5.4.2006   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 82/48

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Le 14 mars 2006, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Pologne, qui couvre la période 2005-2008.

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La croissance du PIB réel polonais s'est chiffrée en moyenne à 4,5 % par an entre 1994 et 2004, soit deux points de pourcentage de plus que la moyenne de l'UE-25 (2,4 %). Après une période de forte expansion économique, elle est tombée à 1,0 % en 2001, sous l'effet de facteurs conjoncturels tant intérieurs qu'extérieurs, avant de se redresser pour s'établir à 5,3 % en 2004. Le revenu par habitant, mesuré en standards de pouvoir d'achat, correspondait à 46,5 % de la moyenne de l'UE-25 en 2004. L'inflation IPCH est restée élevée, à 7,0 % en moyenne au cours de la dernière décennie, mais elle est redescendue à 2 % environ en 2005. La situation sur le marché de l'emploi, marquée par un taux de chômage de 18,8 % en 2004 et le taux d'emploi le plus bas de l'UE (51,7 % en 2004), demeure le principal problème de la Pologne. Ces dix dernières années, le solde budgétaire des administrations publiques polonaises a toujours été négatif. Ce solde, qui a fluctué entre – 1,4 % et – 4,8 % (2) du PIB jusqu'en 2003, a ensuite commencé à s'améliorer, s'établissant à – 3,8 % du PIB en 2004 et à – 2,9 % en 2005.

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Le 5 juillet 2004, le Conseil a constaté dans une décision que la Pologne présentait un déficit excessif. Aux termes de la recommandation qu'il a émise le même jour au titre de l'article 104, paragraphe 7, la Pologne doit mettre fin à cette situation d'ici à 2007. Dans son avis du 17 février 2005 concernant la mise à jour précédente du programme de convergence polonais pour la période 2004-2007, qui a été rendu avant la modification du Pacte de stabilité et de croissance, le Conseil invitait la Pologne à «(i) renforcer son ajustement budgétaire au-delà de 2005 et abaisser l'objectif de déficit pour 2007 et à (ii) veiller à appliquer intégralement les mesures structurelles contenues dans le plan Hausner et consentir un effort additionnel au cas où se concrétiseraient les risques entourant la mise en œuvre des mesures».

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En ce qui concerne l'exécution du budget en 2005, le déficit public est estimé à 3,6 % du PIB dans les prévisions de l'automne 2005 des services de la Commission, contre 3,9 % du PIB dans la version précédente du programme de convergence et 2,9 % du PIB dans le programme actuel. Il est difficile d'établir une comparaison avec les programmes de convergence précédents car les données ont fait l'objet de révisions lourdes à la suite de changements méthodologiques. L'obtention d'un résultat meilleur que prévu s'explique essentiellement par les résultats budgétaires de l'administration centrale, en particulier du budget de l'État, qui a bénéficié (sur la base d'une comptabilité de caisse) de recettes fiscales directes plus importantes que prévu et d'une sous-exécution des dépenses, d'où une réduction du déficit d'environ 0,7 point de pourcentage par rapport au plan budgétaire de 2005.

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D'une manière générale, le programme respecte la structure et les exigences en matière de données définies dans le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence (3). La Pologne a présenté la mise à jour de son programme de convergence le 19 janvier, soit sept semaines après l'échéance du 1er décembre fixée dans le code de conduite. Ce retard est dû à la formation d'un nouveau gouvernement en novembre 2005 suite aux élections législatives et au remplacement du ministre des finances au début du mois de janvier 2006.

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Selon le scénario macroéconomique du programme, la croissance annuelle du PIB réel devrait s'accroître, passant de 3,3 % en 2005 à 4,3 % en 2006, pour finalement atteindre 5,0 % en 2008. Les hypothèses de croissance sur lesquelles s'appuie le programme peuvent être considérées comme plausibles, quoique légèrement optimistes en ce qui concerne la dernière année du programme. Les projections du programme en matière d'inflation paraissent elles aussi réalistes, sauf pour 2006 où elles pèchent par optimisme, compte tenu des dernières évolutions de l'IPC.

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La dernière mise à jour du programme de convergence vise à réduire progressivement le déficit des administrations publiques (calculé conformément à la décision d'Eurostat du 2 mars 2004) afin de satisfaire aux critères de convergence d'ici à la fin de la législature, soit implicitement d'ici à la fin de 2009. L'objectif de déficit fixé pour 2007 demeure inchangé à 2,2 % du PIB, si l'on inclut les régimes de retraite par capitalisation relevant du deuxième pilier dans le secteur des administrations publiques. Si l'on exclut ces régimes de retraite, l'objectif de déficit s'accroît par rapport à la mise à jour précédente, de 3,9 % à 4,1 % du PIB, en raison du solde du régime des retraites, désormais estimé à 1,9 % du PIB. Si la réduction régressive du coût net des réformes des retraites pouvait être prise en considération, le déficit public de la Pologne serait inférieur à 3 % du PIB sur l'ensemble de la période. Le solde primaire (régimes de retraite par capitalisation relevant du deuxième pilier compris dans le secteur des administrations publiques) devrait s'améliorer, de – 0,3 % du PIB en 2005 à 0,6 % en 2008. Cet ajustement, lent, repose principalement sur une évolution favorable des recettes en 2006 et sur des compressions de dépenses en 2007 et 2008. Par rapport à la mise à jour précédente, la nouvelle mise à jour fixe un objectif de déficit plus ambitieux pour 2006, grâce au report des bons résultats obtenus en 2005 du côté des recettes, mais prévoit un effort d'ajustement moindre les années suivantes et reporte à 2007 et 2008 les réformes touchant les dépenses.

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Sur la période de programmation, le solde structurel (solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires), calculé par les services de la Commission sur la base des informations fournies dans le programme en appliquant la méthode commune, devrait s'améliorer de 0,25 % du PIB par an en moyenne. Le programme fixe comme objectif budgétaire à moyen terme de parvenir à un déficit structurel de – 1,0 % du PIB, qu'il ne compte pas atteindre durant la période couverte par le programme. Cet objectif à moyen terme étant plus ambitieux que le minimum prescrit (à savoir un déficit d'environ – 1,5 % du PIB), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. Il reflète le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.

(9)

Les résultats budgétaires pourraient être inférieurs à ce qui est projeté dans le programme. Même si les projections paraissent prudentes si l'on se fonde sur les antécédents de dépassement des objectifs budgétaires fixés dans les programmes précédents, plusieurs facteurs peuvent peser sur l'ajustement programmé. En raison de l'évolution positive des recettes fiscales en 2004 et 2005, les hypothèses relatives à l'élasticité des recettes fiscales semblent plutôt optimistes, en particulier pour 2006; il en va de même pour l'hypothèse de croissance concernant la dernière année du programme (2008). Dans la situation politique actuelle, les mineurs se sont vu accorder des droits à pension spéciaux, ce qui a incité d'autres groupes sociaux à demander des régimes particuliers, mettant ainsi en péril la réforme des retraites de 1999. Le plafond nominal quadriennal de 30 milliards de PLN pour le budget de l'État, mentionné dans le programme de convergence, vise à régler le problème du déficit excessif. Néanmoins, il serait utile de prendre des mesures budgétaires supplémentaires ou différentes pour maîtriser l'accroissement des dépenses publiques.

(10)

Le programme ne suit pas la trajectoire de réduction du déficit pour 2007 définie par le Conseil dans sa recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7, et l'orientation budgétaire du programme ne semble pas aller dans le sens d'une correction du déficit excessif dans le délai imparti par le Conseil. Les risques évoqués confortent cette conclusion. Les objectifs de déficit pour 2005 et 2006, qui sont inférieurs à ceux de la version précédente du programme, correspondent aux objectifs nominaux fixés par le Conseil dans sa recommandation du 5 juillet 2004 grâce à une exécution du budget 2005 meilleure que prévu et à des effets de report sur 2006. Pour comparer les objectifs, il conviendrait de tenir compte des modifications imposées par Eurostat dans la méthodologie des comptes nationaux. Pour 2007, qui constitue une année déterminante, le programme table sur une réduction du déficit à 2,2 % du PIB. Cependant, si l'on exclut du secteur des administrations publiques les régimes de retraite par capitalisation relevant du deuxième pilier, conformément à la décision d'Eurostat du 2 mars 2004, le déficit pour 2007 est estimé à 4,1 % du PIB. Si la réduction régressive du coût net des réformes des retraites pouvait être prise en considération, le déficit public de la Pologne serait inférieur à 3 % du PIB. Un ajustement supplémentaire considérable sera nécessaire pour mettre fin à la situation de déficit excessif dans les délais impartis.

(11)

Entre 2005 et 2008, la dette publique devrait se creuser de 3,25 points de pourcentage du PIB pour s'établir à 45,5 % du PIB en 2008, soit un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB. C'est également près de deux points de pourcentage de moins que dans la précédente mise à jour du programme de convergence. Un important ajustement stock-flux, induisant un gonflement de la dette, devrait compenser les effets de l'excédent primaire et d'un effet d'entraînement positif (en d'autres termes, la contribution négative du taux d'intérêt implicite est compensée par la croissance soutenue du PIB nominal).

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Les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont globalement compatibles avec les grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. Toutefois, les mesures proposées ne sont pas suffisantes pour mettre rapidement fin à la situation de déficit excessif.

(13)

Le programme national de réformes de la Pologne, qui a été présenté le 5 janvier 2006 dans le contexte de la stratégie révisée de Lisbonne pour la croissance et l'emploi, met l'accent sur les défis suivants, qui ont des implications importantes pour les finances publiques: assainir les finances publiques compte tenu de l'ampleur des déficits, améliorer les infrastructures insuffisamment développées et réduire les charges qui pèsent sur le travail afin de faire baisser le taux de chômage élevé. Toutefois, les implications budgétaires des actions annoncées dans le programme national de réformes ne figurent pas dans les projections budgétaires du programme de convergence. Parmi les mesures de finances publiques comprises dans le programme national de réformes, le programme de convergence mentionne le plafonnement du déficit et la planification budgétaire pluriannuelle.

(14)

En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, les coûts budgétaires attendus du vieillissement démographique ne semblent pas représenter un risque important pour la Pologne. En effet, la dette est actuellement inférieure à la valeur de référence de 60 % et devrait le rester, à condition que le pays parvienne à concrétiser les économies devant découler de la mise en œuvre de la réforme des retraites de 1999. Cette réforme est ambitieuse et contribue à la solution du problème du vieillissement, mais les mesures récemment adoptées par le gouvernement en vue d'exclure certains groupes spécifiques de travailleurs du régime de retraites réformé pourraient affaiblir les effets de la réforme à long terme, notamment si le gouvernement accorde de nouvelles dispenses. La réalisation des engagements hors bilan et l'ampleur actuelle du déficit structurel pourraient se solder par une hausse du ratio de la dette au PIB plus rapide que prévu à moyen terme. Une application rigoureuse de l'assainissement des finances publiques envisagé à moyen terme permettrait de réduire les risques pesant sur leur viabilité à long terme (4).

i)

renforcer l'ajustement en 2006, notamment en affectant tout dépassement des recettes inscrites au budget ou toute sous-exécution des dépenses inscrites au budget à la réduction du déficit;

ii)

préserver les résultats de la réforme des retraites;

iii)

renforcer le cadre institutionnel de ses finances publiques en accompagnant le plafond nominal d'autres mesures, par exemple des règles de dépenses à moyen terme.