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Document 52012DC0058
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT on the use of the provisions on mutual assistance for the recovery of claims relating to certain levies, duties, taxes and other measures in 2009-2010
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur l'utilisation des dispositions concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives à certaines cotisations, à certains droits, à certaines taxes et autres mesures durant la période 2009-2010
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur l'utilisation des dispositions concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives à certaines cotisations, à certains droits, à certaines taxes et autres mesures durant la période 2009-2010
/* COM/2012/058 final */
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur l'utilisation des dispositions concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives à certaines cotisations, à certains droits, à certaines taxes et autres mesures durant la période 2009-2010 /* COM/2012/058 final */
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT
EUROPÉEN sur l'utilisation des dispositions concernant
l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives à
certaines cotisations, à certains droits, à certaines taxes et autres mesures
durant la période 2009-2010 1. Introduction Les États membres de l'Union se prêtent mutuellement
assistance pour le recouvrement des créances relatives à certaines cotisations,
à certains droits, à certaines taxes et autres mesures, conformément à la
directive 2008/55/CE du 26 mai 2008[1]. En vertu de cette
directive, la Commission est tenue de produire un rapport régulier sur
l'utilisation des dispositions concernant l'assistance mutuelle. Le présent
rapport porte sur l'assistance en matière de recouvrement octroyée au cours de
la période 2009-2010[2];
il présente par ailleurs les modifications et initiatives actuelles dans ce
domaine. 2. Analyse du recours aux mesures d'assistance mutuelle
durant la période 2009-2010 La collecte et le recouvrement
efficaces de l'impôt sont la pierre angulaire de tout système fiscal efficient
et équitable. En particulier à l'heure où tous les États membres doivent faire
face à des problèmes budgétaires, les autorités doivent s'efforcer d'améliorer
la collecte et le recouvrement de l'impôt. À cet égard, l’assistance mutuelle
au recouvrement entre les autorités fiscales de différents États membres
constitue un outil essentiel, qui permet de contribuer à la protection des
intérêts financiers des États membres et de l'Union européenne dans son
ensemble, ce que confirme l’utilisation sans cesse plus importante du cadre
législatif de l'UE pour l'assistance en matière de recouvrement de l'impôt. 2.1. Augmentation du nombre de demandes
d'assistance mutuelle au sein de l'UE Les statistiques fournies par les États membres montrent une
augmentation du nombre de demandes d'assistance au titre de la législation
de l'UE (première colonne dans le graphique ci-dessous). Il apparaît également que le cadre législatif de l'Union est
beaucoup plus largement utilisé entre les États membres de l'Union que toute
autre forme d'accords ou de mécanismes d'assistance mutuelle en matière de
recouvrement. L’utilisation d’autres mécanismes en matière d’assistance
mutuelle entre les États membres (deuxième colonne dans le graphique
ci-dessous) montre une tendance à la baisse au cours de la période 2005-2010.
(Les données sur l’utilisation d’autres mécanismes en matière d'assistance
mutuelle ne sont disponibles que pour la période allant de 2005 à 2010)[3]. 2.1.1. Évolution du
nombre de demandes de renseignements 2.1.2. Évolution du nombre de demandes de notification 2.1.3. Évolution du nombre de demandes de recouvrement 2.1.4. Nature des créances pour lesquelles l'assistance
au recouvrement a été demandée La nature des créances, en pourcentage du montant total de
toutes les créances, est illustrée par le graphique suivant[4]: –
les demandes
concernant les droits de douane [et autres montants visés à l'article 2,
points a) à d), de la directive 2008/55/CE] ne représentent qu'une faible part
de l'ensemble des demandes (5 % en 2009 et 9 % en 2010); –
les demandes
concernant des créances relatives à la TVA [visées à l'article 2,
point e), de la directive 2008/55/CE] ne représentent plus la part la plus
importante des demandes de recouvrement, bien que leur poids reste considérable
(41 % en 2009 et 26 % en 2010); –
les demandes
concernant les droits d'accise [visées à l'article 2, point f), de
la directive 2008/55/CE] représentent une part assez variable de l'ensemble des
demandes (7 % en 2009 et 21 % en 2010); –
les demandes
concernant les impôts sur le revenu et sur la fortune [visés à
l'article 2, point g), de la directive 2008/55/CE] représentent la
majeure partie de l'ensemble des demandes (47 % en 2009 et 44 % en 2010). 2.2. Augmentation des montants recouvrés 2.2.1. Évolution globale des montants pour lesquels une
assistance au recouvrement a été demandée Les montants pour lesquels une assistance au recouvrement a
été demandée en 2009 et 2010 ont considérablement baissé par rapport aux années
précédentes (2003 = 100). Cette évolution suit la diminution passagère du
nombre de demandes de recouvrement observée en 2009, mais ne coïncide pas avec
l’augmentation du nombre de demandes de recouvrement enregistrée en 2010. 2.2.2. Évolution globale des montants recouvrés L'évolution des montants effectivement recouvrés affiche une
tendance à la hausse. Par rapport aux sommes recouvrées en 2003 (indice 100),
les montants recouvrés sont passés à plus de 840 en 2009 et à près de 880 en 2010[5]. 2.2.3. Répartition des montants recouvrés pour le
compte d'autres États membres, en fonction des années auxquelles se rapportent
les demandes concernées Il faut un certain temps avant que des mesures de
recouvrement soient prises et qu'elles produisent leurs effets. Ainsi, les
sommes recouvrées en 2008 par un État membre requis ne concernent qu'en partie
des demandes reçues en 2008; ces montants ont également trait à des demandes
reçues au cours des années antérieures. Le graphique suivant montre à quelles
années se rapportent les demandes concernées par les montants effectivement
recouvrés au cours de la période 2005-2010. Il ressort de ces statistiques
qu'environ 90 % des montants recouvrés ces années-là se rapportent à des demandes
effectuées durant la même année (signalées par «=» dans le graphique
ci-dessous) ou au cours des trois années civiles précédentes (signalées par «-1»,
«‑2» et «-3» dans le même graphique). 2.2.4. Taux global de recouvrement Les statistiques montrent que, au cours de la période 2009-2010,
les montants recouvrés ont continué à augmenter considérablement, tandis que
les montants pour lesquels l'assistance au recouvrement est demandée ont
diminué. On ne peut toutefois en conclure que le taux de recouvrement global
ait fortement augmenté par rapport à la situation décrite dans le rapport
précédent (dans lequel il était fait état d'un taux de recouvrement global
escompté d'environ 5 % pour les demandes entre les États membres de l'UE).
Il ne faut en effet pas perdre de vue que les mesures de recouvrement prises au
titre de demandes reçues au cours d'une année donnée ne produisent pas tous
leurs effets au cours de la même année (voir le point 2.2.3.). Les montants
plus élevés recouvrés en 2009 et en 2010 se rapportent dans une large
mesure à des demandes envoyées au cours de la période 2006-2008, pendant
laquelle l'assistance au recouvrement a été demandée pour des montants assez
élevés également. En tout état de cause, la diminution des montants pour lesquels
une assistance au recouvrement a été demandée au cours de la période 2009-2010
pourrait, dans les années à venir, se traduire par une augmentation des taux de
recouvrement pour ces demandes. On peut s'attendre à ce que ce taux soit en
définitive plus élevé que le taux de recouvrement de 6 % obtenu jusqu'à
présent pour les demandes reçues en 2004[6].
Néanmoins, il reste important d'améliorer davantage le taux de recouvrement
global. 3. Renforcement de l'assistance mutuelle en matière de recouvrement Dans son précédent rapport [document COM(2009) 451
du 4.9.2009], la Commission a souligné que des efforts particuliers
étaient nécessaires pour accroître l'efficacité de l'assistance au recouvrement
et pour renforcer: –
les possibilités de fournir une assistance en matière de recouvrement au
titre de la législation de l’UE, et –
les instruments de recouvrement à la disposition des administrations
fiscales dans le cadre de leur législation nationale. 3.1. Nouvelle législation de l'Union européenne Le 16 mars 2010, le Conseil a adopté la
directive 2010/24/UE concernant l’assistance mutuelle en matière de
recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures[7]. Les États membres doivent
appliquer cette nouvelle directive à partir du 1er janvier 2012.
Les modalités d'application de la Commission, qui ont reçu le soutien unanime
du comité du recouvrement lors de sa réunion des 3 et 4 octobre 2011,
seront adoptées avant la fin de l'année 2011. Cette nouvelle directive est une étape importante vers l’amélioration
de l’efficacité de l’assistance au recouvrement. Les principales améliorations
concernent les points suivants: –
Introduction d’un instrument uniformisé permettant l’adoption de mesures
exécutoires dans l’État membre requis et d'un formulaire de notification
uniformisé. L’adoption de ces instruments uniformisés permet d’éviter les
problèmes et les coûts actuels liés à la traduction et à la reconnaissance des
titres exécutoires étrangers. L'adoption de la directive 2001/44/CE du
Conseil en 2001 a constitué une première tentative de remédier à ces problèmes[8]. À l’époque, l’idée était
déjà d'assurer un recouvrement plus efficient et plus efficace des créances, en
prévoyant que l'instrument permettant l’exécution de la créance soit traité,
par principe, comme un instrument de l’État membre requis. Cette approche était
conforme aux objectifs en matière civile, commerciale et pénale découlant des
orientations définies par le Conseil européen lors de sa réunion de Tampere les
15 et 16 octobre 1999, lequel a estimé que le renforcement de la reconnaissance
mutuelle des décisions judiciaires et des jugements faciliterait la coopération
entre autorités et contribuerait à la sécurité juridique dans l'Union
européenne[9].
Il est cependant apparu à l'époque que ce principe ne pouvait pas encore être
pleinement appliqué et la directive 2001/44/CE prévoyait toujours que, le cas
échéant et conformément aux dispositions en vigueur dans l’État membre requis,
l’instrument permettant l’adoption de mesures exécutoires pouvait encore être
homologué comme, reconnu comme, complété par ou remplacé par un titre
autorisant l'exécution sur le territoire de cet État membre. Conformément à la
nouvelle directive, l’adoption d’un instrument uniformisé aux fins de la mise
en œuvre de mesures d’exécution dans l’État membre requis ainsi que l’adoption
d’un formulaire type uniformisé destiné à la notification des actes et
décisions relatifs à la créance en question devraient permettre de résoudre les
problèmes de reconnaissance et de traduction des actes émanant d’autres États
membres. Cette mesure contribuera à accroître l'efficacité de l'assistance
mutuelle en matière de recouvrement. –
Extension du champ d'application L’extension du champ d’application à l’ensemble des taxes,
impôts et droits perçus dans les États membres va considérablement simplifier
le travail des autorités fiscales: le même ensemble de règles peut désormais
être appliqué à toutes les demandes de recouvrement, ce qui permet d'éviter les
difficultés liées à l'application de plusieurs accords et mécanismes, prévoyant
chacun des possibilités, conditions, modalités et méthodes de communication
différentes. Cette extension est également logique, car la compétitivité et la
neutralité fiscale du marché intérieur ne sont pas seulement compromises par le
non-paiement des taxes et impôts qui relèvent actuellement du champ
d'application de la directive 2008/55/CE. Des distorsions du
fonctionnement du marché intérieur ainsi qu'une mise en péril des intérêts
financiers de l'Union et des États membres peuvent en effet résulter de la
fraude concernant d'autres taxes également. –
Renforcement des possibilités de demande d’assistance au recouvrement En vertu des règles en vigueur, l’autorité requérante ne peut
formuler de demande de recouvrement que si elle a mis en œuvre les procédures
de recouvrement appropriées dont elle dispose dans son propre État membre, et
que les mesures prises n’aboutiront pas au paiement intégral de la créance
[article 7, paragraphe 2, point b), de la directive 2008/55/CE]. Avec
la nouvelle directive, les possibilités de demande d’assistance au recouvrement
ont été élargies. Bien que l’autorité requérante soit, en principe, toujours
tenue d'appliquer les procédures de recouvrement appropriées disponibles dans
son propre État membre avant de demander une assistance, une exception
explicite est prévue pour les cas où «l’usage des procédures en vigueur dans
l’État membre requérant donne lieu à des difficultés disproportionnées»
[article 11, paragraphe 2, point b), de la directive 2010/24/UE].
À cet égard, il est important de noter que le Conseil a décidé d’utiliser la
même formulation que celle de l'article 19 de convention conjointe du Conseil
de l'Europe et de l'OCDE concernant l'assistance administrative mutuelle en matière
fiscale. On peut en conclure que cette nouvelle disposition peut être comprise
de la même manière, ce qui suppose que l’assistance au recouvrement peut être
demandée si le recouvrement peut s'obtenir plus facilement dans l'État requis[10]. La nouvelle directive
permet ainsi d’envoyer des demandes de recouvrement à un stade précoce.
L’expérience a en effet montré que les chances de recouvrer une créance
s’amoindrissent avec le temps. La possibilité de formuler des demandes à un
stade précoce est particulièrement importante lorsque des débiteurs frauduleux
cherchent à délocaliser leurs actifs pour échapper à leurs obligations de
paiement. L’utilisation de nouveaux modèles de formulaires de demande
électroniques, intégrant les nouveaux instruments uniformisés et permettant la
traduction automatique, facilitera davantage le traitement des demandes
d’assistance. 3.2. Renforcement des systèmes de collecte et de
recouvrement au sein des États membres Le succès de l'assistance en matière de recouvrement dépend
également de l'efficacité des actions de recouvrement nationales. Les États
membres cherchent constamment à renforcer l'efficacité de leurs procédures de
collecte et de recouvrement. L'amélioration de ces procédures relève
essentiellement de la compétence des États membres. Toutefois, conformément à
la recommandation du comité du recouvrement, la Commission mettra en place un
groupe de projet pour aider les États membres à définir les meilleures
pratiques dans ce domaine. 4. Conclusions et initiatives futures Les statistiques montrent que
les dispositions relatives à l'assistance mutuelle en matière de recouvrement
ont été utilisées de manière intensive au cours de la période 2009-2010.
L'augmentation des montants recouvrés prouve l'utilité de cette coopération
entre les États membres. L'application de la nouvelle législation de l’UE à partir du
1er janvier 2012, devrait encore améliorer l'efficacité de
l'assistance en matière de recouvrement. En outre, les États membres doivent
examiner dans quelle mesure il est possible d'améliorer leurs dispositions
législatives, procédures et instruments nationaux concernant la collecte et le
recouvrement de l'impôt. À cette fin, la Commission mettra en place des groupes
de projet Fiscalis chargés de formuler des recommandations sur les meilleures
pratiques dans ce domaine. La Commission assistera également les États membres
dans le développement de l’échange spontané et automatique d’informations aux
fins du recouvrement. Sur la base de l'expérience acquise par les États membres
dans l'application du nouveau cadre législatif, la Commission examinera
également si d'autres initiatives de l'UE devraient être prises pour améliorer
l'assistance mutuelle en matière de recouvrement, notamment en ce qui concerne
les mesures de précaution et les situations d'insolvabilité. [1] JO
L 150 du 10.6.2008, p. 28. [2] Le
premier rapport [document COM(2006) 43], publié le 8 février 2006,
donnait un aperçu de l'assistance mutuelle au recouvrement fournie en 2003 et 2004.
Le deuxième rapport [document COM(2009) 451], publié le 4 septembre 2009,
donnait un aperçu de l'assistance mutuelle au recouvrement fournie au cours de
la période 2005-2008. [3] Informations
provenant des statistiques communiquées par les États membres requis. [4] Statistiques
basées sur la moyenne des demandes reçues et envoyées. Pour 2005, ces
statistiques se fondent sur les données communiquées par 17 États membres; pour
2006, sur les données communiquées par 20 États membres; pour 2007, sur les
données communiquées par 24 États membres; pour 2008, sur les données
communiquées par 25 États membres; pour 2009 et 2010, sur les données
communiquées par 26 États membres. Les demandes relatives aux taxes sur
les primes d'assurance [visées à l’article 2, point h), de la directive 2008/55/CE]
représentent une part si faible des demandes qu'elles ne figurent pas dans ce
tableau. [5] Statistiques
des États membres requis précisant les sommes recouvrées à la demande d'autres
États membres. [6] On
retiendra également que le montant total des sommes mentionnées dans les
demandes de recouvrement ne correspond pas nécessairement aux sommes réellement
dues; par exemple, une même créance peut faire l'objet de plusieurs demandes
transmises à des États membres différents; de même, des demandes peuvent être
retirées ultérieurement dans la mesure où les créances visées ont été apurées
volontairement ou contestées avec succès. À l'heure actuelle, les statistiques
disponibles ne permettent pas de tenir compte de ces diverses situations. [7] JO L 84
du 31.3.2010, p. 1. [8] Directive
2001/44/CE du Conseil du 15 juin 2001, JO L 175 du 28.6.2001,
p. 17. [9] Voir
projet de programme des mesures du Conseil sur la mise en œuvre du principe de
reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale
(JO C 12 du 15.1.2001, p. 1) et programme de mesures du
Conseil destiné à mettre en œuvre le principe de reconnaissance mutuelle des
décisions pénales (JO C 12 du 15.1.2001, p. 10). [10] Voir
le rapport explicatif de la convention conjointe du Conseil de l’Europe et de l'OCDE
concernant l'assistance administrative en matière fiscale, point 204: «Par
exemple, […] en cas d'assistance en matière de recouvrement, il est possible
que certains actifs ne puissent être saisis qu'à la suite de longues procédures
dans l'État requérant alors qu'il existe dans l'État requis d'autres actifs
plus faciles à saisir».