52015DC0122

1.            INLEIDING

In artikel 18, lid 2, van Verordening (EU) nr. 98/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2013 over het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven[1] is het volgende bepaald: "De Commissie dient uiterlijk 2 maart 2015 bij het Europees Parlement en bij de Raad een verslag in waarin zij de mogelijkheden onderzoekt om de toepasselijke bepalingen betreffende ammoniumnitraat over te hevelen van Verordening (EG) nr. 1907/2006 naar deze verordening."

Ammoniumnitraat (CAS RN 6484-52-2) is een chemische stof die in de Europese Unie op grote schaal wordt gebruikt als kunstmest. Deze stof kan daarnaast als oxiderend agens functioneren en explodeert wanneer zij met bepaalde andere chemicaliën wordt gemengd. Om deze reden gelden voor meststoffen op basis van ammoniumnitraat met een hoge concentratie stikstof technische eisen[2]. Vanwege deze eigenschappen zijn meststoffen op basis van ammoniumnitraat in het verleden wel misbruikt voor de illegale productie van explosieven. Ter bescherming tegen dergelijk misbruik is de toegang van particulieren tot ammoniumnitraat als stof of in mengsels aan beperkingen of toezicht onderworpen.

Op dit moment bevat zowel Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH)[3] als Verordening (EU) nr. 98/2013 over het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven (verordening inzake precursoren van explosieven) bepalingen betreffende ammoniumnitraat. Bij REACH wordt de levering van ammoniumnitraat als stof (of in mengsels die 16 gewichtsprocenten of meer stikstof in verhouding tot het ammoniumnitraat bevatten) beperkt tot gebruikers en distributeurs die daartoe op grond van Richtlijn 93/15/EEG van de Raad gemachtigd zijn, namelijk landbouwers en professionele gebruikers. In de verordening inzake precursoren van explosieven wordt de levering van ammoniumnitraat onderworpen aan een meldingsmechanisme voor verdachte transacties en wordt de lidstaten via een vrijwaringsclausule de mogelijkheid geboden verdere beperkingen in te stellen als er redelijke gronden bestaan om dat te doen.

De verordening inzake precursoren van explosieven heeft tot doel de openbare veiligheid te versterken door het moeilijker te maken illegaal explosieven te fabriceren, terwijl het belangrijkste doel van REACH is ervoor te zorgen dat stoffen veilig worden gebruikt op basis van hun intrinsieke eigenschappen en een evenwicht te vinden tussen het vrije verkeer van chemische stoffen op de interne markt, enerzijds, en een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid en het milieu tegen de risico's van chemische stoffen, anderzijds.

De Commissie is derhalve van mening dat de bepalingen inzake ammoniumnitraat in de verordening inzake precursoren van explosieven thuishoren. In dit verslag worden de bevindingen gepresenteerd van het onderzoek dat de Commissie heeft uitgevoerd naar de haalbaarheid van de overheveling van de bepalingen van REACH naar de verordening inzake precursoren van explosieven.

2.            ACHTERGROND

2.1.        Opneming van ammoniumnitraat in REACH

Punt 58 van bijlage XVII bij REACH verbiedt de levering aan particulieren van ammoniumnitraat in concentraties boven een bepaalde drempelwaarde. De beperking is van Richtlijn 76/769/EEG[4], die op 1 juni 2009 bij REACH is ingetrokken, naar REACH overgeheveld.

Punt 58 van bijlage XVII van REACH luidt als volgt:

"58. Ammoniumnitraat (AN)

CAS No 6484-52-2

EG-nummer: 229-347-8

1. Mag na 27 juni 2010 niet voor het eerst in de handel worden gebracht als stof of in mengsels die meer dan 28 gewichtsprocent stikstof in verhouding tot het ammoniumnitraat bevatten, voor gebruik als vaste, enkelvoudige of samengestelde meststof, tenzij de meststof voldoet aan de technische bepalingen voor meststoffen op basis van ammoniumnitraat en met een hoog stikstofgehalte zoals vastgesteld in bijlage III bij Verordening (EG) nr. 2003/2003 van het Europees Parlement en de Raad inzake meststoffen (*).

2. Mag na 27 juni 2010 niet in de handel worden gebracht als stof of in mengsels die 16 gewichtsprocent of meer stikstof in verhouding tot het ammoniumnitraat bevatten, behalve voor levering aan:

a) downstreamgebruikers en distributeurs, met inbegrip van natuurlijke of rechtspersonen aan wie een licentie of vergunning is verstrekt overeenkomstig Richtlijn 93/15/EEG van de Raad (**);

b) landbouwers voor gebruik tijdens hun voltijd- of deeltijdlandbouwactiviteiten, waarbij niet noodzakelijkerwijs een verband moet bestaan met de grootte van het areaal.

In dit punt wordt verstaan onder:

i) "landbouwer": een natuurlijke of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Gemeenschap, als bedoeld in artikel 299 van het Verdrag, en die een landbouwactiviteit uitoefent;

ii) "landbouwactiviteit": het produceren, fokken of kweken van landbouwproducten, met inbegrip van oogsten, melken, fokken van dieren en houden van dieren voor landbouwdoeleinden, of het in goede landbouw- en milieuconditie houden van het land, zoals bepaald in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad (***);

c) natuurlijke of rechtspersonen die zich beroepshalve bezighouden met tuinbouw, het kweken van planten in kassen, onderhoud van parken, tuinen of sportvelden, bosbouw of andere soortgelijke activiteiten.

3. Ten aanzien van de in punt 2 vermelde beperkingen mogen de lidstaten evenwel om sociaaleconomische redenen tot en met 1 juli 2014 een grenswaarde van maximaal 20 gewichtsprocent stikstof in verhouding tot het ammoniumnitraat hanteren voor stoffen en mengsels die op hun grondgebied in de handel worden gebracht. Zij stellen de Commissie en de andere lidstaten hiervan in kennis.

______________

(*) PB L 304 van 21.11.2003, blz. 1.

(**) PB L 121 van 15.5.1993, blz. 20.

(***) PB L 270 van 21.10.2003, blz. 1."

In bijlage XVII bij REACH zijn geen vergunnings- of registratieregelingen opgenomen. Op grond van REACH is de levering aan particulieren van ammoniumnitraat als stof, of in mengsels die 16 gewichtsprocenten of meer stikstof in verhouding tot het ammoniumnitraat bevatten, verboden.

2.2.        Opneming van ammoniumnitraat in de verordening inzake precursoren van explosieven

In het voorstel van de Commissie voor een verordening over het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven[5] uit 2010 werd het volgende aanbevolen: "Ter vereenvoudiging moeten de bestaande bepalingen over ammoniumnitraat in deze verordening worden opgenomen en moeten de punten 2 en 3 in punt 58 van bijlage XVII bij Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) worden geschrapt."

Het doel was de beperkingen inzake ammoniumnitraat over te hevelen van REACH naar de verordening inzake precursoren van explosieven. Dientengevolge is ammoniumnitraat (CAS RN 6484‑52‑2) opgenomen in de voorgestelde bijlage I met een maximumwaarde van 16 gewichtsprocenten stikstof in verhouding tot het ammoniumnitraat. In het voorstel werden landbouwers expliciet van de beperkingen inzake ammoniumnitraat en mengsels daarvan uitgesloten. Het opnemen van ammoniumnitraat in de voorgestelde verordening zou er tevens voor zorgen dat die stof automatisch zou komen te vallen onder het meldingsmechanisme voor verdachte transacties, waarvoor in REACH geen equivalent bestond. De voorgestelde overheveling zou echter hebben betekend dat de lidstaten, indien zij vergunnings- en registratieregelingen zouden opzetten, de chemische stof aan particulieren zouden kunnen leveren. Dientengevolge had de voorgestelde overheveling mogelijk kunnen leiden tot een minder stringente regeling dan het verbod van levering aan particulieren in het kader van REACH.

De voorgestelde overheveling werd niet goedgekeurd door de Groep technische harmonisatie (gevaarlijke stoffen) van de Raad. Sommige lidstaten steunden de redenering van de Commissie, maar andere waren van mening dat de overheveling de veiligheid zou verzwakken, aangezien de bestaande beperkingen ten aanzien van ammoniumnitraat zouden worden versoepeld.

Vervolgens is gesuggereerd de bepalingen weliswaar over te hevelen, maar dan met dezelfde beperkingen als in REACH. Dit alternatief zou hebben betekend dat een derde regeling zou moeten worden geïntroduceerd in de voorgestelde verordening, uitsluitend voor ammoniumnitraat, door de stof uit te sluiten van de regels voor vergunningverlening en registratie. Ook had in dat geval een specifiek artikel betreffende ammoniumnitraat (met daarin de punten 2 en 3 van punt 58 van bijlage XVII) moeten worden opgenomen, en had ammoniumnitraat in bijlage II moeten worden opgenomen om ervoor te zorgen dat verdachte transacties zouden worden gemeld.

De Groep technische harmonisatie van de Raad is tussen januari en oktober 2011 tien maal bijeengekomen om het voorstel van de Commissie te onderzoeken, en heeft geconcludeerd dat de in REACH vervatte bepalingen niet behoeven te worden gewijzigd, maar moeten worden aangevuld met de eis om verdachte transacties te melden op grond van de voorgestelde verordening. Niettemin merkte de Werkgroep op dat verscheidene lidstaten de overheveling ondersteunden; daarom werd voorgesteld dat de Commissie deze kwestie later opnieuw zou moeten beoordelen om eventueel een wetsvoorstel op te stellen.

In voorbereiding op de eerste "informele trialoog" (besprekingen tussen de Commissie, het Europees Parlement en de Raad) stelde de Raad vervolgens voor het voorstel van de Commissie als volgt te wijzigen:

- wijziging van de overweging om de overheveling van de bepalingen inzake ammoniumnitraat te schrappen;

- opneming van ammoniumnitraat in bijlage II;

- toevoeging van een bepaling op grond waarvan de haalbaarheid van overheveling van de bepalingen in een vroeg stadium door de Commissie moet worden onderzocht.

Het standpunt van het Europees Parlement in eerste lezing dat op 11 september 2011[6] op de agenda van de plenaire zitting stond, kwam overeen met dat van de Raad. De Commissie stemde er vervolgens mee in de tekst van de Raad aangaande ammoniumnitraat te handhaven.

De verordening inzake precursoren van explosieven is op 15 januari 2013 goedgekeurd met de volgende overweging:

"(24)      Krachtens bijlage XVII bij Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH)(1) is de levering aan particulieren van ammoniumnitraat dat gemakkelijk zou kunnen worden misbruikt als precursor van explosieven verboden. De levering van ammoniumnitraat aan bepaalde professionele gebruikers, met name landbouwers, is evenwel toegestaan. Die levering moet derhalve worden onderworpen aan het bij deze verordening ingestelde meldingsmechanisme voor verdachte transacties, aangezien Verordening (EG) nr. 1907/2006 geen gelijkwaardige eis bevat."

Ammoniumnitraat (CAS RN 6484-52-2) [in concentraties van 16 gewichtsprocenten of meer stikstof in verhouding tot het ammoniumnitraat] werd opgenomen in bijlage II betreffende "stoffen, op zichzelf of in mengsels of stoffen, waarvoor verdachte transacties moeten worden gemeld". Bovendien moesten op grond van artikel 18, lid 2, uiterlijk op 2 maart 2015 de mogelijkheden om de toepasselijke bepalingen betreffende ammoniumnitraat over te hevelen van Verordening (EG) nr. 1907/2006 naar Verordening (EU) nr. 98/2013 opnieuw worden onderzocht.

3.            OVERLEG MET DE LIDSTATEN

Het Permanent Comité precursoren, waarin alle EU-lidstaten vertegenwoordigd zijn, heeft van meet af aan een leidende rol gespeeld bij het opstellen van het voorstel en de beoordeling van de risicobeheersmaatregelen voor ammoniumnitraat. Deze groep deskundigen is in het leven geroepen naar aanleiding van aanbevelingen in het EU-actieplan uit 2008 voor het verbeteren van de beveiliging van explosieven, waarin werd opgeroepen tot beperking van de verkoop van ammoniumnitraat bevattende meststoffen aan particulieren. In 2008 heeft het Permanent Comité precursoren voorbereidende werkzaamheden verricht voor de opname van ammoniumnitraat in Richtlijn 76/769/EEG (in 2009 bij REACH ingetrokken), bij ontstentenis van een verordening die specifiek beperkingen oplegde aan stoffen die een bedreiging vormden voor de openbare veiligheid. Later heeft het Permanent Comité precursoren ook voorbereidende werkzaamheden verricht voor de verordening inzake precursoren van explosieven.

Op 27 mei 2014 heeft de Commissie een vragenlijst toegestuurd aan de leden van het Permanent Comité precursoren waarin zij hun vraagt deze door te sturen naar de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van de verordening inzake precursoren van explosieven. Vraag 23 had betrekking op artikel 18 en luidde als volgt: "Zou uw lidstaat de overheveling van relevante bepalingen inzake ammoniumnitraat van Verordening (EG) nr. 1907/2006 naar de betrokken verordening steunen?"

In totaal antwoordden 19 autoriteiten, op een totaal van 30 mogelijke respondenten[7], op de vragenlijst, en met name op vraag 23. Uit de antwoorden bleek dat de standpunten van de lidstaten nog steeds sterk uiteenliepen. Niettemin lieten de respondenten weten dat zij prijs zouden stellen op nadere besprekingen en een ontwerpwetsvoorstel alvorens een definitief standpunt in te nemen.

De antwoorden op de vragenlijst zijn tijdens de vergadering van het Permanent Comité precursoren van 8 oktober 2014 besproken, maar daarbij is ten aanzien van dit specifieke punt geen overeenstemming bereikt.

De Commissie heeft de kwestie van de overheveling ook ter sprake gebracht tijdens de zestiende bijeenkomst van de bevoegde instanties voor de REACH- en CLP[8]-verordeningen (Caracal) op 10 november 2014.

Tijdens en na beide bijeenkomsten is de lidstaten gevraagd hun geconsolideerde standpunten mee te delen. Nog steeds lopen de meningen uiteen; sommige lidstaten hadden nog geen standpunt ingenomen.

Na raadpleging van de lidstaten inventariseert de Commissie de voornaamste argumenten vóór en tegen overheveling van de betrokken bepalingen inzake ammoniumnitraat van REACH naar de verordening inzake precursoren van explosieven:

- De lidstaten die voorstander zijn van de overheveling voeren aan dat de beperkingen inzake ammoniumnitraat rechtstreeks verband houden met de openbare veiligheid, maar slechts indirect met de bescherming van de volksgezondheid. Die beperkingen zijn automatisch in REACH opgenomen, aangezien er op dat moment geen ander geschikt wetgevingsinstrument bestond. Inmiddels bestaat er wel specifieke wetgeving en dus zou de EU-wetgeving met de overheveling worden geharmoniseerd en vereenvoudigd, in overeenstemming met het beginsel "betere regelgeving" dat de Commissie hanteert. Ook stellen zij dat de instandhouding van de bepalingen inzake ammoniumnitraat in REACH bij bedrijven voor verwarring zorgt, aangezien de betrokken risico's van een geheel andere aard zijn.

- De lidstaten die tegen de overheveling zijn, gebruiken als argument dat deze de veiligheidssituatie met betrekking tot ammoniumnitraat zou verzwakken, aangezien de nationale bevoegde autoriteiten daardoor wellicht in staat worden gesteld om de stof beschikbaar te stellen voor particulieren via vergunnings- en registratieregelingen, die zij op grond van Verordening (EU) nr. 98/2013 mogen opstellen.

Tijdens deze raadpleging is niet ingegaan op de mogelijkheid een derde regeling voor ammoniumnitraat op te zetten in het kader van de verordening inzake precursoren van explosieven. Bovendien is niet nagegaan of de overheveling wettelijk haalbaar was dan wel of dat buitensporige kosten zouden met zich zou meebrengen.

4.            SAMENVATTING EN CONCLUSIES

In 2008 werd in het EU-actieplan voor het verbeteren van de beveiliging van explosieven opgeroepen de verkoop van ammoniumnitraat bevattende meststoffen aan particulieren te beperken. Er is derhalve een algemene overeenstemming dat de handel in en het gebruik van ammoniumnitraat beveiligingsproblemen met zich meebrengt.

De Commissie is van mening dat, aangezien de risico's van ammoniumnitraat verband houden met openbare veiligheid, de beperkingen op die stof beter in de verordening inzake precursoren van explosieven kunnen worden ondergebracht; zij steunt dan ook de overheveling van de betrokken bepalingen uit REACH, zoals met het oorspronkelijke voorstel uit 2010 werd beoogd. De voornaamste doelstelling van REACH blijft de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers, maar in die verordening zijn geen verwijzingen naar openbare veiligheid opgenomen. Wanneer ammoniumnitraat wordt overgeheveld naar de verordening inzake precursoren van explosieven, blijven de veiligheidsaspecten van ammoniumnitraat gedekt door Verordening (EG) nr. 2003/2003 inzake meststoffen.

Aangezien er echter sprake is van een voortdurend gebrek aan consensus bij een van de medewetgevers, namelijk de Raad, ten aanzien van deze kwestie, wat betreft zowel de wenselijkheid van de overheveling zelf als de precieze vorm die deze moet aannemen (d.w.z. de vraag of ammoniumnitraat gewoon naar bijlage I moet worden overgeheveld, dan wel of er aparte regelingen moeten worden getroffen) zou een wetsvoorstel om de bepalingen over te hevelen in de Raad waarschijnlijk onvoldoende steun krijgen.

Bovendien merkt de Commissie op dat de bevoegde autoriteiten in de lidstaten weinig tijd hebben gehad om voldoende ervaring op te doen met de uitvoering van de verordening inzake precursoren van explosieven, aangezien die pas op 2 september 2014 in werking is getreden. Het is derhalve redelijk dat lidstaten de kosten en de baten van een overheveling in een later stadium willen onderzoeken.

Dientengevolge is de Commissie niet van plan een wetsvoorstel in te dienen om de betrokken bepalingen inzake ammoniumnitraat over te hevelen van Verordening (EG) nr. 1907/2006 naar Verordening (EU) nr. 98/2013. In plaats daarvan zal zij de mogelijkheden voor zo'n overheveling, en de precieze vorm waarin die moet worden gegoten, opnieuw onderzoeken als onderdeel van een voor 2017 voorgenomen uitgebreidere herziening op grond van artikel 18, lid 1, van laatstgenoemde verordening.

[1] PB L 39 van 9.2.2013, blz. 1.

[2] Zie de bijlagen III en IV bij Verordening (EG) nr. 2003/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 inzake meststoffen, PB L 304 van 21.11.2003, blz. 1, waarin de kenmerken van en de grenswaarden voor enkelvoudige meststoffen op basis van ammoniumnitraat en met een hoog stikstofgehalte zijn opgenomen, waarin de detonatieproeven worden beschreven, alsmede de methoden worden genoemd om te controleren of wordt voldaan aan eisen in verband met traceerbaarheid en verpakking.

[3] PB L 396 van 30.12.2006, blz. 1.

[4] PB L 262 van 27.9.1976, blz. 201 - ingetrokken bij REACH op 31.5.2009.

[5] COM(2010) 473 definitief.

[6] Verslag: Jan Mulder (A7-0269/2012), Verslag over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het op de markt brengen en het gebruik van precursoren van explosieven (COM(2010) 0473 – C7-0279/2010 – 2010/0246(COD)), Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken.

[7] Het Verenigd Koninkrijk benoemde aparte autoriteiten voor Groot-Brittannië en Noord-Ierland; Noorwegen voert de verordening inzake precursoren van explosieven ook uit.

[8] Verordening (EG) nr. 1272/2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels.