conglomerate financiare.[4][5] Comitet consultativ pentru conglomerate financiare. Comitetul Lamfalussy de nivelul 3pentru conglomerate financiare. Începând cu luna mai a anului 2008, sectorul interesat a fost implicat în acest proces – prin intermediul unui prim buletin informativ al Comitetului european pentru conglomerate financiare și prin dialoguri - și și-a exprimat opiniile în public cu patru ocazii. În urma primirii, în octombrie 2009, a aviz u lui Comitetului comun pentru conglomerate financiare, în perioada 6 noiembrie 2009 – 15 ianuarie 2010 s-a desfășurat o consultare publică cu privire la alte chestiuni și la alternativele strategice avute în vedere. Răspunsurile la consultația publică http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf , primite de la conglomerate de diverse mărimi din domeniul bancar și cel al asigurărilor, au pus în evidență sprijinul larg pentru sugestiile serviciilor Comisiei.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Definirea problemei 3.1. Supravegherea la nivelul holdingului Supravegherea la nivelul holdingului este guvernată de o combinare a prevederilor în vigoare ale directivei conglomerate financiare (DCF), ale directivei privind cerințele de capital (DCC) și ale directivei privind grupurile de asigurare Directiva 98/78/CE privind supravegherea suplimentară a întreprinderilor de asigurare parte a unui grup de asigurare . Aceste directive fac referință la „holdinguri financiare mixte”, „holdinguri financiare” și „holdinguri de asigurări”. Instrumentele de supraveghere ce pot fi aplicate la nivelul cel mai înalt se schimbă în momentul în care acest nivel se transformă într-un holding financiar mixt și nu mai este un holding financiar sau un holding de asigurări. Figurile 1 și 2 În vederea exemplificării, figurile 1 și 2 utilizează exemplul unui grup bancar, însă același lucru este valabil și pentru grupurile de asigurare, referința la directiva privind cerințele de capital trebuind înlocuită cu o referință la directiva privind grupurile de asigurare. de mai jos ilustrează faptul că identificarea unui conglomerat financiar poate afecta aplicarea supravegherii sectoriale a grupului, în funcție de structura acestuia. [7][8] Directiva 98/78/CE privind supravegherea suplimentară a întreprinderilor de asigurare parte a unui grup de asigurare În vederea exemplificării, figurile 1 și 2 utilizează exemplul unui grup bancar, însă același lucru este valabil și pentru grupurile de asigurare, referința la directiva privind cerințele de capital trebuind înlocuită cu o referință la directiva privind grupurile de asigurare. Figura 1: Directiva conglomerate financiare completează și înlocuiește parțial supravegherea sectorială în cazul în care un grup bancar sau de asigurare devine conglomerat. Înainte de a fi achiziționată de un holding, o bancă sau un asigurător face obiectul supravegherii consolidate, conform prevederilor directivei privind cerințele de capital sau ale directivei privind grupurile de asigurare. După achiziție, supravegherea consolidată se poate aplica doar la entitatea de cel mai înalt nivel, din domeniul bancar sau din cel al asigurărilor. Directiva conglomerate financiare completează această supraveghere consolidată. (...PICT...) Figura 2: Directiva conglomerate financiare înlocuiește supravegherea sectorială la nivelul unui grup. În cazul în care un holding financiar mixt (HFM) înlocuiește un holding financiar (HF) și/sau un holding de asigurare și nu există o entitate bancară sau de asigurare de nivelul cel mai înalt (altfel spus, toate autorizațiile sunt deținute direct de holdingul financiar mixt), prevederile referitoare la supravegherea sectorială nu mai pot fi aplicate. (...PICT...) Ca rezultat al interacțiunii ilustrate în figura 2, anumite instrumente de supraveghere sectorială a grupului care pot fi aplicate la nivelul unui holding financiar sau al unui holding de asigurări nu pot fi aplicate întregului grup în cazul unui holding financiar mixt. Printre aceste instrumente se numără renunțarea la supravegherea individuală a filialelor, aplicarea dispozițiilor privind prezentarea de informații (pilonul 3) și autoevaluarea și supravegherea (pilonul 2) pe baze consolidate. Acest lucru conduce, la situația paradoxală în care un grup care a obținut o autorizație în celălalt sector, astfel încât holdingul devine un holding financiar mixt, este supus unui regim de reglementare care s-ar putea dovedi mai puțin cuprinzător decât regimul care se aplica înaintea achiziției, chiar dacă grupul a devenit mai mare și mai complex, putând astfel reprezenta un risc mai mare pentru sistemul financiar. Prin urmare, utilizarea de către supraveghetori a posibilității de excludere atunci când determină dacă un grup este un conglomerat financiar este influențată de evaluarea măsurii în care aplicarea supravegherii sectoriale s-ar putea dovedi mai eficientă. Continuarea aplicării supravegherii sectoriale s-ar putea însă dovedi insuficientă raportat la riscurile prudențiale suplimentare ce apar datorită creșterii mărimii și complexității grupului, riscuri care ar fi putut fi controlate prin supravegherea suplimentară conform directivei conglomerate financiare și ar putea să apară diferențe în materie de tratament prudențial al conglomeratelor (bazat mai degrabă pe structură decât pe profilul de risc). 3.2. Coordonarea supravegherii Directiva conglomerate financiare completează directiva privind cerințele de capital și directivele privind activitatea de asigurare în privința supravegherii suplimentare la nivelul cel mai înalt al unui grup. În acest scop, aceasta conține prevederi în vederea coordonării diverșilor supraveghetori ai unui grup. Directiva conglomerate financiare definește autoritățile competente implicate și impune coordonatorului (supraveghetorul nivelului cel mai înalt) să le consulte în anumite chestiuni prudențiale. Dispozițiile în vigoare lasă însă loc unor interpretări diferite în ceea ce privește autoritățile care se califică ca autorități competente implicate. O interpretare largă duce la un număr mare de astfel de autorități care trebuie consultate de coordonator la nivelul unui conglomerat financiar, ceea ce ar putea submina coordonarea eficientă și eficace a sarcinilor „colegiului” compus din coordonator și autoritățile competente implicate. 3.3. Identificare De asemenea, dispozițiile care stau la baza identificării conglomeratelor financiare duc la apariția a trei probleme: În primul rând, directiva nu cere includerea societăților de administrare a activelor în calculul pragurilor, deoarece OPCVM-urile au fost excluse din cadrul supravegherii sectoriale în 2002, deși impune includerea societăților de administrare a activelor în domeniul de aplicare al supravegherii suplimentare. În al doilea rând, calculul pragurilor se poate face pe baza unor parametri diferiți raportat la active și la cerințele de capital, însă dispozițiile referitoare la baza de calcul sunt ambigue, de exemplu în cazul tratamentului contabil diferit al activelor sau pentru părțile din grup care nu trebuie întotdeauna să respecte o cerință de solvabilitate. În al treilea rând, și cel mai important, având în vedere valoarea lor fixă, pragurile nu se bazează pe risc, iar calculul pragului nu ține seama de riscul estimat de grup. Prin urmare, grupurile foarte mici cu doar câteva autorizații în fiecare sector fac obiectul supravegherii suplimentare, în timp ce grupurile cele mai mari și mai complexe în mod tehnic pot fi considerate ca nefiind conglomerate. Așadar, dispozițiile actuale referitoare la identificare ar putea periclita realizarea obiectivelor directivei. 3.4. Participații Lipsa informațiilor pertinente pentru evaluarea corespunzătoare a riscurilor de grup împiedică asigurarea unui tratament armonizat al participațiilor în supravegherea suplimentară de zi cu zi, situație care ridică probleme atunci când participațiile sunt deținute în societăți cotate. Dreptul societăților comerciale interzice în unele cazuri unui acționar minoritar să primească mai multe informații despre firma respectivă decât ceilalți acționari. De exemplu, dacă conglomeratele conduse de o bancă nu pot obține informații cu privire la riscurile aferente participațiilor în societăți de asigurare și reasigurare, acestea nu pot aduce autorităților lor de supraveghere dovada unui nivel de integrare a managementului și a controlului intern suficient pentru realizarea consolidării și pentru obținerea dreptului de a deduce astfel de participații din capitalul lor. 4. Obiective Obiectivul principal al acestei inițiative este de a asigura îmbunătățirea eficienței supravegherii suplimentare a marilor grupuri complexe în UE, în conformitate cu directiva conglomerate financiare, menținând în același timp poziția competitivă a acestora. Acest obiectiv se traduce în următoarele trei obiective strategice generale: – creșterea stabilității financiare, – o mai bună protecție a intereselor creditorilor și deținătorilor de polițe; – asigurarea competitivității internaționale a grupurilor financiare din UE. În lumina problemelor prezentate mai sus, au fost identificate trei seturi de obiective operaționale pentru abordarea factorilor care stau la originea acestora. Realizarea efectivă a acestor obiective operaționale ar trebui să contribuie la realizarea obiectivelor strategice specifice pe termen lung care urmăresc creșterea eficienței supravegherii suplimentare, îmbunătățirea gestionării riscurilor în conglomeratele financiare, eliminarea posibilității de arbitraj reglementar, reducerea sarcinii ce revine entităților pentru a se conforma legislației, îmbunătățirea condițiilor de concurență, a cooperării supraveghetorilor, a convergenței practicilor de supraveghere și a clarității juridice. 5. Opțiuni strategice și impactul acestora În total au fost elaborate șaptesprezece opțiuni strategice, evaluate din punctul de vedere al impactului și comparate în vederea soluționării problemelor identificate în analiză. În această secțiune sunt descrise efectele preconizate ale măsurilor de politică preferate din fiecare domeniu. 5.1. Supravegherea suplimentară la nivelul holdingului și coordonarea supravegherii Pentru a armoniza competențele de supraveghere la cel mai înalt nivel al conglomeratelor, a preveni pierderea de competențe la schimbarea structurii grupului și suprapunerea supravegherii la nivel de conglomerat, și pentru a facilita coordonarea celor mai importanți supraveghetori, vor fi realizate următoarele modificări: – eliminarea excluderii holdingurilor de la nivelul cel mai înalt dintr-un grup bancar sau grup de asigurători care sunt clasificate ca holdinguri financiare mixte, astfel încât dispozițiile și competențele care se aplică fostului holding financiar sau holding de asigurări să nu dispară atunci când clasificarea unui grup și a holdingului său se schimbă ca rezultat al unei achiziții în celălalt sector; – limitarea definiției autorităților competente implicate pentru a include doar supraveghetorii societăților-mamă finale în cadrul sectoarelor individuale și orice alte autorități competente pe care supraveghetorii societăților-mamă finale le consideră implicate. 5.2. Identificarea conglomeratelor financiare Pentru a rezolva problema descrisă la punctul 3.3 privind includerea societăților de administrare a activelor în supravegherea suplimentară, se va propune includerea permanentă a acestora în supravegherea suplimentară, completată cu linii directoare privind criteriile de includere. Pentru a pune capăt ambiguității legate de parametri și de lipsa identificării bazate pe risc a conglomeratelor, se va propune elaborarea de standarde tehnice privind aplicarea „opțiunii de derogare” prevăzute la articolul 3 alineatul (3) din directiva conglomerate financiare pentru grupurile mari, împreună cu opțiunea de a scuti de supravegherea suplimentară grupurile în care activele deținute de sectorul cel mai puțin important se situează sub pragul absolut de 6 miliarde EUR. 5.3. Participații Pentru a atenua problema tratamentului de zi cu zi al participațiilor în cadrul supravegherii suplimentare, agravată de faptul că dreptul societăților comerciale ar putea interzice accesul proprietarilor minoritari la informațiile care nu sunt accesibile altor acționari, se vor elabora standarde tehnice privind participațiile în diverse situații. 5.4. Impactul opțiunilor strategice preferate Modificările strategice propuse ar trebui să transforme cadrul de supraveghere suplimentară într-un cadru mai robust, care să eficientizeze stimulentele și practicile de gestionare a riscului care, la rândul lor, ar trebui să ajute la îmbunătățirea competitivității internaționale a grupurilor financiare din UE. Propunerile ar trebui să contribuie în mod pozitiv la limitarea riscului de instabilitate financiară și a costurilor sociale pe care aceasta le implică. La nivelul diferitelor grupuri de părți interesate și al preocupărilor sistemice, consecințele așteptate ale propunerii sunt: – Anumite grupuri financiare mici din UE, cu o structură simplă și doar câteva autorizații în ambele sectoare vor putea fi scutite de supravegherea suplimentară, putând astfel economisi costurile de conformare cu legislația. Această facilitate ar putea fi disponibilă pentru aproximativ zece grupuri financiare mici, ale căror active combinate se ridică la aproximativ 69 miliarde EUR. Pe de altă parte, costurile de conformare cu legislația pentru mai multe conglomerate mari conduse de bănci , care dețin sute de autorizații și activează în ambele sectoare, ar trebui să crească având în vedere că mai multe dintre aceste grupuri, ale căror active reprezintă până la 9 trilioane EUR în cadrul sectorului financiar, ar putea intra în sfera supravegherii suplimentare. Costurile de conformare cu legislația ar putea crește și pentru grupurile financiare în a căror structură se regăsește gestionarea activelor și care, în urma modificărilor propuse ale procesului de identificare a conglomeratelor, vor intra în categoria conglomeratelor financiare. Având în vedere mărimea globală a grupurilor care vor fi supuse pentru prima dată supravegherii suplimentare, costurile lor de conformare cu legislația ar trebui să fie nesemnificative în termeni relativi. În plus, aceste costuri ar trebui să fie compensate de beneficiile rezultând din practicile mai eficiente de gestionare a riscului, implementate ca o consecință a stimulentelor implicite din această propunere legislativă. De altfel, identificarea în calitate de conglomerat ar trebui să aibă drept rezultat o mai mare vizibilitate și încredere pe piețe, ceea ce ar trebui să reprezinte un alt aspect pozitiv. Aceste avantaje ar trebui să sporească competitivitatea internațională a marilor grupuri din UE, având în vedere inițiativele din domeniul supravegherii suplimentare care sunt luate în alte jurisdicții internaționale majore. – Modificările menționate anterior ale procesului de identificare a conglomeratelor vor permite o mai bună delimitare a domeniului de aplicare al supravegherii suplimentare și, prin urmare, o monitorizare mai eficientă de către supraveghetori a riscurilor la care sunt expuse grupurile financiare. Combinate cu o raționalizare a supravegherii la nivelul cel mai înalt al conglomeratelor și instrumente prudențiale îmbunătățite de detectare a problemelor de contaminare, concentrare și complexitate și a conflictelor de interese în societăți afiliate conglomeratelor prin participații, acestea ar trebui să aibă o contribuție pozitivă la stabilitatea financiară . – Clarificarea dispozițiilor care guvernează includerea societăților de administrare a activelor în identificarea conglomeratelor și supravegherea suplimentară a acestora ar trebui să asigure condiții mai bune de concurență în acest domeniu. – În ceea ce privește clienții grupurilor financiare afectate, impactul ar trebuie să fie nesemnificativ având în vedere efectul global net scăzut al propunerii asupra grupurilor respective. În plus, clienții ar putea să nu fie conștienți de diferențele de tratament reglementar dintre bănci, asigurători și conglomerate. Ei au pur și simplu încredere că există un cadru de supraveghere complet și sigur. Această revizuire vizând în principal întărirea cadrului, ea le justifică încrederea. 6. Monitorizare și evaluare Se preconizează ca modificările propuse să intre în vigoare în 2011. Aceste modificări sunt strâns legate de recenta propunere a Comisiei referitoare la o directivă Omnibus care modifică directivele privind serviciile financiare pentru a ține seama de crearea noilor autorități europene de supraveghere. De asemenea, este foarte probabil ca acestea să fie urmate de o revizuire mai fundamentală a directivei conglomerate financiare care ar putea include dispoziții referitoare la calitatea rezervelor de capital și domeniul de aplicare în privința entităților nereglementate. Prin urmare, ar putea fi utilă o evaluare exhaustivă în baza cadrului legislativ revizuit în întregime, termenul acesteia trebuind fixat în funcție de evaluarea celorlalte directive. [1] Directiva 2002/87/CE privind supravegherea suplimentară a instituțiilor de credit, a societăților de asigurări și a firmelor de investiții care aparțin unui conglomerat financiar [2] Directiva 2006/48/CE privind inițierea și exercitarea activității instituțiilor de credit și Directiva 2006/49/CE privind rata de adecvare a capitalului întreprinderilor de investiții și al instituțiilor de credit. [3] Directiva 2009/138/CE privind accesul la activitate și desfășurarea activității de asigurare și de reasigurare (Solvabilitate II) (reformare). Până la implementarea directivei Solvabilitate II, directiva conglomerate financiare completează directivele din domeniul activității de asigurare în vigoare în momentul de față. [4] Comitet consultativ pentru conglomerate financiare. [5] Comitetul Lamfalussy de nivelul 3pentru conglomerate financiare. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Directiva 98/78/CE privind supravegherea suplimentară a întreprinderilor de asigurare parte a unui grup de asigurare [8] În vederea exemplificării, figurile 1 și 2 utilizează exemplul unui grup bancar, însă același lucru este valabil și pentru grupurile de asigurare, referința la directiva privind cerințele de capital trebuind înlocuită cu o referință la directiva privind grupurile de asigurare. PT (...PICT...)|COMISSÃO EUROPEIA| Bruxelas, 16.8.2010 SEC(2010) 981 final DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera as Directivas 98/78/CE, 2002/87/CE e 2006/48/CE no que se refere à supervisão complementar das entidades financeiras de um conglomerado financeiro COM(2010) 433 SEC(2010) 979 DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera as Directivas 98/78/CE, 2002/87/CE e 2006/48/CE no que se refere à supervisão complementar das entidades financeiras de um conglomerado financeiro 1. Contexto A criação e desenvolvimento de grupos grandes e complexos que combinam várias licenças bancárias e de seguros foram reconhecidos no início dos anos 90 do século XX. Na sequência das recomendações do Fórum Conjunto (o órgão de supervisores do G10), foi adoptada, em 2002, a Directiva relativa aos Conglomerados Financeiros (DCF) Directiva 2002/87/CE, relativa à supervisão complementar de instituições de crédito, empresas de seguros e empresas de investimento de um conglomerado financeiro , que visava a supervisão complementar das entidades regulamentadas que fazem parte de um conglomerado financeiro, centrando-se nos riscos potenciais da dupla utilização (utilização múltipla dos fundos próprios) e nos «riscos de grupo»: riscos de contágio, complexidade de gestão, concentração de riscos e conflitos de interesses. [1] Directiva 2002/87/CE, relativa à supervisão complementar de instituições de crédito, empresas de seguros e empresas de investimento de um conglomerado financeiro Desde 2002, os mercados evoluíram ainda mais numa direcção em que a distinção entre os negócios da banca e os negócios das seguradoras nem sempre é fácil de discernir e em que os grandes grupos estão activos em muitos países. O quadro regulamentar foi desenvolvido através da revisão do Acordo de Basileia de 1988, em 2004, implementada na UE em 2006 pela Directiva relativa aos Requisitos de Fundos Próprios (DRFP) Directiva 2006/48/CE relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício e Directiva 2006/49/CE relativa à adequação dos fundos próprios das sociedades de investimento e das instituições de crédito , e da introdução de um conjunto exaustivo de regulamentos aplicáveis às empresas de seguros na Directiva Solvência II Directiva 2009/138/CE relativa ao acesso à actividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II) (reformulação), mas até à execução da Directiva Solvência II a DCF complementa as directivas relativas aos seguros actualmente em vigor. , mas, no que se refere aos conglomerados, só na medida em que as entidades jurídicas de um grupo estivessem activas no mesmo sector – banca ou seguros. O quadro regulamentar complementar ao abrigo da DCF, que se refere à complexidade e aos riscos adicionais derivados das combinações de licenças, ainda não foi avaliado. [2][3] Directiva 2006/48/CE relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício e Directiva 2006/49/CE relativa à adequação dos fundos próprios das sociedades de investimento e das instituições de crédito Directiva 2009/138/CE relativa ao acesso à actividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II) (reformulação), mas até à execução da Directiva Solvência II a DCF complementa as directivas relativas aos seguros actualmente em vigor. Em finais de 2009, a directiva abrangia 69 grupos europeus e 6 grupos de países terceiros. Cerca de 35 são de pequena dimensão e operam principalmente nos próprios países, tendo poucas licenças. Muito embora a revisão pretenda também simplificar a supervisão de pequenos conglomerados, debruça-se especificamente sobre a supervisão dos cerca de 30 maiores grupos financeiros da Europa. O total de activos detidos por estes, em finais de 2009, ultrapassava os 25 biliões de EUR, representando uma quota substancial do mercado bancário da UE, que representa aproximadamente 42 biliões de EUR, e do mercado de seguros da UE, que representa aproximadamente 10 biliões de EUR. Um grande conglomerado típico tem mais de 400 licenças em diversas jurisdições e em vários sectores: banca, seguros do ramo vida e/ou não-vida, gestão de activos. 2. Consulta das partes interessadas A Comissão discutiu eventuais melhorias do actual texto legislativo por três vezes no Comité Europeu para os Conglomerados Financeiros (CECF) Comité consultivo para os conglomerados financeiros. e por três vezes no grupo de trabalho da DCF. A revisão da DCF beneficiou de dois exercícios anteriores de avaliação da regulação dos conglomerados financeiros, realizados respectivamente pelo chamado Grupo Técnico Misto , em 2005, e pelo Grupo de Trabalho Provisório sobre Conglomerados Financeiros, um predecessor do Comité Conjunto para os Conglomerados Financeiros (CCCF) Comité Lamfalussy de nível 3 para os conglomerados financeiros. , em 2008 (« Parecer sobre os Fundos Próprios »). Em Abril de 2008, o CECF aprovou o lançamento da necessária avaliação da DFP, através de um pedido de parecer ao CCCF.[4][5] Comité consultivo para os conglomerados financeiros. Comité Lamfalussy de nível 3 para os conglomerados financeiros. O sector tem estado envolvido na discussão (através do primeiro boletim informativo do CECF e de várias instâncias de diálogo) desde Maio de 2008 e, desde então, expressou publicamente o seu ponto de vista em quatro ocasiões. Depois de recebido o parecer do CCCF , em Outubro de 2009, decorreu, entre 6 de Novembro de 2009 e 15 de Janeiro de 2010, uma consulta pública sobre as questões pendentes e sobre as eventuais alternativas em termos de acção política. As respostas e essa consulta http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf , provenientes de diversos conglomerados de diferentes dimensões, dirigidos tanto por entidades bancárias como seguradoras, revelaram um amplo apoio às sugestões dos serviços da Comissão.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Definição do problema 3.1. Supervisão ao nível da sociedade gestora de participações A supervisão ao nível da sociedade gestora de participações rege-se pela combinação das actuais disposições da DCF, da DRFP e da Directiva relativa aos grupos seguradores (DGS) Directiva 98/78/CE relativa à supervisão complementar das empresas de seguros que fazem parte de um grupo segurador . Estas directivas referem-se a «companhias financeiras mistas» (CFM), «companhias financeiras» (CF) e «sociedades gestoras de participações no sector dos seguros» (SGPSS), respectivamente. Os instrumentos de supervisão aplicáveis ao nível da empresa dominante mudam quando esta se converte numa CFM e deixa de ser uma CF ou uma SGPSS. As figuras 1 e 2 As figuras 1 e 2 utilizam o exemplo de um grupo bancário a título de ilustração, mas o mesmo é aplicável aos grupos seguradores, com a referência à aplicação da DRFP a ser substituída pela DGS , abaixo, demonstram que a identificação de um conglomerado financeiro pode afectar de forma diferente a aplicação da supervisão a um grupo sectorial, dependendo da sua estrutura. [7][8] Directiva 98/78/CE relativa à supervisão complementar das empresas de seguros que fazem parte de um grupo segurador As figuras 1 e 2 utilizam o exemplo de um grupo bancário a título de ilustração, mas o mesmo é aplicável aos grupos seguradores, com a referência à aplicação da DRFP a ser substituída pela DGS Figura 1: A DCF complementa e substitui parcialmente a supervisão sectorial se um grupo bancário ou segurador se tornar um conglomerado. Antes da aquisição por uma sociedade gestora de participações, um banco ou uma seguradora estão sujeitos a uma supervisão consolidada, conforme definida na DRFP ou na DGS. Depois da aquisição, a supervisão consolidada só pode ser aplicada a uma entidade bancária ou seguradora dominante. A DCF complementa essa supervisão consolidada. (...PICT...) Figura 2: Ao nível de um grupo, a DCF substitui a supervisão sectorial. Se uma CFM substituir uma CF e/ou uma SGPSS e se não existir uma entidade bancária ou seguradora dominante (ou seja, se todas as licenças forem directamente detidas por uma CFM) as disposições de supervisão sectorial do grupo deixam de poder ser aplicadas. (...PICT...) Como resultado da interacção retratada na Figura 2, alguns instrumentos de supervisão sectorial dos grupos que podem ser aplicados ao nível de uma CF ou de uma SGPSS deixam de poder ser aplicados à totalidade do grupo, quando a sociedade gestora de participações for uma CFM. Esses instrumentos incluem a dispensa da supervisão exclusiva das subsidiárias, a aplicação das disposições sobre divulgação (Pilar 3) e a auto-avaliação e revisão de supervisão (Pilar 2) numa base consolidada. Esta situação conduz a um resultado anómalo, já que um grupo que tenha adquirido uma licença no outro sector, de modo a que a sociedade gestora de participações se transforme numa CFM, fica sujeito a um regime de regulamentação que pode não ser tão abrangente como o que lhe era aplicável antes da aquisição, muito embora o grupo tenha crescido em dimensão e complexidade e possa, consequentemente, representar um maior risco para o sistema financeiro. Consequentemente, o uso pelos supervisores de uma dispensa quando determinam se um grupo é ou não um conglomerado financeiro é influenciado pela avaliação que façam da possibilidade de a aplicação da supervisão sectorial poder ser ou não mais prudente. No entanto, a aplicação continuada da supervisão sectorial pode não contemplar adequadamente os riscos prudenciais adicionais que derivam do aumento de dimensão e complexidade do grupo – riscos que teriam sido contemplados pelos aspectos complementares da DCF - e pode dar origem a diferenças no tratamento da supervisão (com base na estrutura e não no perfil de risco) dos conglomerados. 3.2. Coordenação da supervisão A DCF complementa a DRFP e as directivas relativas aos seguros no que respeita à supervisão adicional da empresa dominante de um grupo. Para tal, inclui também disposições para a coordenação entre os diferentes supervisores de um grupo. A DCF define quem é uma autoridade competente relevante (ACR) e exige que o coordenador (o supervisor da empresa dominante) consulte essas autoridades competentes relevantes em relação a determinadas questões de supervisão. No entanto, as actuais disposições deixam margem para diferentes interpretações quanto às autoridades que podem ser qualificadas como ACR. Uma interpretação alargada traduz-se num maior número de ACR que têm de ser consultadas pelo coordenador ao nível do conglomerado financeiro, o que pode comprometer a coordenação efectiva e eficiente do trabalho a levar a cabo pelo «colégio» constituído pelo coordenador e pelas ACR. 3.3. Identificação As disposições que regem a identificação de conglomerados financeiros suscitam também três problemas subordinados. Em primeiro lugar, a directiva não exige a inclusão das sociedades de gestão de activos (SGA) nos testes de limiar, já que os OICVM foram excluídos da supervisão sectorial prudencial em 2002, muito embora exija que as SGA sejam abrangidas pela supervisão complementar. Em segundo lugar, os testes de limiar podem basear-se em diferentes parâmetros no que se refere aos requisitos de capital e aos activos, mas as disposições são ambíguas quanto à forma de cálculo dos testes resultantes, por exemplo, de diferentes tratamentos contabilísticos dos activos ou de partes do grupo que nem sempre estão sujeitas a um requisito de solvência. Em terceiro lugar, e mais importante, as condições do limiar, por serem definidas em montantes fixos, não se baseiam no risco, e a noção de riscos de grupo esperados não é tomada em conta nos testes de limiar. Significa isto que grupos muito pequenos, com poucas licenças em cada sector, serão sujeitos a supervisão complementar, enquanto que grupos maiores e mais complexos poderão ser tecnicamente identificados como não constituindo um conglomerado. Assim, as actuais disposições sobre a identificação de conglomerados podem comprometer a efectiva realização dos objectivos subjacentes à directiva. 3.4. Participações O tratamento coerente das participações na supervisão complementar diária é dificultado pela falta de informação relevante que permita avaliar os riscos de grupo, em especial quando as participações respeitam a empresas cotadas em bolsa. O direito das sociedades pode proibir um accionista minoritário de receber mais informações sobre a empresa do que os restantes accionistas da mesma. Por exemplo, se não estiver em condições de obter informação sobre os riscos relacionados com participações em empresas de seguros e de resseguros, um conglomerado liderado pela banca não poderá comprovar perante os seus supervisores um nível satisfatório de integração na gestão e no controlo interno dessas entidades, necessário para a consolidação e para que esse conglomerado tenha o direito de contabilizar tais participações dos seus fundos próprios, no seguimento dessa mesma consolidação. 4. Objectivos O principal objectivo desta iniciativa é garantir o aumento da eficácia da supervisão complementar de grupos grandes e complexos na UE ao abrigo da DCF, sem pôr em causa a posição competitiva destes grupos. Isso traduz-se nos seguintes três objectivos de política geral: – Garantir a estabilidade financeira; – Garantir a salvaguarda dos interesses dos credores e segurados; – Garantir a competitividade internacional dos grupos financeiros da UE. À luz dos problemas acima apresentados, foram identificados três conjuntos de objectivos operacionais para contemplar as causas específicas dos problemas. A concretização eficaz desses objectivos operacionais deverá contribuir para alcançar os objectivos específicos a longo prazo das políticas que visam aumentar a eficácia da supervisão complementar, reforçando a gestão de risco dos conglomerados financeiros, diminuindo a necessidade de arbitragem regulamentar, reduzindo os encargos necessários para o cumprimento das obrigações e promovendo a igualdade de condições, a cooperação e convergência na supervisão e a clareza jurídica. 5. Opções de acção política e seus efeitos Na totalidade, foram elaboradas, avaliadas quanto ao impacto e comparadas dezassete opções de acção política diferentes, a fim de tratar as questões identificadas na análise. A presente secção descreve os efeitos previstos das medidas de acção política privilegiadas em cada área. 5.1. Supervisão complementar a nível das sociedades gestoras de participações e coordenação da supervisão A fim de alinhar os poderes de supervisão ao nível da empresa dominante de um conglomerado, para impedir quer a perda de poderes quando muda a estrutura de um grupo quer a duplicação da supervisão ao nível do conglomerado, e de facilitar a coordenação pelos supervisores mais relevantes, serão introduzidos as seguintes alterações específicas: – pôr termo à exclusão das empresas dominantes de um grupo bancário ou segurador classificadas como CFM, de forma a que as disposições e poderes que eram aplicados à anterior CF ou SGPSS não desapareçam quando a classificação de um grupo e das suas sociedades gestoras de participações for alterada em resultado de uma aquisição no outro sector; – limitar a definição de ACR para incluir apenas os supervisores das entidades-mãe de nível superior dentro dos sectores individuais e quaisquer outras autoridades competentes que os supervisores dessas entidades-mãe de nível superior considerem relevantes. 5.2. Identificação de conglomerados financeiros A fim de dar resposta ao problema descrito no artigo 3.º, n.º 3, respeitante à inclusão das SGA na supervisão complementar, será proposta a inclusão, em todos os casos, dessas SGA, complementada com orientações sobre os indicadores para essa inclusão. Para combater a ambiguidade no que respeita aos parâmetros e a ausência de uma identificação dos conglomerados com base no risco, serão propostas normas técnicas relativas à aplicação da «opção de dispensa» para os grandes grupos estabelecida no artigo 3.º, n.º 3, da DCF, e será introduzida uma opção de dispensa da supervisão complementar para grupos em que os activos detidos pelo sector de menor dimensão estejam abaixo do limiar absoluto de 6 mil milhões de EUR. 5.3. Participações O problema do tratamento diário das participações sob supervisão complementar, que é agravado pelo facto de o direito das sociedades poder proibir um titular minoritário de ter acesso a informação que não esteja disponível para outros accionistas, será atenuado por normas técnicas aplicáveis ao tratamento das participações em diversas situações. 5.4. Impacto das opções de acção política privilegiadas As alterações políticas propostas deverão aumentar a solidez do quadro da supervisão complementar, incentivando uma gestão mais eficaz do risco e práticas que, por sua vez, deverão também ajudar a fortalecer a competitividade internacional dos grupos financeiros da UE. As propostas deverão contribuir de forma positiva para limitar os riscos para a estabilidade financeira e os concomitantes custos para a sociedade. No que diz respeito às preocupações relativas a grupos individuais de partes interessadas e ao sistema no seu todo, os impactos esperados das propostas são os seguintes: – Alguns grupos financeiros de menor dimensão da UE , com uma estrutura simples e poucas licenças em ambos os sectores, poderão ficar excluídos da supervisão complementar, beneficiando portanto de poupanças em custos de conformidade. Esta situação poderá beneficiar cerca de dez grupos financeiros de menor dimensão, com activos combinados de aproximadamente 69 mil milhões de EUR. Por outro lado, os custos de conformidade para vários grandes conglomerados dirigidos pela banca que possuem centenas de licenças e estão activos em ambos os sectores deverão aumentar, na medida em que vários desses grupos, que poderão representar até 9 biliões de EUR em activos no sector financeiro, poderão ficar sob a alçada da supervisão complementar. Incorrerão também em custos acrescidos de conformidade os grupos financeiros cuja estrutura inclua negócios de gestão de activos e que sejam identificados como conglomerados financeiros na sequência das alterações propostas ao processo de identificação desse tipo de conglomerados. Os custos de conformidade para grupos financeiros que tenham sido recentemente incluídos no âmbito da supervisão complementar deverão, dada a sua dimensão global, ser irrelevantes em termos relativos. Além disso, esses custos deverão ser compensados pelos benefícios derivados de práticas de gestão de risco mais eficazes, induzidas pelos incentivos implícitos na presente proposta legislativa. É de esperar ainda outro impacto positivo, devido à maior visibilidade e confiança nos mercados que deverá resultar da identificação como um conglomerado. Estes benefícios deverão aumentar a competitividade internacional dos grandes grupos da UE, dadas as iniciativas na área da supervisão complementar que estão a ser levadas a cabo noutras grandes jurisdições internacionais. – As supracitadas alterações ao processo de identificação de conglomerados tornarão mais adequado o âmbito da supervisão complementar, devendo, consequentemente, aumentar a eficácia do controlo pelos supervisores dos riscos a que os grupos financeiros estão expostos. Em combinação com uma supervisão mais optimizada ao nível superior dos conglomerados e com um conjunto aperfeiçoado de instrumentos de supervisão para detecção de contágio, concentração de riscos, de questões de complexidade e de conflitos de interesses em empresas ligadas a um conglomerado através de participações, deverá verificar-se um contributo positivo para a estabilidade financeira . – O aumento da clareza das disposições que regem a inclusão das sociedades de gestão de activos na identificação e supervisão complementar deverá proporcionar uma maior igualdade de condições nesta área. – No que se refere aos clientes dos grupos financeiros afectados, espera-se que o impacto seja insignificante, dado o nível globalmente baixo de importância relativa do efeito líquido incremental da presente proposta nesses grupos. Além disso, os clientes poderão não se aperceber das diferenças de tratamento, em termos de regulamentação, entre bancos, seguradoras e conglomerados, mas confiam simplesmente que o enquadramento da supervisão seja abrangente e prudencial; esta revisão visa em particular reforçar esse enquadramento e, portanto, justificar essa confiança. 6. Acompanhamento e avaliação Prevê-se que as alterações propostas entrem em vigor em 2011. As alterações propostas estão intimamente ligadas a uma proposta recente da Comissão para uma directiva abrangente, que alterará as directivas relativas aos serviços financeiros a fim de ter consideração a introdução das novas Autoridades Europeias de Supervisão. É também provável que sejam seguidas de uma revisão mais aprofundada da DCF, que poderá incluir disposições sobre a qualidade das reservas de capital e sobre o âmbito de aplicação no que respeita às entidades não regulamentadas. Nesse sentido, poderá ser sensato proceder a uma avaliação abrangente com base no quadro legislativo inteiramente revisto, para a qual deverá ser definido um prazo que tenha em conta a avaliação das outras directivas referidas. [1] Directiva 2002/87/CE, relativa à supervisão complementar de instituições de crédito, empresas de seguros e empresas de investimento de um conglomerado financeiro [2] Directiva 2006/48/CE relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício e Directiva 2006/49/CE relativa à adequação dos fundos próprios das sociedades de investimento e das instituições de crédito [3] Directiva 2009/138/CE relativa ao acesso à actividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II) (reformulação), mas até à execução da Directiva Solvência II a DCF complementa as directivas relativas aos seguros actualmente em vigor. [4] Comité consultivo para os conglomerados financeiros. [5] Comité Lamfalussy de nível 3 para os conglomerados financeiros. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Directiva 98/78/CE relativa à supervisão complementar das empresas de seguros que fazem parte de um grupo segurador [8] As figuras 1 e 2 utilizam o exemplo de um grupo bancário a título de ilustração, mas o mesmo é aplicável aos grupos seguradores, com a referência à aplicação da DRFP a ser substituída pela DGS FI (...PICT...)|EUROOPAN KOMISSIO| Bryssel 16.8.2010 SEK(2010) 981 lopullinen KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI direktiivien 98/78/EY, 2002/87/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta finanssiryhmittymään kuuluvien rahoitusalan yhteisöjen lisävalvonnan osalta COM(2010) 433 SEK(2010) 979 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI direktiivien 98/78/EY, 2002/87/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta finanssiryhmittymään kuuluvien rahoitusalan yhteisöjen lisävalvonnan osalta 1. Taustaa 1990-luvun alussa syntyi suuria ja monimutkaisia konserneja, joilla oli useita pankki- ja vakuutusalan toimilupia. Vuonna 2002 annettiin G10-maiden valvontaviranomaisista koostuvan yhteisen foorumin suositusten perusteella finanssiryhmittymädirektiivi Direktiivi 2002/87/EY finanssiryhmittymään kuuluvien luottolaitosten, vakuutusyritysten ja sijoituspalveluyritysten lisävalvonnasta. . Sillä pyrittiin täydentämään finanssiryhmittymään kuuluvien säänneltyjen yksiköiden valvontaa, ja sen painopisteenä olivat kaksinkertaisesta hyväksikäytöstä (pääoman moninkertaisesta käytöstä) mahdollisesti aiheutuvat riskit ja niin sanotut ryhmäriskit eli ongelmien leviämisriski, hallinnoinnin monimutkaisuuden riski, riskien keskittymisriski sekä eturistiriitariski. [1] Direktiivi 2002/87/EY finanssiryhmittymään kuuluvien luottolaitosten, vakuutusyritysten ja sijoituspalveluyritysten lisävalvonnasta. Vuodesta 2002 lähtien markkinat ovat kehittyneet siihen suuntaan, ettei pankki- ja vakuutusliiketoiminnan välillä voida aina tehdä selkeää eroa. Lisäksi suurilla konserneilla on nykyään toimintaa monissa eri maissa. Valvontakehystä on kehitetty edelleen tarkistamalla vuoden 1998 Baselin sopimusta vuonna 2004, sisällyttämällä mainittu sopimus vakavaraisuusdirektiiviin Direktiivi 2006/48/EY luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta ja direktiivi 2006/49/EY sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten omien varojen riittävyydestä. vuonna 2006 ja ottamalla käyttöön kattava vakuutusalan sääntelypaketti solvenssi II -direktiivillä Direktiivi 2009/138/EY vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (Solvenssi II) (uudelleenlaadittu toisinto). Odotettaessa solvenssi II -direktiivin täytäntöönpanoa finanssiryhmittymädirektiivillä täydennetään jo voimassa olevia vakuutusdirektiivejä. , mutta finanssiryhmittymien osalta kaikella tällä on ollut vaikutuksia vain sellaisiin konsernin oikeushenkilöihin, jotka toimivat samalla alalla eli pankki- tai vakuutusalalla. Lisävalvontakehystä, joka otettiin käyttöön eri alojen toimilupien yhdistelemisestä aiheutuvia monimutkaisuusongelmia ja riskejä käsittelevällä finanssiryhmittymädirektiivillä, ei ole vielä arvioitu. [2][3] Direktiivi 2006/48/EY luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta ja direktiivi 2006/49/EY sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten omien varojen riittävyydestä. Direktiivi 2009/138/EY vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (Solvenssi II) (uudelleenlaadittu toisinto). Odotettaessa solvenssi II -direktiivin täytäntöönpanoa finanssiryhmittymädirektiivillä täydennetään jo voimassa olevia vakuutusdirektiivejä. Vuoden 2009 lopulla finanssiryhmittymädirektiivin soveltamisalaan kuului 69 eurooppalaista konsernia ja 6 kolmannen maan konsernia. Niistä noin 35 on pieniä konserneja, joilla on vain muutamia toimilupia ja jotka toimivat pääsääntöisesti kotimaansa markkinoilla. Vaikka tarkistamistyöllä pyritään myös yksinkertaistamaan pienten finanssiryhmittymien valvontaa, sen perimmäisenä tavoitteena on Euroopan noin 30 suurimman finanssiryhmittymän valvonta. Näiden finanssiryhmittymien kokonaisvarallisuus oli vuoden 2009 lopulla yli 25 biljoonaa euroa, mikä on huomattava osuus EU:n noin 42 biljoonan euron pankkimarkkinoista ja noin 10 biljoonan euron vakuutusmarkkinoista. Tavanomaisella suurella finanssiryhmittymällä on yli 400 toimilupaa eri lainkäyttöalueilla ja eri aloilla, kuten pankkialalla, henki- ja vahinkovakuutusalalla sekä omaisuudenhoidon alalla. 2. Sidosryhmien kuuleminen Komissio keskusteli voimassa olevan lainsäädännön mahdollisista parannuksista kolme kertaa Euroopan finanssiryhmittymäkomiteassa (EFCC) Finanssiryhmittymiä käsittelevä neuvoa-antava komitea. ja kolme kertaa omassa finanssiryhmittymädirektiiviä käsittelevässä työryhmässään. Finanssiryhmittymädirektiivin tarkistamisessa hyödynnettiin kahta aiempaa finanssiryhmittymien sääntelyä koskevaa arviointia, joista toinen oli niin sanotun Mixed Technical Group -työryhmän tekemä vuodelta 2005 ja toinen finanssiryhmittymiä käsittelevän sekakomitean (JFCF) Niin sanotun Lamfalussy-rakenteen 3. tason komitea finanssiryhmittymäasioissa. edeltäjän eli finanssiryhmittymiä käsittelevän väliaikaisen työryhmän tekemä vuodelta 2008 (” Capital Advice ”). Vuoden 2008 huhtikuussa EFCC antoi hyväksyntänsä finanssiryhmittymädirektiivin vaaditulle tarkistamiselle ja esitti JCFC:lle lausuntopyynnön .[4][5] Finanssiryhmittymiä käsittelevä neuvoa-antava komitea. Niin sanotun Lamfalussy-rakenteen 3. tason komitea finanssiryhmittymäasioissa. Alan toimijat ovat olleet mukana tässä työssä vuoden 2008 toukokuusta lähtien EFCC:n ensimmäisen tiedotuslehden ja keskustelujen kautta sekä esittäneet näkemyksiään neljässä julkisessa tilaisuudessa. Sen jälkeen, kun lopullinen JCFC-lausunto oli toimitettu lokakuussa 2009, jäljellä olevista kysymyksistä ja mahdollisista toimintavaihtoehdoista järjestettiin julkinen kuuleminen 6. marraskuuta 2009 ja 15. tammikuuta 2010 välisenä aikana. Julkiseen kuulemiseen http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf erikokoisilta pankkien ja vakuutuslaitosten johtamilta finanssiryhmittymiltä saadut vastaukset osoittivat, että komission yksiköiden ehdotuksia tuettiin laajalti.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Ongelman määrittely 3.1. Holdingyhtiöiden valvonta Holdingyhtiöiden valvontaa hallinnoidaan voimassa olevilla finanssiryhmittymädirektiivin, vakavaraisuusdirektiivin ja vakuutusryhmädrektiivin Direktiivi 98/78/EY vakuutusyritysryhmään kuuluvien vakuutusyritysten lisävalvonnasta. säännöksillä. Näistä direktiiveistä ensimmäisessä viitataan ”rahoitusalan sekaholdingyhtiöihin”, toisessa ”rahoitusalan holdingyhtiöihin” ja kolmannessa ”vakuutushallintayhtiöihin”. Valvontavälineet, joita voidaan soveltaa ylimmällä tasolla, muttuvat, kun ylimmän tason yhtiöstä eli rahoitusalan holdingyhtiöstä tai vakuutuhallintayhtiöstä tulee rahoitusalan sekaholdingyhtiö. Jäljempänä olevat kuvat 1 ja 2 Havainnollistamissyistä kuvissa 1 ja 2 käytetään esimerkkinä pankkikonsernia, mutta sama pätee myös vakuutuskonserneihin, kun viittaus vakavaraisuusdirektiiviin korvataan viittauksella vakuutusryhmädirektiiviin. osoittavat, että konsernin rakenteesta riippuen finanssiryhmittymän määrittäminen voi vaikuttaa alakohtaisen valvonnan soveltamiseen. [7][8] Direktiivi 98/78/EY vakuutusyritysryhmään kuuluvien vakuutusyritysten lisävalvonnasta. Havainnollistamissyistä kuvissa 1 ja 2 käytetään esimerkkinä pankkikonsernia, mutta sama pätee myös vakuutuskonserneihin, kun viittaus vakavaraisuusdirektiiviin korvataan viittauksella vakuutusryhmädirektiiviin. Kuva 1: Finanssiryhmittymädirektiivillä täydennetään alakohtaista valvontaa ja osittain korvataan se, kun pankki- tai vakuutuskonsernista tulee finanssiryhmittymä. Ennen holdingyhtiön tekemää hankintaa pankkiin tai vakuutuslaitokseen sovelletaan konsolidoitua valvontaa joko vakavaraisuusdirektiivin tai vakuutusryhmädirektiivin mukaisesti. Hankinnan jälkeen konsolidoitua valvontaa voidaan soveltaa ainoastaan ylimmän tason pankki- tai vakuutusyksikköön. Finanssiryhmittymädirektiivillä täydennetään tätä konsolidoitua valvontaa. (...PICT...) Kuva 2: Finanssiryhmittymädirektiivillä korvataan alakohtainen valvonta konsernitasolla. Jos rahoitusalan sekaholdingyhtiöllä korvataan rahoitusalan holdingyhtiö ja/tai vakuutushallintayhtiö ja jos ylimmällä tasolla ei ole pankki- tai vakuutusyksikköä (eli rahoitusalan sekaholdingyhtiö omistaa suoraan kaikki toimiluvat), alakohtaista valvontaa koskevia sääntöjä ei enää voida soveltaa konsernitasolla. (...PICT...) Kuvassa 2 esitetyn tapahtumaketjun tuloksena tiettyjä rahoitusalan holdingyhtiöön tai vakuutushallintayhtiöön sovellettavia alakohtaisen valvonnan välineitä ei voida soveltaa koko konserniin, jos holdingyhtiö on rahoitusalan sekaholdingyhtiö. Näitä välineitä ovat tytäryhtiöiden yksilöllisestä valvonnasta vapauttaminen, ilmoitusvelvollisuuden soveltaminen (3. pilari), itsearviointi ja valvonnan uudelleentarkastelu (2. pilari) konsolidoidulta pohjalta. Tämä johtaa siihen ristiriitaiseen tilanteeseen, että konserniin, joka on hankkinut toimiluvan toiselta alalta, jotta holdingyhtiöstä tulisi rahoitusalan sekaholdingyhtiö, sovelletaan sääntelyä, joka ei välttämättä ole yhtä kattavaa kuin siihen ennen hankintaa sovellettu sääntely, vaikka konsernista olisi tullut kooltaan suurempi ja monimutkaisempi. Tämän vuoksi konserni saattaa olla suurempi riski koko rahoitusjärjestelmälle. Siksi siihen, miten valvontaviranomaiset käyttävät vapautusta (eli kun ne päättävät, onko jokin konserni finanssiryhmittymä vai ei), vaikuttaa arvio siitä, olisiko alakohtaisen valvonnan soveltaminen toiminnan vakauden kannalta perustellumpi vaihtoehto. Jatkamalla alakohtaista valvontaa ei kuitenkaan välttämättä voida riittävällä tavalla ottaa huomioon niitä toiminnan vakaudelle aiheutuvia lisäriskejä, jotka johtuvat konsernin koon kasvusta ja monimutkaisuuden lisääntymisestä mutta jotka olisi voitu ottaa huomioon finanssiryhmittymädirektiiviin tehtyjen täydennysten avulla. Lisäksi finanssiryhmittymien valvontasääntöjen mukaisessa kohtelussa voi syntyä eroja (valvonta perustuu riskiprofiilin sijaan rakenteeseen). 3.2. Valvonnan koordinointi Finanssiryhmittymädirektiivillä täydennetään vakavaraisuusdirektiiviä ja vakuutusdirektiivejä ottamalla käyttöön lisävalvonta konsernin ylimmällä tasolla. Tämän vuoksi finanssiryhmittymädirektiivi sisältää säännöksiä myös konsernin eri valvontaviranomaisten keskinäisestä koordinoinnista. Finanssiryhmittymädirektiivissä määritellään asiaankuuluvat toimivaltaiset viranomaiset ja edellytetään, että koordinaattori (ylimmän tason valvontaviranomainen) kuulee näitä tietyistä valvontakysymyksistä. Voimassa olevat säännöt kuitenkin antavat sijaa erilaisille tulkinnoille siitä, mitä viranomaisia voidaan pitää asiaankuuluvina toimivaltaisina viranomaisina. Laajan tulkinnan mukaan finanssiryhmittymän koordinaattorin on kuultava useita viranomaisia, mikä saattaa heikentää niiden tehtävien koordinoinnin tehokkuutta ja sujuvuutta, joista koordinaattori ja asiaankuuluvat toimivaltaiset viranomaiset huolehtivat yhdessä. 3.3. Määrittäminen Finanssiryhmittymän määrittämistä koskeviin säännöksiin liittyy kolme ongelmaa. Ensinnäkin direktiivissä ei vaadita omaisuudenhoitoyhtiöiden huomioon ottamista kynnysarvotesteissä, koska yhteissijoitusyritykset jätettiin alakohtaisen toiminnan vakautta koskevan valvonnan ulkopuolelle vuonna 2002. Direktiivissä kuitenkin vaaditaan, että omaisuudenhoitoyhtiöiden on kuuluttava lisävalvonnan soveltamisalaan. Toisekseen kynnysarvotestit voivat varallisuus- ja pääomavaatimusten osalta perustua eri muuttujiin, mutta säännökset ovat kaksiselitteisiä sen suhteen, millä perusteella laskennat suoritetaan, esimerkiksi kun varallisuuteen sovelletaan erilaisia kirjanpitokäytäntöjä tai kun osaan konsernista ei aina sovelleta vakavaraisuuden vaatimusta. Kolmanneksi kynnysarvot ovat kiinteitä eivätkä riskiperusteisia, eikä niillä siten voida ottaa huomioon odotettuja ryhmäriskejä. Tämä tarkoittaa sitä, että hyvin pienet konsernit, joilla on vain muutamia toimilupia kummallakin alalla, kuuluvat lisävalvonnan piiriin, kun taas suuret ja monimutkaiset konsernit voidaan teknisesti katsottuna luokitella muuksi kuin finanssiryhmittymäksi. Tästä syystä voimassa olevat määrittämistä koskevat säännökset saattavat vaarantaa direktiivin perimmäisten tavoitteiden toteutumisen. 3.4. Omistusyhteydet Omistusyhteyksiä ei käytännössä aina kohdella johdonmukaisesti lisävalvonnan piirissä, koska saatavilla ei ole tietoja, joiden avulla ryhmäriskejä voitaisiin arvioida, mikä puolestaan johtuu siitä, ettei pörssiyhtiöihin liittyvistä omistusyhteyksistä ole kovin helppo saada tietoja. Joissakin tapauksissa yhtiöoikeudessa kielletään vähemmistöosakasta saamasta enempää tietoja asianomaisesta yrityksestä kuin muut osakkaat. Jos esimerkiksi pankin johtamat finanssiryhmittymät eivät voi saada tietoja riskeistä, jotka liittyvät niiden omistusyhteyksiin vakuutus- ja jälleenvakuutusyhtiöissä, ne eivät voi osoittaa valvontaviranomaisilleen, että niiden hallinto ja sisäinen tarkastus on integroitu näihin yksiköihin nähden tavalla, joka on riittävä konsolidoinnin ja sellaisen konsolidointiin sisältyvän oikeuden kannalta, joka koskee tällaisten omistusyhteyksien vähentämistä pääomasta. 4. Tavoitteet Tällä aloitteella pyritään ensi sijassa tehostamaan suurten ja monimutkaisten konsernien lisävalvontaa EU:ssa finanssiryhmittymädirektiivin puitteissa ja samalla säilyttämään näiden konsernien kilpailuasema. Tämä päätavoite jakautuu seuraaviin kolmeen yleiseen strategiseen tavoitteeseen: – lujitetaan rahoitusvakautta, – vahvistetaan velkojien ja vakuutuksenottajien etujen suojaa, – varmistetaan EU:n rahoituskonsernien kansainvälinen kilpailukyky. Edellä mainitun valossa on yksilöity kolme toiminnallista tavoitetta ongelmien taustalla olevien syiden ratkaisemiseksi. Toteuttamalla nämä toiminnalliset tavoitteet olisi voitava saavuttaa erityiset pidemmän aikavälin strategiset tavoitteet, joilla pyritään tehostamaan lisävalvontaa, lujittamaan finanssiryhmittymien riskinhallintaa, poistamaan sääntelyllisen keinottelun mahdollisuus, vähentämään sääntöjen noudattamisen edellyttämää taakkaa, takaamaan tasapuoliset toimintaedellytykset, tiivistämään valvontaviranomaisten välistä yhteistyötä, lähentämään valvontakäytäntöjä sekä selkeyttämään lainsäädäntöä. 5. Toimintavaihtoehdot ja niiden vaikutus Kaiken kaikkiaan on luonnosteltu 17 toimintavaihtoehtoa, ja niiden vaikutuksia on arvioitu ja vertailtu havaittujen ongelmien ratkaisun kannalta. Tässä jaksossa selostetaan niitä vaikutuksia, joita parhaiksi arvioiduilla toimintavaihtoehdoilla odotetaan olevan kullakin alalla. 5.1. Holdingyhtiöiden lisävalvonta ja valvontaviranomaisten välinen koordinointi Jotta voitaisiin yhdenmukaistaa valvontavaltuudet finanssiryhmittymän ylimmällä tasolla, estää toimivaltuuksien menettäminen konsernin rakenteen muuttumisen seurauksena, välttää valvonnan päällekkäisyyttä finanssiryhmittymän tasolla ja helpottaa tärkeimpien valvontaviranomaisten välistä koordinointia, tehdään seuraavat kohdennetut muutokset: – sisällytetään lisävalvonnan soveltamisalaan rahoitusalan sekaholdingyhtiöiksi luokitellut pankki- tai vakuutusryhmän ylimmän tason holdingyhtiöt siten, että rahoitusalan holdingyhtiöön tai vakuutushallintayhtiöön sovelletut säännökset ja toimivaltuudet säilyvät voimassa, kun konsernin ja sen holdingyhtiön luokitus muuttuu muulla alalla tapahtuneen hankinnan tuloksena, – kavenentaan asiaankuuluvien toimivaltaisten viranomaisten määritelmää siten, että se kattaisi pelkästään perimmäisten emoyhtiöiden valvontaviranomaiset tietyillä aloilla ja kaikki sellaiset muut toimivaltaiset viranomaiset, joita perimmäisten emoyhtiöiden valvontaviranomaiset pitävät tarkoituksenmukaisina. 5.2. Finanssiryhmittymien määrittäminen Jotta voitaisiin ratkaista 3.3 kohdassa selostettu ongelma, joka liittyy omaisuudenhoitoyhtiöiden sisällyttämiseen lisävalvonnan piiriin, ehdotetaan, että omaisuudenhoitoyhtiöt kuuluisivat aina sen piiriin ja että annettaisiin suuntaviivoja tällaista sisällyttämistä koskevista indikaattoreista. Muuttujiin liittyvien epäselvyyksien hälventämiseksi ja finanssiryhmittymien riskiperusteisen määrittämisen puuttumista koskevan ongelman ratkaisemiseksi ehdotetaan teknisten standardien laatimista finanssiryhmittymädirektiivin 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun ”vapautusmahdollisuuden” soveltamisesta suuriin konserneihin ja otetaan käyttöön mahdollisuus vapauttaa lisävalvonnasta konsernit, joiden pienimmän rahoitussektorin hallussa pitämät varat jäävät alle 6 miljardin euron absoluuttisen kynnysarvon. 5.3. Omistusyhteydet Ongelma, joka liittyy siihen, ettei omistusyhteyksiä käytännössä aina kohdella johdonmukaisesti lisävalvonnan piirissä, ja jota vain pahentaa se, että yhtiöoikeudella voidaan kieltää vähemmistöosakasta saamasta tietoja, jotka eivät ole muiden osakkaiden saatavilla, voidaan ratkaista laatimalla tekniset standardit omistusyhteyksien kohtelusta eri tilanteissa. 5.4. Parhaiksi arvioitujen toimintavaihtoehtojen vaikutukset Ehdotettujen muutosten odotetaan vahvistavan lisävalvontakehystä ja tehostavan siten riskinhallinta-aloitteita ja -käytäntöjä, minkä puolestaan odotetaan parantavan EU:n rahoituskonsernien kansainvälistä kilpailuasemaa. Näillä ehdotuksilla olisi voitava torjua riskejä, jotka uhkaavat rahoitusvakautta, ja vähentää yhteiskunnalle koituvia välillisiä kustannuksia. Yksittäisten sidosryhmien ja koko rahoitusjärjestelmän kannalta ehdotuksilla odotetaan olevan seuraavanlaisia vaikutuksia: – Tietyt pienehköt EU:n rahoituskonsernit , joilla on yksinkertainen rakenne ja enintään muutamia toimilupia sekä pankki- että vakuutusalalla, voidaan jättää lisävalvonnan ulkopuolelle. Tästä kertyisi niille säästöä, koska niiden ei tarvitsisi noudattaa asiaa koskevia sääntöjä. Tämä koskisi noin kymmentä pienehköä rahoituskonsernia, joilla on varoja yhteensä noin 69 miljardia euroa. Sääntöjen noudattamisesta aiheutuvien kustannusten kuitenkin odotettaisiin nousevan monissa sellaisissa suurissa pankin johtamissa finanssiryhmittymissä , joilla on satoja toimilupia ja jotka toimivat molemmilla aloilla, sillä monet tällaisista konserneista, joilla on varoja jopa 9 biljoonaa rahoitusalalla, voidaan sisällyttää lisävalvonnan soveltamisalaan. Sääntöjen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset nousisivat myös niissä rahoituskonserneissa, joilla on omaisuudenhoitotoimintaa ja jotka luokiteltaisiin finanssiryhmittymiksi sen jälkeen, kun finanssiryhmittymien määrittelyprosessiin on tehty ehdotetut muutokset. Sääntöjen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset niissä rahoituskonserneissa, joihin lisävalvontaa sovellettaisiin ensimmäistä kertaa, jäisivät niiden yhteenlasketun koon vuoksi suhteellisen vähäisiksi. Nämä kustannukset jäisivät joka tapauksessa niitä etuja pienemmiksi, jotka saadaan tähän lainsäädäntöehdotukseen perustuvien kannustimien myötä käyttöönotettavista tehokkaammista riskinhallintakäytännöistä. Lisäksi sen, että konserni määritetään finanssiryhmittymäksi, odotetaan lisäävän näkyvyyttä ja luottamusta markkinoilla. Näillä eduilla olisi voitava parantaa EU:n suurten konsernien kansainvälistä kilpailukykyä, kun otetaan huomioon muilla suurilla kansainvälisillä lainkäyttöalueilla parhaillaan toteutettavat lisävalvonta-aloitteet. – Edellä mainitut muutokset, joiden tekemistä finanssiryhmittymien määrittämismenettelyyn kannatetaan, tekevät lisävalvonnan soveltamisalasta tarkoituksenmukaisemman, minkä pitäisi tehostaa valvontaviranomaisten harjoittamaa rahoituskonserneihin kohdistuvien riskien seurantaa. Kun näihin muutoksiin yhdistetään yhdenmukaistetumpi valvonta finanssiryhmittymien ylimmällä tasolla ja parannettu valvontavälineistö ongelmien leviämisriskin, riskien keskittymisriskin, hallinnoinnin monimutkaisuuden riskin ja eturistiriitariskin havaitsemiseksi yrityksissä, jotka ovat sidoksissa finanssiryhmittymään omistusyhteyksien kautta, rahoitusvakautta pitäisi voida vahvistaa entisestään. – Selkeyttämällä säännöksiä, jotka koskevat omaisuudenhoitoyhtiöiden sisällyttämistä määrittämisen ja lisävalvonnan soveltamisalaan, pitäisi voida taata tasapuoliset toimintaedellytykset tällä alalla. – Asianomaisten rahoituskonsernien asiakkaisiin kohdistuvien vaikutusten odotetaan jäävän vähäisiksi, koska yksilöidyistä vaihtoehdoista koituu asianomaisille konserneille yleisesti ottaen vain vähäisiä nettovaikutuksia. Lisäksi asiakkaat eivät välttämättä ole tietoisia siitä, että pankkeihin, vakuutuslaitoksiin ja finanssiryhmittymiin sovelletaan erilaista sääntelyä. He saattavat pelkästään luottaa siihen, että valvontakehys on kattava ja varovaisuusperiaatteen mukainen. Näillä muutoksilla pyritään nimenomaisesti vahvistamaan valvontakehystä ja siten täyttämään asiakkaiden odotukset. 6. Seuranta ja arviointi Ehdotettujen muutosten odotetaan tulevan voimaan vuonna 2011. Ehdotetut muutokset liittyvät läheisesti komission äskettäin antamaan ehdotukseen koontidirektiiviksi, jolla muutetaan rahoituspalveludirektiivejä, jotta voidaan ottaa huomioon uusien Euroopan valvontaviranomaisten perustaminen. Ehdotettuja muutoksia todennäköisesti myös seuraa finanssiryhmittymädirektiivin perusteellinen tarkistaminen, johon saattaa sisältyä säännöksiä pääomapuskureiden laadusta ja soveltamisalan ulottamisesta sääntelemättömiin yksiköihin. Siksi voisi olla tarkoituksenmukaista tehdä kattava arviointi täysin uudistetun lainsäädäntökehyksen perusteella. Tätä varten olisi asetettava määräaika, joka on linjassa näiden muiden direktiivien arvioinnin kanssa. [1] Direktiivi 2002/87/EY finanssiryhmittymään kuuluvien luottolaitosten, vakuutusyritysten ja sijoituspalveluyritysten lisävalvonnasta. [2] Direktiivi 2006/48/EY luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta ja direktiivi 2006/49/EY sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten omien varojen riittävyydestä. [3] Direktiivi 2009/138/EY vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (Solvenssi II) (uudelleenlaadittu toisinto). Odotettaessa solvenssi II -direktiivin täytäntöönpanoa finanssiryhmittymädirektiivillä täydennetään jo voimassa olevia vakuutusdirektiivejä. [4] Finanssiryhmittymiä käsittelevä neuvoa-antava komitea. [5] Niin sanotun Lamfalussy-rakenteen 3. tason komitea finanssiryhmittymäasioissa. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Direktiivi 98/78/EY vakuutusyritysryhmään kuuluvien vakuutusyritysten lisävalvonnasta. [8] Havainnollistamissyistä kuvissa 1 ja 2 käytetään esimerkkinä pankkikonsernia, mutta sama pätee myös vakuutuskonserneihin, kun viittaus vakavaraisuusdirektiiviin korvataan viittauksella vakuutusryhmädirektiiviin. EL (...PICT...)|ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ| Βρυξέλλες, 16.8.2010 SEC(2010) 981 τελικό ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Συνοδευτικό έγγραφο της Πρότασης για ΟΔΗΓΙΑ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ σχετικά με την τροποποίηση των οδηγιών 98/78/ΕΚ, 2002/87/ΕΚ και 2006/48/ΕΚ όσον αφορά τη συμπληρωματική εποπτεία των χρηματοπιστωτικών οντοτήτων που ανήκουν σε χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων (ΧΟΕΔ) COM(2010) 433 SEC(2010) 979 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Συνοδευτικό έγγραφο της Πρότασης για ΟΔΗΓΙΑ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ σχετικά με την τροποποίηση των οδηγιών 98/78/ΕΚ, 2002/87/ΕΚ και 2006/48/ΕΚ όσον αφορά τη συμπληρωματική εποπτεία των χρηματοπιστωτικών οντοτήτων που ανήκουν σε χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων (ΧΟΕΔ) 1. Γενικό πλαίσιο Η δημιουργία και η ανάπτυξη μεγάλων, πολύπλοκων ομίλων που συνδυάζουν πολλές άδειες λειτουργίας ως τραπεζικά ιδρύματα και ασφαλιστικές εταιρείες καθιερώθηκε στις αρχές της δεκαετίας του 1990. Σε συνέχεια των συστάσεων του Κοινού φόρουμ εποπτικών αρχών του G10, εγκρίθηκε το 2002 η οδηγία για τους χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων Οδηγία 2002/87/ΕΚ σχετικά με τη συμπληρωματική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων, ασφαλιστικών επιχειρήσεων και επιχειρήσεων επενδύσεων χρηματοπιστωτικού ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων (οδηγία ΧΟΕΔ). Στόχος της οδηγίας είναι η άσκηση συμπληρωματικής εποπτείας των ρυθμιζόμενων οντοτήτων που ανήκουν σε χρηματοπιστωτικό όμιλο ετερογενών δραστηριοτήτων, εστιάζοντας στους πιθανούς κινδύνους του διπλού υπολογισμού (πολλαπλή χρήση ιδίων κεφαλαίων) και στους «κινδύνους ομίλου», όπως είναι η μετάδοση των κινδύνων, η πολυπλοκότητα σε επίπεδο διαχείρισης, η συγκέντρωση κινδύνων και η σύγκρουση συμφερόντων. [1] Οδηγία 2002/87/ΕΚ σχετικά με τη συμπληρωματική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων, ασφαλιστικών επιχειρήσεων και επιχειρήσεων επενδύσεων χρηματοπιστωτικού ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων Από το 2002, οι αγορές αναπτύχθηκαν περισσότερο προς μια κατεύθυνση όπου τα όρια μεταξύ της τραπεζικής και της ασφαλιστικής δραστηριότητας δεν είναι πάντοτε ευδιάκριτα, ενώ οι μεγαλύτεροι όμιλοι δραστηριοποιούνται σε πολλές χώρες. Με την αναθεώρηση, το 2004, της συμφωνίας της Βασιλείας του 1988 που εφαρμόστηκε στην ΕΕ μέσω της οδηγίας περί κεφαλαιακών απαιτήσεων Οδηγία 2006/48//ΕΚ σχετικά με την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυμάτων και οδηγία 2006/49/ΕΚ για την επάρκεια των ιδίων κεφαλαίων των επιχειρήσεων επενδύσεων και των πιστωτικών ιδρυμάτων το 2006, καθώς και με τη θέσπιση μιας ολοκληρωμένης δέσμης κανονισμών για τις ασφαλιστικές εταιρείες στην οδηγία «Φερεγγυότητα ΙΙ» Οδηγία 2009/138/ΕΚ σχετικά με την ανάληψη και την άσκηση δραστηριοτήτων ασφάλισης και αντασφάλισης (Φερεγγυότητα II) (αναδιατύπωση), αλλά, η οδηγία ΧΟΕΔ συμπληρώνει τις ισχύουσες οδηγίες για την ασφάλιση έως ότου τεθεί σε ισχύ η οδηγία «Φερεγγυότητα ΙΙ». , αναπτύχθηκε το ρυθμιστικό πλαίσιο, το οποίο ωστόσο για τους ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων περιορίζεται στις νομικές οντότητες ενός ομίλου που δραστηριοποιούνται στον ίδιο τομέα – στον τραπεζικό ή στον ασφαλιστικό τομέα. Το συμπληρωματικό ρυθμιστικό πλαίσιο της οδηγίας ΧΟΕΔ που αφορά την επιπρόσθετη πολυπλοκότητα και τους κινδύνους που απορρέουν από τους συνδυασμούς αδειών λειτουργίας δεν έχει αξιολογηθεί ακόμη. [2][3] Οδηγία 2006/48//ΕΚ σχετικά με την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυμάτων και οδηγία 2006/49/ΕΚ για την επάρκεια των ιδίων κεφαλαίων των επιχειρήσεων επενδύσεων και των πιστωτικών ιδρυμάτων Οδηγία 2009/138/ΕΚ σχετικά με την ανάληψη και την άσκηση δραστηριοτήτων ασφάλισης και αντασφάλισης (Φερεγγυότητα II) (αναδιατύπωση), αλλά, η οδηγία ΧΟΕΔ συμπληρώνει τις ισχύουσες οδηγίες για την ασφάλιση έως ότου τεθεί σε ισχύ η οδηγία «Φερεγγυότητα ΙΙ». Στα τέλη του 2009, η οδηγία κάλυπτε 69 ευρωπαϊκούς ομίλους και 6 ομίλους τρίτων χωρών. Σε αυτούς περιλαμβάνονται περίπου 35 μικροί όμιλοι, οι οποίοι λειτουργούν κυρίως εγχώρια και διαθέτουν μικρό αριθμό αδειών. Παρότι ένας από τους στόχους της αναθεώρησης είναι να απλοποιήσει την εποπτεία των μικρών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων, επικεντρώνεται ειδικότερα στην εποπτεία των 30 περίπου μεγαλύτερων χρηματοπιστωτικών ομίλων στην Ευρώπη. Τα συνολικά ενεργητικά των εν λόγω ομίλων στα τέλη του 2009 υπερέβαιναν συνολικά τα 25 τρισεκατομμύρια ευρώ, ήτοι σημαντικό μερίδιο της τραπεζικής αγοράς της ΕΕ συνολικού ενεργητικού αξίας 42 τρισεκατομμυρίων ευρώ περίπου και της ασφαλιστικής αγοράς της ΕΕ, συνολικού ενεργητικού αξίας 10 τρισεκατομμυρίων ευρώ περίπου. Ένας τυπικός μεγάλος όμιλος ετερογενών δραστηριοτήτων διαθέτει περισσότερες από 400 άδειες σε διάφορες δικαιοδοσίες και σε διάφορους τομείς, όπως είναι ο τραπεζικός τομέας, οι ασφάλειες ζωής και οι γενικές ασφάλειες, και η διαχείριση περιουσιακών στοιχείων. 2. διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη Η Επιτροπή εξέτασε τις ενδεχόμενες βελτιώσεις στο ισχύον νομοθετικό κείμενο τρεις φορές στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής επιτροπής χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων (ΕΕΧΟΕΔ) Συμβουλευτική επιτροπή για τους χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων. και τρεις φορές στο πλαίσιο της ομάδας εργασίας της για την οδηγία ΧΟΕΔ. Για την αναθεώρηση της οδηγίας ΧΟΕΔ αξιοποιήθηκαν οι δύο προηγούμενες ασκήσεις αξιολόγησης που πραγματοποιήθηκαν στον τομέα της ρύθμισης χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων, αφενός από τη λεγόμενη « μικτή τεχνική ο μ άδα » το 2005 και, αφετέρου, από την προσωρινή επιτροπή για τους χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων, προκάτοχο της κοινής επιτροπής για τους χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων (ΚΕΧΟΕΔ) Επιτροπή επιπέδου 3 της διαδικασίας Lamfalussy για τους χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων το 2008 (« γνωμοδότηση για τον υπολογισμό των ιδίων κεφαλαίων »). Τον Απρίλιο του 2008, η ΕΕΧΟΕΔ ενέκρινε την έναρξη της απαιτούμενης αναθεώρησης της οδηγίας ΧΟΕΔ απευθύνοντας πρόσκληση υποβολής γνωμοδοτήσεων στην ΚΕΧΟΕΔ.[4][5] Συμβουλευτική επιτροπή για τους χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων. Επιτροπή επιπέδου 3 της διαδικασίας Lamfalussy για τους χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων Από τον Μάιο του 2008 στην εν λόγω διαδικασία συμμετέχει ο κλάδος – μέσω του πρώτου ενημερωτικού δελτίου της ΕΕΧΟΕΔ και μέσω συζητήσεων – ο οποίος έκτοτε έχει εκφράσει δημόσια τις θέσεις του σε τέσσερις περιστάσεις. Μετά την παραλαβή της τελικής γνωμοδότησης της ΚΕΧΟΕΔ τον Οκτώβριο του 2009, ακολούθησε δημόσια διαβούλευση σχετικά με τα εναπομείναντα ζητήματα και τις υπό εξέταση πιθανές εναλλακτικές πολιτικές επιλογές, η οποία διήρκεσε από τις 6 Νοεμβρίου 2009 μέχρι τις 15 Ιανουαρίου 2010. Οι αποκρίσεις στη δημόσια διαβούλευση http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf από μια σειρά ομίλων ποικίλων μεγεθών, επικεφαλής των οποίων είναι οντότητες που δραστηριοποιούνται τόσο στον τραπεζικό όσο και στον ασφαλιστικό τομέα, κατέδειξαν ότι οι προτάσεις των υπηρεσιών της Επιτροπής τυγχάνουν ευρείας στήριξης.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Ορισμός του προβλήματος 3.1. Εποπτεία σε επίπεδο εταιρείας χαρτοφυλακίου Η εποπτεία στο επίπεδο της εταιρείας χαρτοφυλακίου διέπεται από τον συνδυασμό των ισχυουσών διατάξεων της οδηγίας ΧΟΕΔ, της οδηγίας περί κεφαλαιακών απαιτήσεων και της οδηγίας για τους ασφαλιστικούς ομίλους Οδηγία 98/78/ΕΚ σχετικά με τη συμπληρωματική εποπτεία των ασφαλιστικών επιχειρήσεων στο πλαίσιο ενός ασφαλιστικού ομίλου . Οι εν λόγω οδηγίες αφορούν αντίστοιχα τις χρηματοοικονομικές εταιρείες χαρτοφυλακίου μικτής δραστηριότητας (ΧΕΧΜΔ), γνωστές και ως «εταιρείες χρηματοπιστωτικών συμμετοχών», τις χρηματοοικονομικές εταιρείες χαρτοφυλακίου (ΧΕΧ) και τις ασφαλιστικές εταιρείες χαρτοφυλακίου (ΑΕΧ),. Τα εποπτικά μέσα που εφαρμόζονται στο επίπεδο της επικεφαλής οντότητας του ομίλου μεταβάλλονται όταν αυτή μετατρέπεται σε ΧΕΧΜΔ και παύει να υφίσταται ως ΧΕΧ ή ως ΑΕΧ. Τα σχήματα 1 και 2 Τα σχήματα 1 και 2 απεικονίζουν το παράδειγμα ενός τραπεζικού ομίλου, ωστόσο το ίδιο ισχύει και για τους ασφαλιστικούς ομίλους με αντικατάσταση της αναφοράς στην οδηγία περί κεφαλαιακών απαιτήσεων με την οδηγία για τους ασφαλιστικούς ομίλους. που ακολουθούν περιγράφουν τον τρόπο με τον οποίο ο προσδιορισμός ενός χρηματοπιστωτικού ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων μπορεί να επηρεάσει διαφορετικά την άσκηση τομεακής εποπτείας, ανάλογα με τη διάρθρωση του ομίλου. [7][8] Οδηγία 98/78/ΕΚ σχετικά με τη συμπληρωματική εποπτεία των ασφαλιστικών επιχειρήσεων στο πλαίσιο ενός ασφαλιστικού ομίλου Τα σχήματα 1 και 2 απεικονίζουν το παράδειγμα ενός τραπεζικού ομίλου, ωστόσο το ίδιο ισχύει και για τους ασφαλιστικούς ομίλους με αντικατάσταση της αναφοράς στην οδηγία περί κεφαλαιακών απαιτήσεων με την οδηγία για τους ασφαλιστικούς ομίλους. Σχήμα 1: Η οδηγία ΧΟΕΔ συμπληρώνει και εν μέρει υποκαθιστά την τομεακή εποπτεία όταν ένας τραπεζικός ή ασφαλιστικός όμιλος μετατρέπεται σε όμιλο ετερογενών δραστηριοτήτων. Πριν από την εξαγορά από μια επιχείρηση χαρτοφυλακίου, η τραπεζική ή η ασφαλιστική οντότητα υπόκειται σε ενοποιημένη εποπτεία, όπως ορίζεται στην οδηγία περί κεφαλαιακών απαιτήσεων ή στην οδηγία για τους ασφαλιστικούς ομίλους. Μετά την εξαγορά, η ενοποιημένη εποπτεία ασκείται μόνο στην επικεφαλής οντότητα που δραστηριοποιείται στον τραπεζικό ή στον ασφαλιστικό τομέα. Η οδηγία ΧΟΕΔ συμπληρώνει την εν λόγω ενοποιημένη εποπτεία. (...PICT...) Σχήμα 2: Η οδηγία ΧΟΕΔ υποκαθιστά την τομεακή εποπτεία σε επίπεδο ομίλου. Σε περίπτωση που μια ΧΕΧΜΔ αντικαθιστά μια ΧΕΧ ή/και μια ΑΕΧ και εφόσον δεν υπάρχει επικεφαλής οντότητα του ομίλου δραστηριοποιούμενη στον τραπεζικό ή στον ασφαλιστικό τομέα (δηλαδή όλες οι άδειες ανήκουν σε μια ΧΕΧΜΔ), παύουν να εφαρμόζονται οι διατάξεις για την τομεακή εποπτεία. (...PICT...) Ως αποτέλεσμα της αλληλεπίδρασης που απεικονίζεται στο σχήμα 2, ορισμένα μέσα άσκησης της τομεακής εποπτείας που εφαρμόζονται σε επίπεδο ΧΕΧ ή ΑΕΧ δεν μπορούν να εφαρμοστούν στο σύνολο του ομίλου, όταν η εταιρεία χαρτοφυλακίου έχει μορφή ΧΕΧΜΔ. Τα εν λόγω εποπτικά μέσα περιλαμβάνουν τη μη άσκηση της εποπτείας των θυγατρικών εταιρειών σε μεμονωμένη βάση, την εφαρμογή των διατάξεων περί δημοσιοποίησης πληροφοριών (πυλώνας 3) και την αυτοαξιολόγηση και την εποπτική εξέταση (πυλώνας 2) σε ενοποιημένη βάση. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα όταν ένας όμιλος αποκτά άδεια στον έτερο τομέα και μια εταιρεία χαρτοφυλακίου μετατρέπεται σε ΧΕΧΜΔ, ο όμιλος να υπόκειται σε ένα ρυθμιστικό καθεστώς το οποίο ενδέχεται να μην είναι εξίσου ολοκληρωμένο όσο αυτό που ίσχυε πριν από την απόκτηση της άδειας, παρά την αύξηση του μεγέθους και της πολυπλοκότητας του ομίλου, γεγονός που αυξάνει τον κίνδυνο για το χρηματοπιστωτικό σύστημα. Κατά συνέπεια, η ενεργοποίηση της δυνατότητας απαλλαγής από τον προσδιορισμό ενός ομίλου ως χρηματοπιστωτικού ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων από τους επόπτες εξαρτάται από τον βαθμό στον οποίο η άσκηση της τομεακής εποπτείας εκτιμάται ότι δύναται να είναι ορθότερη όσον αφορά τον προληπτικό της χαρακτήρα. Ωστόσο, η συνεχιζόμενη άσκηση τομεακής εποπτείας ενδέχεται να μην καλύπτει επαρκώς τους επιπρόσθετους κινδύνους πρόληψης που οφείλονται στο αυξημένο μέγεθος και στην πολυπλοκότητα του ομίλου, οι οποίοι θα μπορούσαν να καλυφθούν από τις συμπληρωματικές πτυχές της οδηγίας ΧΟΕΔ, με αποτέλεσμα την ανομοιόμορφη εποπτική μεταχείριση (με βάση τη διάρθρωση και όχι το προφίλ των κινδύνων του ομίλου) των ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων. 3.2. Συντονισμός της εποπτείας Η οδηγία ΧΟΕΔ συμπληρώνει την οδηγία περί κεφαλαιακών απαιτήσεων και τις οδηγίες για τους ασφαλιστικούς ομίλους με σκοπό την άσκηση επιπρόσθετης εποπτείας σε επίπεδο της οντότητας που είναι επικεφαλής του ομίλου. Για τον σκοπό αυτό, η οδηγία περιλαμβάνει εκτός των άλλων διατάξεις σχετικά με τον συντονισμό των διαφορετικών εποπτών ενός ομίλου. Η οδηγία ΧΟΕΔ καθορίζει τις αρμόδιες αρχές και απαιτεί από τον συντονιστή (τον επόπτη σε επίπεδο της οντότητας που είναι επικεφαλής του ομίλου) να ζητεί τη γνώμη των αρμόδιων αρχών για συγκεκριμένα θέματα εποπτείας. Ωστόσο, οι ισχύουσες διατάξεις αφήνουν πολλά περιθώρια ερμηνείας όσον αφορά τις αρχές που μπορούν να προσδιοριστούν ως αρμόδιες. Μια ευρεία ερμηνεία οδηγεί σε υψηλό αριθμό αρμόδιων αρχών, τη γνώμη των οποίων πρέπει να ζητεί ο συντονιστής σε επίπεδο χρηματοπιστωτικού ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων, γεγονός που μπορεί να υπονομεύσει τον αποδοτικό και αποτελεσματικό συντονισμό του έργου που πρέπει να διεκπεραιωθεί από το εποπτικό «σώμα», το οποίο απαρτίζεται από τον συντονιστή και τις αρμόδιες αρχές. 3.3. Προσδιορισμός Οι διατάξεις που διέπουν τον προσδιορισμό του χρηματοπιστωτικού ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων δημιουργούν τα ακόλουθα επιμέρους προβλήματα. Πρώτον, η οδηγία δεν απαιτεί τη συμπερίληψη των επιχειρήσεων διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων στους ελέγχους κατώτατων ορίων, καθώς το 2002 οι ΟΣΕΚΑ (οργανισμοί συλλογικών επενδύσεων σε κινητές αξίες) δεν συμπεριλαμβάνονταν στην τομεακή προληπτική εποπτεία, παρότι η οδηγία απαιτεί τη συμπερίληψη των επιχειρήσεων διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων στο πεδίο εφαρμογής της συμπληρωματικής εποπτείας. Δεύτερον, οι έλεγχοι κατώτατων ορίων μπορούν να βασίζονται σε διαφορετικές παραμέτρους όσον αφορά τα στοιχεία ενεργητικού και τις κεφαλαιακές απαιτήσεις, ωστόσο οι διατάξεις είναι ασαφείς ως προς τον τρόπο υπολογισμού των ελέγχων που προκύπτουν, για παράδειγμα, από την εφαρμογή διαφορετικών λογιστικών προσεγγίσεων για τα στοιχεία ενεργητικού, ή από τμήματα του ομίλου που δεν υπάγονται πάντα σε απαίτηση φερεγγυότητας. Τρίτον και σημαντικότερο, οι όροι για τα κατώτερα όρια, δεδομένων των προκαθορισμένων ποσών που αντιστοιχούν σε αυτά, δεν βασίζονται στους κινδύνους και η έννοια των αναμενόμενων κινδύνων για τον όμιλο δεν λαμβάνεται υπόψη στον έλεγχο των κατώτατων ορίων. Αυτό συνεπάγεται ότι οι πολύ μικροί όμιλοι με μικρό αριθμό αδειών στον κάθε τομέα υπόκεινται σε συμπληρωματική εποπτεία, ενώ οι μεγαλύτεροι και πιο πολύπλοκοι όμιλοι μπορεί τυπικά να μην προσδιορίζονται ως όμιλοι ετερογενών δραστηριοτήτων. Κατά συνέπεια, οι ισχύουσες διατάξεις που αφορούν τον προσδιορισμό ενδέχεται να λειτουργούν ανασταλτικά για την αποτελεσματική υλοποίηση των υποκείμενων στόχων της οδηγίας. 3.4. Συμμετοχές Η συνεπής μεταχείριση των συμμετοχών στην καθημερινή συμπληρωματική εποπτεία παρεμποδίζεται από την έλλειψη σχετικών πληροφοριών για την αξιολόγηση των κινδύνων στο πλαίσιο του ομίλου, η οποία δεν αποτελεί εξίσου απλή διαδικασία στην περίπτωση κατοχής συμμετοχών σε εισηγμένες εταιρείες. Το εταιρικό δίκαιο μπορεί να απαγορεύει σε έναν μειοψηφικό μέτοχο να λαμβάνει περισσότερες πληροφορίες σχετικά με την εταιρεία συγκριτικά με τους άλλους μετόχους. Για παράδειγμα, εάν δεν είναι δυνατή η απόκτηση πληροφοριών για τους κινδύνους των συμμετοχών σε ασφαλιστικές και αντασφαλιστικές επιχειρήσεις από ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων με επικεφαλής οντότητα δραστηριοποιούμενη στον τραπεζικό τομέα, τότε καθίσταται αδύνατη η παροχή στοιχείων στους επόπτες που να αποδεικνύουν το ενιαίο της διαχείρισης και του εσωτερικού ελέγχου στις οντότητες και το δικαίωμα αφαίρεσης τέτοιων συμμετοχών από τα ίδια κεφάλαια, όπως απαιτεί η ενοποίηση. 4. Στόχοι Ο ευρύτερος στόχος της παρούσας πρωτοβουλίας είναι η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της συμπληρωματικής εποπτείας των μεγάλων και πολύπλοκων ομίλων στην ΕΕ δυνάμει της οδηγίας ΧΟΕΔ, προφυλάσσοντας ταυτόχρονα την ανταγωνιστική θέση αυτών των ομίλων. Αυτό μεταφράζεται στους ακόλουθους γενικούς στόχους πολιτικής: – Ενίσχυση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας – Ενίσχυση της διαφύλαξης των συμφερόντων των πιστωτών και των ασφαλιζόμενων – Διασφάλιση της διεθνούς ανταγωνιστικότητας των χρηματοπιστωτικών ομίλων της ΕΕ. Λαμβάνοντας υπόψη τα προβλήματα που περιγράφηκαν ανωτέρω, προσδιορίστηκαν τρεις δέσμες επιχειρησιακών στόχων για την αντιμετώπισή τους. Η αποτελεσματική υλοποίηση των εν λόγω επιχειρησιακών στόχων θα συμβάλει στην επίτευξη των μακροπρόθεσμων στόχων πολιτικής που αποσκοπούν στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της συμπληρωματικής εποπτείας, στην ενδυνάμωση της διαχείρισης κινδύνων των χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων, στην εξάλειψη των περιπτώσεων καταχρηστικής επιλογής του ευνοϊκότερου καθεστώτος εποπτείας, στη μείωση του φόρτου συμμόρφωσης και στη δημιουργία ίσων όρων ανταγωνισμού, στην εποπτική συνεργασία και σύγκλιση, καθώς στη σαφήνεια δικαίου. 5. Επιλογές πολιτικής και επιπτώσεισ Συνολικά καταρτίστηκαν, αξιολογήθηκαν ως προς τις επιπτώσεις και συγκρίθηκαν δεκαεπτά επιλογές πολιτικής, με στόχο την αντιμετώπιση των ζητημάτων που περιγράφονται στην ανάλυση. Το παρόν τμήμα περιγράφει τις αναμενόμενες επιπτώσεις των προτιμώμενων μέτρων πολιτικής στον κάθε τομέα. 5.1. Συμπληρωματική εποπτεία σε επίπεδο εταιρείας χαρτοφυλακίου και συντονισμός της εποπτείας Με στόχο την ευθυγράμμιση των εποπτικών εξουσιών στο επίπεδο της επικεφαλής οντότητας ενός ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων, την πρόληψη τόσο των απωλειών σε επίπεδο εξουσιών κατά τη μεταβολή της διάρθρωσης ενός ομίλου όσο και της αλληλεπικάλυψης της εποπτείας σε επίπεδο ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων, και τη διευκόλυνση του συντονισμού από τους πλέον αρμόδιους επόπτες, εισάγονται οι ακόλουθες στοχευμένες τροποποιήσεις: – άρση του αποκλεισμού των εταιρειών χαρτοφυλακίου στο επίπεδο της επικεφαλής οντότητας ενός τραπεζικού ή ασφαλιστικού ομίλου που χαρακτηρίζονται ως ΧΕΧΜΔ, ώστε οι διατάξεις και οι εξουσίες που ίσχυαν για τις πρώην ΧΕΧ ή ΑΕΧ να συνεχίσουν να ισχύουν και μετά τη μεταβολή του χαρακτηρισμού ενός ομίλου και της εταιρείας χαρτοφυλακίου του ως αποτέλεσμα της απόκτησης συμμετοχών στον έτερο τομέα· – περιορισμός των αρχών που ορίζονται ως αρμόδιες ώστε να περιλαμβάνουν μόνο επόπτες των τελικών μητρικών εταιρειών εντός των επιμέρους τομέων, καθώς και κάθε αρμόδια αρχή την οποία οι επόπτες των τελικών μητρικών εταιρειών θεωρούν συναφή. 5.2. Προσδιορισμός των χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων Για την αντιμετώπιση του προβλήματος που περιγράφεται στην παράγραφο 3.3 σχετικά με τη συμπερίληψη των εταιρειών διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων στη συμπληρωματική εποπτεία, θα προταθεί η συμπερίληψή τους σε όλες τις περιπτώσεις, και θα παρασχεθεί συμπληρωματική καθοδήγηση για τους δείκτες συμπερίληψης. Για την αντιμετώπιση των ασαφειών αναφορικά με τις παραμέτρους και τον μη προσδιορισμό των ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων με βάση τους κινδύνους, θα προταθεί η εισαγωγή τεχνικών προδιαγραφών για την εφαρμογή της «δυνατότητας απαλλαγής» για μεγαλύτερους ομίλους στο άρθρο 3 παράγραφος 3 της οδηγίας ΧΟΕΔ, καθώς και της επιλογής μη άσκησης συμπληρωματικής εποπτείας για τους ομίλους στους οποίους τα στοιχεία ενεργητικού που κατέχονται από τον μικρότερο τομέα είναι κάτω του απόλυτου κατώτατου ορίου των 6 δισεκατομμυρίων ευρώ. 5.3. Συμμετοχές Η εισαγωγή τεχνικών προδιαγραφών για τη μεταχείριση των συμμετοχών σε διάφορες περιπτώσεις θα αμβλύνει το πρόβλημα της καθημερινής μεταχείρισης των συμμετοχών στο πλαίσιο της συμπληρωματικής εποπτείας, το οποίο επιδεινώνεται από το γεγονός ότι το εταιρικό δίκαιο μπορεί να απαγορεύει σε έναν μειοψηφικό μέτοχο την πρόσβαση σε πληροφορίες μη προσβάσιμες σε άλλους μετόχους. 5.4. Επιπτώσεις των προτιμώμενων επιλογών πολιτικής Οι προτεινόμενες αλλαγές πολιτικής αναμένεται να ενισχύσουν το πλαίσιο της συμπληρωματικής εποπτείας, δημιουργώντας αποτελεσματικότερα κίνητρα και πρακτικές διαχείρισης κινδύνων που με τη σειρά τους θα συμβάλουν στην ενίσχυση της διεθνούς ανταγωνιστικότητας των χρηματοπιστωτικών ομίλων της ΕΕ. Οι προτάσεις εκτιμάται ότι θα συμβάλουν θετικά στον περιορισμό των κινδύνων για τη χρηματοοικονομική σταθερότητα και του συνακόλουθου κοινωνικού κόστους. Σε επίπεδο μεμονωμένων ενδιαφερόμενων μερών και συστημικών θεμάτων, οι προτάσεις αναμένεται να έχουν τις ακόλουθες επιπτώσεις: – Ορισμένοι μικρότεροι χρηματοπιστωτικοί όμιλοι της ΕΕ με απλή διάρθρωση και μικρό αριθμό αδειών και στους δύο τομείς ενδέχεται να μην συμπεριληφθούν στην άσκηση συμπληρωματικής εποπτείας, επωφελούμενοι από την εξοικονόμηση του κόστους συμμόρφωσης. Αυτό ενδέχεται να ισχύσει για περίπου δέκα μικρότερους χρηματοπιστωτικούς ομίλους που διαθέτουν συνολικά ενεργητικά αξίας 69 δισεκατομμυρίων ευρώ περίπου. Αντίθετα, το κόστος συμμόρφωσης για πολλούς μεγάλους ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων με επικεφαλής οντότητα δραστηριοποιούμενη στον τραπεζικό τομέα που διαθέτουν εκατοντάδες άδειες και δραστηριοποιούνται και στους δύο τομείς θα αυξηθεί καθώς πολλοί τέτοιοι όμιλοι, τα συνολικά ενεργητικά των οποίων στον χρηματοπιστωτικό τομέα ανέρχονται συνολικά σε 9 τρισεκατομμύρια ευρώ, ενδέχεται να υπαχθούν στην άσκηση συμπληρωματικής εποπτείας. Με αυξημένο κόστος συμμόρφωσης αναμένεται να επιβαρυνθούν επίσης οι χρηματοπιστωτικοί όμιλοι που δραστηριοποιούνται στη διαχείριση περιουσιακών στοιχείων και που θα προσδιοριστούν ως χρηματοπιστωτικοί όμιλοι ετερογενών δραστηριοτήτων, σύμφωνα με τις προτεινόμενες αλλαγές στην διαδικασία προσδιορισμού των ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων. Το κόστος συμμόρφωσης για τους χρηματοπιστωτικούς ομίλους που υπάχθηκαν πρόσφατα στην άσκηση συμπληρωματικής εποπτείας, δεδομένου του συνολικού μεγέθους τους, αναμένεται να είναι σχετικά αμελητέο. Επιπροσθέτως, το εν λόγω κόστος αντισταθμίζεται από τα οφέλη που προκύπτουν από τις αποτελεσματικότερες πρακτικές διαχείρισης κινδύνων, λόγω των κινήτρων που συνεπάγεται η παρούσα νομοθετική πρόταση. Άλλη μια θετική επίπτωση μπορεί να είναι η μεγαλύτερη διαφάνεια και εμπιστοσύνη στις αγορές ως αποτέλεσμα του προσδιορισμού ενός ομίλου ως ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων. Τα εν λόγω οφέλη αναμένεται να ενισχύσουν τη διεθνή ανταγωνιστικότητα των μεγάλων ομίλων της ΕΕ, δεδομένων των πρωτοβουλιών στον τομέα της συμπληρωματικής εποπτείας που αναλαμβάνονται και σε άλλες μεγάλες δικαιοδοσίες διεθνώς. – Οι προαναφερθείσες αλλαγές στη διαδικασία προσδιορισμού των ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων θα βελτιώσουν την καταλληλότητα της άσκησης συμπληρωματικής εποπτείας, ενισχύοντας την αποτελεσματικότητα της παρακολούθησης των κινδύνων στους οποίους είναι εκτεθειμένοι οι χρηματοπιστωτικοί όμιλοι από τους επόπτες . Τα παραπάνω, σε συνδυασμό με τον εκσυγχρονισμό της εποπτείας σε επίπεδο επικεφαλής οντότητας ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων και με μια βελτιωμένη δέσμη εποπτικών μέσων για τον εντοπισμό ζητημάτων μετάδοσης και συγκέντρωσης κινδύνων και θεμάτων πολυπλοκότητας και σύγκρουσης συμφερόντων σε εταιρείες που συνδέονται με όμιλο ετερογενών δραστηριοτήτων μέσω συμμετοχών, θα συμβάλουν θετικά στη χρηματοοικονομική σταθερότητα . – Η ενίσχυση της σαφήνειας των διατάξεων που διέπουν τη συμπερίληψη των εταιρειών διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων στον προσδιορισμό και στη συμπληρωματική εποπτεία θα εξασφαλίσει ίσους όρους ανταγωνισμού σε αυτόν τον τομέα. – Όσον αφορά τους πελάτες των επηρεαζόμενων χρηματοπιστωτικών ομίλων, οι επιπτώσεις αναμένεται να είναι αμελητέες δεδομένης της γενικότερης ήσσονος σημασίας του πρόσθετου κόστους που θα συνεπαχθεί η παρούσα για τους συγκεκριμένους ομίλους. Επιπλέον, οι πελάτες ενδέχεται να μην αντιλαμβάνονται διαφορές στη ρυθμιστική μεταχείριση των τραπεζών, των ασφαλιστικών επιχειρήσεων και των ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων: θεωρούν απλώς ότι το εποπτικό πλαίσιο είναι ολοκληρωμένο και συνετό και η παρούσα αναθεώρηση στοχεύει ειδικά στην ενδυνάμωση αυτού του πλαισίου ενισχύοντας κατά συνέπεια την εμπιστοσύνη τους σε αυτό. 6. Παρακολούθηση και αξιολογηση Οι προτεινόμενες τροποποιήσεις αναμένεται να τεθούν σε ισχύ το 2011. Οι τροποποιήσεις αυτές συνδέονται άμεσα με την πρόσφατη πρόταση της Επιτροπής για την οδηγία omnibus σχετικά με την τροποποίηση των οδηγιών για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, ώστε να λαμβάνεται υπόψη η θέσπιση των νέων Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών. Ενδέχεται επίσης να ακολουθήσει μια ριζικότερη αναθεώρηση της οδηγίας ΧΟΕΔ, η οποία θα περιλαμβάνει διατάξεις για την ποιότητα των κεφαλαιακών αποθεμάτων και του πεδίου εφαρμογής για τις μη ρυθμιζόμενες οντότητες. Ως εκ τούτου, κρίνεται σκόπιμη η διεξαγωγή ολοκληρωμένης αξιολόγησης βάσει του συνολικού τροποποιημένου νομοθετικού πλαισίου, για την οποία θα πρέπει να οριστεί μια ημερομηνία-στόχος ανάλογα με τις αξιολογήσεις των λοιπών σχετικών οδηγιών. [1] Οδηγία 2002/87/ΕΚ σχετικά με τη συμπληρωματική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων, ασφαλιστικών επιχειρήσεων και επιχειρήσεων επενδύσεων χρηματοπιστωτικού ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων [2] Οδηγία 2006/48//ΕΚ σχετικά με την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυμάτων και οδηγία 2006/49/ΕΚ για την επάρκεια των ιδίων κεφαλαίων των επιχειρήσεων επενδύσεων και των πιστωτικών ιδρυμάτων [3] Οδηγία 2009/138/ΕΚ σχετικά με την ανάληψη και την άσκηση δραστηριοτήτων ασφάλισης και αντασφάλισης (Φερεγγυότητα II) (αναδιατύπωση), αλλά, η οδηγία ΧΟΕΔ συμπληρώνει τις ισχύουσες οδηγίες για την ασφάλιση έως ότου τεθεί σε ισχύ η οδηγία «Φερεγγυότητα ΙΙ». [4] Συμβουλευτική επιτροπή για τους χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων. [5] Επιτροπή επιπέδου 3 της διαδικασίας Lamfalussy για τους χρηματοπιστωτικούς ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Οδηγία 98/78/ΕΚ σχετικά με τη συμπληρωματική εποπτεία των ασφαλιστικών επιχειρήσεων στο πλαίσιο ενός ασφαλιστικού ομίλου [8] Τα σχήματα 1 και 2 απεικονίζουν το παράδειγμα ενός τραπεζικού ομίλου, ωστόσο το ίδιο ισχύει και για τους ασφαλιστικούς ομίλους με αντικατάσταση της αναφοράς στην οδηγία περί κεφαλαιακών απαιτήσεων με την οδηγία για τους ασφαλιστικούς ομίλους. EN (...PICT...)|EUROPEAN COMMISSION| Brussels, 16.8.2010 SEC(2010) 981 final COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Accompanying document to the Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directives 98/78/EC, 2002/87/EC and 2006/48/EC as regards the supplementary supervision of financial entities in a financial conglomerate COM(2010) 433 SEC(2010) 979 COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Accompanying document to the Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directives 98/78/EC, 2002/87/EC and 2006/48/EC as regards the supplementary supervision of financial entities in a financial conglomerate 1. Background The establishment and development of large, complex groups combining several banking and insurance licenses, was recognized in the early nineties. Following recommendations by the Joint Forum, the G10 body of supervisors, the Financial Conglomerates Directive Directive 2002/87/EC on the supplementary supervision of credit institutions, insurance undertakings and investment firms in a financial conglomerate (FICOD) was adopted in 2002. It aimed at the supplementary supervision of regulated entities that form part of a financial conglomerate, by focusing on potential risks of double gearing (multiple use of capital) and on "group risks": the risks of contagion, management complexity, risk concentration, and conflicts of interest. [1] Directive 2002/87/EC on the supplementary supervision of credit institutions, insurance undertakings and investment firms in a financial conglomerate Since 2002, markets have further developed in a direction where the distinction between banking business and insurance business is not always easily discernable and where the largest groups are active in many countries. Both the revision of the 1988 Basel Accord in 2004, implemented in the EU by the Capital Requirements Directive (CRD) Directive 2006/48/EC relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions and directive 2006/49/EC on the capital adequacy of investment firms and credit institutions in 2006, and the introduction of a comprehensive set of regulations for insurance companies in Solvency II (S2) Directive 2009/138/EC on the taking-up and pursuit of the business of Insurance and Reinsurance (Solvency II) (recast) , but until Solvency II is implemented, the FICOD supplements the insurance directives presently in place developed the regulatory framework but, as regards conglomerates, only in so far as legal entities of a group are active in the same sector - banking or insurance. The supplementary regulatory framework under FICOD dealing with the additional complexity and risks stemming from combinations of licenses has not been evaluated yet. [2][3] Directive 2006/48/EC relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions and directive 2006/49/EC on the capital adequacy of investment firms and credit institutions Directive 2009/138/EC on the taking-up and pursuit of the business of Insurance and Reinsurance (Solvency II) (recast) , but until Solvency II is implemented, the FICOD supplements the insurance directives presently in place As of the end of 2009, the directive covered 69 European groups and 6 third country groups. About 35 of them are small and operate mainly domestically with a few licenses. Although the revision is also intended to simplify the supervision of small conglomerates, it specifically deals with the supervision of the 30 or so biggest financial groups in Europe. Total assets of these at the end 2009 exceeded €25 trillion, representing a substantial share of the EU banking market of roughly €42 trillion assets and the EU insurance market of roughly €10 trillion assets. A typical large conglomerate has over 400 licenses in several jurisdictions and several sectors: banking, life and/or non-life insurance, asset management. 2. Stakeholder consultation The Commission discussed possible improvements to the current legislative text three times at the European Financial Conglomerates Committee (EFCC) Advisory committee for financial conglomerates. and three times in its FICOD working group. The FICOD review benefited from two earlier evaluation exercises with respect to financial conglomerates regulation conducted by the so-called Mixed Technical Group in 2005 and by the Interim Working Committee on Financial Conglomerates, a predecessor to the Joint Committee on Financial Conglomerates (JCFC), Lamfalussy level 3 committee for financial conglomerates in 2008 ("the Capital Advice "). In April 2008 the EFCC approved the launch of the required review of the FICOD with a Call for Advice to the JCFC.[4][5] Advisory committee for financial conglomerates. Lamfalussy level 3 committee for financial conglomerates The industry has been involved - by means of the EFCC first newsletter and dialogues - since May 2008, and has also expressed its views on four public occasions since then. After receiving the final JCFC Advice in October 2009, a public consultation on the remaining questions and potential policy alternatives under consideration ran from 6 November 2009 until 15 January 2010. Responses to the public consultation http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf from a variety of both bank- and insurance-led conglomerates of a range of sizes revealed a broad support for the Commission services' suggestions.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Problem definition 3.1. Supervision at the holding company level Supervision at the level of the holding company is governed by the combination of the current provisions of the FICOD, the CRD and the Insurance Groups Directive Directive 98/78/EC on the supplementary supervision of insurance undertakings in an insurance group (IGD). These directives refer to 'mixed financial holding companies' (MFHC), 'financial holding companies' (FHC) and 'insurance holding companies' (IHC), respectively. The supervisory tools that can be applied at the top level change when the top level becomes an MFHC and ceases to be a FHC or an IHC. Figures 1 and 2 Figures 1 and 2 use the example of a banking group for the purposes of illustration, but the same is true for insurance groups, with reference to the application of the CRD replaced by the IGD below demonstrate that the identification of a financial conglomerate can affect the application of sectoral group supervision differently, depending on the structure of the group. [7][8] Directive 98/78/EC on the supplementary supervision of insurance undertakings in an insurance group Figures 1 and 2 use the example of a banking group for the purposes of illustration, but the same is true for insurance groups, with reference to the application of the CRD replaced by the IGD Figure 1: FICOD supplements and partly replaces sectoral supervision if a banking or insurance group becomes a conglomerate. Before acquisition by a holding company, a bank or an insurer is subject to consolidated supervision as laid out in either the CRD or the IGD. After the acquisition, consolidated supervision can only be applied to a top level banking or insurance entity. FICOD supplements that consolidated supervision. (...PICT...) Figure 2: FICOD replaces sectoral supervision at a group level. If a MFHC replaces a FHC and/or an IHC and if there is no top level banking or insurance entity (i.e., all licenses are owned directly by an MFHC), sectoral group supervision provisions can no longer be applied. (...PICT...) As a result of the interaction depicted in Figure 2, certain tools of sectoral group supervision that can be applied at the level of a FHC or an IHC can not be applied to the whole group when the holding company is a MFHC. Those tools include the waiving of solo-supervision of subsidiaries, the application of provisions on disclosure (Pillar 3) and self-assessment and supervisory review (Pillar 2) on a consolidated basis. This leads to the anomalous result that a group which has acquired a license in the other sector, so that the holding company becomes a MFHC, is subject to a regulatory regime which may not be as comprehensive as that which applied before the acquisition, even though the group has increased in size and complexity and may therefore represent a higher risk to the financial system. As a consequence, the use by supervisors of a waiver in determining whether a group is a financial conglomerate is influenced by the assessment of whether the application of the sectoral supervision may be more prudentially sound. However, the continued application of sectoral supervision may not adequately address the additional prudential risks that arise from the increased size and complexity of the group - risks which would have been addressed by the supplementary aspects of the FICOD; and may result in differences in supervisory treatment (based on the structure rather than on the risk profile) of conglomerates. 3.2. Supervisory coordination FICOD supplements the CRD and insurance directives for additional supervision at the top level of a group. To that end, it also contains provisions for coordination among different supervisors of a group. FICOD defines who is a relevant competent authority (RCA), and requires the coordinator (the top level supervisor) to consult RCAs on certain supervisory questions. However, the current provisions leave room for varying interpretations of the authorities that qualify as RCAs. A broad interpretation results in a high number of RCAs that must be consulted by the coordinator at the financial conglomerate level, which may undermine the effective and efficient coordination of the work to be carried out by the "college" of a coordinator and RCAs. 3.3. Identification Provisions governing the identification of financial conglomerate also give rise to three sub-problems. First, the directive does not require the inclusion of asset management companies (AMCs) in the threshold tests, because UCITS were excluded from sectoral prudential supervision in 2002, although it does require that AMCs be included in the scope of supplementary supervision. Second, the threshold tests can be based on different parameters with respect to assets and capital requirements but the provisions are ambiguous as to how calculate the tests arising from, for example, different accounting treatments of assets, or parts of the group which do not always have a solvency requirement. Third and most importantly, the threshold conditions, given their fixed amounts, are not risk-based, and the notion of expected group risks is not addressed by the threshold test. This implies that very small groups with a few licenses in each sector are subject to supplementary supervision, while the largest most complex groups can technically be identified as not being a conglomerate. As a result, the current provisions on identification may undermine the effective achievement of the underlying objectives of the directive. 3.4. Participations The consistent treatment of participations in day-to-day supplementary supervision is hampered by the lack of relevant information to assess group risks, which is not so straightforward when participations are held in listed firms. Company law may prohibit one minority shareholder from receiving more information about that firm than its other shareholders. For example, if information about risks with respect to participations in insurance and reinsurance companies cannot be obtained by bank-led conglomerates, they cannot provide their supervisors with the evidence of a satisfactory level of integration of management and internal control with these entities that is necessary for consolidation and the right to deduct such participations from their capital that consolidation entails. 4. Objectives The over-arching objective of this initiative is to ensure that the effectiveness of the supplementary supervision of large and complex groups in the EU under the FICOD is enhanced, while maintaining the competitive position of these groups. This translates into the following three general policy objectives to: – Enhance financial stability; – Enhance safeguarding of creditor and policyholder interests; – Ensure international competitiveness of EU financial groups. In light of the problems presented above, three sets of operational objectives have been identified to address the specific problem drivers. Effective realization of such operational objectives should contribute to the achievement of the longer-term specific policy objectives aimed at enhancing the effectiveness of supplementary supervision, reinforcing the risk management of financial conglomerates, eliminating opportunities for regulatory arbitrage , reducing the burden of compliance and enhancing the level playing field, supervisory cooperation and convergence, and legal clarity. 5. Policy options and their impact Altogether, seventeen policy options have been designed, impact-assessed and compared with a view to addressing the issues identified in the analysis. This section describes the expected impacts of preferred policy measures in each area. 5.1. Supplementary supervision on holding company level and supervisory coordination In order to align supervisory powers at the top level of a conglomerate, to prevent both the loss of powers when a group structure changes and the duplication of supervision at the conglomerate level, and to facilitate coordination by the most relevant supervisors, the following targeted amendments will be introduced: – end the exclusion of top level holding companies of a banking or an insurance group that are classified as a MFHC, so that provisions and powers that applied to the former FHC or IHC do not disappear when the classification of a group and its holding company changes as a result of an acquisition in the other sector; – narrow the defi nition of RCA to include only supervisors of ultimate parent entities within individual sectors and any other competent authorities that the supervisors of the ultimate parent entities consider are relevant. 5.2. Identification of financial conglomerates To address the problem outlined in section 3.3 regarding the inclusion of AMCs in supplementary supervision, the inclusion of AMCs at all times, complemented with guidance on indicators for inclusion, will be proposed. In order to tackle the ambiguity regarding parameters and the lack of a risk-based identification of conglomerates, t echnical standards on the application of the "waiver option" for larger groups in Article 3(3) of the FICOD will be proposed, and an option will be introduced to waive supplementary supervision for groups where the assets held by the smallest sector are below the absolute threshold of €6 billion. 5.3. Participations The problem of the day-to-day treatment of participations under supplementary supervision, which is aggravated by the fact that company law may prohibit a minority owner from accessing information which is not accessible to other shareholders, will be alleviated by technical standards with respect to treatment of participations in various situations. 5.4. Impact of preferred policy options The proposed policy changes are expected to render the supplementary supervision framework more robust, leading to more effective risk management incentives and practices which, in turn, should also help to enhance the international competitiveness position of EU financial groups. The proposals should contribute positively to containing the risks to the financial stability and the concomitant costs to society. At the level of individual stakeholder groups and systemic concerns, expected impacts of the proposals are as follows: – Certain smaller EU financial groups with a simple structure and not more than a few licenses in both sectors may be excluded from supplementary supervision and would therefore benefit from savings in compliance costs. This may be available to some ten smaller financial groups with combined assets of approximately €69 billion. Compliance costs for several large bank-led conglomerates that have hundreds of licenses and are active in both sectors, on the other hand, should increase as several such groups, representing up to €9 trillion assets in the financial sector, may be included in the scope of the supplementary supervision. Increased compliance costs would also be incurred by those financial groups whose structure includes asset management business and that will be identified as financial conglomerates following proposed changes to the conglomerate identification process. Compliance costs for financial groups that are newly included in the scope of the supplementary supervision should, given their overall size, be immaterial in relative terms. Furthermore, they should be offset with benefits arising from more effective risk management practices, induced by incentives implicit in this legislative proposal. Another positive impact can be expected from a greater visibility and trust in the markets that should result from identification as a conglomerate. These benefits should enhance the international competitiveness of large EU groups, given initiatives in the area of supplementary supervision that are being pursued in other major international jurisdictions. – The aforementioned changes to the conglomerate identification process will make the scope of the supplementary supervision more appropriate and should therefore enhance the effectiveness of supervisors ' monitoring of the risks to which financial groups are exposed. Combined with a more streamlined supervision at the top level of conglomerates and an improved supervisory toolkit for detection of contagion, concentration, complexity issues and conflicts of interests in firms connected to a conglomerate through participations, this should make a positive contribution to the financial stability. – The enhanced clarity of provisions governing the inclusion of asset management companies in the identification and supplementary supervision should provide a more level playing field in this area. – As regards clients of the affected financial groups, the impact is expected to be negligible given the overall level of materiality of the net incremental effect of this proposal on those groups. Moreover, clients might not be aware of differences between the regulatory treatment of banks, insurers and conglomerates: they simply trust that the supervisory framework is comprehensive and prudent, and this revision is especially aimed at reinforcing that framework and so justifying that trust. 6. Monitoring and evaluation It is expected that the proposed amendments will enter into force in 2011. The proposed amendments are closely linked with a recent proposal of the Commission for the Omnibus Directive, amending the financial services directives to take account of the introduction of the new European Supervisory Authorities. They also are likely to be followed by a more fundamental review of the FICOD that may include provisions on the quality of capital buffers and scope as regards non-regulated entities. Therefore, it might be sensible to conduct a comprehensive evaluation based on the entirely overhauled legislative framework, for which a target date should be set in line with the evaluations of these other directives. [1] Directive 2002/87/EC on the supplementary supervision of credit institutions, insurance undertakings and investment firms in a financial conglomerate [2] Directive 2006/48/EC relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions and directive 2006/49/EC on the capital adequacy of investment firms and credit institutions [3] Directive 2009/138/EC on the taking-up and pursuit of the business of Insurance and Reinsurance (Solvency II) (recast) , but until Solvency II is implemented, the FICOD supplements the insurance directives presently in place [4] Advisory committee for financial conglomerates. [5] Lamfalussy level 3 committee for financial conglomerates [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Directive 98/78/EC on the supplementary supervision of insurance undertakings in an insurance group [8] Figures 1 and 2 use the example of a banking group for the purposes of illustration, but the same is true for insurance groups, with reference to the application of the CRD replaced by the IGD CS (...PICT...)|EVROPSKÁ KOMISE| V Bruselu dne 16.8.2010 SEK(2010) 981 v konečném znění PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se mění směrnice 98/78/ES, 2002/87/ES a 2006/48/ES, pokud jde o doplňkový dozor nad finančními subjekty ve finančním konglomerátu COM(2010) 433 SEK(2010) 979 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se mění směrnice 98/78/ES, 2002/87/ES a 2006/48/ES, pokud jde o doplňkový dozor nad finančními subjekty ve finančním konglomerátu 1. Okolnosti Zakládání a rozvoj velkých skupin se složitou strukturou, které drží kombinaci několika bankovních a pojišťovacích licencí, se objevuje počátkem devadesátých let. Na základě doporučení Společného fóra, dozorčího orgánu G10, byla v roce 2002 přijata směrnice o finančních konglomerátech Směrnice 2002/87/ES o doplňkovém dozoru nad úvěrovými institucemi, pojišťovnami a investičními podniky ve finančním konglomerátu (FICOD). Jejím cílem bylo zavést doplňkový dozor nad regulovanými subjekty, které jsou členy finančních konglomerátů, a zaměřit se na potenciální rizika „double gearing“ (tj. vícenásobného využívání kapitálu) a na „skupinová rizika“: riziko nákazy, složitost řízení, koncentraci rizik a střet zájmů.[1] Směrnice 2002/87/ES o doplňkovém dozoru nad úvěrovými institucemi, pojišťovnami a investičními podniky ve finančním konglomerátu Od roku 2002 se trhy dále vyvíjely tak, že není vždy úplně snadné rozlišit mezi bankovními službami a pojišťovacími činnostmi, a vznikla situace, kdy největší skupiny působí v mnoha zemích. Revize Basilejské dohody z roku 1988 v roce 2004, která byla v EU provedena směrnicí o kapitálových požadavcích (CRD) Směrnice 2006/48/ES o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu a směrnice 2006/49/ES o kapitálové přiměřenosti investičních podniků a úvěrových institucí v roce 2006, a zavedení rozsáhlého souboru pravidel pro pojišťovací společnosti v rámci Solventnosti II (S2) Směrnice 2009/138/ES o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnost a jejím výkonu (Solventnost II) (přepracované znění), ale do implementace Solventnosti II doplňuje platné směrnice upravující pojišťovnictví FICOD vedly k vytvoření regulačního rámce, který se však na konglomeráty vztahuje pouze v případě, že působí ve stejném odvětví – v bankovnictví, anebo v pojišťovnictví. Doplňkový právní rámec v rámci FICOD pro řešení narůstající složitosti a rizik vznikajících v důsledku kombinace licencí dosud nebyl posuzován. [2][3] Směrnice 2006/48/ES o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu a směrnice 2006/49/ES o kapitálové přiměřenosti investičních podniků a úvěrových institucí Směrnice 2009/138/ES o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnost a jejím výkonu (Solventnost II) (přepracované znění), ale do implementace Solventnosti II doplňuje platné směrnice upravující pojišťovnictví FICOD Na konci roku 2009 se směrnice vztahovala na 69 evropských skupin a 6 skupin ze třetích zemí. Zhruba 35 z nich je malých, fungují především vnitrostátně a drží pouze několik licencí. Účelem revize je zjednodušit i dozor nad malými konglomeráty, zaměřuje se však především na dozor nad zhruba 30 největšími finančními skupinami v Evropě. Celková aktiva těchto skupin na konci roku 2009 překročila 25 biliónů EUR a představovala tedy podstatnou část bankovního trhu EU, který má aktiva zhruba ve výši 42 biliónů EUR, a pojišťovacího trhu EU s aktivy ve výši zhruba 10 biliónů EUR. Typický velký konglomerát drží více než 400 licencí v několika jurisdikcích a několika odvětvích: bankovnictví, životní a neživotní pojištění, správa aktiv. 2. Konzultace zúčastněných stran Komise projednala možné zdokonalení stávající verze legislativy, a to třikrát v rámci Evropského výboru pro finanční konglomeráty (EFCC) Poradní výbor pro finanční konglomeráty a třikrát v rámci pracovní skupiny pro FICOD. Revize FICOD využila dvou starších hodnocení regulace finančních konglomerátů provedených takzvanou Smíšenou technickou skupinou v roce 2005 a Dočasným pracovním výborem pro finanční konglomeráty, předchůdcem Smíšeného výboru pro finanční konglomeráty (JCFC), Výbor pro finanční konglomeráty Lamfalussyho úrovně 3 v roce 2008 („ Sdělení o kapitálu "). V dubnu 2008 EFCC schválila zahájení požadované revize FICOD svou Žádostí o radu adresovanou JCFC.[4][5] Poradní výbor pro finanční konglomeráty Výbor pro finanční konglomeráty Lamfalussyho úrovně 3 Společnosti z daného odvětví jsou do procesu zapojeny – skrze první zpravodaj EFCC a dialog – již od května 2008 a své názory vyjádřily také při čtyřech veřejných příležitostech, které se od té doby naskytly. Po obdržení konečného stanoviska JCFC v říjnu 2009 probíhala od 6. listopadu 2009 do 15. ledna 2010 veřejná konzultace o zbývajících otázkách a možných alternativách řešení. Reakce na veřejnou konzultaci http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf ze strany mnoha konglomerátů různé velikosti řízených bankami a pojišťovnami potvrdily všeobecnou podporu návrhů útvarů Komise.[6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 3. Vymezení problému 3.1. Dozor na úrovni holdingové společnosti Dozor na úrovni holdingové společnosti se řídí platnými ustanoveními FICOD, CRD a směrnice o pojišťovnách v pojišťovací skupině Směrnice 98/78/ES o doplňkovém dozoru nad pojišťovnami v pojišťovací skupině (IGD). Tyto směrnice se vztahují na „smíšené finanční holdingové společnosti“ (MFHC), „finanční holdingové společnosti“ (FHC) a „pojišťovací holdingové společnosti“ (IHC). Nástroje dozoru, které lze aplikovat na nejvyšší úrovni, se mění, pokud se z FHC nebo IHC stane MFHC. Na obrázcích 1 a 2 níže Obrázky 1 a 2 používají pro ilustraci příklad bankovní skupiny, platí však i pro pojišťovací skupiny, kdy se odkaz na aplikaci CRD nahradí IGD je znázorněno, jak může označení finančního konglomerátu ovlivnit aplikaci dozoru nad odvětvovou skupinou v závislosti na její struktuře. [7][8] Směrnice 98/78/ES o doplňkovém dozoru nad pojišťovnami v pojišťovací skupině Obrázky 1 a 2 používají pro ilustraci příklad bankovní skupiny, platí však i pro pojišťovací skupiny, kdy se odkaz na aplikaci CRD nahradí IGD Obrázek 1: FICOD doplňuje a částečně nahrazuje odvětvový dozor, pokud se z bankovní nebo pojišťovací skupiny stane konglomerát. Před akvizicí holdingovou společností podléhá banka nebo pojišťovna konsolidovanému dozoru stanovenému v CRD nebo IGD. Po akvizici lze konsolidovaný dozor použít pouze u banky nebo pojišťovny na nejvyšší úrovni. Tento konsolidovaný dozor doplňuje FICOD. (...PICT...) Obrázek 2: FICOD nahrazuje odvětvový dozor na úrovni skupiny. Pokud MFHC nahrazuje FHC anebo IHC a pokud neexistuje bankovní nebo pojišťovací organizační jednotka na nejvyšší úrovni (tj. pokud všechny licence drží přímo MFHC), nelze aplikovat ustanovení o dozoru nad odvětvovou skupinou. (...PICT...) V důsledku vzájemného působení, jak je znázorněno na obrázku 2, nelze na úrovni celé skupiny aplikovat některé nástroje dozoru nad odvětvovými skupinami, které lze použít na úrovni FHC nebo IHC, pokud je holdingová společnost MFHC. Tyto nástroje zahrnují upuštění od samostatného dozoru nad dceřinými společnostmi, aplikaci ustanovení o uveřejňování (pilíř 3) a vlastní hodnocení a revizi dozoru (pilíř 2) na konsolidované úrovni. To způsobuje anomální stav, kdy se na společnost, která získala licenci v druhém odvětví, čímž se z holdingové společnosti stává MFHC, vztahuje regulační režim, který nemusí být tak komplexní jako režim, který se na ni vztahoval před akvizicí, a to i přesto, že se společnost zvětšila a zvýšila se složitost její organizace, což může představovat vyšší riziko pro finanční systém. V důsledku toho je rozhodnutí orgánů dozoru o upuštění od uplatnění při rozhodování, zda je skupina finančním konglomerátem, ovlivněno posouzením, zda by použití odvětvového dozoru nebylo vhodnější z důvodu obezřetnosti. Další použití odvětvového dozoru však nemusí dostatečně řešit další obezřetnostní rizika, která vznikají, pokud se skupina rozrůstá a zvyšuje se její složitost – rizika, která by řešily dodatečné aspekty FICOD; a může to vést k rozdílnému přístupu k dozoru nad konglomeráty (který se řídí jejich strukturou, a nikoliv rizikovým profilem). 3.2. Koordinace dozoru FICOD doplňuje CRD a směrnice o pojišťovnictví o další dozor nad nejvyšší úrovní skupiny. Proto také obsahuje ustanovení upravující koordinaci různých orgánů dozoru skupiny. FICOD definuje příslušný orgán (RCA) a požaduje, aby některé otázky týkající se dozoru koordinátor (orgán dozoru nad nejvyšší úrovní) konzultoval s RCA. Stávající ustanovení však ponechávají prostor různým interpretacím toho, který orgán se považuje za RCA. Široký výklad vede k tomu, že vzniká velký počet RCA, s nimiž musí koordinátor na úrovni finančního konglomerátu konzultovat, což může podkopat účinnost a účelnost koordinace práce, kterou má vykonávat „sbor“ koordinátora a RCA. 3.3. Označení Ustanovení, jimiž se řídí identifikace finančních konglomerátů, také vedou ke vzniku tří dílčích problémů. Zaprvé, směrnice nevyžaduje, aby do prahového testu byly zahrnuty společnosti zabývající se správou aktiv (AMC), protože v roce 2002 došlo k vyloučení UCITS z obezřetného odvětvového dozoru, i když požaduje, aby do doplňkového dozoru byly zahrnuty AMC. Zadruhé, prahové testy mohou vycházet z různých parametrů, pokud jde o aktiva a kapitálové požadavky, avšak ustanovení nestanoví jasně, jak v testu provést výpočet, do něhož vstupují například různé metody účtování o aktivech nebo skutečnost, že na různé části skupiny se nemusí vždy stanovat stejné požadavky na solventnost. A za třetí, což je nejdůležitější, prahové podmínky nejsou v důsledku jejich stanovení formou pevné částky založeny na riziku a prahový test neřeší pojem očekávaného rizika skupiny. To znamená, že doplňkovému dozoru podléhají velmi malé skupiny, které drží jen několik licencí v obou odvětvích, a že naopak největší a nejsložitější skupiny jsou technicky definovány tak, že netvoří konglomerát. V důsledku toho mohou platná ustanovení o identifikaci podkopávat účinné dosahování základních cílů směrnice. 3.4. Účasti Konzistentní úpravě účasti v každodenním doplňkovém dozoru brání nedostatek relevantních informací potřebných k hodnocení skupinových rizik, což není v případě účastí v kotovaných společnostech tak jednoduché. Právo obchodních společností může totiž bránit tomu, aby jeden minoritní akcionář dostával o společnosti více informací než ostatní akcionáři. Pokud není například možné, aby konglomerát vedený bankou získal informace o riziku spojeném s účastí v pojišťovací a zajišťovací společnosti, nemůže konglomerát svému orgánu dozoru předložit důkazy o uspokojivé míře integrace řízení a vnitřní kontroly s těmito společnostmi, které jsou nezbytné pro konsolidaci a pro právo odečíst tyto účasti z kapitálu, jehož se konsolidace týká. 4. Cíle Hlavním cílem této iniciativy je zajistit zvýšení efektivity doplňkového dozoru nad velkými a složitými skupinami v rámci EU podle FICOD a zároveň zachovat konkurenceschopnost těchto skupin. To se v konkrétní rovině promítá do následujících třech všeobecných politických cílů: – Posílení finanční stability; – Posílení ochrany zájmů věřitelů a pojistníků; – Zajištění mezinárodní konkurenceschopnosti finančních skupin z EU. Ve světle výše uvedených problémů byly identifikovány tři oblasti operačních cílů pro řešení příčin jednotlivých problémů. Účinná realizace těchto operačních cílů by měla přispět k dosažení dlouhodobých specifických politických cílů směřujících k posílení účinnosti doplňkového dozoru, posílení řízení rizik u finančních konglomerátů, eliminace možností regulační arbitráže, snížení zátěže při plnění regulačních požadavků a vyrovnání podmínek, spolupráce a konvergence v oblasti dozoru a právní jistoty . 5. Možnosti politiky a jejich dopad Bylo vytvořeno celkem sedmnáct možností politiky, u nichž byl posouzen dopad a které byly porovnány s cílem řešit otázky, které identifikovala analýza. V tomto oddíle je popsán očekávaný dopad preferovaných politických opatření v jednotlivých oblastech. 5.1. Doplňkový dozor na úrovni holdingové společnosti a koordinace dozoru Aby se dosáhlo sladění pravomoci dozoru na nejvyšší úrovni konglomerátu a zabránilo se tak ztrátě pravomocí v případě změny struktury skupiny a zdvojení dozoru na úrovni konglomerátu a umožnila se koordinace nejvýznamnějších orgánů dozoru, budou zavedeny následující cílené pozměňovací návrhy: – ukončit vyloučení holdingových společností nejvyšší úrovně v bankovních nebo pojišťovacích skupinách, které jsou klasifikovány jako MFHC, aby nepřestala platit ustanovení a pravomoci, jež se vztahovaly na bývalé FHC či IHC, pokud dojde ke změně klasifikace skupiny a její holdingové společnosti v důsledku akvizice v jiném odvětví; – úžit definici RCA tak, aby zahrnovala pouze orgány dozoru nad nejvyššími mateřskými společnostmi v jednotlivých odvětvích a další příslušné orgány, které orgány dozoru těchto nejvyšších mateřských společností budou považovat za relevantní . 5.2. Zjištění finančního konglomerátu K řešení problému naznačeného v odstavci 3.3, týkajícího se zahrnutí AMC do doplňkového dozoru, bude navrženo, aby ACM byla vždy zahrnuta a aby byly doplněny pokyny k ukazatelům, podle nichž se bude o zahrnutí rozhodovat. Za účelem vyřešení nejasností ohledně parametrů a problému nedostatečné identifikace konglomerátů podle rizik budou navrženy technické standardy pro aplikaci „možnosti upuštění“ pro větší skupiny podle článku 3 odst. 3 FICOD a bude zavedena možnost upustit od doplňkového dozoru u skupin, u kterých aktiva držená nejmenším segmentem nedosahují absolutní hranice 6 miliard EUR. 5.3. Účasti Problém každodenního zacházení s účastníky podléhajícími doplňkovému dozoru, který prohlubuje skutečnost, že právo obchodních společností může zakazovat minoritnímu vlastníkovi přístup k informacím, které nejsou přístupné ostatním akcionářům, bude odstraněn pomocí technických standardů upravujících řešení účastí v různých situacích. 5.4. Dopad preferované možnosti opatření Očekává se, že navrhované změny politiky posílí rámec doplňkového dozoru a zavedou efektivnější pobídky řízení rizik a postupy, které by rovněž měly pomoci posílit postavení finančních skupin z EU v mezinárodní konkurenci. Návrhy by měly pozitivně přispět k omezení rizik ohrožujících finanční stabilitu a souvisejících nákladů pro společnost. Na úrovni jednotlivých skupin zúčastněných stran a systémových koncernů se očekávají následující dopady návrhů: – Některé menší finanční skupiny v EU s jednoduchou strukturou a jen několika licencemi v obou odvětvích mohou být z doplňkového dozoru vyloučeny, čímž by ušetřily v oblasti nákladů na dodržování zákonných požadavků. To se může týkat zhruba deseti menších finančních skupin s aktivy dosahujícími celkově zhruba 69 miliard EUR. Náklady na dodržování zákonných požadavků pro několik velkých konglomerátů řízených bankami , které drží stovky licencí a podnikají v obou odvětvích, na druhou stranu patrně vzrostou, neboť několik těchto skupin, jejichž aktiva ve finančním odvětví představují až 9 bilionů EUR, může nově podléhat doplňkovému dozoru. Vyšší náklady na dodržování zákonných požadavků by také vznikaly těm finančním skupinám, jejichž struktura zahrnuje podniky spravující aktiva a které budou označeny za finanční konglomeráty poté, co budou provedeny změny v procesu označování konglomerátů. Náklady na dodržování zákonných požadavků pro finanční skupiny, které by nově podléhaly doplňkovému dozoru, by vzhledem k celkové velikosti skupiny byly relativně nepodstatné. Měly by je navíc vyvážit výhody, jež skupiny získají díky efektivnějšímu řízení rizik, které by bylo výsledkem pobídek obsažených v tomto legislativním návrhu. Dalším pozitivní důsledek lze očekávat díky zviditelnění a větší důvěře v trhy, která by měla být výsledkem identifikace skupiny jako konglomerátu. Tyto výhody by měly posílit mezinárodní konkurenceschopnost velkých skupin v EU, vzhledem k iniciativám v oblasti doplňkového dozoru, k nimž dochází v ostatních významných mezinárodních jurisdikcích. – Výše uvedené změny procesu identifikace konglomerátů zajistí vhodnější působnost doplňkového dozoru a měly by tedy zefektivnit sledování rizik, jimž jsou finanční skupiny vystaveny, ze strany orgánů dozoru . V kombinaci s lépe upraveným dozorem na nejvyšší úrovni konglomerátů a zdokonaleným souborem nástrojů dozoru pro zjišťování nákazy, koncentrace, otázek komplexnosti a konfliktu zájmů ve společnostech spojených účastí v konglomerátu by měly mít příznivý vliv na finanční stabilitu . – Jasnější formulace ustanovení upravujících zahrnutí společností spravujících aktiva do definice a pod doplňkový dozor by měla přispět k zavedení spravedlivějších podmínek v této oblasti. – Pokud jde o klienty finančních skupin, jichž se tato regulace týká, očekává se, že dopad na ně bude zanedbatelný, a to vzhledem k celkové míře závažnosti celkového postupného vlivu tohoto návrhu na tyto skupiny. Klienti by navíc neměli pociťovat rozdíly v regulačním postavení bank, pojišťoven a konglomerátů: klienti jednoduše věří, že rámec dozoru je komplexní a obezřetný a že revize směřuje především k posílení tohoto rámce, čímž činí tuto důvěru oprávněnou. 6. Sledování a hodnocení Očekává se, že navržené pozměňovací návrhy nabudou účinnosti v roce 2011. Navrhované pozměňovací návrhy úzce souvisejí s nedávným návrhem Komise na souhrnnou směrnici, která doplňuje směrnice o finančních službách a zohledňuje zavedení nových evropských orgánů dozoru. Je také pravděpodobné, že bude následovat zásadnější revize FICOD, která může zahrnovat ustanovení o kvalitě kapitálových nárazníků a o rozsahu působnosti ve vztahu k neregulovaným subjektům. Může být proto vhodné provést komplexní posouzení v závislosti na kompletně novelizovaném legislativním rámci, pro které by se měl stanovit termín v souladu s posouzením těchto dalších směrnic. [1] Směrnice 2002/87/ES o doplňkovém dozoru nad úvěrovými institucemi, pojišťovnami a investičními podniky ve finančním konglomerátu [2] Směrnice 2006/48/ES o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu a směrnice 2006/49/ES o kapitálové přiměřenosti investičních podniků a úvěrových institucí [3] Směrnice 2009/138/ES o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnost a jejím výkonu (Solventnost II) (přepracované znění), ale do implementace Solventnosti II doplňuje platné směrnice upravující pojišťovnictví FICOD [4] Poradní výbor pro finanční konglomeráty [5] Výbor pro finanční konglomeráty Lamfalussyho úrovně 3 [6] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf [7] Směrnice 98/78/ES o doplňkovém dozoru nad pojišťovnami v pojišťovací skupině [8] Obrázky 1 a 2 používají pro ilustraci příklad bankovní skupiny, platí však i pro pojišťovací skupiny, kdy se odkaz na aplikaci CRD nahradí IGD