E2002C0149

Décision de l'Autorité de surveillance AELE

no 149/02/COL

du 26 juillet 2002

concernant des mesures fiscales dans le domaine de l'environnement

Norvège

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE,

vu l'accord sur l'Espace économique européen(1), et notamment ses articles 61 à 63,

vu l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice(2), et notamment son article 24, ainsi que l'article 1er de son protocole 3,

vu les règles de procédure et de fond dans le domaine des aides d'État(3), et notamment les dispositions de leur chapitre 15(4),

considérant ce qui suit:

I. FAITS

Procédure

Par décision du 23 mai 2001, l'Autorité de surveillance de l'AELE a adopté un nouvel encadrement environnemental (décision n° 152/01/COL). En vertu du point 69 de cet encadrement, l'Autorité a proposé aux États de l'AELE, en tant que mesure utile au titre de l'article 1er, paragraphe 1, du protocole 3 de l'accord instituant une Autorité de surveillance et une Cour de justice, d'adapter leurs régimes existants d'aides à l'environnement afin de les rendre compatibles avec cet encadrement avant le 1er janvier 2002.

Par lettre de l'Autorité en date du 23 mai 2001 (doc. n° 01-3596-D), le gouvernement norvégien a été informé de l'adoption de ce nouvel encadrement et il a été invité à notifier son accord avec les mesures utiles proposées. Par lettre du ministère du commerce et de l'industrie du 6 juillet 2001, reçue et enregistrée par l'Autorité le 10 juillet 2001 (doc. n° 01-5475-A), le gouvernement norvégien a notifié son accord avec les mesures utiles.

Des représentants de l'Autorité et des autorités norvégiennes ont à plusieurs reprises discuté de la mise en oeuvre du nouvel encadrement environnemental (lors de réunions bilatérales en avril, juin et septembre 2001).

Par lettre du ministère des finances du 31 janvier 2002, reçue et enregistrée par l'autorité le 5 février 2002 (doc. n° 02-1004-A), le gouvernement norvégien a communiqué à l'Autorité les mesures mises en oeuvre et lui a soumis ses commentaires sur leur conformité au nouvel encadrement environnemental.

Par lettre du 28 février 2002, l'Autorité a accusé réception de ladite lettre (doc. n° 02-1539-D). Elle a souligné qu'après examen des informations qui lui avaient été communiquées elle ne pouvait considérer que les divers régimes mis en oeuvre répondaient aux exigences posées par le nouvel encadrement environnemental. À cet égard, l'Autorité a noté que le gouvernement norvégien avait reconnu cet état de fait et qu'il avait communiqué à l'Autorité les solutions envisagées pour remédier à ce problème. Néanmoins, l'Autorité a estimé que les solutions et les intentions communiquées par le gouvernement norvégien n'étaient pas suffisantes, dès lors qu'elles ne contenaient pas de propositions ni d'engagements concrets qui auraient garantit la pleine conformité au nouvel encadrement environnemental à partir du 1er janvier 2002.

Après avoir fait connaître ses principaux doutes sur la compatibilité de certaines dérogations aux taxes environnementales avec l'encadrement environnemental, l'Autorité a demandé au gouvernement norvégien de lui présenter des propositions concrètes de mesures d'application utiles et des engagements garantissant que les exigences posées par le nouvel encadrement environnemental seraient respectées à la date prescrite. En outre, le gouvernement norvégien a été invité à fournir des informations supplémentaires, dont une justification des aides concernées au regard des règles concernant les aides d'État. Ces propositions, ces engagements et ces informations supplémentaires devaient parvenir à l'Autorité dans un délai de deux mois à compter de la réception de la lettre datée du 28 février 2002.

L'Autorité a insisté sur le fait que si les propositions concrètes, les engagements et les informations supplémentaires qu'elle avait demandés ne lui parvenaient pas dans le délais prescrit elle ouvrirait la procédure formelle d'examen.

Par lettre du ministère des finances du 15 mai 2002, reçue et enregistrée par l'Autorité le 24 mai 2002 (doc. n° 02-3995-A), le gouvernement norvégien a fourni des informations supplémentaires. Il a notamment informé l'Autorité de la mission confiée à un groupe de travail institué pour évaluer les conséquences du nouvel encadrement environnemental sur le système norvégien de taxe sur l'électricité. Ce groupe de travail a été invité à rendre un rapport préliminaire pour le 1er juillet 2002. Dans ces conditions, le gouvernement norvégien a demandé à l'Autorité de lui accorder un délai supplémentaire pour se conformer aux exigences posées par le nouvel encadrement environnemental.

Par courriel du 5 juillet 2002, les autorités norvégiennes ont envoyé à l'Autorité une copie (en norvégien) d'un rapport préliminaire du groupe de travail.

L'Autorité observe qu'elle n'a pas été formellement informée de ce rapport par le gouvernement norvégien, que ce dernier n'a pas fait connaître son opinion sur les conclusions présentées dans ledit rapport et qu'il n'a pas non plus donné d'explications sur son approche ultérieure des constatations figurant dans le rapport. Il convient également de noter que ce rapport est parvenu à l'Autorité après l'expiration du délai accordé pour la présentation des informations et des propositions. L'Autorité n'a donc pas tenu compte du contenu de ce rapport préliminaire lorsqu'elle a procédé à l'appréciation des diverses mesures fiscales.

Description des aides

La description suivante repose d'une part sur les informations fournies par le gouvernement norvégien et d'autre part sur des informations dont l'Autorité dispose.

L'Autorité regrette que le gouvernement norvégien n'ait pas fourni de copie des dispositions juridiques pertinentes qui régissent les diverses mesures fiscales en cause. En outre, elle constate que bien qu'elle ait expressément invité le gouvernement norvégien à lui fournir des pièces justificatives qui lui auraient permis de vérifier la structure et la logique du système norvégien de taxes environnementales, et notamment tous les documents de fond pertinents concernant les objectifs poursuivis avec les taxes environnementales et les différentes exonérations, ledit gouvernement ne lui a pas fourni ces informations.

Taxe sur la consommation d'électricité

La taxe sur la consommation d'électricité a été introduite pour la première fois en 1971. Selon le gouvernement norvégien (voir la description faite dans la lettre du 31 janvier 2001), la taxe avait pour objet d'assurer une utilisation plus efficace de l'électricité et donc d'entraîner des effets positifs sur l'environnement qui ne se seraient pas produits en son absence.

La taxe s'applique à toutes les utilisations domestiques d'électricité, sous réserve de certaines exonérations et, jusqu'en 1993, de taux réduits applicables à différentes industries. Selon le gouvernement norvégien, ces exonérations et ces taux réduits ont été introduits afin de compenser des pertes de compétitivité. À cet égard, le gouvernement norvégien a fourni des données sur la consommation d'électricité des industries concernées par l'exonération et sur l'augmentation des coûts que ne manquerait pas d'entraîner pour ces industries la suppression de l'exonération de la taxe sur l'électricité.

Depuis 1990, tous les usagers du Finnmark et de sept municipalités du North Troms (Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy et Storfjord) ont bénéficié d'une exonération de la taxe. Cette exonération s'applique à la consommation des ménages et à toutes les activités commerciales.

Jusqu'en 1992, la taxe s'appliquait à toutes les industries, mais certains secteurs bénéficiaient de taux réduits [c'était le cas de tout ou partie de l'industrie à haute intensité énergétique(5) ainsi que de l'industrie des pâtes à papier]. En 1993, ces industries ont été complètement exonérées. À partir du 1er janvier 1994, l'exonération a été étendue à l'ensemble de l'industrie manufacturière, à l'industrie minière et à l'industrie des serres. Le gouvernement norvégien affirme que la limitation de l'exonération aux industries à haute intensité énergétique a été abandonnée parce que la définition en était vague et ne pouvait être maintenue. Depuis 1997, les entreprises du marché du travail ayant une activité de production industrielle sont également exonérées de la taxe. D'autres secteurs industriels sont soumis à la taxe.

Selon le gouvernement norvégien, à compter du 1er janvier 2001, l'assiette de la taxe a été élargie afin d'englober l'utilisation de l'électricité dans les bâtiments administratifs de l'industrie manufacturière et des entreprises minières. Le gouvernement norvégien affirme que grâce à cette modification, seule l'électricité utilisée dans les processus de production était exonérée de la taxe. Pour être qualifié de "bâtiment administratif", 80 % au moins de l'espace du bâtiment devait servir à des fins administratives. En d'autres termes, si les activités de production occupaient plus de 20 % de l'espace, l'électricité fournie dans ce bâtiment n'était pas soumise à la taxe. D'après le gouvernement norvégien, cette définition était considérée comme la seule définition pratique.

Selon le gouvernement norvégien, les exonérations existantes de la taxe (c'est-à-dire les dérogations sectorielles et régionales) couvrent environ 45 % de la consommation totale d'électricité et environ 70 % de la consommation d'électricité de l'ensemble des secteurs industriels en Norvège.

Le tableau suivant donne un aperçu des taux applicables et des exonérations depuis 1993; il repose sur des données fournies par le gouvernement norvégien.

Tableau 1: Taxe sur l'électricité en øre par kWh (exprimée en prix 2002)

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En outre, le gouvernement norvégien a fourni des informations sur les recettes et il a calculé les dépenses fiscales au titre de la taxe sur la consommation d'électricité. La dépense fiscale est calculée comme une recette à laquelle l'État a renoncé en accordant des exonérations ou des réductions de taxe. Les éventuels changements de comportement occasionnés par la suppression de l'exonération de la taxe ne sont pas pris en compte dans le cadre de ces calculs.

Tableau 2: Taxe sur la consommation d'électricité: recettes et dépenses fiscales exprimées en millions de couronnes norvégiennes

>TABLE>

L'Autorité observe que les dispositions légales régissant la taxe sur l'électricité semblent prévoir à titre de règle générale que toute consommation domestique d'électricité est soumise à la taxe(6). En revanche, elles prévoient des exonérations applicables à certaines industries ou régions(7). Les dérogations sectorielles sont définies par référence à leur classement statistique.

Dans certains cas, le champ d'application de l'exonération a ensuite été clarifié ou limité, afin que l'électricité utilisée dans les bâtiments administratifs ne soit pas couverte par l'exonération(8).

Taxe sur le CO2

La taxe sur le CO2 a été introduite en 1991 pour l'huile minérale et l'essence, et en 1992 pour le charbon et le coke. Lors de sa première introduction, la taxe faisait partie intégrante des systèmes existants de droits d'accise frappant l'huile minérale, l'essence, le charbon et le coke. Dans le cadre de la réforme de l'écotaxe de 1999, la taxe sur le CO2 a été présentée comme une taxe distincte dans la législation. Le taux de la taxe sur le CO2 frappant l'huile minérale a été fixé à 0,490 couronne norvégienne (NOK) par litre(9). Entre 1994 et 2002, le taux de la taxe sur le CO2 applicable au charbon et au coke est passé de 0,410 à 0,490 (2002) NOK par kg.

La taxe prélevée sur le charbon et le coke porte sur des produits utilisés à des fins énergétiques. Selon le gouvernement norvégien, l'utilisation du charbon et du coke en tant que matières premières ou agents réducteurs dans les processus industriels est exonérée de la taxe sur le CO2. Cette exonération a été adoptée en 1992 lorsque la taxe sur le CO2 applicable au charbon et au coke a été instituée. Le gouvernement norvégien affirme que le charbon et le coke sont utilisés comme matières premières ou agents réducteurs pour la production de carbures, de ferro-alliages, d'aluminium de première fusion et de magnésium. Il s'agissait également d'industries à haute intensité énergétique qui n'auraient pas été viables sans cette exonération. Dans sa lettre du 31 janvier 2002, le gouvernement norvégien a déclaré que l'exonération était justifiée par le fait que la technologie disponible reposait sur l'utilisation de matériaux tirés du carbone et que les producteurs concernés étaient exposés à la concurrence internationale.

De plus, la taxe sur le CO2 ne s'applique pas au charbon et au coke utilisés à des fins énergétiques pour la production de ciment et de leca. Cette exonération a été instituée en 1992 lors de l'entrée en vigueur de la taxe. Le gouvernement norvégien a déclaré que cette exonération était justifiée par le fait que les éventuelles substances de remplacement à grande échelle du charbon et du coke seraient peu rentables et que l'industrie concernée serait exposée à la concurrence internationale.

L'industrie des pâtes à papier bénéficie d'un taux réduit de 0,245 NOK par litre depuis janvier 1993.

Le gouvernement norvégien a fourni des informations sur les recettes et les dépenses fiscales liées à la taxe sur le CO2(10).

Tableau 3: Recettes et dépenses fiscales en millions de NOK liées à la taxe sur le CO2((Le gouvernement norvégien a expliqué qu'il avait calculé les données chiffrées en prenant comme référence la taxe sur l'huile minérale au taux de 0,49 NOK par litre.))

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L'Autorité observe qu'en vertu des dispositions légales régissant la taxe sur le CO2 certaines utilisations des produits imposables sont exonérées. En vertu du point 3-6-3 du chapitre 3 du règlement sur les droits d'accise, les produits utilisés comme matière première peuvent bénéficier d'un remboursement de la taxe dans la mesure où les émissions de CO2 dans l'atmosphère sont inférieures à ce que le contenu en carbone du produit concerné indiquerait. Selon le point 3-6-4 du chapitre 3 du règlement sur les droits d'accise, le charbon et le coke utilisés comme agents réducteurs sont exonérés de la taxe. L'exonération s'applique uniquement à la quantité de produits nécessaire au processus de réduction. Par ailleurs, le charbon et le coke utilisés pour la fabrication de clinker en combinaison avec la production de ciment et de leca sont exonérés de la taxe.

Il convient d'ajouter que le service des douanes et des droits d'accise a publié des notes explicatives relatives aux exonérations susmentionnées qui sont susceptibles de donner une image plus complète du contexte des exonérations concernées(11).

En ce qui concerne l'utilisation du charbon et du coke en tant que matières premières dans les processus industriels, les notes précisent que lorsque le charbon et le coke sont un élément du produit fini, permanent ou temporaire, d'une manière qui implique qu'il n'y a pas d'émissions de CO2, ou que les émissions sont plus faibles que celles qui auraient été entraînées par une combustion normale, l'utilisation du charbon et du coke est exonérée de la taxe. Tel est le cas si le charbon et le coke sont utilisés notamment comme matières premières pour la production d'électrodes en graphite et de masse électrode et, par exemple, par production de carbure de calcium.

Quant à l'utilisation du charbon et du coke comme agents réducteurs dans les processus industriels, les notes indiquent que, dans certains cas, le charbon et le coke sont des éléments nécessaires au processus chimique, mais ne feront pas partie du produit fini. Dans des cas semblables, le niveau des émissions de CO2 est comparable aux émissions provenant de l'utilisation de charbon et de coke à des fins énergétiques. L'exonération serait justifiée par le fait qu'il n'existe pas de matériaux pouvant remplacer le charbon et le coke dans ces processus.

Le gouvernement norvégien a présenté des données chiffrées sur les émissions de CO2 produites par les diverses industries ainsi que des estimations sur les coûts liés à la taxe sur le CO2.

Taxe sur le SO2

En 1970, une taxe sur l'huile minérale a été instituée. Le gouvernement norvégien a expliqué que conformément au règlement n° 2 du 17 septembre 1976(12), tout ou partie de cette taxe pouvait être remboursé sur demande, si l'émission due à l'utilisation du produit était inférieure à ce que le contenu en soufre indiquait. Tous les utilisateurs d'huile minérale pouvaient faire une demande de remboursement. Selon le gouvernement norvégien, cela démontrait que la taxe sur le SO2 visait en réalité le dioxyde de soufre effectivement émis.

Depuis 1993, la taxe était basée sur le contenu en soufre de l'huile et augmentait en fonction du pourcentage de contenu en soufre. L'assiette de la taxe englobait le pétrole, les gazoles, le fioul et toute huile susceptible d'être utilisée comme carburant ou combustible. En 1999, la taxe sur le soufre prélevée sur l'huile minérale a été transformée en une taxe sur le SO2.

En même temps, l'assiette de la taxe a été élargie afin d'inclure le charbon et le coke. Cependant, les émissions de SO2 provenant de l'utilisation du charbon et du coke étaient soumises à une taxe à taux réduit. Le règlement n° 961 relatif à la taxe sur le soufre applicable aux produits minéraux du 18 décembre 1998(13) prévoyait l'application d'une taxe différenciée selon les différentes catégories de charbon et de coke, basée sur le contenu en soufre présumé. Après l'élargissement du champ d'application de la taxe sur le SO2, le régime de remboursement prévu par le règlement n° 2 du 17 septembre 1976 (voir ci-dessus) a été étendu de sorte à englober également les nouveaux produits soumis à la taxe.

Le domaine d'application de la taxe a encore été étendu en 1999, afin d'inclure les émissions de SO2 provenant des raffineries de pétrole. En vue d'éviter une éventuelle double imposition, le paragraphe 1 n° 3 du règlement n° 961 du 18 décembre 1998 relatif à la taxe sur le soufre applicable aux produits minéraux a été mis en application. Cette disposition prévoyait que, si les produits déjà taxés causaient des émissions couvertes par la taxe, la première taxe devait être déduite de la taxe due au titre de l'émission. Par conséquent, dès lors que les raffineries de pétrole utilisaient de l'huile minérale dans le cadre du raffinage, la modification de 1999 était en réalité purement technique. Après avoir constitué indirectement une taxe sur les émissions par le biais du régime de remboursement, la taxe est devenue une taxe directe sur les émissions. Les raffineries de pétrole ont donc été choisies comme "candidates" lorsque l'on a considéré qu'il était plus efficace d'appliquer directement la taxe sur le SO2 aux émissions provenant des raffineries. Le gouvernement norvégien considère que c'est uniquement dans la mesure où les émissions étaient causées par des sources non préalablement taxées que l'on peut dire que la taxe sur les émissions applicable aux raffineries de pétrole constituait une "nouvelle" taxe. Étant donné que les raffineries de pétrole utilisent de l'huile brute pour produire des produits à base d'huile minérale, ce processus entraîne en soi une émission. Toutefois, l'huile brute n'est pas taxée en tant que produit et n'est donc pas visée par le régime de remboursement.

D'après les chiffres fournis par le gouvernement norvégien, le taux de base de la taxe sur le SO2 applicable à l'huile minérale est passé de 0,084 (2002) NOK par litre en 1994 à 0,070 (2002) NOK par litre en 2002. Le taux de la taxe sur le SO2 applicable au charbon et au coke ainsi qu'aux raffineries de pétrole est passé de 3,24 (2002) NOK par kg de SO2 en 1999 à 3,14 (2002) NOK par kg en 2002.

Le 1er janvier 2002, la taxe sur le SO2 applicable à l'utilisation du charbon et du coke et aux raffineries de pétrole a été supprimée. Le gouvernement norvégien a expliqué que le secteur, auquel s'appliquait auparavant la taxe sur le SO2, serait dorénavant régi par des autorisations d'émissions conformément à la loi sur le contrôle de la pollution. D'après le gouvernement norvégien, la suppression de la taxe doit être replacée dans le contexte des engagements pris par l'État norvégien aux termes du protocole de Gothenburg, qui fixe un plafond de 22000 tonnes en 2010 pour les émissions de SO2 en Norvège. Le gouvernement norvégien a expliqué qu'afin de respecter cette limitation des émissions les émissions de SO2 en Norvège devraient baisser de 7000 tonnes. Des calculs effectués par l'autorité norvégienne de contrôle de la pollution ont fait apparaître qu'en matière de réduction des émissions l'industrie de traitement obtenait les meilleurs résultats. À cet effet, une lettre d'intention a été signée le 19 septembre 2001, entre le ministère de l'environnement et la fédération norvégienne des industries de traitement norvégiennes (PIL) au nom des entreprises des secteurs suivants: raffineries de pétrole, matériaux chimiques et céramiques, ciment, ferro-alliages et aluminium.

Le gouvernement norvégien a déclaré que dans le domaine de l'environnement il convenait d'envisager différentes sortes d'instruments ou de mesures afin de choisir la plus efficace pour atteindre l'objectif fixé, l'instrument fiscal en faisant partie. Dans le document St.prp. n° 54 (1997-1998), plusieurs mesures étaient envisagées en vue de réduire l'émission globale de SO2, et on avait décidé d'instituer une taxe à taux réduit applicable à l'utilisation du charbon et du coke. Cependant, une étude publiée par l'autorité norvégienne de contrôle de la pollution a montré que cette taxe à taux réduit ne permettrait d'obtenir qu'une réduction minime des émissions. La taxe a donc été supprimée et d'autres mesures, comme l'accord d'intention signé avec la PIL, ont été prises.

Aux termes de l'accord d'intention, la fédération des industries de traitement norvégiennes déclare au nom des sociétés énumérées dans une annexe de l'accord(14), qu'elles mettront au point des technologies et construiront des installations de décontamination qui réduiront les émissions norvégiennes de SO2 d'au moins 5000 tonnes. En outre, la PIL fera des propositions concrètes sur les modalités de réalisation de cette réduction d'émissions et elle fera en même temps des propositions sur la méthode à appliquer pour parvenir à une réduction totale de 7000 tonnes.

L'accord d'intention prévoit également que les émissions provenant d'opérations individuelles seront réglementées par l'autorité norvégienne de contrôle de la pollution (SFT) au moyen d'autorisations conformes à la loi sur le contrôle de la pollution parallèlement à la mise en oeuvre de la directive communautaire sur le contrôle intégré de la pollution (directive IPPC) pour les industries existantes dont le fonctionnement doit être mis en conformité avec les exigences de la directive pour le 30 octobre 2007. Dans la mesure où la loi sur la pollution le permet, les autorités de protection de l'environnement ont l'intention d'élaborer les autorisations d'émissions de telle sorte que l'industrie ait la possibilité de se conformer aux exigences de réduction d'émissions par une coopération à la prise de mesures conjointes de réduction d'émissions, lorsqu'elle considère que cette solution est la plus efficace. Les autorisations d'émissions doivent également contenir des dispositions sur les modalités plus détaillées d'une mise en oeuvre conjointe et doivent préciser que les exigences posées par la directive IPPC sur l'utilisation des MTD(15) dans les installations individuelles sont respectées. Par ailleurs, les autorisations d'émissions doivent être formulées conformément aux exigences de méthodes alternatives pour le dégrèvement de droits prévues par l'encadrement pour la protection de l'environnement de l'Autorité de surveillance de l'AELE.

Aux termes de l'accord d'intention, la PIL doit faire des propositions de méthodes de calcul et de mesure des émissions de SO2 provenant des sociétés individuelles avant le 1er juin 2002.

Le gouvernement norvégien a déclaré qu'il souhaitait que, conformément à la loi sur le contrôle de la pollution, la réglementation soit le principal instrument de la réduction des émissions de SO2 provenant des processus industriels jusqu'à ce que la date limite fixée pour les mesures de réduction d'émissions ait été atteinte, au plus tard en 2010. Les obligations légales à caractère contraignant figureront donc dans les autorisations accordées aux sociétés. En conséquence, le gouvernement s'est engagé à présenter au parlement norvégien une proposition de suppression de la taxe applicable aux émissions de SO2 causées par l'utilisation du charbon et du coke et par les raffineries à compter du 1er janvier 2002.

Il est enfin indiqué que l'accord signé avec la PIL doit être considéré comme un accord d'intention qui ne lie pas juridiquement les parties. Les autorités norvégiennes ont également précisé que cet accord était conforme à l'encadrement pour la protection de l'environnement de l'Autorité de surveillance de l'AELE.

Afin de mettre en oeuvre l'accord d'intention, la PIL a créé le " Fonds pour l'environnement des industries de traitement". Ce fonds est organisé comme un trust indépendant. Chaque société membre a apparemment signé une convention de mise en oeuvre avec le Fonds. L'élément le plus important de cette convention est que les sociétés s'engagent à verser au Fonds une somme correspondant à l'actuelle taxe sur le SO2. Les ressources du Fonds seront utilisées pour financer des installations de décontamination dont la priorité sera fonction des coûts jusqu'à ce que l'objectif de l'accord d'intention soit atteint.

Le tableau suivant résulte des données chiffrées fournies par le gouvernement norvégien; il donne un aperçu des recettes et des dépenses fiscales(16) liées à la taxe sur le SO2.

Tableau 4: Recettes et dépenses fiscales liées à la taxe sur le SO2 en millions de NOK

>TABLE>

Le gouvernement norvégien a également fourni des informations sur les émissions de SO2 provenant de l'utilisation de charbon et de coke et des raffineries de pétrole ainsi que des estimations sur les coûts liés à la taxe sur le SO2.

II. APPRÉCIATION

Portée de la présente décision

L'Autorité souligne que la présente décision se borne à déterminer si le gouvernement norvégien a respecté les obligations qui lui incombent en vertu des mesures utiles proposées par l'Autorité et qu'il a acceptées. Par conséquent, la présente enquête ne concerne que l'examen de la compatibilité au regard de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE en combinaison avec le nouvel encadrement des régimes d'aides couvrant la période débutant le 1er janvier 2002.

La présente enquête porte uniquement sur les aides prenant la forme d'exonérations de la taxe sur l'électricité, de dérogations à la taxe sur le CO2 et de la suppression partielle de la taxe sur le SO2. Quant aux autres mesures qui ont été communiquées par le gouvernement norvégien dans sa lettre du 31 janvier 2002, l'Autorité se réserve le droit de les examiner ultérieurement.

Aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE

Contrairement aux déclarations qu'il avait faites dans sa lettre du 31 janvier 2002, le gouvernement norvégien a déclaré dans sa lettre du 15 mai 2002 que l'on pouvait considérer que certaines des mesures concernées ne relevaient pas du champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. L'Autorité a été invitée à examiner ces mesures à la lumière de l'interprétation faite par le gouvernement norvégien de la notion d'aide d'État en ce qui concerne les taxes environnementales.

Le gouvernement norvégien a affirmé qu'il résulte de la pratique de la Commission(17) et de la jurisprudence de la Cour de justice(18) qu'il appartient aux États de l'EEE de déterminer quels produits et quels usages particuliers de certains produits doivent être taxés. Le gouvernement norvégien considère que les mesures qui sont limitées à un facteur de production particulier, à un usage particulier de certains produits ou à une conduite particulière sont par essence générales. Ces mesures ne favorisent pas certaines entreprises ou certaines productions. Quant à une éventuelle justification des mesures, à la lumière des objectifs qu'elles poursuivent, le gouvernement norvégien cite la jurisprudence et la proposition de la Commission européenne d'une directive du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques qui illustrent les circonstances dans lesquelles un traitement fiscal favorable a été considéré comme justifié par la nature et l'économie générale du système fiscal en cause(19).

Aux termes de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE "(...) sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions".

Au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, la notion d'aide d'État englobe "(...) les interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (...)"(20).

Par conséquent, un système dans le cadre duquel les pouvoirs publics accordent à certaines entreprises une exonération fiscale qui les soulage de certains de leurs coûts et leur confère des avantages financiers améliorant leur position concurrentielle, constitue une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE si l'aide est susceptible d'affecter les échanges entre les parties contractantes et de fausser la concurrence.

L'introduction des taxes environnementales n'est pas visée en tant que telle par l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, dès lors qu'il s'agit de mesures générales qui ne favorisent pas des entreprises ou des secteurs particuliers de l'industrie(21). En revanche, les exceptions à une taxe générale tombent sous le coup de cette disposition, si elles visent certaines entreprises ou certains secteurs de l'industrie, et si ces exonérations ne sont pas justifiées par la nature ou l'économie du système fiscal en cause(22).

Dans un premier temps, lorsque l'on examine le point de savoir si une mesure vise certaines entreprises ou certains secteurs de l'industrie, il convient de tenir compte tant des dispositions juridiques régissant la mesure fiscale en cause que de ses effets(23). Par conséquent, une mesure peut être sélective si les dispositions juridiques limitent expressément les avantages fiscaux à certains secteurs de l'industrie. En l'absence de telles dispositions expresses, la mesure peut encore être sélective si l'application de certains critères prévus par les dispositions fiscales ou si la définition du champ d'application des mesures fiscales en cause permet d'affirmer que seuls certains secteurs industriels clairement identifiables bénéficient réellement d'un traitement fiscal favorable.

L'appréciation de la question de savoir si certaines mesures constituent des exonérations ou des dérogations à une règle générale ou à un système commun doit, pour commencer, partir de la structure d'une mesure fiscale donnée: à la lumière des dispositions juridiques régissant les mesures fiscales en cause, il convient de déterminer s'il existe des règles générales pour lesquelles des exceptions ont été prévues(24). Toutefois, il convient de relever que la dénomination des mesures en cause n'est pas déterminante(25). Pour qu'une mesure spécifique soit qualifiée de dérogation, peu importe qu'elle soit conçue comme une exonération ou comme une limitation du champ d'application de la mesure. Il est nécessaire de déterminer si la mesure a un caractère dérogatoire, dans sa nature même, par rapport à l'économie du système général dans lequel elle s'insère(26). Cette appréciation doit être basée sur les objectifs poursuivis par les mesures en cause.

L'Autorité rappelle que, dans l'affaire Adria Wien, la Cour de justice a déclaré, dans le cadre de l'examen de la question de savoir si les règles en matière d'aides d'État étaient applicables, "Il convient uniquement de déterminer si, dans le cadre d'un régime juridique donné, une mesure étatique est de nature à favoriser 'certaines entreprises ou certaines productions' au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité par rapport à d'autres se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l'objectif poursuivi par la mesure concernée"(27).

Dans un second temps, il convient de déterminer si "cette exemption se justifie par la nature ou l'économie de ce système"(28). Lorsque l'on tente de déterminer si des mesures fiscales environnementales sont justifiées, il convient de tenir compte des considérations de politique de l'environnement qui sous-tendent la législation nationale concernée et il est nécessaire de répondre à la question de savoir si, eu égard à ces considérations, un traitement différencié des opérateurs économiques est justifié ou si les entreprises ou les secteurs bénéficiant des avantages fiscaux contribuent de manière égale aux effets négatifs sur l'environnement que la taxe en cause est censée pénaliser(29).

Enfin, l'Autorité souhaite souligner qu'il appartient en principe à l'État membre de l'AELE concerné d'organiser son système de taxes environnementales comme il l'entend. Cela implique que ledit État est libre de désigner les produits et les activités qui doivent être inclus dans le champ d'application d'un système de taxes environnementales spécifique. Toutefois, dans l'exercice de sa liberté d'élaborer le système national de taxes environnementales, l'État membre de l'AELE concerné doit s'assurer que, afin de ne pas être contraires aux règles de l'EEE concernant les aides d'État, les mesures bénéficiant à certains secteurs industriels sont compatibles avec les objectifs environnementaux inhérents aux mesures fiscales en cause. Il appartient au gouvernement concerné de présenter des informations permettant à l'Autorité de vérifier que les mesures fiscales favorables adoptées peuvent être considérées comme constituant la mise en oeuvre des objectifs inhérents au système fiscal en cause.

C'est dans ce contexte que l'Autorité a examiné les diverses mesures fiscales.

Taxe sur l'électricité

D'après le gouvernement norvégien, à compter du 1er janvier 2001, la mesure fiscale préférentielle en cause ne peut plus être considérée comme une exception au système de taxe sur l'électricité visant un secteur particulier de l'économie (industrie manufacturière et industrie minière) par opposition, par exemple, au secteur des services. La taxe doit être considérée comme une taxe dont le champ d'application est limité et porte sur toutes les utilisations de l'électricité autres que l'électricité utilisée à des fins de production.

Le gouvernement norvégien a estimé qu'on ne pouvait considérer que la distinction reposant sur l'utilisation spécifique de l'électricité par opposition à une distinction entre secteurs spécifiques de l'industrie constituait une aide.

Sur le fondement des règles applicables, figurant dans le règlement sur les droits d'accise (chapitre 3) précité, l'Autorité est d'avis que le système régissant la taxe sur l'électricité est actuellement conçu de telle sorte que la règle générale est que toute consommation d'électricité est imposable. L'argument du gouvernement norvégien selon lequel la règle générale sur laquelle repose le système actuel de taxe sur l'électricité, serait que seule serait taxée l'électricité utilisée à des fins autres que pour des processus de production, ne semble pas étayé par les règles applicables susmentionnées. Ces règles disposent clairement que certaines industries, définies par référence à leur classement par le bureau central des statistiques de Norvège, sont exonérées de la taxe. Il résulte de cette définition du champ d'application de l'exonération que certains secteurs de l'industrie ne bénéficient pas de l'exonération alors qu'on ne peut exclure qu'au sein de ces secteurs, de l'électricité soit utilisée dans le cadre de processus de production.

Il ressort clairement de la jurisprudence applicable que les exonérations définies par référence à des secteurs spécifiques doivent être considérées comme des mesures sélectives qui ne sauraient en principe être justifiées par la nature ou la logique du système fiscal en cause(30).

En outre, l'Autorité n'est pas convaincue que l'on puisse considérer que les exonérations sont le reflet du choix du gouvernement norvégien d'imposer une taxe uniquement sur certains types de consommation d'électricité. Comme le gouvernement norvégien l'a lui-même déclaré (lettre du 31 janvier 2002), les exonérations applicables à plusieurs industries ont été instituées pour compenser des pertes de compétitivité. L'Autorité observe également que le gouvernement norvégien n'a pas expliqué comment la limitation de l'exonération, visant à ce que l'électricité utilisée dans les bâtiments administratifs soit taxée, garantit effectivement que seule l'électricité utilisée pour les processus de production bénéficie de l'exonération de la taxe. À ce propos, l'Autorité relève notamment que le gouvernement norvégien n'a fourni aucune définition des notions de processus de production et de fins administratives. En outre, l'Autorité se demande si exclure l'utilisation de l'électricité pour certaines fins, telle l'utilisation de l'électricité pour les processus de production par opposition à d'autres utilisations, serait conforme aux objectifs prétendument poursuivis par la taxe sur l'électricité, à savoir réduire la consommation d'électricité.

Finalement, il ressort également clairement de la jurisprudence que l'application régionalement différenciée des mesures fiscales constitue une mesure sélective qui relève de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE(31).

À la lumière des considérations précédentes et des informations dont elle dispose, l'Autorité a conclu que les exonérations de la taxe sur l'électricité dont bénéficient certaines industries et certaines régions, telles qu'elles résultent du point 3-12-4 du chapitre 3 du règlement sur les droits d'accise, pourraient constituer une mesure sélective qui semble déroger au système général d'imposition de la consommation d'électricité.

Ces dérogations confèrent un avantage financier aux entreprises bénéficiant des exonérations, dès lors que ces sociétés sont exemptées de charges que leurs budgets devraient normalement supporter. Cet avantage est accordé au moyen ressources publiques dans la mesure où l'État subit une perte de recettes publiques. D'après les données chiffrées fournies par les autorités norvégiennes, la perte de recettes fiscales due aux exonérations sectorielles et régionales pour 2002 a été estimée à 4605 millions et 160 millions de NOK respectivement(32). Les entreprises bénéficiaires exercent une activité économique sur des marchés où existent ou pourraient exister des échanges entre les parties contractantes, ou sur lesquels des entreprises d'autres pays de l'EEE pourraient souhaiter s'établir. Il s'ensuit que ces exonérations faussent ou menacent de fausser la concurrence et sont susceptibles d'affecter les échanges entre les parties contractantes.

Partant, les dérogations à la taxe sur l'électricité accordées à certaines industries et à certaines régions peuvent être considérées comme constituant des aides au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Taxe sur le CO2

Dérogation applicable au charbon et au coke utilisés comme matières premières ou comme agents réducteurs

Le gouvernement norvégien a estimé que les dérogations à la taxe sur le CO2 consenties pour le charbon et le coke utilisés comme matières premières et comme agents réducteurs ne tombaient pas sous le coup de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Le gouvernement norvégien a affirmé que les deux dérogations étaient définies par un usage particulier des produits concernés et ne constituaient pas une exonération ou une réduction visant certaines entreprises ou certaines productions. Cette dérogation était applicable à toutes les entreprises utilisant du charbon et du coke aux fins considérées. Dans ces conditions, le gouvernement norvégien a estimé que l'exonération fiscale applicable à certaines utilisations des produits ne pourrait être considérée comme "sélective" que si certaines entreprises ne bénéficiaient pas de l'exonération alors qu'elles utilisaient également lesdits produits pour les fins indiquées dans la disposition d'exonération.

À titre subsidiaire, le gouvernement norvégien a déclaré qu'à tout le moins la dérogation applicable à l'utilisation du charbon et du coke comme matières premières pouvait être justifiée par l'objectif sous-jacent réellement poursuivi.

Le gouvernement norvégien a affirmé que l'objectif de la taxe sur le CO2 était la réduction des émissions de CO2. La taxe était prélevée sur les produits à base d'huile minérale utilisés à des fins énergétiques. Dans la mesure où certaines utilisations de produits à base d'huile minérale autres que des fins énergétiques ne produisent pas d'émissions de CO2, on pouvait considérer que les exonérations et remboursements étaient justifiés par la logique de la mesure en cause.

À cet égard, le gouvernement norvégien a déclaré que la transformation du charbon et du coke en produit fini n'entraînait aucune émission de CO2 ou une émission négligeable. La raison en est soit la "faible" température (4500 Celsius) ou l'absence d'oxygène dans ce processus. Selon le gouvernement norvégien, dès lors que la taxe vise les émissions de CO2, la dérogation accordée pour l'utilisation du charbon et du coke comme matières premières était justifiée par l'objectif sous-jacent effectivement poursuivi.

De l'avis du gouvernement norvégien, l'objectif sous-jacent de l'introduction d'une taxe sur l'utilisation du charbon et du coke était, d'une part, de réduire l'utilisation de ces produits à des fins énergétiques et, d'autre part, d'écarter le risque du passage de l'utilisation de l'huile minérale, qui était déjà taxée, à l'utilisation du charbon et du coke qui ne l'étaient pas. Compte tenu de ces objectifs, le gouvernement norvégien a déclaré que la dérogation accordée pour l'utilisation du charbon et du coke comme matières premières et comme agents réducteurs, ne servant pas à des fins énergétiques, pouvait être considérée comme justifiée. En outre, il a affirmé que, dans la mesure où il ne voyait pas quels produits de remplacement pourraient être utilisés dans ce processus particulier, les deux dérogations pouvaient être considérées comme justifiées par ces motifs.

L'Autorité observe que la possibilité de remboursement concernant le charbon et le coke utilisés comme matières premières ainsi que l'exonération accordée pour le charbon et le coke utilisés comme agents réducteurs ne visent pas un secteur spécifique de l'industrie. Toutefois, il semble que le charbon et le coke ne sont utilisés aux fins indiquées que dans des industries particulières. Par conséquent, les exonérations limitées à ces fins ne bénéficient nécessairement qu'à ces industries. De surcroît, l'Autorité observe que le gouvernement norvégien lui-même semble considérer que ces exonérations ne concernent que des industries particulières, à savoir la production de carbures, de ferro-alliages, d'aluminium de première fusion et de magnésium et il déclare que ces industries ne seraient pas viables sans l'exonération(33).

À ce stade, l'Autorité n'exclut pas que certaines exonérations et réductions puissent être considérées comme justifiées lorsqu'il peut être démontré que certaines utilisations du produit imposable en cause n'ont pas les effets négatifs sur l'environnement que la taxe concernée vise à pénaliser.

L'Autorité observe cependant que le gouvernement norvégien n'a pas fourni d'informations vérifiables sur les émissions de CO2 provenant de l'utilisation du charbon et du coke comme matières premières dans les différentes industries auxquelles s'applique l'exonération. De plus, le gouvernement norvégien n'a pas expliqué comment le mécanisme de remboursement prévu au point 3-6-3, paragraphe 1, du chapitre 3 du règlement sur les droits d'accise est appliqué en pratique. L'Autorité n'a donc pas été en mesure de s'assurer que l'exonération ne s'appliquait qu'aux processus n'entraînant pas l'émission de CO2.

Pour ce qui concerne les exonérations de la taxe sur le CO2 applicables au charbon et au coke utilisés comme agents réducteurs (point 3-6-4 du chapitre 3 du règlement sur les droits d'accise), l'Autorité relève que, d'après les notes explicatives élaborées par la direction des douanes et des droits d'accise, l'utilisation du charbon et du coke en tant qu'éléments nécessaires dans un processus chimique entraîne des émissions de CO2 dont le niveau est similaire à celui des émissions provenant de l'utilisation du charbon et du coke à des fins énergétiques. Par conséquent, l'exonération semble être en contradiction avec les objectifs de la taxe sur le CO2, à savoir l'imposition d'un prélèvement sur les produits entraînant des émissions de CO2. Selon le gouvernement norvégien, l'exonération était justifiée par le fait qu'il n'existait pas d'autres matériaux que le charbon et le coke pour la mise en oeuvre des processus industriels concernés.

À ce propos, l'Autorité relève que le gouvernement norvégien n'a présenté aucune information supplémentaire qui lui aurait permis de vérifier que les industries bénéficiant de l'exonération mettent en oeuvre des processus industriels pour lesquels il n'existe pas de matériaux de substitution. En outre, le gouvernement norvégien n'a pas expliqué pourquoi la taxe sur le CO2 ne devrait pas être prélevée dans de telles circonstances.

Il résulte de l'encadrement environnemental qu'il convient d'avoir à l'esprit que les aides liées à des taxes environnementales doivent tenir compte des principes de base des objectifs de politique environnementale lorsque l'on examine leur compatibilité avec les règles de l'EEE concernant les aides d'État. Le principe de base, tel qu'il est mentionné dans l'encadrement, est le principe du "pollueur-payeur". En conséquence, et en vertu du point 20 de l'encadrement: "(...) l'octroi d'aides ne doit plus suppléer une absence d'internalisation des coûts. La prise en compte à long terme des impératifs environnementaux requiert la vérité des prix et l'internalisation totale des coûts liés à la protection de l'environnement."

À la lumière des considérations précédentes, l'Autorité doute que les mesures de remboursement de la taxe sur le CO2 applicable au charbon et au coke utilisés comme matières premières et d'exonération applicable au charbon et au coke utilisés comme agents réducteurs soient justifiées par la nature et la logique du système fiscal en cause. Par ailleurs, l'Autorité relève que, dans sa lettre du 31 janvier 2002, le gouvernement norvégien a déclaré que les industries bénéficiant des exonérations étaient des industries à haute intensité énergétique exposées à la concurrence internationale, qui ne seraient pas viables sans ces exonérations. Cela semble indiquer que le motif essentiel des exonérations n'est pas inhérent au système fiscal en cause.

Exonération accordée pour l'utilisation du charbon et du coke à des fins énergétiques dans le cadre de la fabrication du ciment et du leca

Selon le gouvernement norvégien, le motif de l'exonération de l'utilisation du charbon et du coke à des fins énergétiques dans le cadre de la fabrication du ciment et du leca était, d'une part, que des substances de remplacement à grande échelle du charbon et du coke n'auraient pas été rentables et, d'autre part, que l'industrie était exposée à la concurrence internationale. Le gouvernement norvégien considère que ce premier motif pourrait indiquer que la quantité de produit énergétique nécessaire serait déterminée par le processus de transformation, et que seul le remplacement et non la réduction de l'utilisation du charbon était une solution alternative. Dans ces conditions, le gouvernement norvégien a affirmé qu'il semble résulter de la décision de la Commission dans l'affaire du double usage qu'il convient de tenir compte du fait qu'un producteur ne dispose que d'une marge de manoeuvre limitée pour changer le type et la quantité du produit énergétique nécessaire au processus. Le gouvernement norvégien a néanmoins reconnu qu'un examen supplémentaire de l'exonération accordée à la fabrication de ciment et de leca pouvait être nécessaire. Le gouvernement norvégien a donc indiqué à l'Autorité que cette exonération serait examinée de manière plus approfondie dans le cadre du budget de l'État pour 2003.

L'Autorité relève que cette exonération est limitée à un secteur industriel spécifique et qu'elle est également contraire à la règle générale prévue dans le cadre du système de la taxe sur le CO2 selon laquelle toutes les utilisations de charbon et de coke à des fins énergétiques doivent être assujetties à la taxe. L'exonération constitue donc une mesure visant un secteur spécifique et elle ne saurait en principe être justifiée par la nature ou la logique du système fiscal en cause(34). À cet égard, l'Autorité observe que le gouvernement norvégien n'a pas démontré que seule l'industrie du ciment nécessiterait un traitement spécial en raison du prétendu problème de l'absence d'accès à des substances de remplacement du charbon et du coke. De plus, comme précédemment indiqué(35), même s'il était avéré qu'il n'existe pas de substances de remplacement pouvant être utilisées par l'industrie du ciment, cela ne justifierait pas en soi une dérogation aux règles, dès lors qu'une telle dérogation irait à l'encontre des objectifs environnementaux effectivement poursuivis.

L'Autorité en conclut que le gouvernement norvégien n'a pas fourni d'informations suffisantes démontrant que les exonérations en cause pouvaient être considérées comme justifiées par la nature et l'économie du système de la taxe sur le CO2.

L'Autorité connaît la décision de la Commission sur l'affaire du double usage au Royaume-Uni(36) ainsi que la proposition de la Commission concernant un nouveau cadre de taxation des produits énergétiques(37). L'Autorité n'exclut pas que les considérations sur lesquelles repose l'appréciation de la Commission puissent être pertinentes pour les exonérations de la taxe sur le CO2 applicables au charbon et au coke utilisés comme matières premières ou comme agents réducteurs. Cependant, l'Autorité souhaiterait souligner que les objectifs poursuivis par la proposition de la Commission sur la taxation des produits énergétiques, qui, selon ladite Commission, justifient certaines exonérations de la taxe visée, ne sont pas obligatoirement les mêmes que ceux poursuivis par le système d'imposition norvégien. Cette question sera néanmoins examinée dans le cadre de la procédure formelle d'examen.

Taux réduit pour l'industrie des pâtes à papier

Enfin, en ce qui concerne le taux réduit applicable à l'industrie des pâtes à papier, l'Autorité observe que cette réduction est spécifique à un secteur. Le gouvernement norvégien n'a pas présenté d'arguments qui auraient justifié une telle dérogation par la nature ou l'économie du système de la taxe sur le CO2.

Conclusions

Les dérogations prévues aux points 3-6-3 et 3-6-4 du chapitre 3 du règlement sur les droits d'accise ainsi que le taux réduit applicable à l'industrie des pâtes à papier confèrent un avantage financier aux entreprises visées par les exonérations. Par conséquent, les entreprises qui utilisent les produits minéraux pour les fins précitées sont exemptées des charges que leurs budgets devraient normalement supporter et cela leur confère un avantage sur les autres entreprises. Cet avantage est accordé au moyen de ressources publiques puisque l'État subit une perte de recettes publiques. D'après les informations présentées par le gouvernement norvégien, les dépenses fiscales dues aux exonérations sont estimées à 2270 millions de NOK. Les entreprises bénéficiaires exercent une activité économique sur des marchés où existent ou pourraient exister des échanges entre les parties contractantes ou sur lesquels des entreprises d'autres pays de l'EEE pourraient souhaiter s'établir. Les exonérations faussent ou menacent de fausser la concurrence et sont susceptibles d'affecter les échanges entre les parties contractantes.

Par conséquent, et sur le fondement des informations présentées par le gouvernement norvégien, l'Autorité se demande si les exonérations de la taxe sur le CO2 et si les taux réduits de cette même taxe ne constituent pas une aide, contrairement à ce qu'affirme le gouvernement norvégien, au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Taxe sur le SO2

Le gouvernement norvégien a affirmé que, dans la mesure où la taxe sur les raffineries de pétrole était une taxe "nouvelle", elle présentait un caractère sélectif puisqu'elle ne s'appliquait qu'aux raffineries de pétrole. Pour constituer une taxe "nouvelle", la taxe sur l'émission devait avoir une source autre que l'huile minérale, le charbon et le coke, donc une source non taxée auparavant (par exemple, l'huile brute). Dans ces conditions, le gouvernement norvégien a considéré que la suppression en 2002 de la mesure fiscale sélective ne pouvait être considérée comme sélective au sens où elle représente une "aide" aux termes de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Le gouvernement norvégien a déclaré que la suppression de la taxe sur le charbon et le coke pouvait ne pas relever de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Le gouvernement norvégien a déclaré que, pour qu'une mesure soit sélective, elle devait se traduire par l'exonération ou la réduction d'une taxe générale visant un secteur particulier de l'économie ou une région particulière. Ainsi, un système d'imposition ne s'appliquant qu'à certains produits ou qu'à certaines conduites, par rapport à d'autres, ne serait pas sélectif en soi. Partant, le gouvernement norvégien considère que la suppression de la taxe sur le SO2 appliquée à l'utilisation du charbon et du coke ne saurait être considérée comme une aide au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

L'Autorité a examiné la question de savoir si la décision d'exclure le charbon et le coke ainsi que les émissions produites par les raffineries de pétrole avait pour effet de favoriser certaines productions ou certaines entreprises par rapport à d'autres se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l'objectif poursuivi par la mesure concernée.

L'Autorité observe tout d'abord que la suppression de la taxe sur le SO2 frappant le charbon et le coke limite la portée de la taxe sur le SO2 sans cependant distinguer entre les différentes catégories d'entreprises ou de secteurs. Le domaine d'application de la taxe sur le SO2 est déterminé par l'exclusion d'un produit spécifique, à savoir le charbon et le coke. La suppression de la taxe sur le SO2 frappant le charbon et le coke bénéficie en principe à toutes les entreprises de Norvège qui utilisent du charbon et du coke. Cependant, certains éléments indiquent que la suppression vise certains secteurs spécifiques de l'industrie. D'après les informations dont dispose l'Autorité, il semble que l'extension du champ d'application de la taxe en 1999 ainsi que sa limitation en 2002 ont concerné environ 30 entreprises appartenant aux secteurs suivants: raffineries de pétrole, production de ciment et de leca, industrie des carbures, de l'aluminium et des ferro-alliages(38). Quant à la suppression de la taxe sur le SO2 pour les raffineries de pétrole, l'Autorité estime que cette limitation du domaine d'application de la taxe sur le SO2 est spécifique à un secteur. En outre, l'Autorité observe que ces industries sont soumises à l'accord d'intention conclu entre le gouvernement norvégien et la PIL. En raison du lien existant entre la suppression de la taxe et l'accord, il est possible de considérer que la suppression de la taxe sur le SO2 vise les industries concernées par l'accord.

Compte tenu de l'objectif général de réduction des émissions de SO2, il semblerait raisonnable qu'un système d'imposition visant les émissions de SO2 englobe la majeure partie des émissions. Par ailleurs, une limitation de la portée du système d'imposition qui aurait pour effet de ne soumettre à la taxe qu'une petite partie des entités produisant des émissions de SO2 ne semblerait pas a priori être conforme aux objectifs définis par le gouvernement norvégien.

À cet égard, l'Autorité observe toutefois que, selon les informations dont elle dispose, avant l'extension du domaine d'application de la taxe sur le SO2, seulement 20 % environ de l'ensemble des émissions de SO2 étaient assujetties à la taxe(39). Après l'extension du domaine d'application de la taxe, environ 80 % des émissions de SO2 étaient assujetties(40).

Du fait de la suppression de la taxe, toutes les industries causant des émissions de SO2 ne paient pas pour ces émissions sous la forme d'une taxe sur le SO2. Par conséquent, compte tenu des objectifs poursuivis par la taxe sur le SO2, l'Autorité ne saurait exclure que la suppression de la taxe sur le SO2 aboutisse à un traitement fiscal différencié d'industries qui sont - du point de vue environnemental - dans une situation comparable.

De plus, ne disposant pas d'informations plus détaillées sur ce point, l'Autorité ne saurait exclure que la suppression de la taxe sur l'utilisation du charbon et du coke comme combustibles puisse bénéficier à certaines entreprises par rapport à d'autres qui exercent leur activité dans l'industrie du traitement et utilisent des huiles minérales comme combustible. La concurrence au sein des différents secteurs de l'industrie peut donc être faussée en fonction de la quantité de produits taxés et non taxés qu'ils utilisent(41).

À la lumière des considérations précédentes et compte tenu des informations dont elle dispose, l'Autorité en a conclu que la suppression de la taxe sur le SO2 frappant le charbon et le coke et les raffineries de pétrole conférait un avantage financier aux entreprises de certains secteurs, et qu'elle est donc comparable dans ses effets à une exonération de la taxe. Le gouvernement norvégien a en pratique renoncé à son droit de percevoir des taxes des entreprises de ces secteurs, leur conférant ainsi un avantage économique.

Cet avantage a donc été accordé au moyen de ressources publiques. Selon les informations dont dispose l'Autorité(42), sur la base du taux actuel de la taxe sur le SO2 de 3,09 NOK par kilogramme, la taxe aurait dû rapporter des recettes fiscales annuelles d'environ 40 à 50 millions de NOK. Les chiffres fournis par le gouvernement norvégien quant aux dépenses fiscales dues aux exonérations de la taxe sur le SO2 indiquent qu'il était estimé que, pour la période 2001 à 2002, les pertes de recettes fiscales attendues devaient diminuer de 60 millions de NOK.

Les entreprises bénéficiaires exercent une activité économique sur des marchés où existent ou pourraient exister des échanges entre les parties contractantes ou sur lesquels des entreprises d'autres pays de l'EEE pourraient souhaiter s'établir. Il s'ensuit que les exonérations faussent ou menacent de fausser la concurrence et pourraient affecter les échanges entre les parties contractantes.

Partant, sur la base des informations dont elle dispose, l'Autorité estime que l'on peut considérer que la suppression de la taxe sur le SO2 constitue une aide au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Qualification d'"aide nouvelle" à compter du 1er janvier 2002

En acceptant les mesures utiles proposées par l'Autorité (lettre du gouvernement norvégien du 6 juillet 2001), le gouvernement norvégien était légalement tenu de mettre les régimes d'aides existants en conformité avec les exigences prévues par l'encadrement sur l'environnement avant le 1er janvier 2002(43).

L'Autorité souhaite souligner que, si le gouvernement norvégien n'avait pas notifié son acceptation des mesures utiles, l'Autorité aurait été obligée d'ouvrir la procédure formelle d'examen contre l'ensemble des régimes d'aides existant en Norvège au cas où elle aurait eu des doutes sur leur compatibilité avec le nouvel encadrement sur l'environnement(44). Dès lors que certaines mesures auraient été jugées incompatibles avec les exigences posées par le nouvel encadrement environnemental, l'Autorité aurait demandé au gouvernement norvégien de prendre les mesures nécessaires pour en garantir la conformité au nouvel encadrement ou supprimer les mesures d'aides en cause. Le fait que le gouvernement norvégien ait accepté les mesures utiles sans prendre les mesures nécessaires pour satisfaire aux obligations lui incombant ne saurait lui permettre d'échapper aux conséquences juridiques de son acceptation.

En acceptant les mesures utiles, le gouvernement norvégien a contracté des obligations qui impliquent que tout régime d'aide non conforme aux exigences prévues par le nouvel encadrement environnemental devrait être abrogé au 1er janvier 2002. Par son acceptation, le gouvernement norvégien a contracté des obligations auxquelles il ne peut unilatéralement déroger.

L'Autorité note que le gouvernement norvégien demande qu'un délai supplémentaire lui soit accordé pour se mettre en conformité avec les exigences prévues par l'encadrement environnemental à la lumière des constatations du groupe de travail auquel il a été demandé de rendre un premier rapport avant le 1er juillet 2002.

L'Autorité observe qu'elle n'a pas été formellement informée des conclusions du rapport préliminaire et que le gouvernement norvégien ne lui a pas non plus communiqué les mesures qu'il pourrait souhaiter prendre conformément aux constatations de ce rapport. L'Autorité note que, plus de quatorze mois après l'entrée en vigueur du nouvel encadrement environnemental, le gouvernement norvégien n'a toujours pas fait de propositions concrètes sur la manière dont les régimes d'aides existants seront modifiés afin d'être rendus conformes aux exigences posées par le nouvel encadrement environnemental. En l'absence de propositions concrètes ou d'engagements, l'Autorité n'est pas en mesure de s'assurer que les régimes d'aides existants sont en fait conformes au nouvel encadrement environnemental, même à une date postérieure à celle initialement prévue.

Le gouvernement norvégien n'a pas fourni d'informations démontrant que l'adoption de mesures utiles nécessaires pour satisfaire aux exigences prévues par le nouvel encadrement environnemental prendrait plus de temps que prévu dans le cadre desdites mesures utiles. En outre, le gouvernement norvégien n'a pas affirmé qu'il ne serait pas possible de prendre des mesures permettant l'élimination d'une éventuelle aide incompatible avec effet rétroactif, c'est-à-dire à compter du 1er janvier 2002.

À la lumière des considérations précédentes, l'Autorité estime que le gouvernement norvégien n'a pas fourni d'arguments justifiant une prorogation du délai accordé pour la mise en conformité.

L'Autorité estime donc a priori que tout régime d'aide applicable après le 1er janvier 2002, et qui est jugé incompatible avec les exigences posées par le nouvel encadrement environnemental, doit être considéré comme une "aide nouvelle"(45).

L'Autorité rappelle au gouvernement norvégien que, conformément au point 6.2.3 du chapitre 6 de l'encadrement des aides d'État de l'Autorité, les bénéficiaires d'une aide illégale peuvent se voir en demander le remboursement, si l'Autorité considère que le régime de compensation est incompatible avec l'accord EEE.

Compatibilité des mesures d'aides

Appréciation des mesures d'aide au regard de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE en liaison avec le chapitre 15 de l'encadrement des aides d'État sur les aides pour la protection de l'environnement

En vertu du point 42 de l'encadrement environnemental, "Lors de l'adoption de taxes frappant certaines activités et imposées pour des raisons de protection de l'environnement, les États de l'AELE peuvent estimer nécessaire de prévoir des dérogations temporaires au profit de certaines entreprises, notamment en raison de l'absence d'harmonisation au niveau européen, ou des risques temporaires de perte de compétitivité internationale de certaines entreprises".

Selon l'encadrement, de telles dérogations constituent des aides au fonctionnement mais "(...) les aspects négatifs de ces aides peuvent être contrebalancés par les aspects positifs qui résultent de l'adoption des taxes. En conséquence, si de telles dérogations sont nécessaires pour assurer l'adoption ou le maintien de taxes applicables à l'ensemble des produits, l'Autorité est d'avis qu'elles peuvent être acceptées sous certaines conditions et pour une période limitée. Cette période pourra atteindre dix ans quand les conditions seront réunies. (...)"

Aux termes du point 43 de l'encadrement environnemental, "Si la taxe ne correspond pas à une taxe imposée dans la Communauté européenne en vertu d'une décision communautaire, les entreprises en cause peuvent éprouver des difficultés importantes pour s'adapter rapidement à leurs nouvelles charges fiscales. En pareille hypothèse, une dérogation temporaire au profit de certaines entreprises peut se justifier pour leur permettre de s'adapter à la nouvelle situation fiscale."

Ensuite, l'encadrement prévoit les conditions spécifiques qui doivent être remplies pour bénéficier de la dérogation de dix ans (point 46 de l'encadrement environnemental). Les exigences dépendent également du point de savoir si la taxe correspond à une taxe harmonisée sur le plan communautaire.

L'Autorité souligne que ces dérogations ne peuvent en principe être approuvées conformément à l'encadrement environnemental qu'en ce qui concerne de "nouvelles taxes environnementales". Cela signifie, d'une part, que la taxe en question doit être une "taxe environnementale" telle que définie au point 7 de l'encadrement. Cela implique que l'État de l'AELE concerné doit faire la preuve de l'effet environnemental estimé du prélèvement. En outre, les exonérations en cause doivent être accordées relativement à une taxe nouvellement établie. Pour les "taxes existantes", l'État de l'AELE concerné doit démontrer que les conditions énumérées aux points 46.2 ou 47 de l'encadrement sont remplies.

En général, et dans les cas où il n'existe aucune harmonisation fiscale communautaire, une exonération de dix ans peut être justifiée lorsque les exonérations de taxe sont soumises à la conclusion d'accords dans lesquels les entreprises bénéficiaires s'engagent à atteindre des objectifs de protection ou lorsque les exonérations sont soumises à des conditions ayant les mêmes effets [point 46.1 a)]. Le point 46.1 a) prévoit d'autres critères devant être satisfaits afin que l'accord ou l'engagement puisse être considéré comme justifié. Il appartient à l'Autorité d'apprécier le contenu des accords. L'État de l'AELE doit organiser un suivi précis de la réalisation des engagements souscrits par les entreprises ou les associations d'entreprises. Les accords conclus entre l'État de l'AELE et les entreprises ou associations d'entreprises concernées doivent prévoir les modalités de sanction en cas de non-réalisation des engagements.

En l'absence de tels accords et engagements, des exonérations de taxe en cause peuvent être accordées si les entreprises bénéficiaires paient une partie significative de la taxe nationale [point 46.1 b), deuxième possibilité]. D'autre part, quand la réduction porte sur une taxe correspondant à une taxe communautaire harmonisée, l'encadrement exige que le montant effectivement payé par les entreprises après réduction reste supérieur au minimum communautaire, à un niveau tel qu'il incite les entreprises à agir pour l'amélioration de la protection de l'environnement [point 46.1 b), première possibilité].

Enfin, l'État de l'AELE concerné doit démontrer que les mesures fiscales en cause concourent de façon significative à la protection de l'environnement, et que les dérogations ou exonérations, par leur nature, ne portent pas atteinte aux objectifs généraux poursuivis (point 45 de l'encadrement).

Taxe sur l'électricité

Tout d'abord, l'Autorité prend acte du fait que, d'après le gouvernement norvégien, un groupe de travail a été mis sur pied afin d'étudier les conséquences du nouvel encadrement environnemental pour la taxe sur l'électricité en Norvège. Il a été demandé à ce groupe de travail de rendre un rapport préliminaire avant le 1er juillet 2002. Toutes les mesures proposées par le groupe de travail devraient être examinées par le gouvernement norvégien dans le cadre du budget de l'État pour 2003. Le gouvernement norvégien n'a fourni aucune autre information ou justification relativement aux exonérations de la taxe sur l'électricité et sur leur compatibilité avec l'encadrement environnemental.

L'Autorité observe qu'il n'existe actuellement aucune taxe sur l'électricité harmonisée sur le plan communautaire. Cependant, plusieurs États membres de l'Union ont introduit des taxes sur la consommation d'électricité. Ces taxes comportent des différences importantes quant aux taux applicables et à la structure de la taxe, y compris les exonérations et les mécanismes de remboursement. En raison de ces différences, il est difficile de comparer les systèmes de taxe sur l'électricité d'autres États membres à celui existant en Norvège. L'Autorité prend acte des informations qui lui ont été présentées par le gouvernement norvégien sur l'estimation de l'augmentation des coûts entraînés par le retrait des exonérations de taxes. Ces chiffres peuvent indiquer que, pour certaines industries au moins, il est nécessaire de compenser les coûts entraînés par la taxe sur l'électricité. Dans ce contexte, les exonérations prévues par le système norvégien de taxe sur l'électricité pour certaines industries peuvent être considérées comme justifiées afin de compenser des pertes de compétitivité.

Cependant, afin de trouver un équilibre entre les préoccupations environnementales et le souci de maintenir les conditions de la concurrence pour certaines industries, les exonérations en cause doivent satisfaire aux exigences prévues par l'encadrement environnemental.

Sur le fondement du peu d'informations fournies par le gouvernement norvégien sur la justification des dérogations sectorielles à la taxe sur l'électricité dans le cadre du nouvel encadrement environnemental, l'Autorité fait les observations suivantes:

En premier lieu, l'Autorité note que la taxe sur l'électricité a été introduite en 1971 et qu'elle doit donc être considérée comme une "taxe existante". D'après les informations fournies par le gouvernement norvégien, il semble que les différentes exonérations fiscales ont été adoptées après l'introduction de la taxe. Le gouvernement norvégien n'a pas expliqué comment la possibilité d'exonération du point 46.1 de l'encadrement environnemental pourrait s'appliquer aux exonérations de taxes existantes. L'Autorité observe notamment qu'en 1993, 1994 et 1997, lorsque des exonérations supplémentaires ont été introduites, le taux de la taxe n'a pas subi d'augmentation significative. L'Autorité ne dispose d'aucune information sur les exonérations consenties en 1993, et peut-être auparavant.

Par ailleurs, le gouvernement norvégien n'a fait que des déclarations générales sur les objectifs de la taxe sur l'électricité. Il n'a pas fourni les informations, exigées aux termes du point 7 de l'encadrement environnemental, démontrant que la taxe sur l'électricité a des effets positifs sur l'environnement.

Contrairement aux conditions prévues au point 46.1 de l'encadrement environnemental, l'exonération n'est pas soumise à la condition de la conclusion d'accords environnementaux, et les entreprises bénéficiaires ne paient pas une partie significative de la taxe nationale (puisqu'elles en sont totalement exonérées). À cet égard, l'Autorité souligne que les chiffres présentés par le gouvernement norvégien sur l'augmentation estimée des coûts entraînée par la suppression des exonérations existantes de la taxe sur l'électricité ne saurait à elle seule justifier les exonérations. Ces chiffres doivent être étudiés de manière plus approfondie dans le cadre de la détermination de ce qui pourrait être considéré comme une "partie significative" de la taxe nationale, qui doit être payée par les sociétés concernées afin de bénéficier de la possibilité de dérogation prévue au point 46.1 b) de l'encadrement environnemental.

Contrairement aux exigences prévues au point 45 de l'encadrement environnemental, le gouvernement norvégien n'a pas démontré que les exonérations ne portaient pas atteinte aux objectifs généraux poursuivis par la taxe sur l'électricité. Dès lors qu'environ 70 % de la consommation d'électricité par l'industrie en Norvège est exonérée, l'Autorité n'est pas convaincue que l'objectif de la taxe, à savoir réduire la consommation d'électricité, a été atteint malgré l'ampleur des possibilités d'exonération.

Enfin, le gouvernement norvégien n'a pas non plus démontré que les dérogations étaient temporaires et il n'a pris aucun engagement quant à la limitation des mesures d'aide dans le temps.

Pour ce qui concerne les dérogations régionales à la taxe sur l'électricité, le gouvernement norvégien a mis l'accent sur le besoin particulier d'utilisation de l'électricité dans les zones bénéficiaires. Il a souligné que les conditions climatiques rudes et les longues distances dans cette zone spécifique rendaient les conditions extérieures difficiles pour les activités des entreprises, et que l'exonération pouvait donc être justifiée en tant qu'aide régionale au développement. De plus, l'exonération s'applique à toutes les industries et aucune société n'est exclue du bénéfice de cette exonération.

Bien qu'elle ait expressément demandé aux autorités norvégiennes de lui fournir la justification adéquate des mesures en cause, l'Autorité observe qu'elle ne lui a pas été présentée (le gouvernement norvégien a simplement déclaré qu'il appartient au groupe de travail d'envisager des structures fiscales alternatives dont on suppose qu'elles seront conformes à l'encadrement environnemental). En l'absence de justification, l'Autorité doute que les dérogations régionales puissent être considérées comme compatibles avec les règles de l'EEE concernant les aides d'État.

À la lumière des considérations précédentes, l'Autorité doute que les exonérations de la taxe sur l'électricité soient compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE.

Taxe sur le CO2

L'Autorité observe qu'il n'existe actuellement aucune taxe sur le CO2 harmonisée sur le plan communautaire. À la connaissance de l'Autorité, plusieurs États membres de l'Union européenne ont introduit des taxes sur le CO2 (notamment le Danemark, la Suède, la Finlande et les Pays-Bas)(46).

Contrairement aux conditions prévues au point 46.1 de l'encadrement sur l'environnement, les exonérations de la taxe sur le CO2 ne sont pas soumises à la conclusion d'accords environnementaux, et les entreprises bénéficiaires de ces exonérations ou de ce remboursement ne semblent pas payer une partie significative de la taxe nationale (dans la mesure où elles sont totalement exonérées; pour les cas où il y a remboursement de la taxe, l'Autorité aurait besoin d'être informée sur le degré de la compensation afin de vérifier si les entreprises concernées paient toujours une partie significative de la taxe.)

Quant aux effets environnementaux de la taxe sur le CO2, l'Autorité déplore qu'aucune information, faisant apparaître les effets de la taxe sur le CO2 en faveur de la réduction des émissions de CO2, ne lui ait été présentée conformément au point 7 de l'encadrement environnemental.

Contrairement aux exigences prévues au point 45 de l'encadrement environnemental, le gouvernement norvégien n'a pas apporté la preuve que les exonérations ne portaient pas atteinte aux objectifs généraux poursuivis par la taxe sur le CO2. À cet égard, l'Autorité prend note des informations présentées par le gouvernement norvégien sur les émissions de CO2 dues à certaines industries. Il ressort de ces informations que les émissions de CO2 provenant de certaines industries exonérées de la taxe sur le CO2 représentent environ 66 % de l'ensemble des émissions de CO2. Dans ces conditions, l'Autorité doute que les exigences posées au point 45 de l'encadrement environnemental soient remplies.

Contrairement aux exigences posées au point 43 de l'encadrement environnemental, le gouvernement norvégien n'a pas fait la preuve que les dérogations étaient temporaires et il n'a pris aucun engagement quant à la limitation dans le temps des mesures d'aide.

Pour ce qui concerne l'application d'un taux réduit à l'industrie des pâtes à papier, le gouvernement norvégien a déclaré que la taxe à taux réduit devant être payée par cette industrie serait supérieure à la taxe communautaire correspondante, qui s'élève à 18 euros par 1000 litres (0,14 NOK par litre). Le gouvernement norvégien considère donc que la taxe à taux réduit est conforme au point 46.1 b), première possibilité.

Comme l'Autorité l'a précédemment indiqué, il n'existe actuellement aucune taxe sur le CO2 sur le plan communautaire. Il ne semble donc pas que le point 46.1 b), première possibilité, de l'encadrement environnemental soit applicable. En outre, l'Autorité observe qu'il ne lui a été présenté aucune autre information démontrant que ce taux incite les entreprises à agir pour l'amélioration de la protection de l'environnement.

Quant à la possibilité d'une exonération temporaire en vertu du point 46.1 b), deuxième possibilité, de l'encadrement environnemental, l'Autorité note que le taux réduit de la taxe représente 50 % du taux normal de la taxe sur le CO2. L'Autorité n'exclut pas que ce pourcentage puisse être considéré comme une "partie significative" de la taxe nationale. Toutefois, comme on l'a déjà souligné au paragraphe précédent, sans information sur les effets de ce taux réduit sur le comportement de l'industrie concernée et, notamment, sur le point de savoir si ce taux constitue toujours une incitation à agir pour l'amélioration de la protection de l'environnement, l'Autorité ne peut conclure que les exigences posées par l'encadrement sont remplies.

Enfin, l'Autorité observe que la taxe sur le CO2 applicable à l'huile minérale introduite en 1991 constitue une "taxe existante". L'Autorité relève que, d'après les informations fournies par le gouvernement norvégien, le taux réduit applicable à l'industrie des pâtes à papier n'a été introduit que postérieurement, c'est-à-dire en 1993. Dans ces circonstances, l'Autorité doute que les conditions posées au point 46.2 de l'encadrement environnemental soient satisfaites, dans la mesure où la dérogation au taux généralement applicable semblerait ne pas avoir été établie lors de la création de la taxe. En outre, l'Autorité note que le gouvernement norvégien n'a pas fourni d'informations lui permettant de vérifier si une exonération au titre du point 46.1 de l'encadrement environnemental se justifie dans ces circonstances.

À la lumière des considérations précédentes, et si l'enquête ultérieure confirme que les mesures en cause constituent une aide au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, l'Autorité doute que les exigences posées par l'encadrement environnemental soient satisfaites par les dérogations à la taxe sur le CO2.

Taxe sur le SO2

L'Autorité observe tout d'abord qu'il n'existe actuellement aucune taxe sur le SO2 harmonisée sur le plan communautaire. À la connaissance de l'Autorité, plusieurs États membres de l'Union européenne ont établi des taxes sur le SO2 (notamment la Finlande, la Suède et le Danemark)(47).

Cependant, afin de trouver un équilibre entre les préoccupations environnementales et le souci de maintenir les conditions de la concurrence pour certaines industries, les exonérations en cause doivent satisfaire aux exigences prévues par l'encadrement environnemental.

Selon le gouvernement norvégien (lettre du 31 janvier 2002), les exonérations de taxes, telle l'absence de taxe pour l'utilisation du charbon et du coke et pour les raffineries, étaient conformes à l'encadrement environnemental.

Le gouvernement norvégien a déclaré que la suppression de la taxe était soumise à la conclusion de l'accord et que la suppression de la taxe pouvait être considérée comme temporaire. À cet égard, il a renvoyé à une déclaration figurant dans le budget de l'État pour 2002 [St. prp. n° 1 (2001-2002)]: "En vertu de l'accord conclu avec la PIL, il a été convenu que le taux réduit de la taxe applicable au charbon et au coke et aux raffineries de pétrole devra être supprimé au cours de la période s'achevant en 2010". Le gouvernement norvégien a postérieurement informé l'Autorité que, dans le cadre du budget de l'État pour 2002, il avait également été précisé que ledit gouvernement avait l'intention de supprimer progressivement l'exonération de la taxe existante d'ici à 2010.

Même si le gouvernement norvégien a déclaré qu'il avait l'intention d'éliminer progressivement "l'exonération de la taxe" d'ici à 2010, l'Autorité observe qu'aucun engagement formel qui aurait limité la durée de l'exonération de la taxe à un maximum de dix ans de façon juridiquement contraignante n'a été pris par ledit gouvernement. Elle considère donc que l'aide n'est pas de nature temporaire comme l'exige le point 43 de l'encadrement environnemental.

En outre, l'Autorité observe que la taxe sur le SO2 n'est pas une "nouvelle taxe" au sens du point 46.1 de l'encadrement environnemental. Selon le point 46.2 de l'encadrement environnemental, les dispositions visées au point 46.1 peuvent être appliquées aux taxes existantes si certaines conditions sont remplies. À cet égard, l'Autorité observe que le gouvernement norvégien n'a pas expliqué pourquoi la possibilité d'exonération du point 46.1 de l'encadrement environnemental est applicable en l'espèce.

Il y a plus important: l'Autorité doute que la conclusion d'un accord d'intention entre la Fédération des industries de transformation norvégiennes (PIL) et le ministère de l'environnement, ainsi que l'adoption d'éventuelles futures limitations ou autorisations par l'Autorité norvégienne de contrôle de la pollution, satisfassent aux conditions prévues au point 46.1 de l'encadrement environnemental.

Comme l'Autorité l'a déjà souligné dans sa lettre du 28 février 2002, l'accord d'intention n'est pas juridiquement contraignant pour les parties. De plus, la suppression de la taxe sur le SO2 semble ne pas être soumise à la mise en oeuvre des mesures envisagées dans l'accord d'intention. La déclaration figurant dans le budget de l'État pour 2002 ne peut sûrement pas être considérée comme suffisante. À cet égard, l'Autorité observe notamment l'absence de sanctions au cas où les engagements pris par les entreprises bénéficiaires de l'exonération de la taxe ne seraient pas respectés. Enfin, l'Autorité estime que des doutes persistent sur la question de savoir si l'obligation de réduire les émissions de SO2 sera prévue dans l'accord ou dans une autorisation d'émission devant être donnée par l'Autorité norvégienne de contrôle de la pollution.

Pour l'obtention d'une exonération d'une durée de dix ans, l'encadrement environnemental exige que les engagements pris dans des accords ou dans d'autres dispositions ayant la même portée donnent lieu à des réductions d'émissions par les entreprises bénéficiaires de l'exonération plus importantes que celles qui résulteraient d'une activité normale. Les effets environnementaux des accords, ou des autres dispositions ayant la même portée, doivent être au moins aussi bénéfiques que les effets environnementaux des taxes qu'ils remplacent.

Par lettre du 15 mai 2002, le gouvernement norvégien a informé l'Autorité que les émissions de SO2 provenant de l'industrie du traitement étaient déjà soumises à des dispositions juridiquement contraignantes résultant des autorisations d'émissions accordées en vertu de la loi sur le contrôle de la pollution. Ces dispositions avaient déjà permis de réduire les émissions de SO2 à des coûts supérieurs à 3 NOK/kg de SO2. De 1990 à 2000, les émissions provenant des processus industriels ont diminué de 13500 tonnes et ont ainsi été ramenées à 17100 tonnes en 2000. De 1998 à 2000, lorsque la taxe sur le SO2 était en vigueur, la réduction n'a été que de 800 tonnes(48).

L'Autorité observe toutefois que, à présent, aucun engagement concret sur les réductions n'a été pris par le secteur bénéficiant de l'exonération de la taxe sur le SO2, et qu'elle ne dispose pas d'informations plus détaillées sur le contenu des futures autorisations d'émission.

Les informations fournies par le gouvernement norvégien sur les réductions d'émissions de SO2 dues au précédent régime fiscal pourraient indiquer que les efforts devant être réalisés par l'industrie concernée jusqu'en 2010 vont au-delà de ce qui a été obtenu jusqu'à présent avec la taxe existante en matière d'émissions de SO2. Cependant, ne disposant pas d'informations plus détaillées et vérifiables, l'Autorité n'est pas en mesure de s'assurer que les efforts des entreprises conformément à l'accord d'intention ou dans le cadre de futures limitations d'émissions à caractère contraignant établies par l'Autorité norvégienne de contrôle de la pollution sont proportionnés à l'exonération de la taxe.

En outre, l'Autorité observe que les informations présentées par le gouvernement norvégien ne font pas clairement apparaître si les autorisations d'émissions accordées dans le passé ainsi que les éventuelles futures limitations vont au-delà des normes communautaires obligatoires au sens de l'encadrement environnemental. Le point 7 de l'encadrement environnemental définit la "norme communautaire" comme étant une norme obligatoire dans la Communauté européenne fixant les niveaux à atteindre en termes d'environnement ainsi que l'obligation d'utiliser les meilleures techniques disponibles n'entraînant pas de coûts excessifs [best available techniques - (BAT)](49). À ce propos, l'Autorité observe qu'elle n'a reçu aucune information qui lui aurait permis d'examiner le point de savoir si et dans quelle mesure ces éventuelles futures limitations d'émissions de SO2 iraient au-delà des normes harmonisées, telles que les limitations prévues par la directive concernant des normes de qualité atmosphérique pour l'anhydride sulfureux(50) et si ces futures limitations iraient au-delà des exigences de la directive sur la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles(51) et de la directive IPPC(52).

À la lumière des considérations précédentes, et si l'enquête ultérieure confirme que les mesures en cause constituent une aide au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, l'Autorité doute que les exigences posées par l'encadrement sur l'environnement soient satisfaites par la suppression partielle de la taxe sur le SO2.

Observations finales et conclusions

Sur le fondement des informations fournies par le gouvernement norvégien, l'Autorité ne peut exclure que les exonérations de la taxe sur l'électricité, les dérogations à la taxe sur le CO2 ainsi que la suppression de la taxe sur le SO2 constituent une aide au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. En outre, l'Autorité doute qu'il puisse être considéré que ces mesures sont conformes à l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, combiné avec les exigences posées par le nouvel encadrement environnemental. Par conséquent, l'Autorité doute que les mesures susmentionnées soient compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE.

Ainsi, et conformément au point 5.2 du chapitre 5 de l'encadrement des aides d'État, l'Autorité est dans l'obligation d'ouvrir la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord "surveillance et Cour de justice". La décision d'ouverture de la procédure ne préjuge en rien de la décision finale de l'Autorité qui peut conclure que les mesures en cause sont compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE,

DÉCIDE:

1. L'Autorité a décidé d'ouvrir la procédure formelle d'examen prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord "surveillance et Cour de justice" contre:

- les exonérations sectorielles et régionales de la taxe sur la consommation d'électricité,

- les exonérations de la taxe sur le CO2 applicable au charbon et au coke utilisés comme matières premières ou comme agents réducteurs dans des processus industriels ainsi qu'au charbon et au coke utilisés à des fins énergétiques pour la production de ciment et de leca, et le taux réduit de la taxe sur le CO2 applicable à l'industrie des pâtes à papier, et

- la suppression de la taxe sur le SO2 applicable au charbon et au coke ainsi qu'aux raffineries de pétrole.

2. Conformément au point 5.3.1, paragraphe 1, du chapitre 5 de l'encadrement des aides d'État, le gouvernement norvégien est invité à présenter ses commentaires sur l'ouverture de la procédure d'enquête formelle dans les deux mois suivant la notification de la présente décision.

3. Le gouvernement norvégien est invité à fournir toutes les informations permettant à l'Autorité d'apprécier la compatibilité des mesures fiscales en cause avec l'accord EEE dans les deux mois suivant la notification de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 26 juillet 2002.

Par l'Autorité de surveillance AELE

Le président

Einar M. Bull

(1) Ci-après dénommé "accord EEE".

(2) Ci-après dénommé "accord 'surveillance et Cour de justice'".

(3) Directives d'application et d'interprétation des articles 61 et 62 de l'accord EEE et de l'article 1er du protocole 3 de l'accord instituant une Autorité de surveillance et une Cour de justice, adoptées et publiées par l'Autorité de surveillance AELE le 19 janvier 1994 (JO L 231 du 3.9.1994, supplément EEE n° 32 du 3.9.1994), modifiées en dernier lieu par la décision n° 370/01/COL du 28 novembre 2001 (JO C 34 du 7.2.2002, p. 15), ci-après dénommées "encadrement des aides d'État".

(4) Le chapitre 15 de l'encadrement des aides d'État de l'EEE pour la protection de l'environnement, adopté par la décision n° 152/01/COL de l'Autorité du 23 mai 2001 et publié au JO L 237 du 6.9.2001, p. 16, ci-après dénommé "encadrement environnemental".

(5) Les principales industries à haute intensité énergétique sont les industries de l'aluminium et des ferro-alliages.

(6) Décision du Parlement norvégien sur la taxe sur l'électricité dans le cadre du budget de l'État pour 2002, Vedtak om forbruksavgift på elektrisk kraft, 28 novembre 2001, § 1, ainsi que chapitre 3 du règlement sur les droits d'accise, point 3-12-1.

(7) Décision du Parlement norvégien sur la taxe sur l'électricité dans le cadre du budget de l'État pour 2002, Vedtak om forbruksavgift på elektrisk kraft, 28 novembre 2001, § 1, ainsi que chapitre 3 du règlement sur les droits d'accise point 3-12-4.

(8) Chapitre 3 du règlement sur les droits d'accise, point 3-12-5.

(9) D'après les informations fournies par le gouvernement norvégien, le taux exprimé en NOK-2002 n'a pas changé depuis 1994.

(10) Sur la notion de "dépenses fiscales", voir les explications figurant ci-dessus.

(11) Toll- og avgiftsdirektoratets kommentarer Fritak for industriell bruk, kull og koks (jf. Stortingets vedtak om CO2-avgift § 3 nr. 1 bokstav d og § 3 nr. 4 bokstav a, jf. forskriften §§ 3-6-3 og 3-6-4).

(12) L'Autorité observe que ce règlement ne lui a pas été présenté.

(13) L'Autorité observe que ce règlement ne lui a pas été présenté.

(14) Les secteurs énumérés dans l'annexe sont: les raffineries de pétrole, les matériaux chimiques et céramiques, le ciment, les ferro-alliages et l'aluminium.

(15) Meilleures techniques disponibles.

(16) Pour une explication de la notion de "dépenses fiscales", voir ci-dessus.

(17) À ce propos, le gouvernement norvégien a notamment cité la décision du 3 avril 2002 concernant l'exonération pour double usage que le Royaume-Uni envisage d'appliquer dans le cadre de la taxe sur le changement climatique (aides d'État C 18/2001 et C 19/2001) ainsi que la décision de la Commission concernant la réforme de l'électricité au Danemark (aide d'État 416/99).

(18) À ce propos, le gouvernement norvégien a cité les affaires suivantes: arrêt de la Cour de justice du 2 juillet 1974, Italie contre Commission, 173/73, Rec. p. 709; arrêt de la Cour de justice du 2 février 1988, van der Kooy contre Commission, affaires jointes 67, 68 et 70/85, Rec. p. 219; arrêt de la Cour de justice du 17 juin 1999, Belgique contre Commission (Maribel bis/ter), C-75/97, Rec. p. I-3671; et arrêt de la Cour de justice du 8 novembre 2001, Adria Wien Pipeline, C-143/99.

(19) Outre la jurisprudence citée ci-dessus, le gouvernement norvégien a mentionné l'arrêt rendu par la Cour le 22 novembre 2001, Ferring, C-53/00.

(20) Arrêt de la Cour de justice du 17 juin 1999, Belgique contre Commission (Maribel bis/ter), C-75/97, Rec. p. I-3671, point 23.

(21) Point 17 B.3.1, paragraphe 1, du chapitre 17 B de l'encadrement des aides d'État sur l'application des règles concernant les aides d'État aux mesures relatives à l'imposition directe des entreprises.

(22) Point 17 B.3.1, paragraphe 4, du chapitre 17 B de l'encadrement des aides d'État; également arrêt de la Cour de justice du 2 juillet 1974, Italie contre Commission, 173/73, Rec. p. 709, point 15.

(23) À cet égard, il convient de souligner que l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE "(...) ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets (...)"; Maribel bis/ter, point 25; également arrêt de la Cour de justice du 29 février 1996, Belgique contre Commission, C-56/93, Rec. p. I-723, point 79.

(24) Point 17 B.3.1, paragraphe 4, du chapitre 17 B de l'encadrement des aides d'État.

(25) Conclusions de M. l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 17 septembre 1998, dans l'affaire C-6/97, Italie contre Commision, Rec. 1999, p. I-2981, point 27, note 17 de bas de page: "Ce qui est décisif, ce n'est pas la dénomination formelle de la mesure (exonération, réduction, bonification, déduction, exemption, crédit ou autre), mais bien son caractère de disposition fiscale qui crée une situation exceptionnelle en faveur d'un ou de plusieurs contribuables."

(26) Conclusions de M. l'avocat général Darmon présentées le 17 mars 1992, affaires jointes C-72 et 73/91, Rec. 1993, p. I-887, point 50.

(27) Arrêt de la Cour de justice du 8 novembre 2001, Adria Wien Pipeline, C-143/99, Rec. p. I-8365, point 41.

(28) Arrêt de la Cour de justice du 2 juillet 1974, Italie contre Commission, 173/73, Rec. p. 709, point 15.

(29) Arrêt de la Cour de justice du 22 novembre 2001, Ferring SA contre Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), C-53/00, Rec. p. I-9067, points 17 à 22.

(30) Dans l'arrêt Adria Wien, la Cour de justice a déclaré "(...) l'octroi d'avantages aux entreprises dont l'activité principale est la fabrication de biens corporels ne trouve pas de justification dans la nature ou l'économie générale du système d'imposition (...)", point 49. Par ailleurs, dans l'affaire Maribel, la Cour a déclaré "la limitation du bénéfice des réductions majorées à certains secteurs d'activité rendait ces mesures de réduction sélectives, en sorte qu'elles remplissaient la condition de spécificité", points 28 à 31.

(31) Arrêt de la Cour de l'AELE du 20 juillet 1999 concernant la différenciation régionale de cotisation à la sécurité sociale, affaire E-6/98, gouvernement de Norvège contre Autorité de surveillance AELE, Rec. de la Cour de l'AELE 1999, p. 74.

(32) Selon le gouvernement norvégien, ces données proviennent du Budsjettinnstilling S. n° 1 (2001-2002).

(33) L'Autorité prend également acte du document présenté par le gouvernement norvégien sur la politique relative au changement climatique, où il est fait référence dans le tableau 2 aux "secteurs exonérés de la taxe: (...) le charbon et le coke à des fins de traitement (industrie des ferro-alliages, des carbures et de l'aluminium)" (soulignement ajouté).

(34) Dans l'arrêt Adria Wien, la Cour de justice a déclaré au point 49: "l'octroi d'avantages aux entreprises dont l'activité principale est la fabrication de biens corporels ne trouve pas de justification dans la nature ou l'économie générale du système d'imposition (...)". Par ailleurs, dans l'affaire Maribel, la Cour a déclaré: "la limitation du bénéfice des réductions majorées à certains secteurs d'activité rendait ces mesures de réduction sélectives, en sorte qu'elles remplissaient la condition de spécificité", points 28 à 31.

(35) Voir ci-dessus la référence à la condition d'"internalisation des coûts" visée au point 19 de l'encadrement de l'environnement.

(36) Décision de la Commission du 3 avril 2002 concernant l'exonération pour double usage de la taxe sur le changement climatique au Royaume-Uni (Aides d'État C 18/2001 et C 19/2001).

(37) COM(97) 30 final (JO C 139 du 6.5.1997, p. 14).

(38) Ces informations sont tirées du rapport du gouvernement sur les écotaxes, St.prp. n° 54 (1997-1998), chapitre 6, point 6.2.5.

(39) Voir rapport du gouvernement sur les écotaxes, St.prp. n° 54 (1997-1998), chapitre 6, point 6.2.5.

(40) St.prp. n° 1 (2001-2002) - FIN, point 3.11.

(41) Il semblerait à tout le moins que, dans la mesure où ces produits sont utilisés comme combustibles de chauffage, ils peuvent être remplacés par d'autres: voir la proposition de directive du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques: "(...) Il est clair que tous ces produits, dans la mesure où ils sont utilisés comme combustibles, sont directement ou indirectement remplaçables et doivent donc tous être visés par le cadre de taxation."

(42) PIL News daté du 18 décembre 2001, Norwegian Process Industry takes responsibility for reduced SO2-emissions.

(43) Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice que des mesures utiles, acceptées par les États concernés, ont un effet contraignant. Voir l'arrêt de la Cour de justice du 24 mars 1993, affaire C-313/90, Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques et autres contre Commission, Rec. p. I-1125.

(44) Voir point 7.4.3, paragraphe 2, du chapitre 7 en combinaison avec le chapitre 5 de l'encadrement des aides d'État, notamment son point 5.2, paragraphe 1.

(45) Voir l'arrêt de la Cour de justice du 24 mars 1993, affaire C-313/90, CIRFS contre Commission, Rec. p. I-1125, point 35; voir la décision d'ouvrir la procédure d'enquête formelle relativement à l'aide d'État C 37/2000 (ex NN 60/2000, ex E 19/94, ex E 13/91 et N 204/86) concernant le régime d'aides financières et fiscales de la zone franche de Madère, au Portugal, publiée au JO C 301 du 21.10.2000, p. 4, et la décision de la Commission d'adopter des mesures utiles dans l'affaire d'aide d'État E 10/2000 concernant les "Gewährträgerhaftung und Anstaltslast" en Allemagne, lettre à l'Allemagne du 27 mars 2002.

(46) Voir une vue d'ensemble des taxes environnementales dans l'Union européenne, dans le rapport à la DG "Environnement", "Update of Database of Environmental Taxes and Charges", Stefan Speck and Paul Ekins, juillet 2000; voir également la base de données européenne sur les taxes environnementales: http://europa.eu.int/comm/ environment/enveco/env_database/ database.htm

(47) Voir une vue d'ensemble sur les taxes environnementales dans l'Union européenne, dans le rapport à la DG "Environnement", "Update of Database of Environmental Taxes and Charges", Stefan Speck and Paul Ekins, juillet 2000; voir également la base de données communautaire sur les taxes environnementales:

http://europa.eu.int/comm/ environment/enveco/env_database/ database.htm

(48) Le gouvernement norvégien a informé l'Autorité que les données relatives aux émissions pour 2001 n'étaient pas encore disponibles.

(49) Dans la note 5 de bas de page de l'encadrement environnemental, il est précisé que lorsque ces normes sont incorporées dans l'accord EEE, elles deviennent des normes EEE. Dans la note 6 de bas de page de l'encadrement environnemental, sont mentionnées les directives communautaires applicables qui ont été incorporées à l'accord EEE.

(50) Directive 80/779/CEE du Conseil, incorporée à l'accord EEE, point 14 de l'annexe XX de l'accord EEE.

(51) Directive 84/360/CEE du Conseil du 28 juin 1984 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles, incorporée à l'accord EEE au point 16 de son annexe XX.

(52) Directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, incorporée à l'accord EEE au point 2 g) de son annexe XX.