Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme “Droits et valeurs”»

[COM(2018) 383 final — 2017/0207 (COD)]

et la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme “Justice”»

[COM(2018) 384 final — 2017/0208 (COD)]

(2019/C 62/29)

Rapporteur:

Jean-Marc ROIRANT

Consultation	Conseil européen, 21.6.2018 Commission européenne, 18.6.2018 Parlement européen, 14.6.2018
Base juridique	Article 81, paragraphes 1 et 2, article 82, paragraphe 1, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Article 16, paragraphe 2, article 19, paragraphe 2, article 21, paragraphe 2, et articles 24, 167, 168 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section spécialisée «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Adoption en section spécialisée	26.9.2018
Adoption en session plénière	18.10.2018
Session plénière no	538
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	135/2/2

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite de la proposition de la Commission européenne, qui consiste en la fusion de programmes existants, en ce qu’elle constitue un instrument indispensable à la promotion des valeurs et de l’histoire de l’Union européenne, des droits fondamentaux, de la démocratie et de l’état de droit, ainsi qu’à la participation et au soutien d’une société civile dynamique et diverse et à l’engagement des communautés locales.

1.2.

Le CESE demande que l’on veille à assurer la cohérence, sur le plan des orientations stratégiques et du financement, entre les politiques intérieures et extérieures de l’Union européenne liées à son engagement en faveur des droits de l’homme et de la démocratie, et préconise un financement global de 1,4 milliard d’EUR, dont au moins 500 millions devraient être affectés au volet relatif à l’engagement et à la participation des citoyens.

1.3.

Le CESE est d’avis que le Fonds devrait s’appuyer sur une approche véritablement participative et ascendante, de manière à répondre aux défis qui se posent aujourd’hui à l’Union lorsqu’il s’agit de promouvoir les droits et les valeurs de l’Union européenne, de faire progresser la démocratie, de renforcer la confiance des citoyens vis-à-vis de l’Union en leur permettant de participer directement à la définition de son avenir, et de soutenir une société civile dynamique.

1.4.

Le CESE demande également que l’on recoure à des instruments de financement innovants pour pouvoir renforcer la participation et les capacités de la société civile à l’échelon local, national et transnational, par exemple au moyen d’une aide technique, d’actions préparatoires menées par des partenaires plus expérimentés ou de subventions en cascade, de façon à permettre différents niveaux de subventions ou une procédure de demande en deux étapes. Il demande qu’une partie des fonds soit spécifiquement affectée aux organisations de la société civile, à savoir au moins 50 % des différents volets.

1.5.

Le CESE salue la décision d’étendre la durée des subventions de fonctionnement sur une base pluriannuelle pour tous les programmes et volets du Fonds et insiste sur la nécessité de continuer à assurer la durabilité et la continuité des actions.

1.6.

Le CESE propose de donner au Fonds un nouvel intitulé, à savoir «Citoyens, droits et valeurs», et de rebaptiser «L’Europe pour les citoyens» le volet «Engagement et participation des citoyens» du programme «Droits et valeurs», de manière à assurer la cohérence avec les objectifs du Fonds, qui sont étroitement liés à la dimension de la citoyenneté et aux thèmes de l’émancipation, de la participation des détenteurs de droits, de la protection des victimes ainsi que de notre histoire et notre mémoire communes.

1.7.

Le CESE regrette que les actions liées à la liberté d’expression des médias, à leur pluralisme et à la nécessité de lutter contre les fausses informations et la désinformation ciblée aient été retirées de la version finale du programme «Droits et valeurs» et propose dès lors d’établir des synergies avec le programme «Europe créative», compte tenu de la pertinence de telles actions pour les valeurs de l’Union européenne et pour la promotion d’une société démocratique et pluraliste.

1.8.

Le CESE préconise d’étendre davantage l’appui financier au titre du programme «Justice» aux organisations de la société civile, de façon à couvrir les activités allant des actions de sensibilisation, d’apprentissage mutuel, d’échange, d’analyse et de suivi à celles de formation et de renforcement des capacités, et demande que la participation des organisations de la société civile au programme «Justice» fasse l’objet d’un suivi.

1.9.

Le CESE prend acte des travaux qu’entreprend actuellement la Commission en lien avec la mise en œuvre d’une action préparatoire proposée par le Parlement européen en vue de créer un fonds européen de soutien financier pour les litiges liés aux violations des normes démocratiques, de l’état de droit et des droits fondamentaux ciblant les organisations de la société civile, et demande que ces activités soient intégrées dans le programme «Justice».

1.10.

Le CESE estime que ce Fonds constitue un instrument important pour renforcer l’intégration des questions d’égalité entre les hommes et les femmes dans les politiques et le budget ainsi que la collecte de données ventilées par sexe. Il se félicite en particulier de l’inclusion de mesures visant à prévenir toutes les formes de violence à l’encontre des femmes, des enfants et des jeunes et à lutter contre celles-ci dans le programme «Droits et valeurs», et demande une plus grande cohérence et davantage de synergies avec les activités du programme «Justice» relatives aux droits des victimes et au respect de ces droits. Il demande également une ventilation par sexe des indicateurs de chacun des deux programmes.

1.11.

Le CESE se félicite de la proposition d’élargir le champ d’intervention des points de contact nationaux du programme «L’Europe pour les citoyens» aux différents volets du programme «Droits et valeurs», étant donné leur rôle efficace de liaison avec les bénéficiaires potentiels sur le terrain et de soutien à ces derniers. Il demande que les entités désignées soient indépendantes de leur gouvernement national et aient une connaissance approfondie des besoins du secteur de la société civile et des acteurs locaux. Il réclame un financement adéquat, l’élaboration de lignes directrices concernant le rôle et les tâches de ces points de contact, des moyens d’accroître la visibilité du programme, ainsi que l’organisation de formations.

2.   Description de la proposition

2.1.

L’avis du CESE porte sur le Fonds pour la justice, les droits et les valeurs, qui comprend deux propositions distinctes de règlement du Parlement européen et du Conseil, l’une établissant le programme «Justice» et l’autre le programme «Droits et valeurs», qui poursuivent des objectifs complémentaires pour la période 2021-2027.

2.2.

Le Fonds a pour but de soutenir des sociétés ouvertes, démocratiques, pluralistes et inclusives, ainsi que de donner des moyens d’action aux citoyens en protégeant et en promouvant les droits et les valeurs et en poursuivant la mise en place d’un espace européen de la justice, ce qui constitue une priorité essentielle dans le contexte actuel de l’Union européenne, caractérisé par la montée de l’extrémisme et du radicalisme, la polarisation croissante, les réformes qui mettent à l’épreuve l’état de droit et le rétrécissement de l’espace civique.

2.3.

Afin de promouvoir les valeurs et les droits européens, tels qu’ils sont consacrés dans les articles 2 et 3 du traité sur l’Union européenne (TUE) et dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, le Fonds regroupe plusieurs instruments existants, à savoir les programmes «Droits, égalité et citoyenneté», «L’Europe pour les citoyens» et «Justice», en vue de surmonter la fragmentation, de combler les lacunes actuelles et de relever les nouveaux défis, et notamment la confiance des citoyens dans la démocratie et le soutien à la défense des valeurs et des droits fondamentaux.

2.4.

Outre la promotion de l’égalité et des droits et la lutte contre les violences, la proposition de programme «Droits et valeurs» vise à soutenir une société civile dynamique, encourager la participation démocratique et sociale des citoyens et favoriser la riche diversité de la société européenne, qui se fonde sur notre histoire et notre mémoire communes. Elle fait notamment suite aux appels en faveur d’un fonds européen pour la démocratie, les valeurs et les droits humains lancés par le CESE (1), par le Parlement européen (2) et par un réseau de 80 organisations non gouvernementales issues de 22 pays (3).

2.5.

Le programme «Justice» s’appuie sur les articles 81 et 82 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), relatifs à la coopération judiciaire dans les affaires civiles et pénales, tandis que le programme «Droits et valeurs» repose sur une combinaison de différents articles du TFUE: l’article 16, paragraphe 2, sur la protection des données, l’article 19, paragraphe 2, sur la lutte contre les discriminations, l’article 24 sur le soutien aux initiatives citoyennes européennes, l’article 167 sur la culture et le patrimoine culturel, l’article 168 sur la promotion d’un niveau élevé de protection de la santé humaine et de prévention, ainsi que l’article 21, paragraphes 1 et 2, sur le droit des citoyens à la libre circulation.

2.6.

Les deux programmes seront dotés des ressources suivantes: 305 millions d’EUR pour le programme «Justice» et 642 millions d’EUR pour le programme «Droits et valeurs», dont 233 millions seront affectés à l’engagement et à la participation des citoyens et 408 millions aux volets «Égalité et droits» et «Daphné».

3.   Observations générales

3.1.

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission européenne, qu’il considère comme un instrument indispensable pour promouvoir avec efficacité les droits de l’homme, la démocratie, l’état de droit, le respect des minorités, les droits des groupes victimes de discriminations et d’exclusion et des personnes défavorisées, comme les personnes handicapées et la communauté rom, ainsi que la participation d’une société civile diverse et dynamique, le soutien à cette dernière et le renforcement de ses capacités, tels qu’ils sont consacrés dans les traités de l’Union, dans la charte des droits fondamentaux et dans les traités internationaux sur les droits de l’homme approuvés par l’Union européenne et les États membres, comme la convention relative aux droits des personnes handicapées.

3.2.

Le CESE apprécie les efforts déployés par la Commission pour renforcer le respect des valeurs visées à l’article 2 du TUE, et salue, à cet égard, la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection du budget de l’Union en cas de défaillance généralisée de l’état de droit dans un État membre, telle que présentée par la Commission. Cette proposition complète les propositions à l’examen sur les programmes «Justice» et «Droits et valeurs», et permettra d’exercer une pression économique sur les États membres qui commettent des violations graves et répétées des valeurs consacrées à l’article 2 du TUE. Si la première de ces deux propositions vise à protéger l’état de droit en exerçant une pression par le haut, la seconde doit permettre de protéger celui-ci et les autres valeurs visées audit article 2 en éveillant le soutien de l’opinion publique sur le terrain. Le CESE renvoie à cet égard à son avis connexe sur «le budget de l’Union et l’état de droit» (4).

3.3.

Le CESE déplore que le Fonds s’appuie exclusivement sur des programmes existants ayant permis d’engranger des résultats positifs, et estime qu’il doit être élargi et déployé à plus grande échelle pour répondre aux réalités nouvelles au sein de l’Union européenne, gagner en visibilité et faire en sorte que les valeurs énoncées à l’article 2 du TUE soient promues et protégées intégralement.

3.4.

Le CESE appelle à garantir la cohérence, sur le plan des orientations stratégiques et du financement, entre les politiques intérieures et extérieures de l’Union européenne liées à son engagement en faveur des droits de l’homme et de la démocratie. Dans ce contexte, il rappelle les conclusions du Conseil relatives au plan d’action en faveur des droits de l’homme et de la démocratie, dans le cadre duquel l’Union s’est engagée à intensifier ses efforts pour promouvoir un environnement sûr et propice permettant à la société civile et aux médias indépendants de prospérer (5).

3.5.

Le CESE se félicite de la base juridique proposée aussi bien pour le programme «Droits et valeurs» que pour le programme «Justice», étant donné qu’elle permet au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne d’être associés sur un pied d’égalité au processus décisionnel dans un domaine qui revêt une importance fondamentale pour les citoyens et la société civile dans son acception la plus large. Il considère cependant que cette base juridique devrait offrir une marge de manœuvre suffisante sur le plan des domaines thématiques et du soutien à la société civile à tous les niveaux, et propose que la possibilité d’inclure une référence à l’article 11, paragraphes 1 et 2, du TUE soit envisagée.

3.6.

Le CESE estime que le budget proposé est extrêmement faible au regard des défis actuels qui se posent à l’Union européenne dans ce domaine, qui revêt une importance capitale pour les sociétés européennes, et préconise (6) un financement global d’au moins 1,4 milliard d’EUR (7), dont au moins 500 millions devraient être affectés au volet relatif à l’engagement et à la participation des citoyens.

3.7.

Le CESE prend également acte des évaluations positives des programmes qui ont été intégrés au Fonds et souligne que la disponibilité limitée des fonds, conjuguée à la demande élevée pour le programme «L’Europe pour les citoyens» et pour le volet «Daphné» du programme «Droits et égalité», a suscité des frustrations parmi les candidats. Il déplore que malgré cela, la hausse proposée soit très limitée.

3.8.

Les noms du Fonds et des programmes devraient être modifiés pour les rendre plus cohérents avec l’intitulé du programme et ses objectifs, lesquels sont étroitement liés à la dimension citoyenne et à l’émancipation, à la participation des détenteurs de droits, à notre histoire et notre mémoire communes, ainsi qu’à la rubrique correspondante du cadre financier pluriannuel: «Investir dans le capital humain, la cohésion et les valeurs». Le CESE considère dès lors qu’il conviendrait de renommer le Fonds «Citoyens, droits et valeurs». En outre, le volet du programme «Droits et valeurs» ayant trait à l’engagement et à la participation des citoyens devrait être rebaptisé «L’Europe pour les citoyens», afin d’assurer la cohérence avec les intitulés des autres volets et d’assurer une meilleure visibilité.

3.9.

Afin de relever aussi les défis auxquels l’Union est actuellement confrontée s’agissant de promouvoir les droits et les valeurs européennes, de favoriser la démocratie, de renforcer la confiance des citoyens dans l’Union européenne grâce à leur participation directe à la construction de l’avenir de l’Europe, ainsi que de renforcer les capacités et de soutenir une société civile dynamique, le Fonds devrait reposer sur une approche véritablement ascendante et participative, dans laquelle les indications juridiques viendraient en appui de ces objectifs, plutôt que d’être à l’origine de leur définition. En outre, le soutien et le renforcement des capacités devraient couvrir les activités de la société civile indépendante, ainsi que des organisations à l’échelon local, régional, national et transnational qui promeuvent la mise en œuvre des valeurs de l’Union européenne et en assurent le suivi.

4.   Observations spécifiques

4.1.

Le CESE accueille favorablement l’inclusion, parmi les activités du programme, du soutien aux organisations de la société civile visant à encourager et faciliter la participation active à la construction d’une Union plus démocratique ainsi que la prise de conscience de ses droits et valeurs. Il considère cependant que cette activité devrait être soutenue par un objectif global qui devrait être intégré à l’article 4, point a), et consistant à «renforcer la capacité des organisations de la société civile à accroître la participation civique et démocratique». L’article 4, point b), devrait en outre indiquer explicitement que la promotion de la participation civique et démocratique des citoyens devrait être soutenue à l’échelon local, régional et national.

4.2.

Le CESE se félicite de l’attention continue portée à la prévention de toutes les formes de violence à l’encontre des femmes, des enfants et des jeunes et à la lutte contre celles-ci, que ce soit dans le cadre du programme «Droits et valeurs» ou en promouvant les voies de recours pour les victimes au titre du programme «Justice». Il constate que les personnes handicapées sont deux à cinq fois plus sujettes aux violences domestiques et prend acte de la hausse du nombre d’actes de violence à l’encontre des personnes âgées ainsi que des violences envers les migrants, la communauté rom et les minorités ethniques; il réclame des efforts supplémentaires et insiste sur la nécessité d’assurer une plus grande cohérence et davantage de synergies au sein des deux programmes du Fonds.

4.3.

Le CESE estime que ce Fonds offre une nouvelle occasion d’intégrer les questions d’égalité entre les hommes et les femmes dans les politiques et le budget et de collecter des données ventilées par sexe. De telles mesures permettent de promouvoir une plus grande égalité en analysant l’impact différent que produit le financement sur les femmes, les filles, les hommes et les garçons, ainsi qu’en fixant des objectifs et en allouant les fonds de manière plus efficace en vue de soutenir ces objectifs. Le Comité demande en particulier une ventilation par sexe des indicateurs du programme «Droits et valeurs».

4.4.

Le CESE insiste sur le caractère essentiel et unique des activités d’apprentissage mutuel et d’échange de bonnes pratiques parmi les communautés locales au sein du programme «L’Europe pour les citoyens» et préconise une implication plus étroite des citoyens dans les jumelages entre villes au moyen de partenariats, afin de renforcer la démarche ascendante qui sous-tend ces actions. Il prend acte en particulier de l’expérience positive que constitue le développement local mené par les acteurs locaux (8) lorsqu’il s’agit d’assurer la participation des communautés et acteurs locaux et le renforcement de leurs capacités.

4.5.

Le CESE se félicite des efforts constants qui sont déployés pour améliorer la compréhension de l’Union, de son histoire et de sa diversité culturelle. Il considère que, compte tenu de la montée de l’extrémisme et du radicalisme, les objectifs en la matière devraient explicitement inclure des activités commémoratives ainsi qu’une réflexion critique sur la mémoire historique.

4.6.

Le CESE regrette que les actions liées à la liberté d’expression des médias, à leur pluralisme et à la nécessité de lutter contre les fausses informations et la désinformation ciblée aient été retirées de la version finale du programme «Droits et valeurs». Compte tenu de l’importance de ces actions pour les valeurs de l’Union européenne et la promotion d’une société démocratique et pluraliste, il propose d’établir des synergies avec le programme «Europe créative».

4.7.

Le CESE préconise d’étendre davantage l’appui financier au titre du programme «Justice» à toutes ses activités, à savoir les actions de sensibilisation, d’éducation du public et de mobilisation, d’apprentissage mutuel, d’échange, d’analyse et de suivi, ainsi que la formation et le renforcement des capacités.

4.8.

Le CESE prend acte des travaux qu’entreprend actuellement la Commission en lien avec la mise en œuvre d’une action préparatoire proposée par le Parlement européen en vue de créer un fonds européen de soutien financier pour les litiges liés aux violations des normes démocratiques, de l’état de droit et des droits fondamentaux ciblant les organisations de la société civile, et demande que ces activités soient intégrées dans le programme «Justice».

4.9.

Les points de contact nationaux ont globalement fait la preuve de leur efficacité dans le soutien à l’approche ascendante du programme «L’Europe pour les citoyens», en assurant la liaison avec les bénéficiaires potentiels sur le terrain et en les soutenant. Le CESE accueille favorablement l’élargissement de leur rôle aux autres volets du programme «Droits et valeurs», tout en insistant sur la nécessité de garantir un financement adéquat et de désigner des entités qui soient indépendantes de leur gouvernement national et qui possèdent une connaissance approfondie du secteur de la société civile, des acteurs locaux et de leurs besoins. Il demande l’élaboration de lignes directrices sur l’indépendance, le rôle et les tâches de ces points de contact, y compris concernant la manière d’accroître la visibilité du programme et l’organisation de formations.

4.10.

Le CESE se félicite de l’inclusion, au sein du programme «L’Europe pour les citoyens», de réunions dans le cadre du dialogue civil, et estime qu’il conviendrait de maintenir de telles réunions et de les étendre à tous les volets du Fonds, pour permettre un échange approfondi sur les valeurs, les droits, la démocratie et l’état de droit, sur la base de l’article 11 du traité relatif au dialogue avec la société civile. Ces réunions devraient être ouvertes aux acteurs concernés autres que les bénéficiaires du programme et comprendre des discussions sur les priorités futures dudit programme.

4.11.

Le CESE accueille favorablement le fait que le financement de toutes les actions du programme sera géré de manière directe et indirecte et inclura à la fois des subventions de fonctionnement et des subventions à l’action. Il fait valoir que la disponibilité des petites subventions est essentielle pour garantir la participation et le soutien des organisations de la société civile aux différentes actions du Fonds, et en particulier pour conserver une approche ascendante, en s’adressant à des bénéficiaires aux niveaux national et local.

4.12.

Le CESE estime par ailleurs que le même mode de gestion directe des différents volets serait profitable au programme «Droits et valeurs» en ce qu’il assurerait une meilleure cohérence dans la mise en œuvre, et il relève en particulier l’évaluation positive de l’Agence exécutive «Éducation, audiovisuel et culture», sous la supervision de la Commission, pour ce qui est de la gestion des différents types de subventions, des modalités de financement, de l’utilisation des coûts simplifiés et du faible pourcentage d’erreurs.

4.13.

Le CESE demande que les programmes mettent en œuvre les nouvelles dispositions des règlements financiers les plus récents, telles que l’utilisation du cofinancement en nature ainsi que la prise en compte du travail volontaire en tant que coût éligible, étant donné leur pertinence particulière pour la société civile. Il rappelle en outre la nécessité de limiter l’utilisation du cofinancement et de recourir davantage à des mesures de simplification telles que les montants et taux forfaitaires ainsi que les coûts unitaires. Il invite la Commission à associer les organisations de la société civile à l’élaboration et au suivi de lignes directrices pour la mise en œuvre de ces règles. Il appelle en outre les autorités nationales à inclure également dans leurs programmes de financement public des dispositions prévoyant l’éligibilité du cofinancement en nature, y compris le travail volontaire.

4.14.

Le CESE salue la décision d’étendre la durée des subventions de fonctionnement sur une base pluriannuelle pour tous les programmes et volets du Fonds et insiste sur la nécessité de continuer à assurer la durabilité et la continuité des actions.

4.15.

Le CESE préconise également le développement de nouveaux outils pour pouvoir renforcer la participation de la société civile au niveau national, en particulier dans les domaines où ses capacités sont insuffisantes, par exemple grâce à la fourniture d’une assistance technique efficace, à des actions préparatoires menées par des partenaires plus expérimentés ou à des subventions en cascade, ce qui permettrait par exemple différents niveaux de subventions ou une procédure de demande en deux étapes.

4.16.

Le CESE se félicite de l’inclusion d’un indicateur relatif aux organisations de la société civile pour permettre les actions de soutien et de renforcement des capacités au titre du programme «Droits et valeurs» et considère que la même démarche devrait être entreprise dans le cadre du programme «Justice». Il demande par ailleurs qu’une partie des fonds soit spécifiquement affectée aux organisations de la société civile, à savoir au moins 50 % des différents volets.

4.17.

Le CESE invite la Commission à organiser, en coopération avec lui, une réunion annuelle visant à promouvoir la coordination entre les bailleurs de fonds publics et privés dans les domaines couverts par le Fonds, afin d’étudier les possibilités de synergies et de tirer des enseignements des bonnes pratiques.

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(1)  JO C 81 du 2.3.2018, p. 9.

(2)  Résolution du Parlement européen relative à un instrument pour les valeurs européennes [2018/2619(RSP)] et résolution du Parlement européen sur le thème «Le prochain CFP: préparation de la position du Parlement sur le CFP post-2020» [2017/2052(INI)].

(3)  https://megacampaign.eu/support-csos-ask-your-mep-to-vote-for--the-european-values-instrument-resolution

(4)  SOC/598 (voir page 173 du présent Journal officiel).

(5)  Communication conjointe au Parlement européen et au Conseil — Plan d’action en faveur des droits de l’homme et de la démocratie (2015-2019) «Garder les droits de l’homme au centre des priorités de l’Union européenne» (JOIN/2015/0016 final).

(6)  Voir JO C 81 du 2.3.2018, p. 9.

(7)  Pour assurer la cohérence avec le soutien apporté par l’Union européenne dans le cadre d’un financement extérieur, tel que l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme.

(8)  JO C 129 du 11.4.2018, p. 36.