(1)

Conformément à l’article 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, l’Union comprend un espace de liberté, de sécurité et de justice sans contrôle aux frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène.

(2)

La création d’un espace garantissant la libre circulation des personnes au-delà des frontières intérieures est l’une des principales réalisations de l’Union. Il importe que le fonctionnement normal et le renforcement d’un tel espace, qui repose sur la confiance et la solidarité, constitue un objectif commun de l’Union et des États membres qui ont accepté d’y participer. À cet égard, la réintroduction temporaire d’un contrôle aux frontières intérieures devrait être exceptionnelle et n’être utilisée qu’en dernier recours, le cas échéant sous réserve d’une consultation et d’une coopération entre les États membres concernés et la Commission, en tant que gardienne des traités.

(3)

Le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil (4) (code frontières Schengen) établit les règles régissant la circulation des personnes à destination et en provenance de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures (ci-après dénommé «espace Schengen») ainsi qu’entre les États membres qui y participent.

(4)

Ces dernières années, l’espace Schengen a dû faire face à des difficultés sans précédent qui, en raison de leur nature, ne se sont pas limitées au territoire d’un seul État membre. Ces difficultés ont mis en évidence le fait que la préservation de l’ordre public et de la sécurité dans l’espace Schengen est une responsabilité partagée qui nécessite une action conjointe et coordonnée entre les États membres et au niveau de l’Union. Elles ont également mis en lumière des lacunes dans les règles qui régissent actuellement le fonctionnement de l’espace Schengen, aux frontières tant extérieures qu’intérieures, et la nécessité de créer un cadre plus solide et plus robuste, permettant d’apporter une réponse plus efficace aux difficultés auxquelles l’espace Schengen est confronté afin de renforcer la confiance mutuelle et la solidarité et de garantir l’absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lors du franchissement des frontières intérieures, tout en permettant aux États membres d’apporter une réponse efficace aux difficultés auxquelles ils sont confrontés.

(5)

Le contrôle aux frontières extérieures n’existe pas seulement dans l’intérêt de l’État membre aux frontières extérieures duquel il s’exerce, mais aussi dans celui de tous les États membres qui ont aboli le contrôle aux frontières intérieures, ainsi que de l’Union dans son ensemble. Les États membres sont tenus de garantir des normes élevées en matière de gestion de leurs frontières extérieures, notamment par une coopération renforcée entre les garde-frontières, les polices, les douanes et les autres autorités compétentes. L’Union offre son soutien actif en apportant une aide financière par l’intermédiaire des agences de l’Union concernées et en gérant le mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen établi par le règlement (UE) 2022/922 du Conseil (5). Les règles applicables aux frontières extérieures doivent être renforcées afin de mieux faire face aux nouvelles difficultés apparues récemment à ces frontières.

(6)

La gestion européenne intégrée des frontières est fondée sur le modèle de contrôle d’accès à quatre niveaux, prévu par le règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil (6). Le contrôle aux frontières, y compris les mesures visant à faciliter le franchissement légitime des frontières, constitue un élément essentiel de la gestion européenne intégrée des frontières. Afin de prévenir et de détecter la criminalité transfrontalière aux frontières extérieures, en particulier le trafic de migrants, la traite des êtres humains et le terrorisme, les États membres devraient, conjointement avec l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, établie par le règlement (UE) 2019/1896, mettre en œuvre la gestion européenne intégrée des frontières, sur la base du modèle de contrôle d’accès à quatre niveaux.

(7)

La pandémie de COVID-19 a montré que les menaces pour la santé publique peuvent rendre nécessaires des règles uniformes en matière de restrictions de déplacements des ressortissants de pays tiers à destination de l’Union. L’adoption de mesures incohérentes et divergentes aux frontières extérieures pour faire face à ces menaces nuit au fonctionnement de tout l’espace Schengen et réduit la prévisibilité pour les voyageurs en provenance de pays tiers ainsi que les contacts interpersonnels avec les pays tiers. Afin de préparer l’espace Schengen à de futurs défis d’une ampleur comparable à celle de la pandémie de COVID-19, il y a lieu de mettre en place un nouveau mécanisme qui permette l’adoption et la levée en temps utile de mesures coordonnées au niveau de l’Union. Le nouveau mécanisme aux frontières extérieures devrait être appliqué en cas d’urgence de santé publique de grande ampleur présentant une menace transfrontalière grave pour la santé, reconnue par la Commission au niveau de l’Union sans préjudice du règlement (UE) 2022/2371 du Parlement européen et du Conseil (7), en tenant compte des informations communiquées par les autorités nationales compétentes.

(8)

En cas d’urgence de santé publique de grande ampleur, le mécanisme devrait prévoir l’adoption d’un règlement d’exécution établissant des restrictions temporaires de déplacements, notamment des restrictions à l’entrée et des restrictions sanitaires temporaires minimales, ainsi que les conditions de leur levée. Compte tenu de la nature politiquement sensible de telles restrictions, qui concernent le droit d’entrer sur le territoire des États membres, il convient de conférer des compétences d’exécution au Conseil aux fins de l’adoption d’un tel règlement d’exécution (ci-après dénommé «règlement d’exécution»), agissant sur proposition de la Commission.

(9)

Il importe de noter que, conformément aux obligations applicables découlant du droit de l’Union et du droit international, les citoyens de l’Union et les ressortissants de pays tiers qui, en vertu d’accords conclus entre l’Union et ses États membres, d’une part, et ces pays tiers, d’autre part, jouissent de droits de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l’Union, ainsi que les membres de leur famille, devraient être toujours autorisés à entrer dans l’Union. Les résidents de l’Union devraient être également toujours autorisés à retourner dans l’Union, et en particulier dans l’État membre dans lequel ils résident légalement. Le règlement d’exécution devrait fixer des restrictions sanitaires temporaires minimales auxquelles ces personnes pourraient être soumises. En ce qui concerne les ressortissants de pays tiers résidant légalement en Irlande, les États membres devraient, sur une base réciproque, permettre à ces résidents de retourner en Irlande en transitant par le territoire des États membres. L’Irlande est invitée à aligner sa politique nationale sur les restrictions de déplacements vers l’Union européenne. Le règlement d’exécution devrait contenir tous les éléments nécessaires pour que les restrictions de déplacements soient efficaces, ciblées, non discriminatoires et proportionnées à l’évolution de la situation épidémiologique. Il devrait identifier, lorsque la nature de l’urgence de santé publique de grande ampleur l’exige, les catégories de personnes effectuant un déplacement essentiel dont la liste figure à partie B de l’annexe XI devant être exemptées de restrictions à l’entrée et fixer les conditions dans lesquelles il devrait être possible d’imposer à ces voyageurs, à titre exceptionnel, des restrictions de déplacements. En outre, ou à défaut, le règlement d’exécution devrait déterminer les zones géographiques ou pays tiers au départ desquels les déplacements devraient pouvoir faire l’objet de mesures spécifiques et établir une procédure pour l’examen périodique de la situation et des restrictions de déplacements, sur la base d’une méthode objective et de critères objectifs applicables à ladite procédure, y compris, en particulier, la situation épidémiologique. Le règlement d’exécution pourrait préciser les conditions auxquelles les déplacements pourraient être autorisés, par exemple, un test, une quarantaine, un isolement à domicile ou toute autre mesure appropriée, comme l’exigence de remplir un formulaire de localisation des passagers ou d’utiliser un autre outil de recherche des contacts, et en tenant compte, notamment, de tout système de l’Union mis au point pour faciliter les déplacements dans des conditions sûres, comme les systèmes de certificats numériques. Le cas échéant, le règlement d’exécution pourrait également mettre en place un mécanisme permettant que des mesures supplémentaires soient prises en cas d’aggravation dramatique de la situation épidémiologique dans une ou plusieurs zones géographiques.

(10)

L’efficacité des restrictions de déplacements vers l’Union repose sur l’application de règles uniformes à l’égard des pays tiers et des ressortissants de pays tiers. L’application de règles uniformes au moyen d’un règlement d’exécution devrait garantir la protection de la santé publique et, en conséquence, préserver le fonctionnement de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. Les États membres pourraient adopter des restrictions sanitaires et d’autres restrictions connexes temporaires plus strictes que celles prévues dans le règlement d’exécution, à condition que ces restrictions n’aient pas d’incidence négative sur le fonctionnement de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. Par ailleurs, les États membres pourraient adopter des restrictions de déplacements en l’absence de règlement d’exécution. Le règlement d’exécution devrait tenir compte de la situation spécifique des pays ou des territoires d’outre-mer visés à l’article 355, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et énumérés à son annexe II.

(11)

Le transit à l’intérieur de l’Union pour les citoyens de l’Union et les membres de leur famille, ainsi que pour certaines catégories de voyageurs essentiels ne devrait pas faire l’objet de restrictions sanitaires temporaires sous la forme de restrictions de déplacements vers leur destination finale. Toutes restrictions sanitaires temporaires à appliquer devraient être appliquées au moment de l’arrivée à la destination finale.

(12)

Il est par ailleurs nécessaire de renforcer les règles et garanties prévues par le droit de l’Union afin de permettre aux États membres d’agir rapidement pour contrer les situations d’instrumentalisation. Une telle instrumentalisation devrait s’entendre au sens de l’article 1er, paragraphe 4, point b), première phrase, du règlement (UE) 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil (8). Les situations dans lesquelles des acteurs non étatiques hostiles sont impliqués dans la criminalité organisée, en particulier le trafic de migrants, ne devraient pas être considérées comme une instrumentalisation de migrants lorsqu’il n’y a pas d’objectif de déstabilisation de l’Union ou d’un État membre. En outre, l’aide humanitaire ne devraient pas être considérée comme une instrumentalisation de migrants lorsqu’il n’y a pas d’objectif de déstabilisation de l’Union ou d’un État membre.

(13)

En ce qui concerne Chypre, le règlement (CE) no 866/2004 du Conseil (9) prévoit des règles spécifiques qui s’appliquent à la ligne de démarcation séparant les zones de la République de Chypre dans lesquelles le gouvernement de la République de Chypre exerce un contrôle effectif de celles dans lesquelles il n’exerce pas un tel contrôle. Bien que cette ligne de démarcation ne constitue pas une frontière extérieure, une situation dans laquelle un pays tiers ou un acteur non étatique hostile encourage ou facilite le mouvement de ressortissants de pays tiers pour qu’ils franchissent cette ligne de démarcation est considérée comme une instrumentalisation.

(14)

En particulier, dans une situation d’instrumentalisation, il devrait être possible pour l’État membre concerné, lorsque c’est nécessaire, de limiter le trafic frontalier au minimum en fermant temporairement certains points de passage frontaliers, tout en garantissant un accès réel et effectif aux procédures de protection internationale. Toute décision de ce type devrait examiner si le Conseil européen a reconnu que l’Union ou l’un ou plusieurs de ses États membres sont confrontés à une situation d’instrumentalisation de migrants. De plus, toute limitation de ce type devrait tenir pleinement compte des droits des citoyens de l’Union, des ressortissants de pays tiers qui jouissent du droit à la libre circulation en vertu d’un accord international et des ressortissants de pays tiers qui sont des résidents de longue durée en vertu du droit national ou du droit de l’Union ou qui sont titulaires de visas de long séjour, ainsi que des membres de leur famille. Ces limitations devraient en outre être appliquées de manière à garantir que les obligations liées à l’accès à une protection internationale, en particulier le principe de non-refoulement, sont respectées.

(15)

L’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes aide les États membres à mettre en œuvre les aspects opérationnels de la gestion des frontières extérieures, notamment concernant l’échange d’informations, la fourniture d’équipements aux garde-frontières nationaux, le renforcement de leurs capacités et leur formation, et la fourniture d’informations ciblées et d’analyses des risques, le déploiement du contingent permanent du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, ainsi que l’aide aux opérations de recherche et de sauvetage des personnes en détresse en mer, qui sont lancées et menées conformément au règlement (UE) no 656/2014 du Parlement européen et du Conseil (10). Le nouveau mandat de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes offre, aux États membres, des possibilités considérables de bénéficier d’un appui dans les tâches de contrôle aux frontières, y compris entre autres en ce qui concerne le filtrage, et dans les opérations de retour.

(16)

Les moyens techniques pour prévenir les franchissements non autorisés de la frontière pourraient inclure des technologies modernes, telles que des drones et des capteurs de mouvement, ainsi que des unités mobiles et, au besoin, tous types d’infrastructures fixes et mobiles. L’utilisation de ces moyens techniques, en particulier des technologies capables de collecter des données à caractère personnel, doit être fondée sur des dispositions clairement définies du droit national et être exercée conformément à ces dispositions.

(17)

Il convient de déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes conformément à l’article 290 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour compléter le règlement (UE) 2016/399 en ce qui concerne l’ajout à la partie B de l’annexe XI d’autres catégories de personnes effectuant un déplacement essentiel et en ce qui concerne les mesures supplémentaires régissant la surveillance, y compris l’élaboration de normes minimales communes pour la surveillance des frontières. Ces normes minimales communes devraient tenir compte du type de frontières, à savoir terrestres, maritimes ou aériennes, des niveaux d’impact attribués à chaque tronçon de frontière extérieure conformément à l’article 34 du règlement (UE) 2019/1896 et d’autres facteurs pertinents, tels que les particularités géographiques. Il importe particulièrement que la Commission procède aux consultations appropriées durant son travail préparatoire, y compris au niveau des experts, et que ces consultations soient menées conformément aux principes définis dans l’accord interinstitutionnel du 13 avril 2016«Mieux légiférer» (11). En particulier, pour assurer leur égale participation à la préparation des actes délégués, le Parlement européen et le Conseil reçoivent tous les documents au même moment que les experts des États membres, et leurs experts ont systématiquement accès aux réunions des groupes d’experts de la Commission traitant de la préparation des actes délégués.

(18)

Dans un espace sans contrôle aux frontières intérieures, les personnes, quelle que soit leur nationalité, devraient pouvoir circuler librement et en toute sécurité entre les États membres. À cet égard, il convient de préciser que l’interdiction du contrôle aux frontières intérieures n’affecte pas la compétence des États membres pour ce qui est d’effectuer des vérifications sur leur territoire, y compris dans leurs zones frontalières, à des fins autres que le contrôle aux frontières. Il y a lieu, en particulier, de préciser que les autorités nationales compétentes, y compris les autorités sanitaires ou répressives, restent habilitées, en principe, à exercer des prérogatives de puissance publique au titre du droit national, sous réserve que ces prérogatives n’aient pas un effet équivalent à celui de vérifications aux frontières.

(19)

Si l’interdiction du contrôle aux frontières intérieures s’étend également aux vérifications ayant un effet équivalent, les vérifications effectuées par les autorités compétentes des États membres ne devraient pas être considérées comme équivalentes aux vérifications aux frontières lorsqu’elles n’ont pas pour objectif le contrôle aux frontières, lorsqu’elles sont fondées sur des informations de police générale et l’expérience des services de police ou sur des informations en matière de santé publique en ce qui concerne d’éventuelles menaces pour la sécurité publique ou l’ordre public, lorsqu’elles visent en particulier à lutter contre la criminalité transfrontalière, à réduire l’immigration illégale ou à contenir la propagation d’une maladie infectieuse à potentiel épidémique telle qu’elle est déterminée par le Centre européen de contrôle des maladies, lorsqu’elles sont conçues et exécutées de manière clairement distincte des vérifications systématiques des personnes aux frontières, ou lorsqu’elles sont effectuées sur des plateformes de transit, comme les ports, les gares routières ou ferroviaires et les aéroports, ainsi que les terminaux de fret, ou directement à bord de services de transport de passagers, et lorsqu’elles sont fondées sur une évaluation des risques.

(20)

La réduction de l’immigration illégale et de la criminalité transfrontalière y afférente, comme la traite des êtres humains, le trafic de migrants, la fraude documentaire et d’autres formes de criminalité transfrontalière, pourrait comprendre des mesures permettant de vérifier l’identité, la nationalité et le statut de résident des personnes, pour autant que ces vérifications soient non systématiques et effectuées sur la base d’une évaluation des risques.

(21)

L’utilisation de technologies modernes permettant de surveiller les flux de trafic, en particulier sur les autoroutes et d’autres routes importantes déterminées par les États membres, peut être déterminante pour faire face aux menaces pesant sur l’ordre public ou la sécurité intérieure. L’interdiction du contrôle aux frontières intérieures ne devrait pas être comprise comme visant à empêcher l’exercice légal des compétences de police ou d’autres prérogatives de puissance publique permettant d’effectuer des vérifications dans les zones frontalières intérieures. Cela inclut les vérifications qui impliquent l’utilisation de technologies de contrôle et de surveillance qui sont généralement utilisées sur tout le territoire ou qui sont fondées sur une évaluation des risques aux fins de la protection de la sécurité intérieure.

(22)

Pour permettre à ces technologies d’être efficaces, il devrait être possible d’appliquer des limitations de vitesse proportionnées aux points de passages routiers.

(23)

Lors de l’exercice des compétences de police ou d’autres prérogatives de puissance publique par les autorités compétentes des États membres sur leur territoire, en particulier dans leurs zones frontalières, il importe que l’exercice de ces compétences et prérogatives n’ait pas d’incidence disproportionnée sur la fluidité du trafic aux points de passage routiers aux frontières intérieures, notamment en entraînant des temps d’attente excessifs. Dans un esprit de dialogue et de coopération, il est important que les États membres informent l’État membre voisin de leurs actions, en particulier lorsqu’il s’agit d’une action susceptible d’avoir un effet plus important sur le trafic transfrontalier.

(24)

L’interdiction de contrôle aux frontières intérieures ne devrait pas limiter la réalisation des vérifications prévues par le droit de l’Union. Les règles prévues dans le présent règlement n’affectent donc pas les règles applicables à la réalisation des vérifications, avant l’arrivée, des données relatives aux passagers dans les bases de données pertinentes.

(25)

Il est nécessaire de veiller à ce que les vérifications effectuées par les États membres dans l’exercice de leurs compétences nationales demeurent pleinement compatibles avec un espace exempt de contrôle aux frontières intérieures. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, plus sont nombreux les indices montrant que les vérifications effectuées par les États membres dans leurs zones frontalières ont un effet équivalent à celui du contrôle aux frontières, eu égard à l’objectif poursuivi par de telles vérifications, au champ d’application territorial de ces vérifications et à des différences éventuelles entre lesdites vérifications et celles effectuées sur le reste du territoire de l’État membre concerné, plus grande est la nécessité de disposer de règles et de limitations strictes et détaillées fixant les conditions de l’exercice, par les États membres, de leurs compétences de police dans une zone frontalière.

(26)

Afin d’améliorer le fonctionnement de l’espace Schengen, les États membres devraient pouvoir prendre des mesures supplémentaires pour lutter contre les mouvements irréguliers entre États membres. Lorsque les autorités répressives nationales d’un État membre appréhendent des ressortissants de pays tiers qui n’ont pas le droit de séjourner dans cet État membre, dans des zones frontalières, au cours de vérifications effectuées par les autorités compétentes dans le cadre d’une coopération bilatérale, qui pourraient inclure, en particulier, des patrouilles de police communes, ces autorités devraient avoir la possibilité de transférer les ressortissants de pays tiers vers l’État membre à partir duquel ils sont entrés dans l’État membre procédant au transfert, à condition que les ressortissants de pays tiers n’aient pas le droit de séjourner dans l’État membre procédant au transfert. L’État membre d’où sont venus directement les ressortissants de pays tiers appréhendés devrait quant à lui être tenu d’accueillir lesdits ressortissants.

(27)

La procédure de transfert ne devrait pas s’appliquer aux ressortissants de pays tiers qui sont titulaires d’un permis de séjour de longue durée de l’Union et aux membres de leur famille conformément à la directive 2003/109/CE du Conseil (12), aux ressortissants de pays tiers qui sont membres de la famille de citoyens de l’Union qui jouissent du droit à la libre circulation conformément à la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil (13), aux ressortissants de pays tiers qui sont titulaires d’un visa de long séjour en cours de validité et aux membres de leur famille, conformément au droit national, aux ressortissants de pays tiers qui sont titulaires d’un visa de court séjour en cours de validité, aux ressortissants de pays tiers bénéficiant d’un régime d’exemption de visa dans l’espace Schengen pour une période de 90 jours sur toute période de 180 jours, à condition qu’ils n’aient pas dépassé cette période de 90 jours, aux demandeurs tels qu’ils sont définis à l’article 3, point 13), du règlement (UE) 2024/1348 du Parlement européen et du Conseil (14) et aux bénéficiaires d’une protection internationale tels qu’ils sont définis l’article 3, point 4), du règlement (UE) 2024/1347 du Parlement européen et du Conseil (15). En ce qui concerne les demandeurs appréhendés dans le cadre d’une coopération bilatérale, les dispositions pertinentes du règlement (UE) 2024/1351 du Parlement européen et du Conseil (16) devraient s’appliquer.

(28)

La procédure par laquelle un État membre devrait pouvoir transférer des ressortissants de pays tiers n’ayant pas le droit de séjourner qui ont été appréhendés vers l’État membre d’où ils sont venus directement devrait se dérouler rapidement, mais être soumise à des garanties et être menée dans le plein respect des droits fondamentaux et du principe de non-discrimination consacré à l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après dénommée «Charte»), afin d’empêcher le profilage racial. Il devrait être possible aux autorités de procéder à une vérification des informations pertinentes dont elles disposent immédiatement au sujet des mouvements des personnes concernées. Ces informations pourraient comporter des éléments objectifs qui permettraient aux autorités de conclure que les personnes concernées sont récemment arrivées d’un autre État membre, comme la possession de documents, y compris des reçus ou des factures, attestant de voyages récents en provenance d’un autre État membre. Les ressortissants de pays tiers qui sont soumis à la procédure de transfert devraient recevoir une décision écrite motivée. Même s’il convient que la décision soit immédiatement exécutoire, les ressortissants de pays tiers concernés devraient disposer d’une voie de recours effective pour former un recours contre la décision de transfert ou demander la révision de cette décision. Un tel recours ne devrait pas avoir d’effet suspensif.

(29)

La procédure de transfert prévue par le présent règlement est facultative et n’affecte pas la possibilité existante pour les États membres de renvoyer des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier conformément aux accords ou arrangements bilatéraux visés à l’article 6, paragraphe 3, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil (17) (ci-après dénommée «directive retour»), lorsque lesdits ressortissants sont détectés en dehors des zones frontalières.

(30)

Lorsqu’ils ont recours à la procédure de transfert prévue par le présent règlement, les États membres devraient définir des modalités pratiques de leurs cadres de coopération bilatérale, y compris en vue d’éviter, en général, le recours à cette procédure de transfert, en particulier sur les tronçons des frontières intérieures où le contrôle a été temporairement réintroduit ou prolongé.

(31)

Lorsqu’un ressortissant de pays tiers qui a fait l’objet d’une décision de transfert est acheminé à la frontière par un transporteur, l’autorité compétente peut, conformément au droit national, convenir avec le transporteur que le ressortissant du pays tiers est transféré sans retard vers l’État membre d’accueil.

(32)

Dans le cadre des évaluations inopinées prévues à l’article 4, paragraphe 3, du règlement (UE) 2022/922, il importe que la Commission accorde une attention particulière à la mise en œuvre de la procédure de transfert.

(33)

Dans un espace où les personnes peuvent circuler librement, sans frontières intérieures, ce qui constitue l’une des principales réalisations de l’Union en vertu de l’article 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures devrait demeurer une exception et ne devrait être qu’une mesure de dernier recours. Les exceptions et dérogations au principe de la libre circulation des personnes doivent être d’interprétation stricte. Afin de ne pas compromettre le principe même selon lequel il ne saurait y avoir de contrôle aux frontières intérieures, consacré à l’article 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne et réaffirmé à l’article 67, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures en raison de la même menace devrait se faire pour des périodes clairement définies conformément au présent règlement.

(34)

Dans des cas exceptionnels, la lutte contre les menaces pesant sur l’espace Schengen pourrait, en dernier recours, nécessiter l’adoption, par les États membres, de mesures aux frontières intérieures. La libre circulation des personnes étant affectée par la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures, toute décision visant à réintroduire un tel contrôle devrait être prise conformément à des critères arrêtés d’un commun accord et devrait être dûment notifiée à la Commission, au Parlement et au Conseil ou devrait être recommandée par une institution de l’Union. Les États membres demeurent compétents pour déterminer s’il est nécessaire de réintroduire temporairement ou de prolonger le contrôle aux frontières. En vertu des règles existantes, la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures est prévue lorsqu’une menace grave pour la sécurité intérieure ou l’ordre public se manifeste dans un seul État membre pendant une durée limitée. En particulier, le terrorisme et la criminalité organisée, les urgences de santé publique de grande ampleur ou les événements internationaux de grande ampleur ou de haut niveau, tels que les événements sportifs, commerciaux ou politiques, peuvent constituer une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure.

(35)

En outre, une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure pourrait également résulter de mouvements soudains, de grand ampleur et non autorisés, de ressortissants de pays tiers entre les États membres, lorsque cela crée une situation qui met une forte pression sur les ressources et capacités globales d’autorités compétentes bien préparées et est susceptible de mettre en péril le fonctionnement global de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures, et lorsque les autres moyens prévus par le présent règlement ne sont pas suffisants pour faire face à ces flux entrants et à ces mouvements. Dans ce contexte, les États membres devraient pouvoir s’appuyer sur des rapports objectifs et chiffrés concernant les mouvements non autorisés, lorsqu’il en existe, en particulier ceux produits régulièrement par les agences de l’Union concernées conformément à leurs mandats respectifs.

(36)

La pandémie de COVID-19 a démontré la nécessité d’un mécanisme à l’échelle de l’Union qui s’appliquerait aux situations dans lesquelles, au sein de l’espace Schengen, une urgence de santé publique de grande ampleur touche plusieurs États membres en même temps, mettant en péril le bon fonctionnement de l’espace Schengen. Le nouveau mécanisme de sauvegarde de l’espace Schengen devrait permettre d’adopter des solutions coordonnées pour protéger les intérêts des personnes qui ont le droit de bénéficier de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures, en maximisant l’efficacité des mesures prises tout en réduisant au minimum leurs effets secondaires négatifs.

(37)

Le nouveau mécanisme de sauvegarde de l’espace Schengen devrait permettre au Conseil d’adopter, sur proposition de la Commission, une décision autorisant la réintroduction temporaire ou la prolongation du contrôle aux frontières intérieures, lorsqu’une urgence de santé publique de grande ampleur a été reconnue au niveau de l’Union. Compte tenu du caractère politiquement sensible d’une telle décision, qui régit la possibilité pour les États membres de réintroduire ou de prolonger un contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances particulières, il convient de conférer au Conseil des compétences d’exécution lui permettant d’adopter une décision, sur proposition de la Commission. Cette décision devrait inclure toute mesure d’atténuation appropriée.

(38)

La mise en place du nouveau mécanisme de sauvegarde de l’espace Schengen ne devrait pas remettre en cause le droit des États membres de recourir préalablement à des mesures unilatérales conformément au présent règlement, lorsque la situation l’exige. Cependant, une fois adoptée, la mesure de l’Union devrait devenir le fondement unique d’une réponse coordonnée à la menace constatée.

(39)

Afin de garantir le respect du principe de proportionnalité, la décision du Conseil devrait être adoptée pour une période limitée pouvant aller jusqu’à six mois, qui pourrait être prolongée sous réserve d’un examen régulier sur proposition de la Commission, aussi longtemps que l’urgence de santé publique de grande ampleur persiste. La décision initiale devrait comprendre une évaluation de l’incidence attendue des mesures adoptées, y compris de leurs effets secondaires négatifs, en vue de déterminer si le contrôle aux frontières intérieures est justifié ou si des mesures moins restrictives pourraient le remplacer de manière efficace. Les décisions ultérieures devraient tenir compte de l’évolution de la menace pour la santé publique. Les États membres devraient immédiatement notifier au Parlement européen, à la Commission et aux autres États membres la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures conformément à la décision du Conseil.

(40)

La réintroduction du contrôle aux frontières intérieures, que ce soit sur la base de décisions unilatérales des États membres ou au niveau de l’Union, a de graves répercussions sur le fonctionnement de l’espace Schengen et le droit à la libre circulation. Afin de garantir que toute décision visant à réintroduire le contrôle aux frontières ne soit prise que lorsque c’est nécessaire, à titre de mesure de dernier recours, la décision relative à la réintroduction temporaire ou à la prolongation du contrôle aux frontières devrait être fondée sur des critères communs, et être strictement nécessaire et proportionnée.

(41)

Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, toute dérogation au principe fondamental de la libre circulation des personnes doit être interprétée de manière stricte et la notion d’ordre public suppose l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant l’un des intérêts fondamentaux de la société.

(42)

Dans un premier temps, les États membres devraient évaluer l’opportunité du contrôle temporaire aux frontières intérieures en tenant compte de la nature de la menace grave constatée et du caractère approprié d’autres mesures poursuivant les mêmes objectifs que le contrôle aux frontières intérieures, comme des vérifications proportionnées effectuées dans l’exercice des compétences de police ou d’autres prérogatives de puissance publique, ou via les formes de coopération policière prévues par le droit de l’Union, notamment la possibilité de recourir à la procédure de transfert, ou des mesures communes concernant des restrictions temporaires de déplacements. Dans ce contexte, les États membres devraient examiner plus particulièrement et évaluer l’incidence probable du contrôle aux frontières intérieures sur la circulation des personnes au sein de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures et sur le fonctionnement des régions transfrontalières. Cette évaluation devrait figurer dans la notification que les États membres sont tenus de transmettre à la Commission, au Parlement et au Conseil. En cas de prolongation, au-delà d’une période initiale de six mois, du contrôle aux frontières intérieures réintroduit en raison d’événements prévisibles, l’État membre devrait également procéder à une évaluation des risques. Cette évaluation des risques devrait inclure des précisions sur l’ampleur et l’évolution attendue de la menace grave constatée, des informations sur la durée estimée de sa persistance et les tronçons des frontières intérieures susceptibles d’être concernés, des informations sur les mesures de coordination avec les autres États membres affectés par ces mesures ainsi que sur les mesures que l’État membre concerné a prises et entend prendre pour atténuer la menace grave constatée, en vue de la levée du contrôle aux frontières intérieures pour maintenir le principe de libre circulation.

(43)

Afin de limiter les conséquences préjudiciables résultant de la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures, toute décision visant à réintroduire un tel contrôle devrait s’accompagner de mesures d’atténuation. Ces mesures devraient comprendre des mesures visant à assurer le bon fonctionnement du transit des marchandises et le passage fluide du personnel du secteur des transports et des gens de mer, par la mise en place de «voies réservées». En outre, et pour tenir compte de la nécessité d’assurer la circulation des personnes dont les activités peuvent être essentielles pour préserver la chaîne d’approvisionnement ou la prestation des services essentiels, les États membres pourraient également appliquer les lignes directrices existantes qui concernent les travailleurs frontaliers énoncées dans la communication de la Commission du 30 mars 2020 intitulée «Lignes directrices concernant l’exercice de la libre circulation des travailleurs pendant l’épidémie de COVID-19». Les règles relatives à la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures devraient, dès lors, tenir compte des lignes directrices et recommandations adoptées tout au long de la pandémie de COVID-19 pour créer un filet de sécurité solide pour le marché unique, afin de garantir leur application par les États membres en guise de mesures d’atténuation lors de la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures. Il convient en particulier de définir des mesures visant à assurer le fonctionnement ininterrompu du marché unique et à préserver les intérêts des régions transfrontalières et des «villes jumelles», dont, par exemple, des autorisations ou des dérogations pour les habitants des régions transfrontalières.

(44)

La notification requise des États membres devrait être déterminante pour évaluer le respect des critères et conditions d’une réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures. Afin d’assurer une surveillance adéquate du contrôle aux frontières intérieures qui a été réintroduit et d’améliorer la qualité des informations qu’elle reçoit, la Commission devrait adopter un acte d’exécution visant à établir un modèle pour la notification de la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures. Les États membres ne devraient pas être tenus de communiquer toutes les informations dans des cas justifiés par des motifs tenant à la sécurité publique, compte tenu de la confidentialité d’enquêtes en cours. Les États membres devraient avoir le droit de classifier tout ou partie des informations fournies dans la notification, sans préjudice du fonctionnement de canaux appropriés et sûrs.

(45)

Afin de garantir que le contrôle aux frontières intérieures est véritablement une mesure de dernier recours, appliquée uniquement tant qu’elle est nécessaire, et afin de permettre d’évaluer la nécessité et la proportionnalité d’un contrôle aux frontières intérieures pour faire face à des menaces prévisibles, ainsi que pour permettre à la Commission d’évaluer si ce contrôle constitue une mesure exceptionnelle, les États membres devraient préparer une évaluation des risques à soumettre à la Commission lorsque le contrôle aux frontières intérieures est prolongé au-delà d’une période initiale de six mois pour faire face à des menaces prévisibles. Les États membres doivent notamment expliquer l’ampleur et l’évolution de la menace grave constatée, y compris la durée estimée de sa persistance et les tronçons des frontières intérieures susceptibles d’être concernés, les raisons pour lesquelles d’autres mesures ne permettront pas de répondre à la menace constatée, ainsi que leurs mesures de coordination avec les autres États membres affectés par le contrôle aux frontières intérieures ou susceptibles de l’être.

(46)

La Commission devrait avoir le droit de demander des informations complémentaires au sujet de la notification reçue, y compris sur l’évaluation des risques ou sur les mesures de coopération et de coordination avec les États membres affectés par la prolongation prévue du contrôle aux frontières intérieures. Lorsque la notification ne respecte pas les exigences minimales, la Commission devrait examiner la notification avec l’État membre concerné et demander des informations complémentaires ou inviter cet État membre à compléter sa notification initiale.

(47)

Au moins une fois par an, la Commission devrait faire rapport conjointement au Parlement européen et au Conseil sur le fonctionnement de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures (ci-après dénommé «rapport sur l’état de Schengen»). La Commission devrait également pouvoir mener des discussions séparées sur ce rapport avec le Parlement européen et le Conseil. Le rapport devrait comprendre une liste de toutes les décisions visant à réintroduire le contrôle aux frontières intérieures prises durant l’année en question, ainsi que des mesures prises par la Commission en ce qui concerne la réintroduction du contrôle aux frontières. Le rapport devrait accorder une attention particulière au contrôle aux frontières qui est en place depuis plus de douze mois. Il devrait également contenir une évaluation de la nécessité et de la proportionnalité de la réintroduction et des prolongations du contrôle aux frontières au cours de la période couverte par ce rapport ainsi que des informations sur les tendances dans l’espace sans contrôle aux frontières intérieures en ce qui concerne les mouvements non autorisés de ressortissants de pays tiers, prenant en compte les informations disponibles provenant des agences de l’Union concernées et une analyse des données provenant des systèmes d’information pertinents. Le rapport sur l’état de Schengen devrait également se pencher sur les obligations en matière de rapports découlant de l’article 20 du mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen.

(48)

Le rapport sur l’état de Schengen devrait être accompagné du rapport à présenter en vertu de l’article 25 du règlement (UE) 2022/922.

(49)

Le mécanisme de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des situations d’urgence ou pour faire face à des menaces prévisibles devrait prévoir la possibilité, pour la Commission, d’organiser des consultations entre les États membres. Une consultation devrait être organisée par la Commission lorsqu’un État membre directement concerné en fait la demande. Les agences de l’Union concernées devraient être associées à ce processus afin de partager leur expertise, s’il y a lieu. Ces consultations devraient examiner la possibilité d’appliquer d’autres mesures et, si nécessaire, les modalités pratiques de l’exercice du contrôle aux frontières intérieures et sa durée. Lorsque la Commission ou un État membre a rendu un avis exprimant des doutes au sujet de la réintroduction du contrôle aux frontières, ces consultations devraient être obligatoires.

(50)

La Commission et les États membres devraient conserver la possibilité d’exprimer tout doute quant à la nécessité et à la proportionnalité d’une décision d’un État membre visant à réintroduire un contrôle aux frontières intérieures en raison de l’urgence ou afin de faire face à une menace prévisible. Lorsqu’un contrôle aux frontières intérieures est réintroduit et prolongé, en raison de menaces prévisibles, pendant des périodes cumulées dépassant douze mois au total, la Commission devrait rendre un avis évaluant la nécessité et la proportionnalité d’un tel contrôle aux frontières intérieures. Lorsqu’un État membre estime qu’une situation exceptionnelle majeure justifie la nécessité de maintenir le contrôle aux frontières intérieures pendant une période supérieure à deux ans, des garanties supplémentaires devraient être établies en matière d’évaluation des risques. La notification par l’État membre concerné devrait préciser les mesures qu’il a l’intention d’adopter, en coopération avec d’autres États membres le cas échéant, afin de pouvoir faire face à la menace, ainsi qu’une présentation des moyens, des actions, des conditions et du calendrier envisagés en vue de la levée du contrôle aux frontières intérieures le plus rapidement possible afin que le principe de libre circulation soit maintenu. Dans un tel cas, la Commission devrait rendre un nouvel avis. Cet avis est sans préjudice des mesures d’exécution, y compris les procédures d’infraction, que la Commission, en tant que gardienne des traités, devrait pouvoir prendre à tout moment à l’encontre d’un État membre pour non-respect des obligations qui lui incombent au titre du droit de l’Union. Lorsqu’un avis est rendu, la Commission devrait engager des consultations avec les États membres concernés. Bien que, dans l’espace sans contrôle aux frontières intérieures, une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure d’un État membre ne soit pas nécessairement limitée dans le temps, afin de maintenir le principe de libre circulation, il y a lieu de limiter la durée maximale du contrôle aux frontières intérieures fondé sur la même menace grave, cette durée ne devant pas dépasser deux ans. Dans des circonstances exceptionnelles et sous certaines conditions, les États membres devraient pouvoir prolonger le contrôle aux frontières intérieures pour deux nouvelles périodes de six mois. En tout état de cause, le contrôle aux frontières intérieures justifié par la même menace grave ne devrait pas dépasser trois ans au total.

(51)

Afin de permettre l’analyse ex post de la décision relative à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures, les États membres devraient rester tenus de présenter un rapport au Parlement européen, au Conseil et à la Commission sur la réintroduction dudit contrôle, une fois qu’ils l’ont levé. Lorsque le contrôle est maintenu pendant des périodes prolongées, un autre rapport de ce type devrait être présenté après douze mois, puis, à nouveau, douze mois plus tard si le contrôle est maintenu à titre exceptionnel. Le rapport devrait, en particulier, présenter l’évaluation initiale et l’évaluation de suivi de la nécessité du contrôle aux frontières intérieures ainsi que du respect des critères de réintroduction du contrôle aux frontières intérieures. La Commission devrait adopter un acte d’exécution visant à établir un modèle pour ces rapports et mettre le modèle à disposition en ligne.

(52)

Lors de la mise en œuvre du présent règlement, les États membres s’interdisent toute discrimination à l’égard des personnes fondée sur le sexe, la race, la couleur, l’origine ethnique ou sociale, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les croyances, les opinions politiques ou autres, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, le handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle.

(53)

Les autorités compétentes visées dans le présent règlement devraient pleinement respecter les règles relatives à la protection des données prévues par le droit de l’Union dans toutes les activités qu’elles mènent au titre du présent règlement, y compris lorsqu’elles font usage des compétences et des prérogatives leur permettant d’effectuer des vérifications. Le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil (18) ou la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil (19) s’appliquent au traitement de données à caractère personnel effectué par les autorités nationales compétentes aux fins du présent règlement, dans leur champ d’application respectif.

(54)

Étant donné que l’objectif du présent règlement, à savoir améliorer le fonctionnement de l’espace Schengen, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres agissant seuls étant donné qu’une modification des règles communes établies au niveau de l’Union est nécessaire, mais peut l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité énoncé audit article, le présent règlement n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(55)

Conformément aux articles 1er et 2 du protocole no 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption du présent règlement et n’est pas lié par celui-ci ni soumis à son application. Le présent règlement développant l’acquis de Schengen, le Danemark décide, conformément à l’article 4 dudit protocole, dans un délai de six mois à partir de la décision du Conseil sur le présent règlement, s’il le transpose dans son droit interne.

(56)

Le présent règlement constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen auxquelles l’Irlande ne participe pas, conformément à la décision 2002/192/CE du Conseil (20); l’Irlande ne participe donc pas à l’adoption du présent règlement et n’est pas liée par celui-ci, ni soumise à son application.

(57)

En ce qui concerne l’Islande et la Norvège, le présent règlement constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord conclu par le Conseil de l’Union européenne, la République d’Islande et le Royaume de Norvège sur l’association de ces deux États à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen (21), qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point A, de la décision 1999/437/CE du Conseil (22).

(58)

En ce qui concerne la Suisse, le présent règlement constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen (23), qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point A, de la décision 1999/437/CE du Conseil, lue en liaison avec l’article 3 de la décision 2008/146/CE du Conseil (24).

(59)

En ce qui concerne le Liechtenstein, le présent règlement constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens du protocole entre l’Union européenne, la Communauté européenne, la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein sur l’adhésion de la Principauté de Liechtenstein à l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen (25), qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point A, de la décision 1999/437/CE, lue en liaison avec l’article 3 de la décision 2011/350/UE du Conseil (26).

(60)

Le présent règlement est sans préjudice de l’application de la directive 2004/38/CE.

(61)

Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus notamment par la Charte.

(62)

Il convient, dès lors, de modifier le règlement (UE) 2016/399 en conséquence,

1)

L’article 2 est modifié comme suit:

2)

À l’article 5, paragraphe 3, l’alinéa suivant est ajouté:

«Lorsqu’un grand nombre de migrants tentent de franchir leurs frontières extérieures de manière non autorisée, en masse et en faisant usage de la force, les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour préserver la sécurité et l’ordre public.».

3)

À l’article 5, le paragraphe suivant est ajouté:

(*1)  Règlement (UE) 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 visant à faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure dans le domaine de la migration et de l’asile, et modifiant le règlement (UE) 2021/1147 (JO L, 2024/1359, 22.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1359/oj)."

(*2)  Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (JO L 16 du 23.1.2004, p. 44).»."

4)

L’article 13 est remplacé par le texte suivant:

(*3)  Règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2019 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant les règlements (UE) no 1052/2013 et (UE) 2016/1624 (JO L 295 du 14.11.2019, p. 1).»."

5)

Le titre du chapitre V est modifié comme suit: «Mesures spécifiques relatives aux frontières extérieures».

6)

L’article suivant est inséré:

7)

L’article 23 est remplacé par le texte suivant:

8)

L’article suivant est inséré:

(*4)  Règlement (UE) 2024/1348 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union et abrogeant la directive 2013/32/UE (JO L, 2024/1348, 22.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1348/oj)."

(*5)  Règlement (UE) 2024/1347 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire et au contenu de cette protection, modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil et abrogeant la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil (JO L, 2024/1347, 22.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1347/oj).»."

9)

À l’article 24, le premier alinéa est remplacé par le texte suivant:

«Les États membres suppriment tous les obstacles qui empêchent un trafic fluide aux points de passage routiers aux frontières intérieures, notamment les limitations de vitesse qui ne sont pas fondées exclusivement sur des considérations de sécurité routière ou requises par l’utilisation des technologies visées à l’article 23, point a).».

10)

L’article 25 est remplacé par le texte suivant:

11)

L’article suivant est inséré:

12)

L’article 26 est remplacé par le texte suivant:

13)

L’article 27 est remplacé par le texte suivant:

14)

L’article suivant est inséré:

15)

L’article 28 est remplacé par le texte suivant:

16)

L’article 33 est remplacé par le texte suivant:

17)

L’article 36 est remplacé par le texte suivant:

18)

L’article suivant est inséré:

19)

À l’article 39, paragraphe 1, le point suivant est ajouté:

20)

L’article suivant est inséré:

21)

Le texte figurant à l’annexe du présent règlement est ajouté en tant qu’annexes XI et XII du règlement (UE) 2016/399.