SOC/712

Initiative visant à étendre la liste des infractions pénales de l’UE à toutes les formes de crimes et de discours haineux

AVIS

Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil — Une Europe plus inclusive et plus protectrice: extension de la liste des infractions de l’UE aux discours de haine
et aux crimes de haine
[COM(2021) 777 final]

Rapporteur: Cristian PÎRVULESCU

Corapporteure: Milena ANGELOVA

1.Conclusions et recommandations

1.1Le CESE est profondément préoccupé par la multiplication des discours et crimes de haine observée en Europe ces dix dernières années. De nombreuses études et consultations font état d’une forte augmentation des incidents et du nombre de personnes et de groupes de personnes exposées à des attaques haineuses. Le travail qu’effectue la société civile organisée en Europe témoigne également de cette tendance de plus en plus marquée: les organisations en sont elles-mêmes la cible et sont de plus en plus souvent amenées à devoir aider et protéger les personnes et les communautés menacées.

1.2Le CESE soutient l’initiative de la Commission et encourage le Conseil et le Parlement à coopérer pleinement pour défendre les valeurs fondamentales de l’UE. Le CESE considère que les discours et crimes de haine constituent un «domaine de criminalité» et qu’ils répondent aux critères énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE. Une décision du Conseil les définissant comme tels permettra de fixer ultérieurement des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions applicables dans ce domaine de criminalité.

1.3Plus particulièrement, sur la base des données disponibles, le CESE estime que la criminalité fondée sur la haine évolue de manière significative et inquiétante, qu’elle présente clairement une dimension transfrontière pour ce qui est de ses moteurs, instruments et conséquences, et qu’une action législative et institutionnelle au niveau de l’UE est indispensable si l’on veut prévenir et combattre efficacement ce type de criminalité.

1.4À l’instar de la Cour européenne des droits de l’homme, le CESE considère que, lorsque des actes constituant des infractions graves sont dirigés contre l’intégrité physique ou mentale d’une personne, seuls des mécanismes de droit pénal efficaces peuvent assurer une protection adéquate et constituer un facteur de dissuasion.

1.5Il y a lieu de combattre les discours et les crimes de haine quel que soit le contexte dans lequel ils sont prononcés ou perpétrés, qu’il s’agisse du milieu professionnel, de manifestations publiques, des loisirs ou de l’accès à des services privés ou publics. Des actions plus ciblées peuvent être envisagées dans des contextes qui risquent davantage de donner lieu à de tels incidents. Un objectif plus général consisterait à mettre en place divers moyens et instruments pour faire en sorte que les espaces publics en Europe soient des lieux où les discours et crimes de haine n’ont pas droit de cité.

1.6Le CESE invite en outre la Commission à être attentive aux conséquences directes et indirectes des discours et crimes de haine sur les conditions propices à l’esprit d’entreprise et à l’emploi ainsi qu’à leurs incidences sur le développement économique et social, et à les prendre en considération.

1.7Il convient par ailleurs d’accorder une attention particulière à la sensibilisation et aux compétences des professionnels qui jouent un rôle crucial dans la lutte contre les discours et crimes de haine, comme les enseignants, les journalistes ou le personnel des services répressifs. Conformément aux bonnes pratiques des États membres de l’UE, l’information et la formation devraient être obligatoires pour le personnel des services répressifs et faire partie d’une stratégie globale visant à renforcer les capacités des institutions concernées.

1.8Il y a lieu de veiller à ce que les victimes aient dûment accès à l’information et aux mesures de protection spéciales accordées aux victimes les plus vulnérables de la criminalité en vertu de la directive sur les droits des victimes.

1.9Les organisations de la société civile, y compris les partenaires sociaux, jouent également un rôle crucial dans la lutte contre les discours et les crimes de haine: d’une part, ils sont les gardiens de la société et, d’autre part, ils promeuvent, dans le cadre de leurs propres activités, des comportements fondés sur un certain nombre de valeurs. Il convient de les protéger et de les soutenir dans leur rôle qui consiste à préserver les lieux, communautés, groupes, organisations et médias de la haine et de la discrimination, y compris en promouvant des codes de conduite volontaires et en échangeant des bonnes pratiques. Il y a lieu de dégager des financements supplémentaires pour mobiliser leurs capacités et leur expertise à cet égard.

1.10Il convient de mettre l’accent sur l’importance de garantir des interactions en ligne sûres. Le développement des plateformes de médias sociaux et des forums en ligne a créé un espace dans lequel certaines personnes croient pouvoir agir en toute impunité. Il est urgent de coopérer avec les régulateurs nationaux et les plateformes de médias sociaux afin de reconnaître et d’éliminer rapidement la haine en ligne et de mener des enquêtes en la matière.

2.Observations générales

2.1Le CESE reconnaît que la protection de la dignité, des droits fondamentaux et de l’égalité fait partie intégrante de l’architecture de l’UE et des régimes démocratiques de ses États membres. La démocratie, et l’UE en tant que telle, ne peuvent exister si des personnes vivent dans la peur et la honte, si elles sont harcelées ou agressées dans leur vie quotidienne ou lorsqu’elles travaillent, étudient ou participent à la société et à la vie politique. Avec le développement des médias sociaux, il est plus facile de propager la haine et la stigmatisation, et le risque que courent les enfants et les jeunes à cet égard ne cesse de croître. Il n’y a pas d’autre choix que de prévenir et de combattre fermement et activement la diffusion des discours et crimes de haine.

2.2Dans le contexte de l’agression militaire de la Fédération de Russie contre l’Ukraine, un acte que le CESE condamne avec la plus grande fermeté, on assiste à une flambée de la désinformation et de la diffusion de discours haineux en Europe. Ce n’est pas un phénomène nouveau, et les États membres de l’UE sont devenus plus conscients et plus résilients face à cette situation. La Fédération de Russie s’efforce de semer la confusion, de diffuser de la propagande et de discréditer le soutien à la démocratie et aux droits de l’homme. Prévenir et lutter contre les discours et les crimes de haine relève dès lors de la responsabilité existentielle de l’UE et de ses États membres.

2.3Pour lutter efficacement contre les discours et les crimes de haine, il est indispensable de disposer d’une base commune. Les sociétés européennes sont étroitement liées entre elles, et la libre circulation crée un espace social et public de plus en plus intégré. Les États membres disposent des principaux outils pour lutter contre les discours et les crimes de haine, mais le succès ne sera probablement pas au rendez-vous sans un engagement, une coopération et des synergies clairs reposant sur des instruments législatifs européens pertinents et des définitions, approches et possibilités coordonnées en matière d’apprentissage et de transfert des stratégies. Tous les efforts déployés à cette fin devraient s’inscrire dans le respect des droits fondamentaux ancrés dans la charte de l’UE.

2.4Le CESE a déclaré à maintes reprises que l’UE et ses États membres devaient agir avec davantage de détermination pour protéger les droits fondamentaux et combattre l’ensemble des comportements discriminatoires et fondés sur la haine. À cet égard, il recommande à la Commission d’aligner la proposition à l’examen sur d’autres documents stratégiques clés tels que la nouvelle stratégie visant à renforcer l’application de la charte des droits fondamentaux; une Union de l’égalité: Plan d’action de l’UE contre le racisme 2020-2025; les stratégies en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes et les personnes LGBTIQ; le cadre stratégique de l’UE pour les Roms; la stratégie européenne de lutte contre l’antisémitisme et de soutien à la vie juive; la stratégie en faveur des droits des personnes handicapées et la stratégie relative aux droits des victimes.

2.5La proposition de la Commission recense de manière exhaustive les caractéristiques que pourraient partager les personnes ou groupes de personnes ciblées par des discours et crimes de haine: la race, l’origine ethnique, la langue, la religion, la nationalité, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’identité de genre, l’expression de genre, les caractéristiques sexuelles ou toute autre caractéristique fondamentale, ou une combinaison de ces caractéristiques. Il convient également d’ajouter toutes les raisons idéologiques et politiques et autres convictions et valeurs liées à la liberté de conscience. Le CESE estime qu’il faudrait également cartographier les risques et les menaces et les traiter en lien avec leur contexte social et culturel. On pourrait recenser les situations les plus courantes dans lesquelles des discours et des crimes de haine sont formulés et perpétrés en s’appuyant sur les recherches existantes et en en menant de nouvelles.

2.6Les entrepreneurs ou le personnel d’une entreprise, par exemple les employés en contact direct avec la clientèle, peuvent être la cible de discours et crimes de haine. Cette situation a des répercussions négatives tant sur les personnes que sur l’entreprise elle-même. Les discours et les crimes de haine sont en outre susceptibles de nuire indirectement au contexte économique et commercial général en ce qu’ils accroissent l’incertitude, l’instabilité et les conflits.

2.7Le CESE estime qu’il est absolument nécessaire de mener des actions de sensibilisation et d’éducation pour faire comprendre la gravité et les conséquences des discours et des crimes de haine, les détecter et les combattre dans la vie quotidienne. Cela vaut pour les personnes de tous âges, qu’il s’agisse des enfants, des jeunes ou des adultes. Toutes les actions de sensibilisation et d’éducation (matériel d’information, formation, produits) devraient être disponibles dans des formats accessibles.

2.8Il convient par ailleurs d’accorder une attention particulière à la sensibilisation et aux compétences des professionnels qui jouent un rôle essentiel dans la lutte contre les discours et les crimes de haine. Les enseignants ont par exemple un rôle important à jouer dans l’éducation comportementale des écoliers, les journalistes en matière de liberté d’expression, le personnel des services répressifs, les policiers, les procureurs, les juges et les fonctionnaires en ce qui concerne le traitement des affaires et l’élaboration d’un cadre juridique préventif et d’autres mesures.

2.9Les décideurs politiques ont pour leur part une responsabilité essentielle dans le système général de l’état de droit et des droits fondamentaux. Cette responsabilité commence dès le moment où ils sollicitent le soutien des citoyens, ce que certains partis et décideurs politiques font malheureusement en distillant la peur et en ciblant des minorités et groupes sociaux spécifiques. Ce type de mobilisation électorale est dangereux et doit être combattu. Plus grave encore, dans le cadre de leur mandat public, certains responsables politiques pourraient être tentés d’utiliser des instruments institutionnels et juridiques pour promouvoir la discrimination ou éviter de la combattre. Le CESE demande instamment à tous les dirigeants et partis politiques d’agir de manière responsable, dans le cadre et dans l’esprit d’une démocratie inclusive.

2.10À cet égard, certains présidents de partis politiques, voire chefs de gouvernement, qui sont censés veiller à ce que les échanges dans l’espace public restent courtois, se sont notamment permis d’insulter et d’attaquer verbalement des journalistes, prenant ainsi le risque de provoquer des violences à leur encontre. Le CESE invite instamment les partis et les responsables politiques à respecter les journalistes et les organisations de médias et se réfère à la reconnaissance solennelle de la gravité de ce problème par les quatre rapporteurs spéciaux internationaux sur la liberté d’expression.

2.11Les organisations de la société civile, y compris les partenaires sociaux, jouent également un rôle crucial dans la lutte contre les discours et les crimes de haine: d’une part, ils sont les gardiens de la société et, d’autre part, ils promeuvent, dans le cadre de leurs propres activités, des comportements fondés sur un certain nombre de valeurs. Il convient d’encourager et de promouvoir les codes de conduite volontaires et le partage de bonnes pratiques.

2.12Le CESE souligne le rôle important que jouent les collectivités locales et régionales dans la prévention et la lutte contre les crimes de haine. Elles sont le niveau le plus proche des communautés et sont en mesure de vérifier si de tels risques et incidents sont susceptibles de se concrétiser. Elles peuvent également tirer parti du pouvoir de la solidarité et de l’empathie, au moyen de programmes communautaires et éducatifs, avec l’appui des gouvernements centraux, des organisations de la société civile et des partenaires sociaux.

2.13Il incombe aux États membres de créer un environnement propice au droit à la liberté d’expression, à l’égalité et à la non-discrimination. Les États peuvent prendre des mesures adéquates pour lutter contre la discrimination et s’attaquer aux causes profondes de la haine.

3.Observations particulières

3.1Les faits et arguments exposés dans la communication de la Commission semblent pertinents pour évaluer si les discours et les crimes de haine remplissent les critères fixés pour les infractions prévues par l’UE, y compris leur gravité, leur ampleur et leur évolution, ainsi que leur dimension transfrontière.

3.2La communication à l’examen qualifie à juste titre de «graves» les discours et crimes de haine, en se fondant sur la constatation qu’ils sont contraires aux valeurs communes de l’UE et aux droits fondamentaux, et sur leurs effets délétères sur les personnes, les communautés et la société dans son ensemble. Les valeurs de l’Union portent leurs fruits dans une société ouverte, ce qui importe aussi bien aux citoyens qu’aux entreprises ou aux organisations. L’égalité est profondément ancrée dans les valeurs de l’UE et l’égalité des chances jette les bases du progrès social. La diversité et le pluralisme en font partie intégrante. L’égalité est une source d’innovation et génère une valeur ajoutée économique.

3.3Compte tenu des efforts croissants déployés par les États membres pour lutter contre les discours et les crimes de haine dans le cadre de leur droit pénal, et eu égard à la nécessité d’éviter toute fragmentation entre États membres et de renforcer des conditions de concurrence équitables dans l’ensemble de l’UE, il semble raisonnable de disposer d’un cadre pénal européen commun pour lutter contre les discours et les crimes de haine, tout en respectant les systèmes juridiques nationaux et l’article 2 du traité.

3.4Dans le même temps, il convient de respecter les compétences de l’UE dans le domaine du droit pénal, lesquelles permettent de fixer des règles minimales au moyen de directives qui seront transposées dans les législations nationales.

3.5Le CESE juge pertinent de considérer les discours et les crimes de haine comme un domaine de criminalité dont la «substance» commune repose sur des préjugés haineux à l’égard de personnes ou de groupes de personnes. Il est dès lors impératif de considérer les discours et les crimes de haine d’une manière globale et d’éviter toute approche cloisonnée des différentes formes ou cibles de la haine, en particulier s’agissant des différences qui existent entre les États membres. Le CESE demande en outre que l’on prenne en compte les discours et les crimes de haine au regard des valeurs de l’Union et des droits fondamentaux dans leur ensemble. Il appelle par ailleurs à recenser les liens existant entre les discours et crimes de haine d’une part et les crimes prévus par l’UE d’autre part. À cet égard, il convient d’intensifier l’échange d’informations entre les services répressifs et les gouvernements.

3.6Le CESE attend avec intérêt la prochaine étape, qui consiste à élaborer une définition des discours et crimes de haine, et est disposé à contribuer à la consultation interinstitutionnelle. Cette définition est essentielle pour assurer la sécurité juridique, mais aussi pour protéger les droits fondamentaux et garantir une communication générale sans faille. Si la décision-cadre du Conseil sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal constitue un point de départ pertinent pour l’élaboration d’une définition qui pourrait s’appliquer dans ce contexte plus large, il convient de se référer également aux définitions du Conseil de l’Europe.

3.7Les définitions des discours et crimes de haine devraient couvrir toutes les caractéristiques protégées pertinentes ancrées dans les droits fondamentaux de l’UE, y compris le sexe/le genre, l’origine raciale ou ethnique, la religion ou les convictions, le handicap, l’âge et l’orientation sexuelle, mais aussi les convictions idéologiques et la liberté de conscience. Bien que les caractéristiques protégées diffèrent les unes des autres, la définition devrait concerner chacune d’elles selon les mêmes principes. Il convient par ailleurs d’éviter une approche fragmentée à l’égard des différentes minorités et différents groupes et d’utiliser plutôt des expressions générales qui s’appliquent à tout l’éventail desdites caractéristiques protégées. En outre, la définition devrait être suffisamment inclusive pour répondre aux nouveaux types de phénomènes sociétaux qui apparaissent au fil du temps.

3.8Les définitions devraient couvrir toute forme d’action et d’expression, écrite ou orale, quel que soit leur contexte, qu’il s’agisse de la vie professionnelle, de manifestations publiques ou de l’accès à des services privés ou publics, etc. Elles devraient également couvrir les formes d’expression en ligne et hors ligne.

3.9Si les définitions se doivent d’être complètes, elles ne sauraient toutefois être parfaites au point de ne présenter aucune ambiguïté et elles devraient toujours être évaluées sur la base d’éléments de preuve s’inscrivant dans le contexte pertinent au moment de leur mise en œuvre. Disposer d’orientations communes sur les facteurs à prendre en compte permettrait de promouvoir une mise en œuvre uniforme des définitions et des règles.

3.10Il importe également de veiller à ce que les définitions et les règles ne soient pas contraires à l’objectif poursuivi. Par exemple, il ne faut pas stigmatiser des termes qui sont traditionnellement utilisés de manière neutre. Cette approche s’inscrit notamment dans le cadre de l’objectif qui consiste à élaborer des règles communes pour protéger tous les groupes plutôt que des groupes spécifiques.

3.11Lors de la définition des discours et des crimes de haine, ainsi que des sanctions correspondantes, il importe de clarifier leur relation avec l’ensemble des droits fondamentaux. Cette approche est particulièrement pertinente s’agissant de la liberté d’expression et d’information, y compris les conditions qui justifient de limiter la liberté d’expression des personnes et des médias. Une clarification pourrait dès lors s’avérer nécessaire également en lien avec d’autres droits fondamentaux.

3.12Si les discours et les crimes de haine peuvent être considérés comme un domaine de criminalité à part entière, il y a parfois chevauchement avec d’autres crimes déjà prévus par l’UE. Ces derniers ne couvrent toutefois pas l’ensemble des discours et crimes de haine, étant donné que ce domaine de criminalité présente des formes et des contenus divers et variés. Ce point est notamment bien illustré par la «pyramide de la haine», laquelle part d’un discours motivé par des préjugés et aboutit à la violence physique, voire au terrorisme, en passant par la discrimination.

3.13Comme le précise la communication, la lutte contre les discours et les crimes de haine n’est pas seulement une question de fond, mais aussi de procédure. Il convient donc d’accorder une attention particulière à l’accès à l’information, à la justice et aux voies de recours. Même si les crimes et les discours de haine sont reconnus et réglementés au niveau national, leur mise en œuvre, leur signalement et les enquêtes dont ils font l’objet présentent de nombreuses lacunes. S’ils n’ont pas été signalés en tant que crimes motivés par la discrimination et s’ils n’ont pas dûment fait l’objet d’enquêtes à ce titre, les données disponibles sur leur prévalence dans les États membres et au niveau de l’UE ne sont pas fiables.

3.14Pour protéger les droits des victimes, il est crucial d’inscrire les crimes et les discours de haine sur la liste des crimes prévus par l’UE. Si les motifs des incidents à caractère haineux, par exemple le handicap, ne sont pas reconnus, les dispositions de la directive de l’UE relative aux droits des victimes (qui couvre les victimes de la criminalité) ne s’appliqueront pas nécessairement. Face à un nombre croissant d’incidents, il convient d’accorder une plus grande attention à la protection des victimes. Par conséquent, il faut dûment garantir l’accès des victimes à l’information et aux mesures de protection spéciales accordées aux victimes les plus vulnérables de la criminalité en vertu de la directive relative aux droits des victimes.

3.15Comme ce fut le cas avec la décision-cadre transposée en droit national par tous les États membres afin d’ériger en infraction pénale les discours haineux, force est de constater que tous les pays ne progressent pas au même rythme. La transposition et l’application n’ont pas toujours été correctes ou complètes, ce qui a contraint la Commission à engager des procédures d’infraction contre certains États membres. Ce scénario pourrait se répéter. Il est nécessaire de collaborer davantage avec les gouvernements, les parlements et les acteurs de la société civile des États membres pour s’assurer de leur coopération et de leur engagement.

3.16Il convient de souligner qu’il est important de garantir des interactions en ligne sûres. Le développement des plateformes de médias sociaux et des forums en ligne a créé un espace dans lequel certaines personnes croient pouvoir agir en toute impunité. Comme il ressort de divers rapports de recherche, il existe un lien direct entre les discours de haine en ligne et la prolifération de comportements haineux hors ligne. Il est urgent de coopérer avec les régulateurs nationaux et les plateformes de médias sociaux afin de reconnaître et d’éliminer rapidement la haine en ligne et de mener des enquêtes en la matière.

Bruxelles, le 3 mai 2022

Aurel Laurenţiu PLOSCEANU
Président de la section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»

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