27.10.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 255/1

1.

La communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil relative au suivi du programme de travail pour une meilleure mise en application de la directive sur la protection des données (3) a été transmise au CEPD le 7 mars 2007. Celui-ci présente le présent avis conformément à l'article 41 du règlement (CE) no 45/2001.

2.

La communication rappelle l'importance de la directive 95/46/CE (4), qui constitue une étape importante dans la protection des données à caractère personnel, et examine la directive et sa mise en œuvre en trois chapitres: le passé, la situation actuelle et l'avenir. Sa conclusion principale est qu'il n'y a pas lieu de modifier la directive, dont la mise en œuvre devrait encore être améliorée au moyen d'autres instruments, pour la plupart non contraignants.

3.

Le présent avis du CEPD suit la structure de la communication. Plus important, le CEPD souscrit à la conclusion principale de la Commission selon laquelle la directive ne devrait pas être modifiée.

4.

Néanmoins, le CEPD adopte cette position également pour des raisons pratiques. Les points de départ de son raisonnement sont les suivants:

5.

Ces éléments sont essentiels, car il ne faut pas perdre de vue que la directive s'inscrit dans un contexte dynamique. Premièrement, l'Union européenne évolue: la libre circulation d'informations entre les États membres — et entre les États membres et les pays tiers — a gagné en importance et deviendra une réalité encore plus cruciale. Deuxièmement, la société aussi évolue. La société de l'information se développe et s'apparente de plus en plus à une société de la surveillance (5), rendant d'autant plus nécessaire une protection efficace des données à caractère personnel afin de tenir compte de ce nouveau contexte de manière tout à fait satisfaisante.

6.

Dans le cadre de l'examen de la communication, le CEPD se penchera notamment sur les aspects décrits ci-après qui présentent un intérêt au regard des évolutions évoquées plus haut:

7.

Le premier rapport sur la mise en œuvre de la directive relative à la protection des données, publié le 15 mai 2003, contenait un programme de travail pour une meilleure mise en application de la directive sur la protection des données, lui-même assorti d'une liste de dix actions à mener en 2003 et 2004. La communication décrit la manière dont chacune de ces actions a été réalisée.

8.

Sur la base de l'analyse des travaux menés dans le cadre du programme de travail précité, la communication dresse une évaluation positive des améliorations réalisées dans la mise en œuvre de la directive. L'évaluation de la Commission, telle qu'elle est résumée dans les titres du chapitre 2 («Situation actuelle») de la communication, dit en substance ceci: la mise en application s'est améliorée, même si certains États membres n'ont pas encore procédé à une mise en œuvre correcte; certaines disparités subsistent encore, mais elles s'expliquent pour la plupart par la marge d'appréciation laissée par la directive et, en tout état de cause, elles ne constituent pas un réel problème pour le marché intérieur. Les solutions juridiques énoncées dans la directive se sont pour l'essentiel avérées appropriées pour garantir le droit fondamental à la protection des données, tout en répondant aux évolutions technologiques et aux exigences imposées par la sauvegarde des intérêts publics.

9.

Le CEPD souscrit aux grandes lignes de cette évaluation positive. Plus précisément, il reconnaît le travail considérable qui a été accompli dans le domaine des flux transfrontières de données: le constat d'une protection adéquate en ce qui concerne les pays tiers, les nouvelles clauses contractuelles types, l'adoption de règles d'entreprise contraignantes, la réflexion menée sur une interprétation plus uniforme de l'article 26, paragraphe 1, de la directive et l'amélioration constatée dans les notifications faites au titre de l'article 26, paragraphe 2, sont autant d'éléments qui contribuent à faciliter les transferts internationaux de données à caractère personnel. Toutefois, il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice (6) qu'il reste encore du travail à accomplir dans ce domaine de la plus haute importance, afin de répondre aux évolutions tant dans le domaine technologique qu'en matière répressive.

10.

La communication indique également que le respect de la directive et la sensibilisation à cet égard sont des éléments essentiels pour favoriser une meilleure mise en œuvre et que ces aspects pourraient être davantage exploités. Par ailleurs, l'échange des meilleures pratiques et l'harmonisation en matière de notifications et d'information constituent des précédents concluants en termes de réduction des formalités administratives et des coûts pour les entreprises.

11.

En outre, l'analyse de la situation passée confirme qu'il est impossible de réaliser des améliorations sans y associer un large éventail de parties intéressées. La Commission, les autorités responsables de la protection des données et les États membres sont certes des acteurs incontournables dans la plupart des actions menées. Néanmoins, le rôle du secteur privé est de plus en plus important, notamment en ce qui concerne la promotion de l'autorégulation et des codes de conduite européens ou le développement des technologies renforçant la protection de la vie privée.

12.

Plusieurs raisons étayent la conclusion de la Commission, à savoir que, dans les circonstances actuelles et à court terme, il n'y a pas lieu d'envisager de présenter une proposition visant à modifier la directive.

13.

Fondamentalement, la Commission invoque deux raisons à l'appui de cette conclusion. Premièrement, le potentiel de la directive n'a pas été totalement exploité. Il est en effet encore possible d'améliorer sensiblement sa mise en œuvre dans les domaines de compétence des États membres. Deuxièmement, la Commission précise que, bien que la directive laisse une marge d'appréciation aux États membres, rien n'indique que les disparités constatées dans les limites de cette marge posent de réels problèmes pour le marché intérieur.

14.

À la lumière de ces deux raisons, la Commission formule sa conclusion de la manière suivante: elle explique ce que la directive devrait faire, en veillant à inspirer confiance, pour ensuite indiquer que la directive constitue une référence, qu'elle est techniquement neutre et qu'elle continue à fournir des solutions concrètes et appropriées (7).

15.

Le CEPD accueille favorablement la manière dont cette conclusion est formulée mais il est d'avis qu'on pourrait encore la renforcer par deux aspects complémentaires:

16.

Le droit fondamental des personnes physiques à la protection de leurs données à caractère personnel est reconnu à l'article 8 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union et énoncé, notamment, dans la convention no 108 du Conseil de l'Europe du 28 janvier 1981 pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel. En susbtance, la directive constitue un cadre qui reprend les éléments principaux de la protection de ce droit fondamental en précisant et en amplifiant les droits et libertés figurant dans ladite convention (8).

17.

Un droit fondamental vise à protéger le citoyen en toutes circonstances dans une société démocratique. Il ne devrait pas être possible de modifier facilement les éléments principaux d'un droit de cette nature en fonction des évolutions de la société ou des préférences politiques des gouvernements en place. Ainsi, les suites de menaces que font peser les organisations terroristes sur la société peuvent être différentes dans certains cas si l'on considère que ces menaces pourraient justifier une plus grande ingérence dans un droit fondamental d'une personne, mais elles ne peuvent en aucun cas porter atteinte aux éléments essentiels du droit proprement dit, ni priver une personne de l'exercice de ce droit ou limiter celui-ci inconsidérément.

18.

Un deuxième aspect de la directive consiste à envisager d'encourager la libre circulation des informations dans le marché intérieur. Cet objectif peut également être considéré comme fondamental dans un marché intérieur sans frontières et en constante évolution. L'harmonisation des dispositions essentielles des législations nationales est l'un des principaux moyens visant à assurer la mise en place et le fonctionnement de ce marché intérieur. Elle donne corps à la confiance mutuelle entre les États membres à l'égard de leurs systèmes juridiques nationaux respectifs. C'est donc aussi pour ces raisons que l'apport de modifications doit être dûment réfléchi. Celles-ci sont effet susceptibles d'affecter cette confiance mutuelle.

19.

Un troisième élément caractérisant la directive est que celle-ci doit être considérée comme un cadre général sur lequel reposent des instruments juridiques particuliers. Il s'agit notamment des mesures visant à mettre en œuvre ce cadre général, ainsi que des cadres spécifiques concernant tel ou tel secteur. La directive sur la vie privée et les communications électroniques [2002/58/CE (9)] constitue un de ces cadres spécifiques. Dans la mesure du possible, les évolutions constatées dans la société devraient donner lieu à une modification des mesures de mise en œuvre ou des cadres juridiques spécifiques, pas du cadre général qui les régit.

20.

Selon le CEPD, la conclusion selon laquelle il ne faut pas modifier la directive à l'heure actuelle est aussi la conséquence logique des principes généraux d'une bonne gestion et de la pratique suivie en matière législative. De nouvelles propositions législatives — qu'elles portent sur de nouveaux domaines de l'action communautaires ou modifient des textes existants — ne devraient être présentées que si leur caractère nécessaire et proportionné est suffisamment démontré, et aucune proposition ne devrait être présentée si le même résultat peut être atteint en recourant à d'autres instruments dont la portée est moins étendue.

21.

En l'état actuel des choses, le caractère nécessaire et proportionné d'une modification de la directive n'est pas démontré. Le CEPD rappelle que la directive définit le cadre général régissant la protection des données conformément au droit communautaire. Elle doit garantir, d'une part, la protection des droits et libertés des personnes, notamment le droit à la protection de la vie privée, à l'égard du traitement des données à caractère personnel et, d'autre part, la libre circulation de ces données dans le marché intérieur.

22.

Ce cadre général ne devrait pas être modifié avant qu'il n'ait été complètement mis en œuvre dans les États membres, à moins de disposer d'éléments indiquant clairement qu'il ne permettrait pas d'atteindre les objectifs de la directive. Le CEPD estime que la Commission a — compte tenu des circonstances actuelles — étayé de manière satisfaisante sa thèse selon laquelle le potentiel de la directive n'a pas été totalement exploité (voir le point III du présent avis). De même, rien ne permet d'affirmer que ses objectifs ne pourraient pas être atteints dans le cadre actuel.

23.

Dans le futur, il faudra également veiller à ce que les principes de la protection des données garantissent une protection effective aux personnes physiques, compte tenu du contexte dynamique dans lequel la directive s'inscrit (voir le point 5 du présent avis) et des perspectives évoquées au point 6: amélioration de la mise en œuvre, interaction avec la technologie, respect de la vie privée à l'échelle mondiale et questions de compétence, protection des données et respect de la législation et le traité modificatif. Cette nécessité d'une application intégrale des principes relatifs à la protection des données fixe la norme pour les modifications futures de la directive. Le CEPD rappelle à nouveau que, à plus long terme, des modifications apparaissent inévitables.

24.

Pour ce qui est de la teneur des mesures susceptibles d'être adoptées à l'avenir, le CEPD fournit déjà à ce stade quelques éléments qu'il juge indispensables dans tout système futur de protection des données au sein de l'Union européenne, à savoir:

25.

La communication mentionne — en relation avec les défis posés par les nouvelles technologies — l'examen en cours de la directive 2002/58/CE et la nécessité éventuelle d'adopter des règles plus spécifiques permettant d'apporter une solution aux problèmes de protection des données suscités par les nouvelles technologies comme Internet ou la RFID (10). Le CEPD se réjouit de cet examen et des mesures envisagées, bien qu'il estime que celles-ci ne devraient pas seulement concerner les progrès technologiques, mais prendre aussi en considération le contexte dynamique dans sa globalité et, dans une perspective à long terme, englober également la directive 95/46/CE. Par ailleurs, une action plus ciblée s'impose à cet égard. Malheureusement, la communication manque de précision:

Le CEPD suggère que la Commission précise ces différents éléments.

26.

Toute modification future doit être précédée d'une mise en œuvre intégrale des dispositions actuelles de la directive. Une mise en œuvre complète signifie d'abord que les prescriptions légales énoncées dans la directive doivent être respectées. La communication indique (11) que certains États membres n'ont pas incorporé dans leur législation un certain nombre de dispositions importantes de la directive et mentionne à cet égard, notamment, les dispositions relatives à l'indépendance des autorités de contrôle. Il incombe à la Commission de contrôler le respect de ces dispositions et, lorsqu'elle le juge approprié, de faire usage des pouvoirs qui lui sont conférés en vertu de l'article 226 du traité CE.

27.

La communication envisage une communication interprétative pour certaines dispositions, notamment celles qui peuvent éventuellement donner lieu à des procédures formelles d'infraction au titre de l'article 226 du traité CE.

28.

Par ailleurs, la directive prévoit d'autres mécanismes qui visent à améliorer la mise en œuvre. Plus précisément, les missions du Groupe de l'article 29, énumérées à l'article 30 de la directive, ont été définies à cette fin: elles ont pour objectif de renforcer la mise en œuvre dans les États membres afin de parvenir à un niveau élevé et harmonisé de protection des données, au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour respecter les obligations imposées par la directive. Dans l'exercice de ce rôle, ce groupe a élaboré au fil des années un grand nombre d'avis et d'autres documents.

29.

Selon le CEPD, une mise en œuvre complète de la directive comprend les deux éléments suivants:

Le CEPD souligne qu'il convient de faire une distinction nette entre ces deux éléments, compte tenu des conséquences différentes sur le plan juridique et des compétences qui y sont liées. Concrètement, la Commission devrait être pleinement compétente pour le premier élément, tandis que le groupe susmentionné devrait être l'acteur principal en ce qui concerne le deuxième aspect.

30.

Une autre distinction, plus précise, qu'il convient également de faire a trait aux instruments disponibles pour parvenir à une meilleure mise en œuvre de la directive. Citons notamment:

31.

Le CEPD suggère à la Commission d'indiquer clairement comment elle utilisera ces différents outils lorsqu'elle élaborera ses mesures sur la base de la communication à l'examen. À cet égard, elle devrait également établir une distinction nette entre ce qui relève de ses propres compétences et ce qui relève des compétences du groupe. En dehors de cela, il va sans dire qu'une bonne coopération entre la Commission et le groupe est, en toutes circonstances, une condition pour réussir.

32.

À la base, les dispositions de la directive sont formulées de manière techniquement neutre. La communication établit un lien entre l'accent mis sur cette neutralité technologique et un certain nombre d'évolutions dans ce domaine, notamment l'Internet, l'accès à des services fournis dans des pays tiers, la RFID et l'association à la reconnaissance automatique de données constituées par des sons ou des images. Elle fait une distinction entre deux types de mesures: d'une part, la fourniture d'orientations plus précises quant à l'application des principes relatifs à la protection des données dans un environnement technologique en évolution, le groupe et sa Task Force Internet (13) jouant à cet égard un rôle important, d'autre part, une législation sectorielle qui pourrait être proposée par la Commission elle-même.

33.

Le CEDP accueille favorablement cette approche, qui constitue une première étape importante. Cependant, à plus long terme, d'autres mesures, plus fondamentales, pourraient s'avérer nécessaires. La communication à l'examen pourrait servir de point de départ à une telle approche envisagée à long terme, pour laquelle le CEPD suggère de lancer la discussion, en guise de suite à donner à la communication. Les points évoqués ci-après peuvent éventuellement faire partie de cette approche.

34.

Premièrement, l'interaction avec les technologies est la suivante: d'une part, les nouvelles technologies qui se développent peuvent nécessiter de modifier le cadre légal régissant la protection des données; d'autre part, la nécessité de protéger de manière effective les données à caractère personnel des personnes peut exiger d'imposer de nouvelles limitations ou de définir des garanties appropriées quant à l'utilisation de certaines technologies, ce qui constitue une conséquence bien plus étendue. Toutefois, on pourrait également s'appuyer sur les nouvelles technologies et y avoir recours de manière efficace afin de renforcer la protection de la vie privée.

35.

Deuxièmement, certaines limitations particulières pourraient s'avérer nécessaires si les nouvelles technologies sont utilisées par les instances gouvernementales dans l'exercice de leurs fonctions publiques. Les discussions sur l'interopérabilité et l'accès aux donnés qui ont actuellement lieu dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice, en relation avec la mise en œuvre du programme de La Haye, l'illustrent bien (14).

36.

Troisièmement, l'utilisation de matériel biométrique tel que le matériel ADN (mais ce n'est qu'un exemple) est de plus en plus répandue. Les questions particulières que soulève l'utilisation des données à caractère personnel extraites de ce type de matériel pourraient avoir des conséquences pour la législation relative à la protection des données.

37.

Quatrièmement, force est de constater que la société elle-même évolue et qu'elle s'apparente de plus en plus à une société de la surveillance (15). Cette évolution doit faire l'objet d'un débat de fond, dans le cadre duquel pourraient être abordées des questions essentielles consistant à savoir si cette évolution est inévitable, si le législateur européen doit intervenir dans cette évolution en vue de la limiter, si et comment il pourrait arrêter des mesures efficaces, etc.

38.

Les notions de respect de la vie privée à l'échelle mondiale et de compétence occupent une place limitée dans la communication. La seule intention évoquée à cet égard est que la Commission continuera à exercer son contrôle et à contribuer aux débats dans les enceintes internationales, afin de veiller à la cohérence des engagements pris par les États membres avec les obligations que leur impose la directive. En dehors de cela, la communication énumère un certain nombre d'actions réalisées en vue de simplifier les obligations en matière de transferts internationaux (voir le point III du présent avis).

39.

Le CEPD regrette qu'une place plus importante n'ait pas été accordée à cet aspect dans la communication.

40.

Actuellement, le chapitre IV de la directive (articles 25 et 26) prévoit un régime particulier applicable aux transferts de données vers des pays tiers, qui s'ajoute aux règles générales relatives à la protection des données. Ce régime s'est constitué au fil des ans, l'objectif étant de trouver un juste équilibre entre la protection des personnes dont les données doivent être transférées vers des pays tiers et, entre autres, les impératifs liés au commerce international et à la réalité des réseaux mondiaux de télécommunications. La Commission et le groupe (16), mais aussi, par exemple, la Chambre de commerce internationale, ont consenti beaucoup d'efforts pour que ce système fonctionne, par l'adoption de décisions en matière d'adéquation, de clauses contractuelles types, de règles d'entreprise contraignantes, etc.

41.

L'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'affaire Lindqvist  (17) revêt une importance particulière pour l'applicabilité de ce système à Internet. La Cour, après avoir souligné le caractère ubiquitaire des informations qui se trouvent sur Internet, a jugé que l'inscription de données sur une page Internet, même si celles-ci sont ainsi rendues accessibles aux personnes de pays tiers possédant les moyens techniques d'y accéder, ne saurait en soi être considérée comme un transfert vers un pays tiers.

42.

Ce système, qui est une conséquence logique et nécessaire des limitations territoriales de l'Union européenne, ne peut offrir une protection complète au citoyen européen dans une société fonctionnant en réseau, où les frontières physiques perdent de leur importance (voir les exemples mentionnés au point 6 du présent avis): si les informations qui se trouvent sur Internet ont un caractère ubiquitaire, ce n'est pas le cas de la compétence du législateur européen.

43.

Le défi consistera à trouver des solutions pratiques qui concilient la nécessité de protéger les citoyens européens concernés et les limitations territoriales de l'Union européenne et de ses États membres. Le CEPD — dans ses observations sur la communication de la Commission intitulée «Une stratégie relative à la dimension externe de l'espace de liberté, de sécurité et de justice» — a déjà encouragé la Commission à jouer un rôle moteur afin de renforcer la protection des données à caractère personnel au niveau international en soutenant les approches bilatérales et multilatérales avec les pays tiers ainsi que la coopération avec d'autres organisations internationales (18).

44.

Ces solutions pratiques sont notamment les suivantes:

45.

Aucune de ces solutions n'est nouvelle. Néanmoins, il est nécessaire de se représenter clairement comment utiliser ces méthodes le plus efficacement possible et comment faire en sorte que les normes relatives à la protection des données — celles qualifiées de droits fondamentaux dans l'Union européenne — soient également effectives dans une société fonctionnant en réseau à l'échelle mondiale. Le CEPD invite la Commission à commencer à réfléchir à ce projet mobilisateur, avec le plus grand nombre de parties prenantes intéressées.

46.

La communication accorde une attention toute particulière aux exigences imposées par les intérêts publics, notamment en matière de sécurité. Elle explique l'article 3, paragraphe 2, de la directive et l'interprétation qu'en donne la Cour de justice dans son arrêt PNR (19), ainsi que l'article 13, notamment en liaison avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. La communication souligne par ailleurs que, lorsque la Commission concilie des mesures visant à assurer la sécurité et des droits fondamentaux non négociables, elle veille à ce que les données à caractère personnel soient protégées comme cela est garanti par l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme. Ce principe s'applique aussi au dialogue transatlantique avec les États-Unis d'Amérique.

47.

Le CEPD estime qu'il est important que la Commission rappelle avec autant de clarté l'obligation qui incombe à l'Union, conformément à l'article 6 du traité UE, de respecter les droits fondamentaux tels qu'ils sont garantis par la convention européenne des Droits de l'Homme. Ce rappel est d'autant plus important que le Conseil européen a désormais décidé que, en vertu du traité modificatif, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne devrait être juridiquement contraignante. L'article 8 de ladite charte définit le droit de toute personne à la protection des données à caractère personnel la concernant.

48.

Chacun sait que les demandes formulées par les services répressifs en vue de pouvoir utiliser plus largement les données à caractère personnel aux fins de la lutte contre la criminalité — sans parler de la lutte contre le terrorisme — risquent de réduire le niveau de protection offert au citoyen, même en deçà du niveau garanti par l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme et la convention no 108 du Conseil de l'Europe (20). Ces préoccupations constituent un point principal du troisième avis du CEPD, publié le 27 avril 2007, sur la proposition de décision-cadre du Conseil relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

49.

Dans ce contexte, il est essentiel de prendre pour base, aux fins de la protection du citoyen, la norme définie par la directive, également en relation avec les demandes exprimées par les services répressifs. La convention européenne des droits de l'homme et la convention no 108 prévoient un niveau minimum de protection, mais n'offrent pas la précision nécessaire. De surcroît, il a fallu adopter des mesures complémentaires pour garantir une protection appropriée du citoyen. Cette nécessité a été l'un des principaux facteurs qui ont conduit à l'adoption de la directive en 1995 (21).

50.

De même, il importe de garantir de manière effective ce niveau de protection dans toutes les situations où des données à caractère personnel sont traitées à des fins répressives. Bien que la communication ne porte pas sur le traitement des données dans le troisième pilier, c'est fort à propos qu'elle aborde le cas où des données collectées (et traitées) à des fins commerciales sont utilisées dans un but répressif, une situation qui tend à se généraliser étant donné que les services de police font de plus en plus souvent appel aux informations détenues par des tiers. La directive 2006/24/CE (22) est la meilleure illustration de cette tendance: cette directive fait obligation aux fournisseurs de communications électroniques de conserver (pendant une plus longue période) les données qu'ils ont collectées (et stockées) à des fins commerciales, pour les besoins des services répressifs. Selon le CEPD, il convient de veiller pleinement à ce que les données à caractère personnel collectées et traitées dans le cadre du champ d'application de la directive soient dûment protégées lorsqu'elles sont utilisées à des fins liées à l'intérêt public, et notamment aux fins de sécurité ou de lutte contre le terrorisme. Dans certains cas cependant, ces finalités peuvent aller au-delà du champ d'application de la directive.

51.

Les observations qui précèdent conduisent le CEPD à faire les suggestions suivantes à la Commission:

52.

Dans sa communication, la Commission aborde l'impact — considérable — du traité constitutionnel dans le domaine de la protection des données. De fait, le traité — désormais le traité modificatif — aura une importance capitale à cet égard: il marquera la fin de la structure en piliers, la disposition relative à la protection des données (actuellement l'article 286 du traité CE) sera précisée et la Charte des droits fondamentaux de l'Union, qui comprend à son article 8 une disposition relative à la protection des données, deviendra un instrument contraignant.

53.

Le mandat de la Conférence intergouvernementale (CIG) attache une attention particulière à la protection des données. En substance, le point 19 f) dit trois choses: premièrement, les règles générales relatives à la protection des données seront sans préjudice des règles particulières adoptées dans le cadre du titre relatif à la PESC (l'actuel deuxième pilier); deuxièmement, une déclaration sur la protection des données à caractère personnel dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (l'actuel troisième pilier) sera adoptée et, troisièmement, des mentions spécifiques sur la position de certains États membres seront adoptées dans les protocoles pertinents (ce point concerne principalement la position particulière du Royaume-Uni concernant la coopération policière et judiciaire en matière pénale).

54.

Le deuxième aspect (la déclaration) devra faire l'objet d'une clarification au sein de la CIG. Les conséquences de la fin de la structure en piliers et l'applicabilité éventuelle de la directive à la coopération policière et judiciaire en matière pénale doivent être dûment examinées, de manière à assurer l'application la plus large possible des principes relatifs à la protection des données énoncés dans la directive. Il n'est pas opportun de s'attarder ici sur la question. Le CEPD a présenté des suggestions concernant la déclaration en question dans une lettre adressée à la présidence de la CIG (25).

55.

La communication fait référence à une série d'instruments et d'actions susceptibles de contribuer à une meilleure mise en œuvre de la directive à l'avenir. Le CEPD souhaite formuler des observations à cet égard, tout en envisageant également d'autres mesures complémentaires qui ne sont pas mentionnées dans la communication.

56.

Dans certains cas, l'adoption de mesures législatives spécifiques au niveau de l'UE peut s'avérer nécessaire. Plus précisément, une législation sectorielle peut être utile pour adapter les principes de la directive aux questions soulevées par certaines technologies, comme cela a été le cas pour les directives relatives à la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications. Il convient d'examiner avec soin le recours à une législation spécifique dans des domaines tels que l'utilisation des technologies RFID.

57.

L'instrument le plus puissant mentionné dans la communication est la procédure d'infraction. Le texte met en évidence un domaine de préoccupation en particulier, à savoir l'indépendance des autorités nationales chargées de la protection des données et leurs pouvoirs, mais n'évoque qu'en termes généraux d'autres domaines. Le CEPD convient que la procédure d'infraction est un instrument essentiel et inévitable si un État membre n'assure pas une mise en œuvre complète de la directive, notamment compte tenu du fait qu'il s'est presque écoulé neuf ans depuis l'expiration du délai imparti à cette fin et que le dialogue structuré prévu dans le programme de travail a déjà eu lieu. Toutefois, à ce jour, la Cour de justice n'a encore été saisie d'aucune affaire d'infraction concernant la directive 95/46.

58.

Il ne fait aucun doute qu'une analyse comparée des situations dans lesquelles on soupçonne une transposition incorrecte ou incomplète (26) ainsi qu'une communication interprétative peuvent renforcer la cohérence du rôle joué par la Commission en tant que gardienne des traités. Néanmoins, l'élaboration de ces instruments, qui peut prendre un certain temps et nécessiter un effort important, ne devrait pas retarder les procédures d'infraction dans les domaines pour lesquels la Commission a déjà clairement recensé une transposition ou une application incorrectes.

59.

Par conséquent, le CEPD encourage la Commission à veiller à une meilleure mise en œuvre de la directive en recourant, lorsque cela est nécessaire, à la procédure d'infraction. À cet égard, le CEPD fera usage des compétences qui lui ont été attribuées afin d'intervenir, le cas échéant, devant la Cour de justice dans des procédures d'infraction relatives à la mise en œuvre de la directive 95/46 ou d'autres instruments juridiques dans le domaine de la protection des données à caractère personnel.

60.

La communication fait également référence à une communication interprétative, dans laquelle la Commission précisera l'interprétation qu'elle fait de certaines dispositions de la directive dont la mise en œuvre est jugée problématique et qui peuvent donc conduire à l'ouverture d'une procédure d'infraction. Le CEPD se réjouit du fait que, à cet égard, la Commission tiendra compte des travaux menés par le groupe en ce qui concerne l'interprétation des dispositions. Il est en effet essentiel que la position du groupe soit dûment prise en considération lors de la rédaction future de la communication interprétative et que celui-ci soit consulté de manière appropriée afin de tenir compte de son expérience quant à l'application de la directive au niveau national.

61.

Par ailleurs, le CEPD rappelle qu'il se tient à la disposition de la Commission pour la conseiller sur toute question relative à la protection des données à caractère personnel. Cela s'applique également aux instruments, notamment les communications de la Commission, qui n'ont pas de force contraignante, mais qui ont néanmoins pour objectif de définir les grandes orientations suivies par la Commission dans le domaine de la protection des données à caractère personnel. Pour ce qui est de la communication interprétative proprement dite, il conviendrait, afin que ce rôle consultatif soit efficace, que la consultation du CEPD ait lieu avant que le texte soit adopté (27). Le rôle consultatif du Groupe de l'article 29 et du CEPD apportera une valeur ajoutée à cette communication, tout en préservant l'indépendance de la Commission quant à la décision que celle-ci prend de manière autonome de lancer formellement une procédure d'infraction relative à la mise en œuvre de la directive.

62.

Le CEPD se réjouit du fait que la communication susmentionnée n'abordera qu'un nombre restreint d'articles, ce qui permettra de se concentrer sur les questions plus sensibles. À cet égard, il attire l'attention de la Commission sur les questions suivantes, qui méritent qu'on y accorde une attention particulière dans la communication interprétative:

63.

D'autres instruments non contraignants devraient renforcer, dans une optique prévoyante, le respect des principes relatifs à la protection des données, en particulier dans les environnements liés aux nouvelles technologies. De telles mesures devraient être fondées sur la notion de «privacy by design» (prise en compte du respect de la vie privée lors de la conception), de sorte que l'architecture des nouvelles technologies soit conçue et réalisée en tenant dûment compte des principes relatifs à la protection des données. La promotion des produits technologiques respectant la vie privée devrait être un élément capital dans un contexte où l'informatique omniprésente se développe rapidement.

64.

La nécessité d'élargir l'éventail des parties prenantes à l'application effective de la législation relative à la protection des données est étroitement liée à ce qui précède. D'une part, le CEPD soutient résolument le rôle fondamental joué par les autorités chargées de la protection des données pour veiller au respect des principes de la directive en exerçant pleinement leurs compétences ainsi qu'en recourant aux possibilités de coordination au sein du Groupe de l'article 29. Une application plus effective de la directive est également un des objectifs de l'initiative de Londres.

65.

D'autre part, le CEPD souligne qu'il est souhaitable d'encourager le respect des principes relatifs à la protection des données dans le secteur privé, au moyen de l'autorégulation et de la concurrence. Les entreprises devraient être encouragées à mettre en application ces principes et à entrer en concurrence afin de proposer des produits et des services respectant la vie privée, de manière à étendre leur position sur le marché en répondant mieux aux attentes des consommateurs soucieux du respect de leur vie privée. Les labels de protection de la vie privée constituent à cet égard un bon exemple. Ceux-ci pourraient accompagner les produits et services ayant fait l'objet d'une procédure de certification (29).

66.

Le CEPD souhaiterait également attirer l'attention de la Commission sur d'autres instruments qui, bien qu'ils ne soient pas mentionnés dans la communication, pourraient contribuer à une meilleure mise en œuvre de la directive. Ces instruments susceptibles d'aider les autorités chargées de la protection des données à assurer une meilleure application de la législation pertinente sont notamment les suivants:

67.

Enfin, le CEPD songe à d'autres instruments, qui ne sont pas mentionnés dans la communication mais qui pourraient être envisagés dans la perspective d'une modification future de la directive ou inclus dans d'autres textes législatifs horizontaux. Citons notamment:

68.

Différents acteurs institutionnels ont des compétences liées à la mise en œuvre de la directive. Ainsi, conformément à l'article 28, les autorités de contrôle des États membres sont chargées de surveiller l'application des dispositions nationales visant à transposer la directive dans les États membres. L'article 29 institue le groupe réunissant les autorités de contrôle, dont la mission est définie à l'article 30, tandis qu'un comité, prévu à l'article 31, composé des représentants des gouvernements des États membres, assiste la Commission pour ce qui est des mesures d'exécution adoptées au niveau de la Communauté (procédure de comité).

69.

La nécessité de mieux définir les compétences des différents acteurs concerne en particulier le groupe (ou ses activités). L'article 30, paragraphe 1, énumère quatre tâches qui lui incombent et qui consistent, en résumé, à examiner la mise en œuvre de la directive au niveau national en vue d'en assurer l'homogénéité et à donner des avis sur les évolutions à l'échelle communautaire: niveau de protection, propositions législatives et codes de conduite. Cette liste met en évidence les compétences assumées par le groupe dans le domaine de la protection des données, qui sont par ailleurs illustrées par les documents que celui-ci a élaborés au fil des ans.

70.

Aux termes de la communication, le groupe «représente un élément clé pour assurer une application meilleure et plus cohérente». Le CEPD souscrit pleinement à cette affirmation, mais juge également nécessaire de préciser certains éléments particuliers des compétences concernées.

71.

Premièrement, la communication demande instamment d'améliorer la contribution du groupe, en ce sens que les autorités nationales devraient s'efforcer d'adapter leurs pratiques nationales afin de les aligner sur la ligne commune arrêtée (30). Le CEPD se réjouit de l'intention exprimée dans cette déclaration mais il met en garde contre une confusion des compétences. C'est à la Commission qu'il appartient, en vertu de l'article 211 du traité CE, de contrôler le respect de la législation dans les États membres, y compris par les autorités de contrôle. Le groupe, en tant qu'organe consultatif indépendant, ne peut être tenu responsable de la mise en application de ses avis par les autorités nationales.

72.

Deuxièmement, la Commission ne doit pas oublier qu'elle joue plusieurs rôles au sein du groupe, étant donné qu'elle ne fait pas seulement partie de ce groupe mais qu'elle en assure également le secrétariat. Dans l'exercice de ce deuxième rôle, elle doit apporter son concours au groupe de manière à ce que celui-ci puisse accomplir sa mission de manière indépendante. Concrètement, cela signifie deux choses: la Commission doit fournir les ressources nécessaires, tandis que le secrétariat doit fonctionner sous les ordres du groupe et de son président pour ce qui est du contenu et de la portée des activités du groupe ainsi que de la nature de sa contribution. De manière plus générale, les activités menées par la Commission pour l'accomplissement de ses autres missions conformément au droit communautaire ne devraient pas avoir d'incidence sur les services qu'elle met à disposition pour assurer le secrétariat du groupe.

73.

Troisièmement, bien que le groupe ait toute latitude pour fixer ses priorités, la Commission pourrait indiquer ce qu'elle attend de lui et comment, selon elle, les ressources disponibles pourraient être utilisées de la manière la plus efficace.

74.

Quatrièmement, le CEPD regrette que la communication ne donne pas d'indications précises quant à la répartition des rôles entre la Commission et le groupe. Il invite la Commission à présenter au groupe un document comportant de telles indications. Le CEPD suggère d'y inclure les questions suivantes:

75.

Le CEPD souscrit à la conclusion principale de la Commission selon laquelle la directive ne devrait pas être modifiée à court terme. On pourrait néanmoins renforcer cette conclusion en s'appuyant également sur la nature de la directive et la pratique législative de l'Union.

76.

Les points de départ du raisonnement suivi par le CEPD sont les suivants:

77.

Les principaux aspects des modifications futures sont notamment les suivants:

78.

Le CEPD suggère que la Commission précise les éléments suivants: un calendrier pour la réalisation des actions mentionnées au chapitre 3 de la communication, un délai pour la présentation ultérieure d'un rapport sur l'application de la directive, un mandat permettant de mesurer le degré de réalisation des actions prévues et la manière de procéder à plus long terme.

79.

Le CEDP accueille favorablement l'approche relative aux technologies, qui constitue une première étape importante, et suggère de lancer la discussion sur une approche à long terme, notamment un débat fondamental sur le développement d'une société de la surveillance. Il se réjouit également de l'examen en cours de la directive 2002/58/CE et de la nécessité éventuelle d'adopter des règles plus spécifiques permettant d'apporter une solution aux problèmes de protection des données suscités par les nouvelles technologies comme Internet ou la RFID. Ces mesures devraient prendre en considération le contexte dynamique dans sa globalité et, dans une perspective à long terme, englober également la directive 95/46/CE.

80.

Le CEPD regrette que les notions de respect de la vie privée à l'échelle mondiale et de compétence occupent une place limitée dans la communication et il demande que soient mises en place des solutions pratiques conciliant la nécessité de protéger les citoyens européens concernés et les limitations territoriales de l'Union européenne et de ses États membres, notamment: le renforcement du cadre mondial pour la protection des données, le perfectionnement du régime particulier applicable aux transferts de données vers des pays tiers, la conclusion d'accords internationaux en matière de compétence ou d'accords similaires avec les pays tiers et l'élaboration de mécanismes visant à assurer le respect des normes à l'échelle mondiale, notamment le recours à des règles d'entreprise contraignantes par les sociétés multinationales.

Le CEPD invite la Commission à commencer à réfléchir à ce projet mobilisateur, avec le plus grand nombre de parties prenantes intéressées.

81.

Pour ce qui est de l'application de la législation, le CEPD fait les suggestions suivantes à la Commission:

82.

Une mise en œuvre complète de la directive signifie: 1) qu'il faut veiller à ce que les États membres respectent intégralement les obligations qui leur incombent en vertu du droit européen; et 2) qu'il conviendrait de recourir pleinement à d'autres instruments, non contraignants, susceptibles de contribuer à un degré élevé et harmonisé de protection des données. Le CEPD demande à la Commission d'indiquer clairement comment elle entend utiliser ces différents instruments et quelle distinction elle fait entre ses propres compétences et celles du Groupe de l'article 29.

83.

En ce qui concerne les instruments susmentionnés:

84.

Le CEPD invite la Commission à présenter au groupe un document donnant des indications précises quant à la répartition des rôles entre la Commission et le groupe, et d'y inclure notamment les questions suivantes:

85.

Les conséquences du traité modificatif doivent être dûment examinées, de manière à assurer l'application la plus large possible des principes relatifs à la protection des données énoncés dans la directive. Le CEPD a présenté des suggestions à cet égard dans une lettre adressée à la présidence de la CIG.

27.10.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 255/13

1.

La proposition de décision du Conseil portant création de l'Office européen de police (Europol) a été adressée par la Commission au CEPD pour avis, conformément à l'article 28, paragraphe 2, du règlement (CE) no 45/2001. Le CEPD estime que le présent avis devrait être mentionné dans le préambule de la décision-cadre (3).

2.

L'objectif de la proposition n'est pas d'apporter des changements majeurs au mandat ou aux activités d'Europol, mais principalement de donner à Europol un cadre juridique nouveau et plus souple. Europol a été créé en 1995 par une convention conclue entre les États membres, au sens de l'article K.6 du TUE (maintenant l'article 34) (4). Du point de vue de la souplesse et de l'efficacité, ces conventions présentent l'inconvénient de devoir être ratifiées par l'ensemble des États membres, ce qui peut prendre plusieurs années, comme l'a montré l'expérience récente. L'exposé des motifs de la proposition en question rappelle que les trois protocoles modifiant la convention Europol adoptés en 2000, 2002 et 2003 n'étaient pas encore entrés en vigueur à la fin 2006 (5).

3.

Néanmoins, la proposition contient également des modifications substantielles visant à améliorer encore le fonctionnement d'Europol. Elle étend le mandat de l'Office et contient plusieurs dispositions nouvelles visant à faciliter davantage ses activités. Dans cette perspective, l'échange de données entre Europol et d'autres instances (telles que des organes de la Communauté européenne/l'Union européenne, des autorités des États membres et de pays tiers) devient une question de premier plan. La proposition prévoit qu'Europol fait tout son possible pour assurer l'interopérabilité de ses systèmes de traitement de données avec ceux des États membres et des organismes de la Communauté européenne/de l'Union européenne (article 10, paragraphe 5 de la proposition). Elle prévoit en outre un accès direct des unités nationales au système d'Europol.

4.

En outre, la position d'Europol en tant qu'organe relevant du titre VI du traité sur l'Union européenne (troisième pilier) a des conséquences pour le droit applicable en matière de protection des données étant donné que le règlement (CE) no 45/2001 s'applique uniquement au traitement mis en oeuvre pour l'exercice d'activités qui relèvent du champ d'application du droit communautaire et ne s'applique donc pas, en principe, aux traitements effectués par Europol. Le chapitre V de la proposition contient des règles spécifiques relatives à la protection et à la sécurité des données qui peuvent être considérées comme une lex specialis prévoyant des règles supplémentaires en complément d'une lex generalis, un cadre juridique général sur la protection des données. Cependant, ce cadre juridique général pour le troisième pilier n'a pas encore été adopté (voir les points 37 à 40 ci-après).

5.

Enfin, il y a lieu de mentionner que certaines autres modifications rapprocheront davantage la position d'Europol de celles d'autres organes de l'Union europénne, établis en vertu du traité instituant la Communauté européenne. Même si cela ne change pas fondamentalement la position d'Europol, cela peut apparaître comme une première évolution encourageante. Europol sera financé par le budget communautaire et le personnel d'Europol relèvera du statut du personnel de la Communauté. Cela renforce le contrôle du Parlement européen (en raison de sa position dans la procédure budgétaire) et celui de la Cour européenne de justice (dans les différends relatifs au budget et aux questions de personnel). Le CEPD sera compétent en matière de traitement des données à caractère personnel relatives au personnel des Communautés (voir plus loin le point 47).

6.

Le présent avis abordera successivement les modifications substantielles (sous le point III), les lois applicables en matière de protection des données (sous le point IV) et les similarités croissantes entre Europol et les organes communautaires (sous le point V).

7.

L'avis accordera une attention particulière à l'importance substantielle des échanges de données entre Europol et les autres organes de l'Union européenne, qui dans la plupart sont soumis au contrôle du CEPD. Dans ce contexte, les articles 22, 25 et 48 de la proposition peuvent être cités plus particulièrement. La complexité de cette question suscite des inquiétudes tant en ce qui concerne le principe de limitation de la finalité qu'en ce qui concerne les lois applicables en matière de protection des données et de contrôle lorsque des autorités de contrôle distinctes sont compétentes pour assurer le contrôle des différents organes européens, selon le pilier dont ils relèvent. Un autre sujet de préoccupation a trait à l'interopérabilité du système d'information d'Europol avec d'autres systèmes d'information.

8.

L'environnement législatif de la proposition examinée évolue rapidement.

9.

En premier lieu, la proposition examinée s'inscrit dans le cadre des nombreuses actions législatives menées dans le domaine de la coopération policière et judiciaire visant à améliorer les possibilités de stockage et d'échange des données à caractère personnel pour les besoins des services répressifs. Certaines de ces propositions — telles que la décision-cadre du Conseil du 18 décembre 2006 relative à l'échange d'informations et de renseignements, par exemple (6), ont été adoptées par le Conseil, tandis que d'autres propositions sont toujours en phase d'examen.

10.

Le principe directeur de ces actions législatives est le principe de la disponibilité; il s'agit d'un principe de droit essentiel introduit pour la première fois dans le programme de La Haye en novembre 2004. Il implique que les informations nécessaires à la lutte contre la criminalité devraient pouvoir franchir sans entraves les frontières intérieures de l'UE.

11.

Le principe de la disponibilité n'est pas suffisant en soi. Des mesures législatives complémentaires sont nécessaires pour permettre aux autorités policières et judiciaires d'échanger efficacement des informations. Dans certains cas, l'instrument choisi pour faciliter cet échange comprend la mise en place d'un système d'informations au niveau européen ou des améliorations apportées à un tel système. Le système d'informations d'Europol est un système de ce type. Le CEPD a déjà traité des questions essentielles relatives à ces systèmes en ce qui concerne le Système d'information Schengen et abordera à nouveau certaines de ces questions dans le cadre de la présente proposition. Parmi ces questions figurent les conditions d'octroi de l'accès au système, l'interconnexion et l'interopérabilité ainsi que les règles applicables relatives à la protection et au contrôle des données (7).

12.

En outre, la proposition devrait être examinée à la lumière des développements les plus récents, tels que l'initiative présentée par la présidence allemande de l'Union européenne visant à transposer le traité de Prüm dans le cadre juridique de l'UE.

13.

En deuxième lieu, le cadre régissant la protection des données dans le troisième pilier — condition nécessaire à l'échange de données à caractère personnel — n'a (comme cela a été dit précédemment) pas encore été adopté. Au contraire, les négociations au sein du Conseil sur la proposition de décision-cadre du Conseil relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale se sont avérées relativement difficiles. La présidence allemande du Conseil a annoncé qu'un nouveau texte (8) serait proposé, avec certaines différences essentielles par rapport à l'approche adoptée dans la proposition de la Commission.

14.

En troisième lieu, la proposition est directement liée aux évolutions relatives au Traité établissant une Constitution pour l'Europe. L'article III-276 du Traité constitutionnel est censé être une étape essentielle dans un processus par lequel, d'une part, le rôle et les fonctions d'Europol sont progressivement étendus et, d'autre part, Europol est progressivement intégré dans le cadre institutionnel européen. Comme indiqué dans l'exposé des motifs de la proposition examinée, cet article reflète la conception de l'avenir d'Europol qui s'est dégagée. La décision en question intègre en partie cette conception, tout en tenant compte de l'incertitude qui règne quant à savoir si les dispositions du Traité constitutionnel entreront en vigueur et à quel moment.

15.

Les articles 4 et 5 et l'annexe I de la proposition définissent le mandat d'Europol. Ce mandat s'étend désormais au-delà de la seule criminalité organisée et couvre la même liste de formes graves de criminalité que celle qui figure dans la décision-cadre du Conseil relative au mandat d'arrêt européen (9). Deuxième extension du rôle d'Europol: ses bases de données comprendront désormais des informations et des renseignements transmis par des organismes privés.

16.

La première extension constitue une étape logique de l'évolution de la coopération policière en matière pénale. Le CEPD reconnaît qu'elle aboutit à une plus grande harmonisation des instruments juridiques visant à faciliter la coopération policière. L'harmonisation est utile, non seulement parce qu'elle renforce les conditions d'une meilleure coopération, mais également parce qu'elle renforce la sécurité juridique du citoyen et permet un contrôle plus efficace de la coopération policière, puisque la portée des différents instruments s'étend aux mêmes catégories d'infractions. Le CEPD suppose que cette extension du mandat est proposée en tenant compte du principe de proportionnalité.

17.

La deuxième extension s'inscrit quant à elle dans la tendance récente de la coopération policière marquée par une utilisation croissante des données collectées par des sociétés privées pour les besoins des services répressifs. Le CEPD reconnaît qu'il peut être nécessaire d'utiliser ce type de données. Il peut notamment être nécessaire, pour lutter contre le terrorisme et d'autres formes graves de criminalité, que les services répressifs aient accès à toutes les informations pertinentes, y compris les informations détenues par des parties privées (10). Néanmoins, la nature des informations et des renseignements émanant de parties privées nécessite des garanties complémentaires, notamment pour s'assurer de l'exactitude de ces informations puisqu'il s'agit de données à caractère personnel qui ont été recueillies à des fins commerciales dans un environnement commercial. Il faudrait également s'assurer que ces informations ont été recueillies et traitées de manière licite avant d'être transmises à Europol, en vertu de la législation nationale mettant en œuvre la directive 95/46/CE, et que l'accès d'Europol à ces informations n'est autorisé que sur la base de conditions et de restrictions clairement définies: l'accès ne devrait être autorisé qu'au cas par cas, pour des finalités données et devrait faire l'objet d'un contrôle juridictionnel dans les États membres (11). Le CEPD propose donc d'insérer ces conditions et ces restrictions dans le texte de la décision.

18.

L'article 6 de la convention Europol adopte une approche restrictive en ce qui concerne le traitement des informations recueillies par Europol. Ce traitement se limite à trois éléments: le système d'informations d'Europol, les fichiers d'analyse et un système d'index. L'article 10, paragraphe 1, de la proposition remplace cette approche par une disposition générale permettant à Europol de traiter les informations et les renseignements dans la mesure nécessaire pour atteindre ses objectifs. Cependant, l'article 10, paragraphe 3, de la proposition prévoit que le traitement des données à caractère personnel en dehors du système d'informations d'Europol et des fichiers d'analyse est soumis aux conditions fixées dans une décision du Conseil après consultation du Parlement européen. Le CEPD estime que cette disposition est formulée de manière suffisamment précise pour protéger les intérêts légitimes des personnes concernées. La consultation des autorités compétentes en matière de protection des données avant l'adoption d'une telle décision par le Conseil, conformément à ce qui est proposé au point 55, devrait être ajoutée à l'article 10, paragraphe 3.

19.

A l'article 10, paragraphe 2, la possibilité pour Europol de «traiter des données afin de déterminer si elles sont utiles à ses missions» semble contraire au principe de proportionnalité. Cette formulation n'est pas très précise et présente le risque, dans la pratique, qu'un traitement soit entrepris pour toutes sortes de finalités non définies.

20.

Le CEPD comprend qu'il est nécessaire de traiter les données à caractère personnel à un stade où leur utilité pour une mission d'Europol n'a pas encore établie. Néanmoins, il faudrait veiller à ce que le traitement des données à caractère personnel dont la pertinence n'a pas encore été évaluée soit strictement limité à la finalité consistant à évaluer leur pertinence, que cette évaluation soit réalisée dans des délais raisonnables et que, lorsque la pertinence n'est pas vérifiée, les données ne soient pas traitées pour les besoins des services répressifs. Une solution différente ne porterait pas seulement atteinte aux droits des personnes concernées mais entraverait aussi l'efficacité des services répressifs.

Afin de respecter le principe de proportionnalité, le CEPD propose donc d'ajouter à l'article 10, paragraphe 2, une disposition prévoyant l'obligation de stocker les données dans des bases de données distinctes jusqu'à ce que leur utilité pour une mission spécifique d'Europol soit établie. En outre, le temps nécessaire au traitement de ces données doit être strictement limité et en tout état de cause ne pas dépasser 6 mois (12).

21.

Conformément à l'article 10, paragraphe 5, de la proposition, tous doit être mis en œuvre pour assurer l'interopérabilité avec les systèmes de traitement de données des États membres et ceux utilisés par les organismes concernés de la Communauté et de l'Union. Cette approche renverse celle de la convention Europol (article 6, paragraphe 2), qui interdit la connexion à d'autres systèmes de traitement automatisé.

22.

Dans ses observations relatives à la communication de la Commission sur l'interopérabilité des bases de données européennes (13), le CEPD a contesté l'avis selon lequel l'interopérabilité est avant tout un concept technique. Si l'interopérabilité des bases de données devient techniquement possible — ce qui signifie qu'il est possible d'avoir accès aux données et de les échanger — des pressions s'exerceront pour utiliser concrètement cette possibilité. Cela pose des risques spécifiques liés au principe de limitation de la finalité, car les données peuvent aisément être utilisées à des fins différentes de celles de la collecte. Le CEPD insiste sur la nécessité d'appliquer des conditions et des garanties strictes, lorsque l'interconnexion avec une base de données sera effectivement mise en place.

23.

Le CEPD recommande donc d'ajouter à la proposition une disposition prévoyant que l'interconnexion n'est autorisée qu'après l'adoption d'une décision fixant les conditions et les garanties de cette interconnexion, notamment en ce qui concerne la nécessité de l'interconnexion et les finalités pour lesquelles les données à caractère personnel seront utilisées. Cette décision devrait être adoptée après consultation du CEPD et de l'autorité de contrôle commune. Une telle disposition pourrait être liée à l'article 22 de la proposition, qui concerne les relations avec d'autres organes et agences.

24.

En ce qui concerne l'article 11, paragraphe 1, le CEPD prend note de la suppression de l'actuelle restriction d'accès des unités nationales aux données à caractère personnel relatives aux délinquants potentiels qui n'ont pas (encore) commis d'infraction. Cette restriction est actuellement prévue à l'article 7, paragraphe 1, de la convention et limite l'accès direct aux seuls éléments d'identité des personnes concernées.

25.

Le CEPD estime que cette modification substantielle n'est pas justifiée. Au contraire, ces garanties spécifiques relatives à cette catégorie de personnes sont parfaitement conformes à l'approche adoptée par la Commission dans sa proposition de décision-cadre du Conseil relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Le CEPD recommande de fournir davantage de garanties pour l'accès aux données concernant des personnes qui n'ont pas (encore) commis d'infraction et en tout état de cause de ne pas réduire la protection conférée par la convention Europol.

26.

Conformément au texte modifié de l'article 21, paragraphe 3, de la convention Europol (14), la nécessité de conserver de manière prolongée les données à caractère personnel des personnes visées à l'article 10, paragraphe 1, est réexaminée chaque année et ce réexamen fait l'objet d'une mention. En revanche, l'article 20, paragraphe 1, de la proposition n'exige un réexamen que trois ans après l'introduction des données. Le CEPD n'est pas convaincu que cette souplesse supplémentaire soit nécessaire et recommande donc d'insérer dans la proposition une obligation de réexamen annuel. Une modification de la proposition est d'autant plus importante que celle-ci devrait prévoir l'obligation de réexaminer les conditions de conservation de manière régulière, et non une seule fois au bout de trois ans.

27.

L'article 21 est une disposition générale permettant à Europol d'interroger par voie automatisée d'autres systèmes d'information nationaux ou internationaux et de rechercher des données dans ces systèmes. Cet accès ne devrait être autorisé qu'au cas par cas, dans des conditions strictes. L'article 21 autorise toutefois un accès beaucoup trop large, qui n'est pas nécessaire à l'exécution des fonctions d'Europol. À cet égard, le CEPD renvoie à son avis du 20 janvier 2006 sur l'accès au système d'information sur les visas (VIS) par les autorités compétentes en matière de sécurité intérieure (15). Le CEPD recommande de modifier le texte de la proposition en conséquence.

28.

Il est important de garder à l'esprit que cette disposition, dans la mesure où elle concerne l'accès aux bases de données nationales, a une portée plus large que la communication d'informations entre Europol et les unités nationales, qui est traitée notamment par l'article 12, paragraphe 4, de la proposition. Cet accès sera non seulement soumis aux dispositions de la décision du Conseil examinée, mais il sera également régi par la législation nationale relative à l'accès aux données et à leur utilisation. Le CEPD se félicite du principe énoncé à l'article 21 selon lequel la règle la plus stricte s'applique. En outre, l'importance de la communication de données à caractère personnel entre Europol et les bases de données nationales, y compris l'accès d'Europol à ces bases de données nationales, est une raison supplémentaire d'adopter une décision-cadre du Conseil relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

29.

L'article 24, paragraphe 1, soumet à deux conditions la transmission de données aux organismes publics de pays tiers et aux organisations internationales: a) la transmission ne peut avoir lieu que si cette mesure est nécessaire, dans des cas individuels, à la lutte contre les infractions et b) elle doit se faire sur la base d'une convention internationale garantissant un degré suffisant de protection des données par l'organisme tiers. L'article 24, paragraphe 2, prévoit une dérogation dans des cas exceptionnels, en tenant compte du niveau de protection des données offert par l'autorité destinataire. Le CEPD comprend que ces exceptions sont nécessaires et souligne la nécessité d'une application stricte des exceptions, au cas par cas et dans des circonstances très exceptionnelles. Le texte de l'article 24, paragraphe 2, traduit ces conditions de manière satisfaisante.

30.

L'article 29 traite du droit d'accès aux données à caractère personnel. Il s'agit de l'un des droits fondamentaux de la personne concernée, consacré à l'article 8, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et garanti également par la convention no 108 du Conseil de l'Europe du 28 janvier 1981 ainsi que par la recommandation no R (87) 15 du 17 septembre 1987 du comité des ministres du Conseil de l'Europe. Ce droit fait partie du principe de traitement loyal et licite des données à caractère personnel et vise à protéger les intérêts essentiels de la personne concernée. Toutefois, les conditions visées à l'article 29 limitent ce droit d'une manière qui n'est pas acceptable compte tenu de ce qui précède.

31.

Tout d'abord, l'article 29, paragraphe 3 prévoit que la demande d'accès — introduite dans un État membre conformément à l'article 29, paragraphe 2 — sera traitée conformément à l'article 29 ainsi qu'aux lois et procédures de l'État membre dans lequel la demande a été introduite. En conséquence, le droit national peut limiter le champ d'application et le contenu du droit d'accès et imposer des contraintes procédurales. Ce résultat pourrait s'avérer insatisfaisant. Par exemple, les demandes d'accès aux données à caractère personnel peuvent également être introduites par des personnes dont les données ne sont pas traitées par Europol. Il est essentiel que le droit d'accès s'étende à ces demandes. Il convient dès lors de garantir qu'un droit national prévoyant un droit d'accès plus limité ne s'applique pas.

32.

Le CEPD estime que la référence au droit national figurant à l'article 29, paragraphe 3, devrait être supprimée et remplacée par des règles harmonisées sur le champ d'application, le contenu et la procédure, de préférence dans la décision-cadre du Conseil relative à la protection des données à caractère personnel ou, le cas échéant, dans la décision du Conseil.

33.

En outre, l'article 29, paragraphe 4, énumère les raisons susceptibles de motiver un refus d'accès aux données à caractère personnel, lorsque la personne concernée souhaite exercer son droit d'accès aux données à caractère personnel la concernant traitées par Europol. Conformément à l'article 29, paragraphe 4, l'accès est refusé si cet accès peut compromettre certains intérêts spécifiques; Cette formulation est beaucoup plus large que celle de l'article 19, paragraphe 3, de la convention Europol, qui autorise le refus d'accès uniquement «dans la mesure où cela est nécessaire».

34.

Le CEPD recommande de conserver la formulation plus stricte du texte de la convention Europol. Il convient également de s'assurer que le responsable du traitement des données est obligé d'indiquer les raisons du refus, de sorte que l'utilisation de cette exception puisse être effectivement contrôlée. Ce principe est mentionné expressément dans la recommandation no R (87) 15 du comité des ministres du Conseil de l'Europe. La formulation utilisée dans la proposition de la Commission n'est pas acceptable car elle ne tient pas suffisamment compte de la nature fondamentale du droit d'accès. Les exceptions à ce droit ne peuvent être acceptées que si elles sont nécessaires afin de protéger un autre intérêt fondamental, en d'autres termes si l'accès compromettrait cet autre intérêt.

35.

Enfin, et c'est loin d'être le moins important, le droit d'accès est fortement limité par le mécanisme de consultation prévu à l'article 29, paragraphe 5. En vertu de ce mécanisme, l'accès est subordonné à la consultation de toutes les autorités compétentes concernées et, en ce qui concerne les fichiers de travail aux fins d'analyse, il est également subordonné à l'accord d'Europol et de tous les États membres participant à l'analyse ou directement concernés. Ce mécanisme va de fait à l'encontre de la nature fondamentale du droit d'accès. La règle générale devrait être d'accorder l'accès et de ne le restreindre que dans des circonstances spécifiques. Au lieu de cela, le texte de la proposition prévoit que l'accès ne serait accordé qu'après qu'une consultation aura été effectuée et après qu'un accord sera intervenu.

36.

Europol sera un organe de l'Union européenne, et non une institution ou un organe communautaire au sens de l'article 3 du règlement (CE) no 45/2001. Par conséquent, ledit règlement ne s'applique en principe pas au traitement de données à caractère personnel par Europol, sauf dans des situations déterminées. Le chapitre V de la proposition prévoit donc un régime spécifique de protection des données, qui s'appuie également sur un cadre juridique général applicable en la matière.

37.

La proposition tient compte du fait qu'un cadre juridique général relatif à la protection des données est nécessaire. Conformément à son article 26, Europol applique en tant que lex generalis les principes de la décision-cadre du Conseil relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Cette référence à la (proposition de) décision-cadre du Conseil remplace la référence faite à l'article 14, paragraphe 3, de la convention Europol, à la convention no 108 du Conseil de l'Europe du 28 janvier 1981 ainsi qu'à la recommandation R (87) 15 du comité des ministres du Conseil de l'Europe du 17 septembre 1987.

38.

Le CEPD accueille avec satisfaction l'article 26 de la proposition. Cette disposition est déterminante pour l'efficacité de la protection des données, ainsi que pour des raisons de cohérence, étant donné qu'elle facilite l'échange de données à caractère personnel, ce qui est également utile aux fins de l'action répressive. Toutefois, il conviendrait de veiller à la compatibilité entre les deux instruments, ce qui ne va pas de soi compte tenu des éléments suivants:

En fonction des résultats des négociations au Conseil sur la décision-cadre, qui seront probablement menées sur la base de la proposition allemande évoquée ci-dessus, il pourrait s'avérer nécessaire de prévoir des garanties supplémentaires dans la proposition à l'examen. Cet aspect devra être réexaminé par la suite, lorsqu'on aura une idée plus précise des résultats des négociations sur la décision-cadre du Conseil.

39.

Le CEPD insiste sur le fait que la décision du Conseil à l'examen ne devrait pas être adoptée avant que le Conseil n'adopte le cadre relatif à la protection des données, qui garantira un niveau approprié de protection des données conformément aux conclusions formulées par le CEPD dans ses deux avis sur la proposition de décision-cadre du Conseil présentée par la Commission (16).

40.

À cet égard, le CEPD attire l'attention sur deux éléments particuliers de la proposition de décision-cadre du Conseil susmentionnée qui sont notamment utiles pour renforcer la protection accordée aux personnes concernées en cas de traitement de leurs données par Europol. En premier lieu, cette proposition prévoit la possibilité d'établir une distinction entre les traitements des données selon leur degré d'exactitude et de fiabilité, les données fondées sur des avis étant distinguées de celles fondées sur des faits. Cette approche, fondée sur une différence clairement établie entre les données «non vérifiées» et les données dites «dures», est importante, car elle contribue au respect du principe de la qualité des données. En second lieu, la proposition établit aussi une distinction entre les données se rapportant à différentes catégories de personnes selon leur degré d'implication éventuelle dans une infraction pénale.

41.

Les observations qui précèdent nous amènent à la question de l'applicabilité du règlement (CE) no 45/2001 aux activités d'Europol. D'abord, ce règlement s'applique en ce qui concerne le personnel d'Europol — cet aspect sera examiné au point 47 ci-après. Ensuite, et c'est l'objet de la partie IV du présent avis, le règlement en question s'applique aux échanges de données avec les organes communautaires, du moins dans la mesure où ceux-ci communiquent des données à Europol. Parmi les organes communautaires, ceux qui sont mentionnés à l'article 22, paragraphe 1, de la proposition sont des exemples importants.

42.

On peut supposer que ces organes seront tenus de transmettre des données à caractère personnel à Europol de façon très régulière. Ce faisant, les institutions et organes communautaires devront respecter toutes les obligations prévues par le règlement (CE) no 45/2001, notamment en ce qui concerne la licéité du traitement (article 5 du règlement), les contrôles préalables (article 27) et la consultation du CEPD (article 28), ce qui soulève des questions quant à l'applicabilité des articles 7, 8 et 9 du règlement (CE) no 45/2001. Europol, en tant qu'organe «autre que les institutions et organes communautaires» et ne relevant pas de la directive 95/46/CE, peut très bien relever de l'article 9. Dans ce cas, le caractère adéquat de la protection offerte par Europol devrait être apprécié conformément à l'article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) no 45/2001, au même titre que les autres organisations internationales ou pays tiers. Cette solution entraînerait une insécurité juridique et irait en outre à l'encontre de l'idée de base de la proposition selon laquelle il convient d'harmoniser la situation d'Europol avec celle des institutions et organes relevant du traité CE. Une meilleure solution consisterait à considérer Europol comme un organe communautaire, dans la mesure où il traite des données émanant d'organes communautaires. Le CEPD propose d'ajouter un paragraphe à l'article 22, libellé comme suit: «Lorsque des données à caractère personnel lui sont transmises par une institution ou un organe communautaire, Europol est considéré comme un organe communautaire au sens de l'article 7 du règlement (CE) no 45/2001».

43.

Il convient d'accorder une attention particulière à l'échange de données à caractère personnel avec l'Office européen de lutte antifraude (OLAF). Actuellement, l'échange d'informations entre Europol et l'OLAF est régi par un accord administratif conclu entre les deux organes. Cet accord prévoit l'échange d'informations stratégiques et techniques, mais exclut l'échange de données à caractère personnel.

44.

La proposition de décision du Conseil est de nature différente. L'article 22, paragraphe 3, prévoit l'échange d'informations, y compris des données à caractère personnel, dans les mêmes conditions que pour l'échange de données entre l'OLAF et les autorités des États membres (17). La finalité de cet échange est limitée à la fraude, à la corruption active et passive et au blanchiment de capitaux. Tant l'OLAF qu'Europol doivent tenir compte, pour chaque cas spécifique, des exigences du secret de l'instruction et de la protection des données. Dans le cas de l'OLAF, cela signifie, en tout état de cause, qu'il est tenu d'assurer le niveau de protection défini dans le règlement (CE) no 45/2001.

45.

Par ailleurs, l'article 48 de la proposition prévoit que les dispositions du règlement (CE) no 1073/1999 (18) s'appliquent à Europol. L'OLAF sera habilité à effectuer des enquêtes administratives au sein d'Europol et aura à cette fin accès sans préavis et sans délai à toute information détenue par Europol (19). Selon le CEPD, le champ d'application de cette disposition n'est pas clair:

46.

Cependant, cette disposition ne couvre pas et ne devrait pas couvrir les enquêtes sur des irrégularités effectuées en dehors d'Europol pour lesquelles les données traitées par celui-ci sont susceptibles d'apporter un éclairage supplémentaire. En l'espèce, les dispositions relatives à l'échange d'informations, y compris des données à caractère personnel, énoncées à l'article 22, paragraphe 3, seraient suffisantes. Le CEPD recommande de préciser le champ d'application de l'article 48 de la proposition en ce sens.

47.

Le personnel d'Europol relèvera du statut des fonctionnaires des Communautés européennes. Pour des raisons de cohérence et dans un souci de non discrimination, tant les règles de fond du règlement (CE) no 45/2001 que celles concernant le contrôle devraient s'appliquer en cas de traitement de données relatives au personnel d'Europol. Le considérant 12 de la proposition indique que le règlement en question s'applique au traitement de données à caractère personnel, notamment s'agissant des données à caractère personnel relatives au personnel d'Europol. Le CEPD estime qu'il n'est pas suffisant de préciser cet aspect dans les considérants. En effet, les considérants d'un acte communautaire ne sont pas juridiquement contraignants et ne comportent pas de dispositions de caractère normatif (20). Afin d'assurer pleinement l'application du règlement (CE) no 45/2001, il conviendrait d'ajouter un paragraphe dans le dispositif de la décision (par exemple à l'article 38) précisant que le règlement (CE) no 45/2001 s'applique au traitement des données à caractère personnel relatives au personnel d'Europol.

48.

L'objectif de la proposition n'est pas de modifier fondamentalement le système de contrôle auquel est soumis Europol en accordant un rôle central à l'autorité de contrôle commune. Le cadre juridique proposé prévoit que l'autorité de contrôle sera mise en place conformément à l'article 33 de la proposition. Néanmoins, certaines modifications apportées au statut et aux activités d'Europol auront pour effet de limiter la participation du CEPD, en dehors de ses tâches relatives au personnel d'Europol. C'est pourquoi l'article 33, paragraphe 6, de la proposition prévoit que l'autorité de contrôle commune doit coopérer avec le CEPD ainsi qu'avec les autres autorités de contrôle. Cette disposition correspond à l'obligation qu'a le CEPD, en vertu de l'article 46, point f) ii), du règlement (CE) no 45/2001, de coopérer avec l'autorité de contrôle commune. Le CEPD se félicite de cette disposition, qui contribue à promouvoir une approche cohérente du contrôle du traitement des données dans l'ensemble de l'UE, quel que soit le pilier concerné.

49.

Comme cela a été évoqué plus haut, la proposition à l'examen ne vise pas à modifier radicalement le système de contrôle. Toutefois, compte tenu du contexte plus large de la proposition, il se pourrait que le système futur de contrôle d'Europol doive faire l'objet d'une réflexion plus approfondie. On peut à cet égard mentionner deux éléments nouveaux particuliers. Premièrement, les articles 44 à 47 du règlement (CE) no 1987/2006 (21) prévoient une nouvelle structure de contrôle pour le SIS II. Ensuite, dans le contexte de la décision-cadre du Conseil relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la présidence allemande a annoncé qu'elle réfléchissait à une nouvelle structure de contrôle des systèmes d'information européens relevant du troisième pilier, y compris Europol.

50.

Le CEPD estime que le présent avis n'est pas l'occasion appropriée de débattre des modifications fondamentales concernant le système de contrôle. Le système de contrôle applicable à SIS II en tant que système interconnecté est fondé dans le cadre du premier pilier, mais ne serait pas adapté à Europol, organe relevant du troisième pilier, dans lequel les compétences des institutions communautaires, notamment la Commission et la Cour de justice, sont limitées. En l'absence de garanties dans le cadre du troisième pilier, un système spécifique de contrôle sera donc nécessaire. Par exemple, l'article 31 porte sur les recours formés par les particuliers. Par ailleurs, la réflexion concernant une nouvelle structure de contrôle des systèmes d'information européens annoncée par la présidence allemande en est encore à un stade très précoce. Enfin, il convient de noter que le système actuel fonctionne bien.

51.

Par conséquent, le CEPD axera ses observations sur son rôle en ce qui concerne l'échange de données à caractère personnel entre Europol et d'autres organes au niveau de l'Union européenne. Les dispositions relatives à cet échange constituent un élément nouveau important introduit par la proposition. L'article 22, paragraphe 1, mentionne l'agence Frontex, la Banque centrale européenne, l'EMCDDA (22), ainsi que l'OLAF. Tous ces organes rentrent dans le champ d'application du contrôle exercé par le CEPD. L'article 22, paragraphe 2, prévoit qu'Europol peut conclure des accords de travail avec ces organes, qui peuvent porter sur l'échange de données à caractère personnel. Pour ce qui est de l'OLAF, cet échange peut même avoir lieu en l'absence d'accords de travail (article 22, paragraphe 3). L'article 48 de la proposition — qui est examiné aux points 45 et 46 supra — est également pertinent à cet égard.

52.

Il convient de veiller à ce que le CEPD puisse exercer les compétences qui lui sont conférées par le règlement (CE) no 45/2001 en ce qui concerne les données communiquées par les organes communautaires. Cet aspect sera d'autant plus important dans le cas de transferts de données à caractère personnel à l'égard desquels Europol sera considéré comme un organe communautaire au sens de l'article 7 du règlement (CE) no 45/2001, comme cela est proposé plus haut. Cela ne fait que renforcer l'importance que revêt la coopération étroite avec l'autorité de contrôle commune prévue à l'article 33.

53.

Le CEPD souhaiterait formuler deux recommandations supplémentaires en ce qui concerne les droits des personnes concernées en rapport avec les données en question:

54.

Compte tenu des considérations qui précèdent, le CEPD devrait coopérer étroitement avec l'autorité de contrôle commune, du moins une fois que les modalités relatives à l'échange de données avec les organes communautaires auront été mises en place. C'est un des domaines principaux pour lequel l'obligation mutuelle de coopérer deviendra effective.

55.

L'article 10, paragraphe 3, prévoit que la création par Europol de systèmes particuliers de traitement des données à caractère personnel est subordonnée à une décision du Conseil qui en fixe les conditions. Le CEPD recommande d'y ajouter l'obligation de consulter le CEPD et l'autorité de contrôle commune avant l'adoption d'une telle décision.

56.

L'article 22 a trait aux relations d'Europol avec d'autres organes et agences de la Communauté ou de l'Union. Les relations de coopération mentionnées dans cet article peuvent être concrétisées par des accords de travail et porter sur l'échange de données à caractère personnel. Par conséquent, le CEPD et l'autorité de contrôle commune devraient être consultés au moment de l'adoption des accords visés à l'article 22, dans la mesure où ceux-ci présentent un intérêt pour la protection des données à caractère personnel traitées par les institutions et organes communautaires. Le CEPD recommande de modifier le texte de la proposition en ce sens.

57.

L'article 25, paragraphe 2, prévoit que des règles régissant les échanges avec les autres organes et agences de la Communauté et de l'Union doivent être établies. Le CEPD recommande que, outre l'autorité de contrôle commune, il soit lui-même également consulté avant l'adoption de telles règles, conformément à la pratique en droit communautaire selon laquelle les organes communautaires consultent le CEPD conformément à l'article 28, paragraphe 1, du règlement (CE) no 45/2001.

58.

Le CEPD accueille favorablement l'article 27 relatif au délégué à la protection des données (DPD). Celui-ci aura notamment pour tâche de veiller, en toute indépendance, à la licéité et au respect des dispositions de la décision en matière de traitement des données à caractère personnel. Cette fonction a été mise en place avec succès au sein des institutions et organes communautaires par le règlement (CE) no 45/2001. La fonction de DPD existe également au sein d'Europol, mais sans qu'il existe à ce jour une base juridique appropriée.

59.

Afin que le DPD puisse exercer ses fonctions de manière satisfaisante, il est indispensable que son indépendance soit effectivement garantie par un texte législatif. C'est pourquoi l'article 24 du règlement (CE) no 45/2001 comporte plusieurs dispositions qui permettent d'assurer cet objectif. Ainsi le DPD est nommé pour une période déterminée et ne peut être démis de ses fonctions que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles. Il dispose par ailleurs du personnel et des ressources nécessaires et ne peut recevoir d'instructions dans l'exercice de ses fonctions.

60.

Malheureusement, ces dispositions sont absentes du texte de la proposition examinée, sauf en ce qui concerne les instructions. Par conséquent, le CEPD recommande vivement d'insérer dans le dispositif les garanties relatives à l'indépendance du DPD, notamment celles concernant sa nomination et sa révocation, ainsi que son indépendance vis-à-vis du conseil d'administration. Outre que ces dispositions sont nécessaires pour garantir l'indépendance du DPD, elles permettraient aussi d'harmoniser davantage la situation du DPD d'Europol avec celle de ses homologues des autres institutions communautaires. Enfin, le CEPD souligne que l'article 27, paragraphe 5, de la proposition, en vertu duquel le conseil d'administration d'Europol doit adopter des dispositions d'application sur certains aspects du fonctionnement du DPD, n'est en soi pas approprié pour garantir l'indépendance du DPD. Il ne faut pas perdre de vue que c'est surtout vis-à-vis de la direction d'Europol que l'indépendance est nécessaire.

61.

Il existe un autre motif pour lequel il convient d'harmoniser la disposition relative au DPD énoncée dans la décision du Conseil avec l'article 24 du règlement (CE) no 45/2001. Étant donné que ce règlement s'applique aux données à caractère personnel du personnel d'Europol (voir le point 47 supra), le DPD d'Europol relèvera, dans ce domaine, dudit règlement. En tout état de cause, il convient qu'un DPD soit nommé conformément aux exigences de ce règlement.

62.

Le CEPD recommande par ailleurs d'appliquer à Europol le système des contrôles préalables prévu pour les organes communautaires à l'article 27 du règlement (CE) no 45/2001. Ce système s'est révélé être un instrument efficace et joue un rôle essentiel dans la protection des données au sein des institutions et organes communautaires.

63.

Enfin, il serait utile que le DPD d'Europol participe au réseau de DPD existant dans le cadre du premier pilier, et ce même en dehors de ses activités concernant le personnel d'Europol. Cela contribuerait davantage à développer une approche des questions relatives à la protection des données commune à celle suivie par les organes communautaires, et irait parfaitement dans le sens de l'objectif énoncé au considérant 16 de la proposition, à savoir coopérer avec les organes et agences européens garantissant un degré suffisant de protection des données conformément au règlement (CE) no 45/2001. Le CEPD recommande d'ajouter dans les considérants de la proposition une phrase énonçant l'objectif que constitue cette approche commune. Cette phrase pourrait être libellée comme suit: «Dans l'exercice de ses fonctions, le délégué à la protection des données coopère avec les délégués à la protection des données nommés conformément au droit communautaire».

64.

Le CEPD comprend la nécessité de donner à Europol un cadre juridique nouveau et plus souple, mais attache une attention particulière aux modifications substantielles, aux lois applicables en matière de protection des données et aux similarités croissantes entre Europol et les organes communautaires.

65.

Pour ce qui est des modifications substantielles, le CEPD recommande:

66.

La décision du Conseil à l'examen ne devrait pas être adoptée avant que le Conseil n'adopte le cadre relatif à la protection des données garantissant un niveau approprié de protection des données conformément aux conclusions formulées par le CEPD dans ses deux avis sur la proposition de décision-cadre du Conseil présentée par la Commission. Il convient d'établir une distinction entre les données fondées sur des avis et celles fondées sur des faits, ainsi qu'entre les données se rapportant à différentes catégories de personnes selon leur degré d'implication éventuelle dans une infraction pénale.

67.

Le CEPD propose d'ajouter un paragraphe à l'article 22, libellé comme suit: «Lorsque des données à caractère personnel lui sont transmises par une institution ou un organe communautaire, Europol est considéré comme un organe communautaire au sens de l'article 7 du règlement (CE) no 45/2001».

68.

L'article 48 de la proposition relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF ne devrait pas couvrir les enquêtes sur des irrégularités effectuées en dehors d'Europol pour lesquelles les données traitées par celui-ci sont susceptibles d'apporter un éclairage supplémentaire. Le CEPD recommande de préciser le champ d'application de l'article 48 de la proposition.

69.

Afin d'assurer pleinement l'application du règlement (CE) no 45/2001, il conviendrait d'ajouter un paragraphe dans le dispositif de la décision précisant que le règlement (CE) no 45/2001 s'applique au traitement des données à caractère personnel relatives au personnel d'Europol.

70.

Le champ d'application de deux dispositions relatives aux droits des personnes concernées (article 30, paragraphe 2, et article 32, paragraphe 2) devrait être étendu aux données communiquées par un organe communautaire contrôlé par le CEPD, afin qu'Europol et l'organe communautaire concerné agissent de manière coordonnée.

71.

L'article 10, paragraphe 3, l'article 22 et l'article 25, paragraphe 2, devraient comporter une disposition (plus précise) sur la consultation des autorités chargées de la protection des données.

72.

Le CEPD recommande vivement d'intégrer les garanties relatives à l'indépendance du DPD, notamment celles concernant sa nomination et sa révocation, ainsi que son indépendance vis-à-vis du conseil d'administration, conformément au règlement (CE) no 45/2001.

27.10.2007   

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C 255/22

27.10.2007   

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C 255/24

27.10.2007   

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C 255/31

—

dans la section «concurrence» du site Internet Europa (http://ec.europa.eu/comm/competition/mergers/cases/). Ce site Internet propose plusieurs outils pour aider à localiser des décisions de concentrations individuelles, tel qu'un index par société, par numéro de cas, par date et par secteur d'activité,

—

en support électronique sur le site Internet EUR-Lex sous le numéro de document 32007M4889. EUR-Lex est l'accès en ligne au droit communautaire (http://eur-lex.europa.eu).

27.10.2007   

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C 255/31

—

dans la section «concurrence» du site Internet Europa (http://ec.europa.eu/comm/competition/mergers/cases/). Ce site Internet propose plusieurs outils pour aider à localiser des décisions de concentrations individuelles, tel qu'un index par société, par numéro de cas, par date et par secteur d'activité,

—

en support électronique sur le site Internet EUR-Lex sous le numéro de document 32007M4885. EUR-Lex est l'accès en ligne au droit communautaire (http://eur-lex.europa.eu).

27.10.2007   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 255/32

—

dans la section «concurrence» du site Internet Europa (http://ec.europa.eu/comm/competition/mergers/cases/). Ce site Internet propose plusieurs outils pour aider à localiser des décisions de concentrations individuelles, tel qu'un index par société, par numéro de cas, par date et par secteur d'activité,

—

en support électronique sur le site Internet EUR-Lex sous le numéro de document 32007M4836. EUR-Lex est l'accès en ligne au droit communautaire (http://eur-lex.europa.eu).

27.10.2007   

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C 255/32

—

dans la section «concurrence» du site Internet Europa (http://ec.europa.eu/comm/competition/mergers/cases/). Ce site Internet propose plusieurs outils pour aider à localiser des décisions de concentrations individuelles, tel qu'un index par société, par numéro de cas, par date et par secteur d'activité,

—

en support électronique sur le site Internet EUR-Lex sous le numéro de document 32007M4822. EUR-Lex est l'accès en ligne au droit communautaire (http://eur-lex.europa.eu).

27.10.2007   

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C 255/33

27.10.2007   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 255/34

1.

Le comité consultatif est en accord avec l'évaluation de la Commission européenne concernant le produit et la zone géographique affectés par l'entente dans le projet de décision.

2.

Le comité consultatif est en accord avec l'évaluation de la Commission quant à la qualification des faits en tant qu'accord et/ou une pratique concertée au sens de l'article 81 du traité.

3.

Le comité consultatif partage la position de la Commission selon laquelle l'infraction est unique et continue, particulièrement en ce qui concerne la période suivant les inspections de mars/avril 2001.

4.

Le comité consultatif est en accord avec le projet de décision de la Commission européenne quant aux destinataires de la décision, particulièrement au regard de l'imputation de la responsabilité des groupes concernés aux sociétés mères.

5.

Le comité consultatif est en accord avec la Commission européenne quant à son évaluation des demandes de clémence et leur ordre.

6.

Le comité consultatif donne son accord pour clôturer la procédure à l'encontre de FNAS.

7.

Le comité consultatif recommande la publication de son avis dans le Journal official de l'Union européenne.

27.10.2007   

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C 255/34

1.

Le comité consultatif est d'accord avec la Commission sur les montants de base des amendes.

2.

Le comité consultatif est d'accord avec la Commission sur l'augmentation des montants de base en raison de circonstances aggravantes.

3.

Le comité consultatif est d'accord avec la Commission sur la réduction des montants de base en raison de circonstances atténuantes.

4.

Le comité consultatif est d'accord avec la Commission sur les montants de réduction des amendes basée sur la communication de la Commission de 1996 concernant la non imposition d'amendes ou la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes.

5.

Le comité consultatif est d'accord avec la Commission sur le montant final des amendes.

6.

Le comité consultatif recommande la publication de son avis au Journal officiel de l'Union européenne.

27.10.2007   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 255/35

1.

Le représentant des États de l'AELE est en accord avec l'évaluation de la Commission européenne concernant le produit et la zone géographique affectés par l'entente dans le projet de décision.

2

Le représentant des États de l'AELE est en accord avec l'évaluation de la Commission quant à la qualification des faits en tant qu'accord et/ou une pratique concertée au sens de l'article 81 du traité et de l'article 53 de l'accord EEE.

3.

Le représentant des États de l'AELE partage la position de la Commission selon laquelle l'infraction est unique et continue, particulièrement en ce qui concerne la période suivant les inspections de mars/avril 2001.

4.

Le représentant des États de l'AELE est en accord avec le projet de décision de la Commission européenne quant aux destinataires de la décision, particulièrement au regard de l'imputation de la responsabilité des groupes concernés aux sociétés mères.

5.

Le représentant des États de l'AELE est en accord avec la Commission européenne quant à son évaluation des demandes de clémence et leur ordre.

6.

Le représentant des États de l'AELE donne son accord pour clôturer la procédure à l'encontre de FNAS.

7.

Le représentant des États de l'AELE recommande la publication de son avis dans le Journal official de l'Union européenne.

27.10.2007   

FR

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C 255/36

27.10.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 255/38

—

les moyens techniques et humains que le candidat affectera à l'exploitation de la liaison,

—

le nombre, la qualification et l'affectation des personnels et, le cas échéant, les recrutements auxquels le candidat compte procéder,

—

les types d'avions utilisés et, le cas échéant, leur immatriculation,

—

une copie de la licence d'exploitation de transporteur aérien du soumissionnaire,

—

si la licence d'exploitation a été délivrée par un État membre de l'Union européenne autre que la France, le soumissionnaire devra en outre préciser les éléments suivants:

27.10.2007   

FR

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C 255/42

—

les moyens techniques et humains que le candidat affectera à l'exploitation de la liaison,

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le nombre, la qualification et l'affectation des personnels et, le cas échéant, les recrutements auxquels le candidat compte procéder,

—

les types d'avions utilisés et, le cas échéant, leur immatriculation,

—

une copie de la licence d'exploitation de transporteur aérien du soumissionnaire,

—

si la licence d'exploitation a été délivrée par un État membre de l'Union européenne autre que la France, le soumissionnaire devra en outre préciser les éléments suivants:

27.10.2007   

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C 255/45

1.

Le 19 octobre 2007, la Commission a reçu notification, conformément à l'article 4 du règlement (CE) no 139/2004 du Conseil (1), d'un projet de concentration par lequel l'entreprise The Goldman Sachs Group, Inc. («Goldman Sachs», États-Unis) acquiert, au sens de l'article 3, paragraphe 1, point b), du règlement du Conseil, le contrôle de l'ensemble de l'entreprise LOMO Group («LOMO», Allemagne) par achat de titres.

2.

Les activités des entreprises considérées sont les suivantes:

3.

Après examen préliminaire et sans préjudice de sa décision définitive sur ce point, la Commission estime que l'opération notifiée pourrait entrer dans le champ d'application du règlement (CE) no 139/2004. Conformément à la communication de la Commission relative à une procédure simplifiée de traitement de certaines opérations de concentration en application du règlement (CE) no 139/2004 du Conseil (2), il convient de noter que ce cas est susceptible d'être traité selon la procédure définie par ladite communication.

4.

La Commission invite les tiers intéressés à lui présenter leurs observations éventuelles sur le projet de concentration.

Ces observations devront parvenir à la Commission au plus tard dans un délai de dix jours à compter de la date de la présente publication. Elles peuvent être envoyées par fax [(32-2) 296 43 01 ou 296 72 44] ou par courrier, sous la référence COMP/M.4911 — Goldman Sachs/LOMO, à l'adresse suivante:

27.10.2007   

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C 255/46

1.

Le 22 octobre 2007, la Commission a reçu notification, conformément à l'article 4 du règlement (CE) no 139/2004 du Conseil (1), d'un projet de concentration par lequel l'entreprise SAP AG («SAP», Allemagne) acquiert, au sens de l'article 3, paragraphe 1, point b), du règlement du Conseil, le contrôle de l'ensemble de l'entreprise Business Objects S.A. («BO», France/Etats-Unis) par achat d'actions.

2.

Les activités des entreprises considérées sont les suivantes:

3.

Après examen préliminaire et sans préjudice de sa décision définitive sur ce point, la Commission estime que l'opération notifiée pourrait entrer dans le champ d'application du règlement (CE) no 139/2004.

4.

La Commission invite les tiers intéressés à lui présenter leurs observations éventuelles sur le projet de concentration.

Ces observations devront parvenir à la Commission au plus tard dans un délai de dix jours à compter de la date de la présente publication. Elles peuvent être envoyées par fax [(32-2) 296 43 01 ou 296 72 44] ou par courrier, sous la référence COMP/M.4944 — SAP/Business Objects, à l'adresse suivante:

27.10.2007   

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C 255/47

1.

Le 19 octobre 2007, la Commission a reçu notification, conformément à l'article 4 du règlement (CE) no 139/2004 du Conseil (1), d'un projet de concentration par lequel l'entreprise SC-Beteiligungsgesellschaft mbH (SCB, Allemagne), contrôlée en dernier ressort par JP Morgan Chase & Co. (JPMorgan Chase, États-Unis), acquiert, au sens de l'article 3, paragraphe 1, point b), du règlement du Conseil, le contrôle de l'ensemble de l'entreprise Süd-Chemie AG (Süd-Chemie, Allemagne) par achat d'actions.

2.

Les activités des entreprises considérées sont les suivantes:

3.

Après examen préliminaire et sans préjudice de sa décision définitive sur ce point, la Commission estime que l'opération notifiée pourrait entrer dans le champ d'application du règlement (CE) no 139/2004. Conformément à la communication de la Commission relative à une procédure simplifiée de traitement de certaines opérations de concentration en application du règlement (CE) no 139/2004 du Conseil (2), il convient de noter que ce cas est susceptible d'être traité selon la procédure définie par ladite communication.

4.

La Commission invite les tiers intéressés à lui présenter leurs observations éventuelles sur le projet de concentration.

Ces observations devront parvenir à la Commission au plus tard dans un délai de dix jours à compter de la date de la présente publication. Elles peuvent être envoyées par fax [(32-2) 296 43 01 ou 296 72 44] ou par courrier, sous la référence COMP/M.4899 — SCB/Süd-Chemie, à l'adresse suivante:

27.10.2007   

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C 255/48

(1)

Le règlement (CE) no 773/2004 de la Commission du 7 avril 2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 et 82 du traité CE (3) fixe des règles régissant la participation des parties en cause à de telles procédures.

(2)

Les parties à la procédure peuvent être disposées à reconnaître leur participation à une entente en violation de l'article 81 du traité et leur responsabilité en ce qui concerne cette participation, si elles peuvent anticiper raisonnablement les conclusions envisagées par la Commission quant à leur participation à l'infraction et au montant des amendes éventuelles et accepter ces conclusions. La Commission devrait pouvoir divulguer en tant que de besoin à ces parties les griefs qu'elle envisage de leur opposer eu égard aux éléments de preuve figurant dans son dossier et les amendes qu'elles risquent de se voir infliger. Cette communication anticipée devrait permettre aux parties en cause de faire connaître leur point de vue sur les griefs que la Commission envisage de soulever à leur encontre, ainsi que sur leur responsabilité éventuelle.

(3)

Lorsque la Commission entérine les propositions écrites de transaction dans la communication des griefs et que, dans leurs réponses, les parties confirment que la communication des griefs correspond à la teneur de leurs propositions de transaction, la Commission devrait pouvoir adopter immédiatement une décision en vertu des articles 7 et 23 du règlement (CE) no 1/2003, après consultation du comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes conformément à l'article 14 du règlement (CE) no 1/2003.

(4)

Par conséquent, la Commission devrait disposer d'une procédure de transaction afin de pouvoir traiter des affaires d'entente plus rapidement en obtenant l'accord des parties.

(5)

L'expérience montre que si la Commission fournit systématiquement aux plaignants une version non confidentielle de la communication des griefs, les parties à la procédure peuvent se montrer moins disposées à coopérer avec elle. S'il convient de continuer à associer étroitement les plaignants à la procédure, de les informer par écrit sur la nature et l'objet de la procédure, ainsi que de leur permettre de présenter leurs observations par écrit, c'est à la Commission qu'il devrait incomber de déterminer au cas par cas de quelle manière ces informations écrites devraient être données.

(6)

Le règlement (CE) no 773/2004 devrait donc être modifié à cet effet,

1)

L'article 2, paragraphe 1, est remplacé par le texte suivant:

«1.   La Commission peut décider d'ouvrir la procédure en vue d'adopter une décision en application du chapitre III du règlement (CE) no 1/2003 à tout moment, mais au plus tard à la date à laquelle elle rend une évaluation préliminaire au sens de l'article 9, paragraphe 1, dudit règlement, émet une communication des griefs ou adresse aux parties une demande de manifestation d'intérêt à prendre part à des discussions en vue de parvenir à une transaction, ou bien à la date de publication d'une communication en application de l'article 27, paragraphe 4, dudit règlement, selon celle de ces dates qui vient en premier.»

2)

À l'article 6, le paragraphe 1 est remplacé par le texte suivant:

«1.   Lorsque la Commission émet une communication des griefs relative à une affaire au sujet de laquelle elle a été saisie d'une plainte, elle informe le plaignant par écrit sur la nature et l'objet de la procédure et lui impartit un délai pour présenter ses observations par écrit. La Commission peut également lui fournir une copie de la version non confidentielle de la communication des griefs.»

3)

À l'article 10, le paragraphe 1 est remplacé par le texte suivant:

«1.   La Commission informe les parties en cause des griefs soulevés à leur encontre. La communication des griefs est notifiée par écrit à chacune des parties contre lesquelles des griefs sont soulevés.»

4)

L'article suivant est inséré:

«Article 10 bis

Procédure de transaction dans les affaires d'entente

1.   Après l'ouverture de la procédure prévue à l'article 11, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1/2003, la Commission peut impartir aux parties un délai pour faire savoir par écrit si elles sont disposées à prendre part à des discussions en vue de parvenir à une transaction, afin de présenter le cas échéant des propositions de transaction. La Commission n'est pas tenue de prendre en considération les réponses reçues après l'expiration de ce délai.

Si deux parties au moins appartenant à la même entreprise font savoir qu'elles sont disposées à prendre part à des discussions en vue de parvenir à une transaction conformément au premier alinéa, ces parties doivent désigner une représentation commune habilitée à s'engager en leur nom.

2.   La Commission peut informer les parties désireuses de présenter des propositions de transaction:

Si les discussions en vue d'une transaction parviennent à un stade auquel les informations mentionnées ci-dessus ont été communiquées sur demande ou transmises autrement aux parties, la Commission peut impartir à ces dernières un délai pour s'engager éventuellement à suivre la procédure de transaction en présentant par écrit des propositions de transaction reflétant les résultats des discussions menées à cet effet et reconnaissant leur participation à une infraction à l'article 81 du traité, ainsi que leur responsabilité. La Commission n'est pas tenue de prendre en considération les propositions écrites de transaction reçues après l'expiration de ce délai.

3.   Lorsque la communication des griefs notifiée aux parties entérine la teneur de leurs propositions de transaction, les parties en cause doivent, dans le délai fixé par la Commission, confirmer, dans leur réponse écrite à cette communication des griefs, que cette dernière correspond à la teneur de leurs propositions écrites de transaction. La Commission peut alors adopter immédiatement une décision en vertu des articles 7 et 23 du règlement (CE) no 1/2003, après consultation du comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes conformément à l'article 14 du règlement (CE) no 1/2003.»

5)

L'article 11, paragraphe 1, est remplacé par le texte suivant:

«1.   La Commission donne aux parties auxquelles elle adresse une communication des griefs la possibilité d'être entendue avant de consulter le Comité consultatif visé à l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1/2003.»

6)

L'article 12 est remplacé par le texte suivant:

«1.   La Commission donne aux parties auxquelles elle adresse une communication des griefs la possibilité de développer leurs arguments lors d'une audition, si elles en font la demande dans leurs observations écrites.

2.   Toutefois, lorsqu'elles présentent des propositions écrites de transaction, les parties confirment à la Commission qu'elles ne demanderont à développer leurs arguments lors d'une audition que si la communication des griefs n'entérine pas la teneur de leurs propositions écrites de transaction.»

7)

À l'article 15, le paragraphe suivant 1 bis est ajouté:

«1 bis.   Après l'ouverture de la procédure en vertu de l'article 11, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1/2003, la Commission communique, lorsqu'elle le juge approprié, les éléments de preuve à l'appui des griefs qu'elle envisage de communiquer aux parties désireuses de présenter des propositions de transaction, afin de leur permettre de le faire. À cet effet, lorsqu'elles présentent ces propositions, les parties lui confirment qu'elles ne demanderont l'accès au dossier, après réception de la communication des griefs, que si celle-ci n'entérine pas la teneur de leurs propositions écrites de transaction.»

8)

Les paragraphes 1 et 3 de l'article 17 sont remplacés par les textes suivants:

«1.   Pour fixer les délais prévus à l'article 3, paragraphe 3, à l'article 4, paragraphe 3, à l'article 6, paragraphe 1, à l'article 7, paragraphe 1, à l'article 10, paragraphe 2, à l'article 10 bis, paragraphe 1, à l'article 10 bis, paragraphe 2, à l'article 10 bis, paragraphe 3 et à l'article 16, paragraphe 3, la Commission tient compte du temps nécessaire à l'élaboration des observations et de l'urgence de l'affaire.»

«3.   Les délais visés à l'article 3, paragraphe 3, à l'article 4, paragraphe 3, à l'article 10 bis, paragraphe 1, à l'article 10 bis, paragraphe 2, et à l'article 16, paragraphe 3, sont d'au moins deux semaines. Le délai visé à l'article 10 bis, paragraphe 3, est d'au moins une semaine.»

27.10.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 255/51

1.

La communication définit un cadre permettant de récompenser la coopération dans les procédures engagées en vue de l'application de l'article 81 du traité CE (1) à des affaires d'entente. La procédure de transaction pourrait permettre à la Commission de traiter des affaires en plus grand nombre avec les mêmes ressources, en favorisant l'intérêt public dans l'imposition par la Commission, de sanctions efficaces et prononcées à temps, tout en renforçant, d'une manière générale, la dissuasion. La coopération visée dans la présente communication diffère de la fourniture volontaire de preuves visant à déclencher l'enquête de la Commission ou à la faire avancer, dont il est question dans la communication de la Commission sur l'immunité d'amendes et la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes (2) (communication sur la clémence). Pour autant que la coopération fournie par une entreprise relève des deux communications de la Commission, elle peut être récompensée à ce double titre (3).

2.

Lorsque les parties à la procédure sont disposées à reconnaître leur participation à une entente en violation de l'article 81 du traité CE et leur responsabilité à ce titre, elles peuvent également contribuer à accélérer la procédure menant à l'adoption de la décision correspondante en vertu des articles 7 et 23 du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2004 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (4), selon les modalités et avec les garanties décrites dans la présente communication. Si la Commission, en tant qu'autorité d'enquête et gardienne du traité habilitée à adopter des décisions d'exécution soumises au contrôle des juridictions communautaires, ne négocie pas la question de l'existence d'une infraction à la législation communautaire ni la sanction à y appliquer, elle peut néanmoins récompenser la coopération décrite dans la présente communication.

3.

Le règlement (CE) no 773/2004 de la Commission du 7 avril 2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 et 82 du traité CE (5) établit les règles pratiques essentielles relatives aux procédures mises en œuvre dans les affaires d'entente, et notamment celles qui s'appliquent à la procédure de transaction. Le règlement (CE) no 773/2004 laisse toute latitude à la Commission d'engager ou non une procédure de transaction dans les affaires d'entente, tout en veillant à ce que le choix de cette procédure ne puisse pas être imposé aux parties.

4.

L'application effective de la législation communautaire de la concurrence est compatible avec le respect intégral des droits de la défense, principe essentiel du droit communautaire, à respecter en toutes circonstances, en particulier dans les procédures applicables en matière d'ententes, qui risquent de donner lieu à des sanctions. Il s'ensuit que les règles fixées pour les procédures mises en œuvre par la Commission aux fins de l'application de l'article 81 du traité CE doivent réellement donner aux entreprises et aux associations d'entreprises en cause l'occasion d'exprimer leur point de vue sur la véracité et la pertinence des faits, des griefs et des circonstances mis en avant par la Commission (6), au cours de la procédure administrative.

5.

La Commission dispose d'une large marge d'appréciation pour identifier les affaires qui pourraient se prêter à rechercher l'intérêt que les parties auraient à prendre part à des discussions de transaction, pour décider d'entamer ces discussions ou d'y mettre fin ou de parvenir à un règlement transactionnel définitif de l'affaire. À cet égard, il convient de tenir compte de la probabilité de parvenir, dans un délai raisonnable, à une appréciation commune sur l'étendue des griefs éventuels avec les parties en cause, en tenant compte notamment de facteur tels que: le nombre de parties en cause, les divergences de vue prévisibles quant à l'attribution des responsabilités, l'étendue de la contestation des faits, etc. La Commission examinera en outre s'il est probable, à la lumière des progrès accomplis globalement au cours de la phase de discussions, que cette procédure sera plus efficace. D'autres considérations, telles que la création d'un précédent, peuvent également entrer en ligne de compte. La Commission ne peut entamer des discussions qu'à la demande écrite des parties en cause.

6.

Bien que les parties à la procédure n'aient pas un droit au règlement transactionnel, la Commission, si elle considère que le cas d'espèce se prête, en principe, à cette forme de procédure, cherchera à connaître l'intérêt éventuel de toutes les parties à parvenir à une transaction.

7.

Les parties à la procédure et leurs représentants légaux ne peuvent révéler à aucune autre entreprise ni à aucun tiers d'un ressort quelconque la teneur des discussions ou des documents auxquels ils ont eu accès en vue de la transaction, à moins d'avoir obtenu au préalable l'autorisation expresse de la Commission. Toute infraction à ce principe peut amener la Commission à ne pas tenir compte de la demande de l'entreprise d'engager la procédure de transaction et peut constituer une circonstance aggravante au sens du point 28 des lignes directrices de la Commission pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement (CE) no 1/2003 (7) (lignes directrices sur les amendes).

8.

Lorsque la Commission envisage d'adopter une décision en vertu de l'article 7 et/ou de l'article 23 du règlement (CE) no 1/2003, elle doit préalablement identifier et reconnaître comme parties à la procédure les personnes morales auxquelles une amende peut être infligée pour infraction à l'article 81 du traité CE.

9.

Dès lors, l'ouverture de la procédure en vertu de l'article 11, paragraphe 6, du règlement (CE) no1/2003 en vue de l'adoption d'une telle décision peut avoir lieu à tout moment, mais au plus tard à la date à laquelle la Commission adresse une communication des griefs aux parties en cause. L'article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) no 773/2004 précise que lorsque la Commission estime qu'il convient d'rechercher l'intérêt que les parties auraient à prendre part à des discussions en vue de parvenir à une transaction, elle engagera la procédure au plus tard à la date à laquelle elle émet une communication des griefs ou à laquelle elle invite les parties à exprimer, par écrit, leur souhait de participer à de telles discussions, si cette date est antérieure.

10.

Après l'ouverture de la procédure en vertu de l'article 11, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1/2003, la Commission est seule compétente pour l'application de l'article 81 du traité CE dans l'affaire en cause (8).

11.

Si la Commission considère qu'il convient de chercher à connaître si les parties souhaitent entamer des discussions en vue de parvenir à une transaction, elle leur impartit un délai de deux semaines au moins, conformément à l'article 10 bis, paragraphe 1, et à l'article 17, paragraphe 3, du règlement (CE) no 773/2004, pour déclarer par écrit si elles sont disposées à prendre part à des discussions en vue de parvenir à une transaction afin de présenter ultérieurement des propositions de transaction le cas échéant.

12.

Toutes les parties à la procédure appartenant à une même entreprise qui envisagent la possibilité de présenter à l'avenir une proposition de transaction et qui demandent de prendre part à des discussions peuvent désigner une représentation commune habilitée à agir en leur nom à tout moment, mais elles doivent le faire au plus tard à l'expiration du délai mentionné au point 11.

13.

La Commission peut ne pas donner suite à une demande d'immunité d'amendes ou de réduction de leur montant présentée sur la base de la communication sur la clémence au motif qu'elle lui a été présentée après l'expiration du délai mentionné au point 11.

14.

Si certaines parties à la procédure demandent l'ouverture de discussions en vue d'une transaction et satisfont aux critères mentionnés aux points 11 et 12, la Commission peut décider de poursuivre la procédure de transaction par des contacts bilatéraux entre la direction générale de la concurrence de la Commission et les candidats à la transaction.

15.

La Commission dispose d'une marge d'appréciation pour déterminer, tout au long de la procédure, l'opportunité de mener des discussions bilatérales avec chaque entreprise en vue de parvenir à une transaction et leur rythme. Conformément à l'article 10 bis, paragraphe 2, du règlement (CE) no 773/2004 (9), il s'agit notamment de définir, à la lumière des progrès accomplis globalement au cours de la procédure de transaction, l'ordre et le rythme des discussions bilatérales menées en vue de la transaction ainsi que les moments de la communication aux parties d'informations comprenant les preuves figurant dans le dossier de la Commission utilisées à l'appui des griefs envisagés, ainsi que le montent potentiel de l'amende (10). Ces informations seront communiquées en temps voulu, au fur et à mesure de l'avancement des discussions en vue de parvenir à une transaction.

16.

La communication anticipée de ces informations dans le cadre des discussions menées en vue de parvenir à une transaction en vertu de l'article 10 bis, paragraphe 2, et de l'article 15, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) no 773/2004 permettra aux parties d'être informées des éléments essentiels pris en considération à ce stade, tels que les faits allégués, leur qualification, la gravité et la durée de l'entente alléguée, l'attribution des responsabilités, une estimation des fourchettes d' amendes probables (11), ainsi que les éléments de preuve utilisés à l'appui des griefs éventuels (12). Ce dispositif permettra aux parties de faire valoir leur point de vue sur les griefs qui pourraient leur être faits et de décider, en connaissance de cause, de conclure une transaction ou non.

17.

Lorsque les progrès des discussions menées en vue de parvenir à une transaction débouchent sur une appréciation commune de l'étendue des griefs éventuels et de l'estimation de la fourchette probable des amendes infligées par la Commission, cette dernière peut accorder un délai d'au moins XXX jours ouvrables, de manière à permettre à l'entreprise en cause de présenter une proposition écrite de transaction définitive conformément à l'article 10 bis, paragraphe 2, et à l'article 17, paragraphe 3, du règlement (CE) no 773/2004. Ce délai peut être prorogé sur demande motivée. Avant l'octroi d'un tel délai, les parties auront dû être mises en mesure de prendre connaissance des informations mentionnées au point 16 sur simple demande de leur part. Sur demande motivée d'une partie, les services de la Commission lui accorderont l'accès aux versions non confidentielles de tout document accessible figurant dans le dossier de l'affaire à ce moment-là, pour autant qu'ils l'estiment justifié pour permettre à la partie en cause de préciser sa position concernant tout autre aspect de l'entente et à condition que l'efficacité de la procédure évoquée au point 5 ne soit pas compromise (13).

18.

Les parties peuvent faire appel au conseiller-auditeur à tout moment de la procédure de transaction pour toute question liée aux droits de la défense. Le conseiller-auditeur veille à ce que les droits de la défense soient réellement respectés dans les procédures de concurrence.

19.

Si les parties en cause ne présentent pas de proposition de transaction, la procédure conduisant à la décision finale dans leur cas respectera les dispositions générales de l'article 10, paragraphe 2, de l'article 12, paragraphe 1, et de l'article 15, paragraphe 1 du règlement (CE) no 773/2004, au lieu de celles qui régissent la procédure de transaction.

20.

Les parties qui optent pour la procédure de transaction doivent présenter une demande officielle de transaction sous forme de proposition écrite de transaction. Les éléments suivants doivent figurer dans la proposition écrite de transaction prévue à l'article 10 bis, paragraphe 2, du règlement (CE) no 773/2004:

21.

La reconnaissance de responsabilité et les confirmations fournies par les parties en vue de parvenir à une transaction constituent l'expression de leur engagement de coopérer au règlement rapide de l'affaire en appliquant la procédure de transaction. Cependant, ces reconnaissance et confirmations sont subordonnés à l'acceptation, par la Commission, de la proposition de transaction présentée par les parties, notamment en ce qui concerne le montant maximum prévu de l'amende.

22.

C'est pourquoi les propositions écrites de transaction ne peuvent être révoquées unilatéralement par les parties qui les ont présentées, à moins que la Commission n'accède pas aux demandes de transaction en n'entérinant pas les propositions écrites de transaction, d'abord dans la communication des griefs, puis dans la décision finale (voir, à cet égard, les points 27 et 29). La communication des griefs vaudra entérinement des propositions écrites de transaction si elle en reflète le contenu en ce qui concerne la description de l'entente, ainsi que la participation de l'entreprise à celle-ci et sa qualification juridique. Par ailleurs, pour qu'une décision finale vaille entérinement des propositions écrites de transaction, elle doit en outre infliger une amende qui ne doit pas dépasser le montant maximum indiqué dans ces propositions.

23.

Conformément à l'article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 773/2004, la notification, par écrit, d'une communication des griefs à chacune des parties contre lesquelles des griefs sont formulés est une étape préparatoire obligatoire avant d'adopter toute décision finale (15). C'est pourquoi la Commission émettra également une communication des griefs dans le cadre d'une procédure de transaction (16).

24.

Pour garantir l'exercice effectif des droits de la défense, la Commission doit, avant d'adopter une décision finale, recueillir le point de vue des parties sur les griefs formulés à leur égard ainsi que sur les éléments de preuve fournis à l'appui et en tenir compte en modifiant son analyse préliminaire s'il y a lieu (17). La Commission doit être en mesure non seulement d'accepter ou de refuser les arguments pertinents des parties exprimés au cours de la procédure administrative, mais aussi de procéder à sa propre analyse des éléments que celles-ci ont fait valoir, soit pour abandonner des griefs qui se seraient révélés infondés, soit pour aménager et compléter, tant en fait qu'en droit, son argumentation des griefs qu'elle maintient (18).

25.

En présentant une demande formelle de transaction sous forme de proposition écrite de transaction avant la notification de la communication des griefs, les parties en cause permettent à la Commission de tenir effectivement compte de leur point de vue (19) dès la rédaction de la communication des griefs plutôt qu'avant la consultation du comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes (ci-après, le comité consultatif) ou avant l'adoption de la décision finale (20). Par conséquent, la communication des griefs notifiée aux parties peut se fonder sur le contenu des propositions de transaction, s'il y a lieu, et le montant des amendes éventuelles peut être revu à la baisse à la lumière de celles-ci (21).

26.

Si la communication des griefs entérine les propositions de transaction des parties, ces dernières devraient y répondre, dans le délai d'une semaine au moins fixé par la Commission, conformément à l'article 10 bis, paragraphe 3, et à l'article 17, paragraphe 3, du règlement (CE) no 773/2004, en confirmant simplement (en termes non équivoques) que la communication des griefs correspond à la teneur de leurs propositions de transaction et que, dès lors, leur engagement à suivre la procédure de transaction n'est pas remis en cause. En l'absence de réponse, la Commission peut rejeter la demande de l'entreprise de suivre la procédure de transaction.

27.

La Commission peut légitimement adopter une communication des griefs qui n'entérine pas la proposition de transaction des parties. Dans ce cas, les dispositions générales de l'article 10, paragraphe 2, de l'article 12, paragraphe 1, et de l'article 15, paragraphe 1, du règlement (CE) no 773/2004 s'appliquent. Les éléments reconnus par les parties dans la proposition de transaction seraient réputés avoir été retirés et ne pourraient être utilisés contre aucune des parties à la procédure. Par conséquent, les parties en cause ne seraient plus liées par leurs propositions de transaction et se verraient accorder un délai pour présenter leur défense à nouveau, et notamment la possibilité de demander une audition orale et d'avoir accès au dossier, si elles le souhaitent.

28.

Une fois que les parties ont confirmé, en réponse à la communication des griefs, leur engagement de parvenir à une transaction, le règlement (CE) no 773/2004 permet à la Commission de procéder, sans autre acte de procédure, à l'adoption de la décision finale en vertu des articles 7 et/ou 23 du règlement (CE) no 1/2003, après consultation du comité consultatif, conformément à l'article 14 du règlement (CE) no 1/2003. Il en découle notamment que les parties ne peuvent demander à être entendues ni à avoir accès au dossier une fois que leurs propositions de transaction sont entérinées par la communication des griefs (22), conformément à l'article 12, paragraphe 2 (23), et à l'article 15, paragraphe 1 bis  (24), du règlement (CE) no 773/2004.

29.

La Commission peut légitimement adopter une position finale qui s'écarte de la position initiale qu'elle a exprimée dans une communication des griefs entérinant les propositions écrites de transaction, soit eu égard aux arguments avancés par le comité consultatif, soit pour d'autres considérations liées à l'autonomie du collège des commissaires en la matière (25). Cependant, si elle a l'intention de procéder ainsi, elle en informe les parties et leur notifie une nouvelle communication des griefs afin de leur permettre de présenter leur défense conformément aux règles générales de procédure (26). Il s'ensuit que les parties auraient dès lors le droit d'avoir accès au dossier, de demander une audition orale et de répondre à la communication des griefs. Les éléments reconnus par les parties dans les propositions de transaction seraient réputés avoir été retirés et ne pourraient être invoqués contre aucune des parties à la procédure.

30.

Le montant final de l'amende dans un cas donné est déterminé dans la décision constatant une infraction et infligeant une sanction en vertu des articles 7 et 23 du règlement (CE) no 1/2003.

31.

Conformément à sa pratique, la Commission indiquera dans toute décision si une entreprise a coopéré avec elle pendant la procédure administrative, afin d'expliquer la raison justifiant le montant de l'amende.

32.

Si la Commission décide de récompenser une partie pour une transaction conclue conformément à la présente communication, elle réduira de XX % le montant de l'amende après application du plafond de 10 % visé dans les lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement (CE) no 1/2003 (27); toute augmentation spécifique appliquée à des fins dissuasives (28) ne pourra excéder un coefficient multiplicateur de deux.

33.

Dans les affaires aboutissant à une transaction avec des entreprises ayant demandé à bénéficier des mesures de clémence, la réduction de l'amende qui leur est accordée correspondra au montant cumulé de la récompense accordée au titre de la clémence et de la récompense accordée au titre de la transaction.

34.

La présente communication s'applique à toute affaire pendante devant la Commission à la date de sa publication au Journal officiel ou ultérieurement.

35.

La Commission considère d'une manière générale que la divulgation de documents et de déclarations écrites ou enregistrées reçus conformément à la présente communication porterait atteinte à certains intérêts publics ou privés, par exemple la protection des objectifs des activités d'inspection et d'enquête, au sens de l'article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (29), même après l'adoption de la décision.

36.

Les décisions finales prises par la Commission en vertu du règlement (CE) no 1/2003 sont soumises à un contrôle juridictionnel conformément à l'article 230 du traité CE. En outre, conformément à l'article 229 du traité CE et à l'article 31 du règlement (CE) no 1/2003, la Cour de justice a une compétence de pleine juridiction pour réexaminer les décisions de sanctions adoptées en vertu de l'article 23 du règlement (CE) no 1/2003.

—

«La Commission donne aux parties auxquelles elle a adressé une communication des griefs la possibilité d'être entendues avant de consulter le comité consultatif visé à l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1/2003» [article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 773/2004].

—

«Avant de prendre les décisions prévues aux articles 7, 8 et 23 et à l'article 24, paragraphe 2, la Commission donne aux entreprises et associations d'entreprises visées par la procédure menée par la Commission l'occasion de faire connaître leur point de vue au sujet des griefs retenus par la Commission. La Commission ne fonde ses décisions que sur les griefs au sujet desquels les parties concernées ont pu faire valoir leurs observations. Les plaignants sont étroitement associés à la procédure» (article 27, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1/2003.

27.10.2007   

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