a)

Le gouvernement italien soutient cependant que les taxes de police sanitaire sont perçues pour d'autres motifs. A la vérité, affirme-t-il, ces taxes doivent être considérées comme représentant la contrepartie de services rendus par l'administration et, partant, exclues du domaine des taxes d'effet équivalant à des droits de douane.

Cette argumentation se fonde, elle aussi, sur votre jurisprudence. N'avez-vous pas, Messieurs, exprimé en effet à plusieurs reprises l'idée que la notion de taxes d'effet équivalent à des droits de douane doit souffrir la limitation que nous avons déjà indiquée et en vertu de laquelle ne constituent pas des taxes de cette nature les prélèvements représentant la juste contrepartie de services effectivement fournis par les pouvoirs publics? Nous songeons notamment ici à la affaire 24-68 (Recueil, 1969, p. 193) ainsi qu'aux affaires jointes 2 et 3-69 (Recueil, 1969, p. 211).

Voyons donc ce qu'il en est de cette jurisprudence et ce qui peut en être déduit pour la solution des problèmes soulevés dans le cadre du procès principal. Une évidence qui s'impose à nous, c'est notamment le fait qu'en application de la règle fondamentale en vertu de laquelle toute exception à l'interdiction d'appliquer des droits de douane et des taxes d'effet équivalant aux droits de douane est d'interprétation stricte et que, contrairement à certaines idées que nous avions développées dans le cadre des affaires jointes 52 et 55-65 (Recueil, 1966, p. 228), vous avez assigné des limites extrêment étroites à la notion de «contrepartie de services rendus par l'administration». Vous avez affirmé notamment qu'on ne saurait considérer qu'il y a prestation de la part de l'administration, lorsque l'ensemble de la vie économique tire avantage de l'intervention de celle-ci; qu'il faut au contraire qu'un avantage pour les produits importés eux-mêmes puisse se constater sur le marché et que la contrepartie forunie par l'administré doit être proportionnée à cet avantage et non pas aux frais effectivement exposés par l'administration; qu'on ne saurait recourir à l'idée d'une contrepartie à fournir par l'administré, dès lors que l'avantage que celui-ci tire de l'intervention des pouvoirs publics est seulement de caractère général et d'appréciation malaisée.

A la lumière de ces principes, il apparaît qu'il est extrêmement douteux que la taxe de police sanitaire du droit italien constitue réellement la contrepartie d'un service rendu par l'administration et, partant, qu'elle puisse être ainsi exclue du domaine des taxes d'effet équivalant à des droits de douane. Il est certain en effet que les importateurs ne sauraient tirer aucun avantage particulier de la possibilité de mettre les marchandises sur le marché après exécution des contrôles sanitaires et perception des redevances exigibles de ce fait.

Vous l'avez déjà affirmé dans les arrêts 52 et 55-65. En réalité, la possibilité de commercialiser librement des marchandises importées après constatation qu'elles remplissent les conditions légales constitue plutôt un automatisme, un droit découlant du traité. Par ailleurs, la réalisation de la liberté des échanges commerciaux n'est-elle pas d'intérêt public? Dès lors que l'intérêt général se trouve en jeu (comme c'est indubitablement le cas — le gouvernement italien l'admet lui-même — dans l'hypothèse de contrôles de police sanitaire opérés à la frontière), il convient de se demander notamment si cet intérêt général n'est pas, en réalité, prédominant et si l'intérêt particulier des importateurs ne doit pas lui être subordonné, c'est-à-dire n'est pas accessoire. Il semble que tel soit effectivement le cas en l'espèce. Il est absolument indéniable en effet que les importateurs n'ont guère d'intérêt personnel à l'exercice de contrôles sanitaires et de contrôles de qualité effectués à la frontière, donc parfois à une distance importante du lieu de destination de la marchandise. D'autre part, il est vraiment douteux qu'on puisse parler d'un avantage concrètement appréciable qui consisterait, aux dires du gouvernement italien, dans le fait qu'il est certifié après exécution des contrôles que les marchandises sont saines et de bonne qualité. Ce qui est essentiel ici, c'est le fait que les directives que nous avons citées plus haut imposent à l'État exportateur de veiller à ce que les produits destinés aux échanges communautaires remplissent certaines conditions et le fait qu'une attestation, établie après examen vétérinaire de la marchandise, accompagne celle-ci jusqu'à son lieu de destination. Il faut en conclure que les contrôles frontaliers ne sont que des opérations sommaires et non des actes qui confèrent une plus-value appréciable aux marchandises qui en font l'objet et améliorent leurs conditions de commercialisation. Enfin, il ne semble pas non plus que les contrôles effectués à la frontière rendent superflus d'autres contrôles effectués à l'intérieur du pays, auxquels les produits du genre dont il s'agit en l'espèce sont généralement assujettis (circonstance qui pourrait évidemment représenter un avantage matériel). Si nous comprenons bien — et il appartient évidemment au juge national d'examiner encore soigneusement ce point —, toutes les marchandises visées par les réglementations dont il s'agit en l'espèce sont soumises aux contrôles intérieurs sans distinction et sans égard à leur provenance (par exemple avant et après l'abattage ainsi que dans d'autres circonstances).. Nous en concluons, compte tenu des critères à la lumière desquels il faut, selon votre jurisprudence, apprécier des faits du genre de ceux de l'espèce, qu'il serait malaisé de se rallier à l'idée que la taxe de police sanitaire italienne constitue la contrepartie d'un service rendu par l'administration et ne saurait dès lors être qualifiée de taxe d'effet équivalant à des droits de douane.

b)

L'idée que la taxe de police sanitaire est une taxe d'effet équivalant à des droits de douane pourrait évidemment aussi se révéler erronée dans l'hypothèse où cette taxation tomberait sous le coup de l'article 95 du traité, c'est-à-dire de la disposition en vertu de laquelle «aucun État membre ne frappe directement ou indirectement les produits des autres États membres d'impositions intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à celles qui frappent les produits nationaux similaires». Votre jurisprudence a également fait toute clarté à ce sujet. Dans l'affaire 24-68 et dans les affaires jointes 2 et 3-69, vous avez souligné en effet que la notion de taxe d'effet équivalent ne comprend pas les impositions frappant de la même manière, à l'intérieur de l'État, les produits nationaux similaires ou comparables ou entrant dans le cadre d'une imposition intérieure générale ou ayant pour but de compenser de telles impositions intérieures. Nous en venons ainsi à la partie de la question préjudicielle où il est dit que des marchandises correspondantes produites sur le territoire de l'État italien se voient également appliquer une charge pécuniaire, charge qui est toutefois imposée par des entités autres que l'État et déterminée selon des critères de calcul qui ne sont pas comparables aux critères servant à fixer le montant des impositions grevant l'importation d'animaux vivants de l'espèce bovine et de viande bovine. Il est clair, après tout ce qui a été dit dans le cadre de la procédure, qu'il s'agit ici de la partie sans doute la plus délicate de l'examen qu'il nous incombe d'effectuer dans la présente espèce.

Deux points importants ne présentent aucune difficulté. Tout d'abord, il est sans importance que les impositions que nous avons à comparer aboutissent entre les mains de bénéficiaires différents (l'État d'une part, les communes de l'autre) et qu'elles soient prévues par des réglementations distinctes. De telles nuances ne sauraient en effet jouer aucun rôle dans l'application de l'article 95: pour cette disposition, c'est en effet l'incidence fiscale qui importe; quant aux modalités de perception de l'imposition, elles sont en principe d'importance négligeable. — Ensuite, et contrairement à l'opinion de la demanderesse au principal, l'article 95 n'est pas seulement applicable à des dispositions de caractère purement fiscal, donc à des réglementations qui visent à procurer aux pouvoirs publics des revenus destinés à financer d'une manière générale les tâches qu'ils ont pour mission de mener à bien et dans lesquelles il est impossible de découvrir un avantage pour l'assujetti. Avec la Commission, il faut supposer au contraire que l'article 95 revêt une portée générale (comme il résulte d'ailleurs de l'emploi des mots «impositions intérieures de quelque nature qu'elles soient» dont s'est servi le législateur communautaire) et qu'il ne faut donc pas l'interpréter de manière restrictive à peine de laisser subsister des lacunes dans le «système» du traité. La dénomination d'une imposition est par conséquent sans importance (dans le cas d'espèce, nous songeons par exemple à la circonstance, invoquée par la demanderesse au principal, que la taxe dont s'agit est qualifiée de «parafiscale» dans le projet de budget de l'État italien) et il n'est nullement impensable dans ces conditions que les taxes italiennes en matière de police sanitaire soient également visées par l'article 95.

Nous savons que telle est en effet la ferme conviction du gouvernement italien. Celui-ci se réfère aux nombreux contrôles similaires qui sont effectués à l'intérieur du pays en matière de police sanitaire par des vétérinaires communaux et qui donnent également lieu à la perception d'impositions. Même s'il s'agit ici d'une réglementation complexe, rendant difficile toute comparaison, le gouvernement italien estime qu'il existe néanmoins ici une similarité suffisante au sens de l'article 95. En vérité, soutient-il, il suffit pour que l'article 95 soit applicable qu'il soit possible d'établir une congruence structurelle, une certaine équivalence, une analogie se limitant à l'essentiel; il importe seulement, selon lui, que le contrôle sanitaire à la frontière et les impositions perçues à cette occasion s'intègrent dans un système général de surveillance sanitaire.

Cette conception fondamentale est-elle réellement défendable? Voilà la question que nous vous attacherons maintenant à examiner. Anticipant sur le résultat de notre analyse, nous dirons que cette position ne nous paraît guère admissible. La thèse du gouvernement italien se heurte en effet à de sérieuses objections et tel est aussi le cas dans le contexte de la présente affaire.

Ce qui importe avant tout, selon nous, c'est le fait que l'article 95 interdit toute discrimination au détriment des marchandises importées. Son application oblige donc à effectuer des comparaisons, ce qui implique évidemment que les impositions qu'il vise soient clairement comparables. D'ailleurs, Messieurs, votre jurisprudence abonde, elle aussi, dans ce sens puisqu'elle souligne que l'application de l'article 95 exige que des produits nationaux soient frappés de la même manière ou que les taxes perçues à la frontière aient pour objet de compenser des impositions intérieures (ce qui doit naturellement être vérifié minutieusement). De surcroît, vous avez déjà souligné très tôt que l'article 95 ne peut pas être appliqué à toute forme d'imposition au point de permettre une compensation quelconque entre une imposition créée pour frapper des produits importés et des impositions de nature différente pesant sur des produits intérieurs similaires (affaires jointes 2 et 3-62, Recueil, 1962, p. 829). Il semble dès lors que c'est avec raison que la Commission et la demanderesse au principal soutiennent l'une et l'autre qu'une relation générale de caractère structurel entre les impositions à comparer ne saurait suffir, mais qu'il faut au contraire qu'il existe entre celles-ci une similarité exacte; ce qui signifie dans le cas d'espèce que les divers contrôles sanitaires doivent avoir un objectif analogue et que les critères de calcul servant à déterminer le montant de l'imposition doivent être comparables. Tel est, en effet, le seul moyen d'éviter que la perception d'impositions au sens de l'article 95 ne limite dans son étendue le principe de la libre circulation des marchandises, qui est fondamental dans l'optique du traité, et cela sans qu'il soit possible d'exercer un contrôle communautaire suffisant.

Mais si l'application de l'article 95 est soumise à des conditions aussi strictes, il est plus que douteux que cette dispositions englobe la taxe faisant l'objet du procès principal. Peut-être cette affirmation doit-elle être nuancée en ce qui concerne le contrôle sanitaire de la viande, ce qu'il appartient évidemment à la juridiction demanderesse d'examiner de plus près. Il se pourrait en effet qu'il existe dans ce domaine une similarité du genre de celle dont nous venons de parler, si les contrôles intérieurs italiens effectués aux lieux de provenance et de destination présentant une certaine équivalence avec les contrôles sanitaires effectués à la frontière. En ce cas, il faudrait sans doute se borner à rechercher si les marchandises importées ne font pas l'objet d'une double imposition, c'est-à-dire si l'interdiction de discriminations édictées par l'article 95 est respectée.

La situation semble se présenter autrement, en revanche, pour le contrôle des animaux vivants. Ce que nous avons appris dans le cours de la procédure ne nous permet guère de supposer que le contrôle sommaire et général, effectué à la frontière en application des dispositions des directives précitées, et les redevances fixes, prévues à cet effet, trouvent leur correspondant exact dans les contrôles effectués à l'intérieur du pays et dans les taxes qui leur sont concomitantes. Il se peut en effet qu'il ne faille pas seulement supposer que le bétail importé est également soumis en sus aux contrôles intérieurs italiens lorsque les conditions pour le faire sont remplies et qu'il y ait de ce fait double imposition. Il paraît certain, en outre, que le but et la structure des contrôles frontaliers ne sont pas comparables à ceux des nombreux examens effectués à l'intérieur du pays (nous songeons ici par exemple aux examens effectués avant et après l'abattage, aux contrôles sporadiques auxquels sont soumises les entreprises en tant que telles — points de vente, abattoirs, moyens de transport —, aux contrôles effectués pour des raisons particulières, par exemple, en cas des transport de bétail provenant de régions frappées d'épizootie ou destiné à ces régions ou encore aux contrôles occasionnels des animaux destinés à la production de lait ou à l'élevage). Enfin, les modes de perception des redevances ne sont pas non plus comparables, parce que les redevances fixes perçues à l'occasion du contrôle effectué à la frontière correspondent à des redevances intérieures italiennes déterminées selon des critères de calcul différents et présentant entre elles des différences locales. Nous nous référons à ce sujet à l'article 61 du «Testo unico» des lois sur la police sanitaire ainsi qu'aux considérations de fait approfondies que les parties à l'instance ont émises à ce sujet et qu'il appartient au juge demandeur d'exploiter aux fins de sa décision.

On acquiert l'impression que les impositions perçues par le gouvernement italien en matière de police sanitaire — ou du moins la plus grande partie d'entre elles — ne peuvent pas être rattachées à l'article 95 du traité, parce que les critères déterminant leur perception ne sont pas comparables et que, dans la mesure où il n'y a pas lieu à application de cette disposition, ces impositions doivent donc être considérées comme des taxes d'effet équivalant à des droits de douane.