DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
RÉSUMÉ DE L'ÉVALUATION
de la
directive 2013/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013
relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d’articles pyrotechniques (refonte)
1.Contexte
La
Directive 2013/29/UE
relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d’articles pyrotechniques (ci-après la «directive sur les articles pyrotechniques» ou la «directive») a pour objectif de faire advenir la libre circulation des articles pyrotechniques dans le marché intérieur tout en garantissant un niveau élevé de protection de la santé humaine et de la sécurité des consommateurs, et en tenant compte des aspects pertinents en lien avec la protection de l’environnement. La directive sur les articles pyrotechniques a été adoptée en tant que refonte de la
directive 2007/23/CE
du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 relative à la mise sur le marché d’articles pyrotechniques (ci-après la «directive de 2007»), en l’alignant sur le
nouveau cadre législatif
(ci-après le «NCL») en conservant toutefois l’essentiel de sa règlementation sectorielle spécifique introduite en 2007. La directive d’exécution 2014/58/UE de la Commission complète la directive sur les articles pyrotechniques par la mise en place d’un système de traçabilité.
L’environnement concerné par la législation de l’Union en matière d’articles pyrotechniques a changé, tant depuis l’introduction des dispositions de fond en 2007 que depuis la refonte de 2013. Des études ont été réalisées sur certains aspects de la directive, mais aucune évaluation complète la concernant ou concernant la directive d’exécution 2014/58/UE n’a été réalisée. Dans ce contexte, il s’est avéré nécessaire d’évaluer le fonctionnement global de la directive et de déterminer si elle était toujours adaptée à son objectif. Conformément aux
lignes directrices et à la boîte à outils pour une meilleure réglementation
, l’évaluation a permis d’étudier la pertinence, l’efficacité, la cohérence et l’efficience de la législation de l’Union sur les articles pyrotechniques, ainsi que sa valeur ajoutée européenne, compte tenu des résultats et des incidences de sa mise en œuvre.
L’évaluation a été étayée par une étude réalisée pour la DG Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME (DG GROW) par
Technopolis group
, avec le soutien des sociétés
Milieu
,
Wavestone
et
Intellera
, entre octobre 2023 et mars 2025.
L’évaluation reposait principalement sur les informations recueillies au terme de diverses activités de consultation des parties prenantes, mais aussi, le cas échéant, sur des études, des rapports, des publications universitaires et issues de la littérature grise (notamment des documents informels) ainsi que sur des données statistiques provenant de différentes bases de données. La disponibilité des données relatives aux coûts a été très limitée et l’analyse de marché a souffert d’un manque de données désagrégées et de l’absence de données pour certaines années au cours de la période d’évaluation. Ces lacunes ont été atténuées par la triangulation d’informations provenant de différentes sources et la validation des conclusions au cours de l’atelier de validation des parties prenantes.
2.Conclusions
Efficacité
Dans une large mesure, la directive a atteint ses objectifs. Elle a notamment contribué à la libre circulation des articles pyrotechniques dans le marché intérieur et à la protection de la santé et de la sécurité. Cependant, en ce qui concerne la sécurité et la protection de l’environnement, ses effets positifs ont été plus limités.
La directive a permis de faire advenir un marché unique intégré en matière d’articles pyrotechniques, malgré une certaine fragmentation créée par la marge d’appréciation prévue par la directive relative à l’octroi de licences aux personnes ayant des connaissances particulières, aux limites d’âge et à la restriction ou à l’interdiction de tous les articles pyrotechniques, à l’exception des artifices de divertissement de catégories 1 et 4.
En matière de santé et de sécurité, les exigences essentielles de sécurité, en particulier concernant les artifices de divertissement de catégories 1 et 4 et les articles pyrotechniques de catégorie 1, ne semblent pas suffisantes pour protéger comme il se doit les utilisateurs, les personnes présentes et, en cas d’utilisation à des fins criminelles, la société dans son ensemble. En outre, si les parties prenantes perçoivent dans l’ensemble une amélioration de la qualité des évaluations de la conformité et de la surveillance du marché, les taux de non-conformité restent très élevés. Des inquiétudes subsistent, en particulier en ce qui concerne les artifices de divertissement importés et l’accessibilité des produits pyrotechniques à haut risque pour les consommateurs.
La directive n’a pas permis de prévenir efficacement les menaces pour la sécurité liées aux articles pyrotechniques. Ces derniers sont de plus en plus utilisés à des fins criminelles, par exemple pour attaquer le personnel de secours de première ligne et les agents de la force publique, pour forcer l’ouverture des distributeurs automatiques de billets, mais aussi dans le cadre de la criminalité organisée. Ce phénomène s’explique d’une part par le fait que la directive n’empêche pas efficacement le détournement d’articles pyrotechniques fabriqués légalement, en particulier lorsqu’ils sont vendus par l’intermédiaire de sites de vente en ligne. D’autre part, en l’absence d’un système de suivi des articles, il s’avère difficile de déterminer l’étape de la chaîne d’approvisionnement à laquelle un article a été détourné. Dans le même temps, des articles pyrotechniques fabriqués illégalement sont mis en circulation sur le marché noir. Le contrôle de l’application de la règlementation et les sanctions ne semblent pas suffire à décourager efficacement les comportements illégaux.
Enfin, la directive sur les articles pyrotechniques ne garantit pas pleinement la protection de l’environnement face aux effets néfastes des articles pyrotechniques, tels que la contamination chimique, la pollution par les matières plastiques et la souffrance des animaux.
Efficience
Considérant la disponibilité limitée des données relatives aux coûts, il peut être avancé avec prudence que le fonctionnement de la directive est, dans l’ensemble, efficace.
Si les coûts ont augmenté pour la plupart des parties prenantes, ils semblent, globalement, toujours proportionnés par la part proportionnelle du chiffre d’affaires des entreprises qu’ils représentent, bien que la charge pesant sur les PME semble être plus importante que celle pesant sur les grandes entreprises. La directive a également permis à la plupart des parties prenantes de bénéficier d’une amélioration de l’efficacité des processus et des tâches. L’harmonisation des règles a réduit les coûts imputables à la nécessité de se familiariser avec les exigences légales et ainsi qu’aux évaluations de la conformité et ont facilité l’accès au marché. Les parties prenantes bénéficient également de l’amélioration de la coordination et de l’échange d’informations ainsi que d’une meilleure traçabilité des articles pyrotechniques. Les coûts liés à la conformité aux exigences essentielles de sécurité, y compris la conception, la fabrication et l’évaluation, semblent proportionnés, notamment au regard des avantages qu’ils apportent en matière de sûreté.
La directive a entraîné un certain allègement de la charge en permettant de réaliser des tâches et des procédures plus efficacement. La plupart des obligations sont perçues comme proportionnées par les parties prenantes et semblent essentielles à la réalisation des objectifs de la directive. Il a été relevé que la charge pourrait encore être réduite en ce qui concerne l’étiquetage des articles pyrotechniques et les obligations de tenue de relevés, qui sont représentent des coûts importants pour les parties prenantes et sont, selon certaines d’entre elles, considérées disproportionnées. De même, la notification obligatoire des accidents par les autorités, telle qu’elle existe actuellement, mobilise les ressources des autorités sans apporter les avantages escomptés.
Cohérence
La directive est cohérente avec d’autres actes législatifs pertinents de l’Union, mais compte tenu du fait qu’elle ne se concentre sur la sécurité que de façon restreinte, la directive ne semble pas soutenir pleinement les politiques plus larges de l’UE, en particulier le programme de lutte antiterroriste pour l’UE. Au niveau international, la directive est complétée par des accords internationaux et des recommandations relatives au transport des marchandises dangereuses. En ce qui concerne la cohérence avec les législations et politiques nationales, il convient de noter que la directive ne permet pas aux États membres de restreindre davantage les artifices de divertissement de catégorie 4, ce qui n’est pas conforme aux priorités de certains États membres en matière de sécurité.
Pour ce qui est de la cohérence interne, seule une incohérence mineure entre les dispositions en matière d’étiquetage a été relevée. Elle pourrait entraîner une confusion ou des malentendus quant à la possibilité de fournir certaines informations dans un document accompagnant l’article.
Valeur ajoutée européenne
La directive a apporté une valeur ajoutée par rapport à ce qui aurait pu être réalisé par les États membres s’ils avaient agi seuls. Si la directive semble essentielle en ce qui concerne les échanges transfrontières au sein du marché intérieur, les résultats de l’enquête ciblée suggèrent que les États membres auraient pu parvenir à une meilleure protection de la sûreté et de la sécurité s’ils étaient autorisés à prendre des mesures au niveau national sur ces questions en ce qui concerne les artifices de divertissement de catégorie 4. Les législations nationales pouvant être contournée au moyen des ventes transfrontières, une approche harmonisée semble toutefois préférable à des mesures nationales individuelles.
Pertinence
La directive a pour objectif de garantir la libre circulation des articles pyrotechniques sur le marché intérieur au moyen de l’harmonisation des législations ainsi que de la protection de la santé, de la sûreté, de la sécurité et de l’environnement, un objectif qui garde toute sa pertinence compte tenu des besoins et des problèmes actuels. Certains de ces objectifs sont toutefois devenus plus pertinents ces dernières années. Compte tenu de l’augmentation des activités illégales commises impliquant des articles pyrotechniques, la sécurité semble encore plus importante que jamais. De même, depuis l’adoption de la directive, la protection de l’environnement semble être devenue plus pertinente. Les avancées technologiques réalisées depuis l’adoption de la directive ne sont pas non plus suffisamment prises en compte à l’heure actuelle, notamment en ce qui concerne le commerce en ligne et les produits pyrotechniques contenant des composants numériques.
Des inquiétudes en ce qui concerne la clarté et le champ d’application sont apparues. Elles portent sur l’exemption des articles destinés à être utilisés par les forces armées, la police ou les corps de sapeurs-pompiers et sur l’exclusion des articles destinés à être utilisés dans l’industrie aérospatiale. En outre, dans certains cas, il a été difficile ou inapproprié d’établir la délimitation entre les explosifs à usage civil et les articles pyrotechniques. Aucune disposition concernant le stockage, le bien-être animal, le transfert, les ventes en ligne, les certifications professionnelles, les émissions et la sensibilisation des consommateurs n’est disponible pour les parties prenantes.
3.Enseignements tirés
L’évaluation a mis en lumière les points forts du fonctionnement de la directive, mais elle en a aussi révélé les points faibles. Les principales réussites de la directive sont:
·la libre circulation des articles pyrotechniques sur le marché intérieur grâce à des procédures harmonisées d’évaluation de la conformité et à l’alignement des législations nationales;
·les exigences essentielles de sécurité en matière d’articles pyrotechniques dans l’ensemble de l’Union;
·le renforcement de la coopération et du partage d’informations entre les autorités de surveillance du marché et en leur sein, les organismes notifiés et la Commission.
D’importantes lacunes altèrent toutefois la contribution de la directive à la sûreté, à la sécurité et à la protection de l’environnement, comme indiqué ci-dessous.
·Accessibilité des artifices de divertissement dangereux: La directive autorise la production d’articles pyrotechniques dont le contenu explosif net dépasse même les besoins des utilisateurs professionnels. Dans le même temps, elle n’empêche pas suffisamment ces articles d’être utilisés par des utilisateurs non autorisés, y compris à des fins criminelles. S’il s’agit aussi de contrôler l’application correcte de la règlementation existante, un système harmonisé de vérification des connaissances particulières requises dans la directive permettrait de faciliter la réalisation de contrôles plus efficaces et contribuerait à prévenir les abus, notamment en ligne. Une autre manière de contourner, intentionnellement ou involontairement, les règles strictes applicables aux artifices de divertissement de catégorie 4 est le fait qu’ils figurent à tort dans les catégories d’articles pyrotechniques P1 ou P2, qui sont moins strictes. Outre le risque lié aux artifices de divertissement de catégorie 4, la large disponibilité d’autres artifices dangereux destinés aux consommateurs entraîne des accidents graves et constitue une menace pour la sécurité.
·Restrictions nationales: La plupart des États membres ont fait usage de la possibilité de prendre des mesures visant à interdire ou restreindre les artifices de divertissement de catégories 2 et 3, les articles pyrotechniques destinés au théâtre et d’autres articles pyrotechniques. Il est certes important de lutter contre les risques qui ne sont pas considérés comme étant suffisamment pris en compte par la directive, mais cette marge d’appréciation nationale empêche l’harmonisation complète des législations et peut entraver le commerce. Dans le même temps, les restrictions nationales peuvent facilement être contournées par l’achat d’articles pyrotechniques hors des frontières nationales ou en ligne. D’autre part, étant donné que les États membres ne peuvent pas restreindre les artifices de divertissement de catégorie 4, les risques en matière de sûreté et de sécurité liés à ces artifices ne peuvent pas être traités de manière adéquate.
·Ventes par correspondance: Le cadre existant n’est pas conçu pour faire face aux risques liés aux pratiques courantes de vente en ligne, qui s’effectuent principalement sous la forme de ventes par correspondance. L’absence de rencontre physique entre le distributeur et l’acheteur permet de contourner la règlementation, notamment les exigences en matière de vérification de l’âge ou de connaissances particulières, mais aussi les restrictions nationales. En outre, l’acheminement par colis postal illégal d’articles pyrotechniques contenus dans des colis postaux classiques présente des risques pour le personnel des services postaux et d’autres personnes.
·Traçabilité: L’absence de numéros d’identification uniques, comme requis pour les explosifs à usage civil, rend impossible le traçage des différents articles pyrotechniques tout au long de la chaîne d’approvisionnement, ce qui pourrait toutefois être utile pour les services répressifs et la surveillance du marché. En outre, même les articles pyrotechniques à haut risque, qui présentent des risques similaires aux explosifs à usage civil, peuvent être transférés dans l’ensemble de l’Union sans aucune exigence procédurale, telle qu’une autorisation octroyée par les États de destination et de transit.
·Pollution et bien-être animal: Les exigences essentielles de sécurité ne tiennent pas suffisamment compte de la protection de l’environnement. Bien qu’elles soient soutenues par des normes harmonisées, il semble justifié de mettre davantage l’accent sur la pollution et le bien-être animal en particulier, à la lumière des préoccupations actuelles et des ambitions concernant l’environnement de l’Union européenne.
