CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. Philippe LÉger

présentées le 29 septembre 2005 (1)

Affaire C‑274/04

ED & F Man Sugar Ltd

contre

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

[demande de décision préjudicielle formée par le Finanzgericht Hamburg (Allemagne)]

«Agriculture – Restitutions à l’exportation – Remboursement des montants indûment perçus – Sanction – Conditions d’application – Restitution demandée supérieure à la restitution applicable – Absence de contestation de la demande de remboursement de restitutions à l’exportation – Contestation de la sanction»

1.     Lorsque les autorités et juridictions nationales sont saisies d’une réclamation ou d’un recours dirigé contre une décision de sanction, peuvent-elles vérifier si l’exportateur a demandé une restitution d’un montant supérieur à celui qui est dû alors que la décision de remboursement de la somme indûment versée est devenue définitive? En cas de réponse négative à cette question, lorsque la légalité de la demande de remboursement repose sur une interprétation du droit communautaire qui a été infirmée par la Cour dans un arrêt prononcé ultérieurement, une réponse différente devrait-elle s’imposer?

2.     Telles sont, en substance, les questions posées par le Finanzgericht Hamburg (Allemagne) dans le cadre d’un litige opposant la société ED & F Man Sugar Ltd (ci-après la «partie demanderesse») au Hauptzollamt Hamburg-Jonas (ci-après le «Hauptzollamt»), au sujet de l’application à cette société de la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (2).

3.     La présente affaire invite la Cour à préciser les conditions d’application de la décision de sanction, ainsi que son articulation avec une demande de remboursement exigée sur le fondement de l’article 11, paragraphe 3, du règlement n° 3665/87.

I –    Le cadre juridique

A –    Le droit communautaire

1.      Le régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles

4.     Le règlement n° 3665/87 établit les modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation et fixe, notamment, les règles de fond et de procédure relatives à l’obtention de ces subventions.

5.     Le titre 2 dudit règlement précise, dans son chapitre premier, intitulé «Droit à la restitution», les conditions que doivent satisfaire les opérateurs économiques afin de bénéficier d’un tel droit. Parmi ces conditions figure celle fixée à l’article 3, paragraphe 5, de ce règlement, qui dispose:

«Le document utilisé lors de l’exportation pour bénéficier d’une restitution doit comporter toutes les données nécessaires pour le calcul du montant de la restitution et notamment:

a)      la désignation des produits selon la nomenclature utilisée pour les restitutions;

b)      la masse nette de ces produits ou, le cas échéant, la quantité exprimée dans l’unité de mesure à prendre en considération pour le calcul de la restitution;

c)      pour autant que cela soit nécessaire pour le calcul de la restitution, la composition des produits concernés ou une référence à cette composition.

[…]»

6.     Lorsque l’exportateur souhaite obtenir une avance de la restitution dans le cas d’une transformation de la marchandise ou d’un stockage préalable à l’exportation, il doit présenter aux autorités douanières une déclaration de paiement comportant la désignation et la quantité des produits de base ainsi que leur taux de rendement, conformément à l’article 25, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n° 3665/87.

7.     Quant à l’article 5, paragraphe 1, du même règlement, il prévoit:

«Le paiement de la restitution différenciée ou non différenciée est subordonné, en sus de la condition que le produit ait quitté le territoire douanier de la Communauté, à la condition que le produit ait été, sauf s’il a péri en cours de transport par suite d’un cas de force majeure, importé dans un pays tiers et, le cas échéant, dans un pays tiers déterminé dans les douze mois suivant la date d’acceptation de la déclaration d’exportation:

a)      lorsque des doutes sérieux existent quant à la destination réelle du produit

ou

b)      lorsque le produit est susceptible d’être réintroduit dans la Communauté […]

[…]»

8.     L’article 11 du règlement n° 3665/87 prévoit un régime de remboursement et de sanction afin de lutter plus efficacement contre les irrégularités et fraudes constatées dans l’octroi des restitutions à l’exportation. Les premier, troisième et cinquième considérants du règlement n° 2945/94 sont rédigés comme suit:

«considérant que la réglementation communautaire en vigueur prévoit l’octroi de restitutions à l’exportation sur la seule base de critères objectifs, notamment en ce qui concerne la quantité, la nature et les caractéristiques du produit exporté ainsi que la destination géographique de celui-ci; que, à la lumière des expériences acquises, la lutte contre les irrégularités, et surtout contre la fraude, au détriment du budget communautaire mérite d’être renforcée; que, à cet effet, il est nécessaire de prévoir la récupération des montants indûment versés ainsi que des sanctions de façon à inciter les exportateurs à respecter la réglementation communautaire;

[…]

considérant que, lorsqu’un exportateur fournit des informations erronées, celles-ci peuvent entraîner le versement de restitutions indues si l’erreur n’est pas découverte; que, si l’erreur est découverte, il est tout à fait normal d’infliger à l’exportateur une sanction impliquant le paiement d’un montant proportionnel au montant qui aurait été perçu indûment si l’erreur n’avait pas été découverte et que, si l’information erronée a été donnée intentionnellement, il est également normal d’infliger une sanction plus importante;

[…]

considérant que l’expérience acquise, ainsi que les irrégularités, et surtout les fraudes déjà constatées dans ce contexte indiquent que cette mesure est nécessaire, proportionnée, suffisamment dissuasive et qu’elle doit être uniformément appliquée dans tout État membre».

9.     L’article 11, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, du règlement n° 3665/87 est libellé de la manière suivante:

«Lorsqu’il est constaté que, en vue de l’octroi d’une restitution à l’exportation, un exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, la restitution due pour l’exportation en question est la restitution applicable au produit effectivement exporté, diminuée d’un montant correspondant:

a)      à la moitié de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable à l’exportation effectivement réalisée;

b)      au double de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable si l’exportateur a fourni intentionnellement des données fausses.

Est considéré comme restitution demandée le montant calculé à partir des informations fournies en application des dispositions de l’article 3 ou de l’article 25 paragraphe 2. Lorsque le taux de restitution varie selon la destination, la partie différenciée de la restitution est calculée à partir des informations fournies en application de l’article 47.»

10.   L’article 11, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 3665/87 précise:

«Sans préjudice de l’obligation de payer le montant négatif visé au paragraphe 1 quatrième alinéa, en cas de paiement indu d’une restitution, le bénéficiaire est tenu de rembourser les montants indûment reçus – en ce compris toute sanction applicable conformément au paragraphe 1 premier alinéa – augmentés des intérêts calculés en fonction du temps qui s’est écoulé entre le paiement et le remboursement […]»

2.      Le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95

11.   Afin de lutter plus efficacement contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes, le Conseil a adopté le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 (3). Celui-ci crée un cadre juridique commun à tous les domaines couverts par les politiques communautaires (4). Il édicte une réglementation générale relative aux mesures et sanctions administratives applicables en cas d’irrégularités commises au regard du droit communautaire (5).

12.   Aux termes du neuvième considérant de ce règlement, «les mesures et les sanctions communautaires prises dans le cadre de la réalisation des objectifs de la politique agricole commune font partie intégrante des régimes d’aides […] [et] ont une finalité propre».

13.   Conformément à l’article 2, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement n° 2988/95, ces mesures et sanctions administratives «doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d’assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés».

14.   Par ailleurs, l’article 4, paragraphe 1, du même règlement prévoit que toute irrégularité entraîne le retrait de l’avantage indûment perçu, notamment, par l’obligation de rembourser les montants indûment versés. L’article 5, paragraphe 1, dudit règlement, énumère, en outre, les sanctions administratives qui peuvent être infligées en cas d’irrégularités intentionnelles ou causées par négligence. Parmi ces sanctions figure, notamment, «le paiement d’un montant excédant les sommes indûment perçues» (6).

B –    Le droit national

15.   L’article 48 de la loi sur la procédure administrative (Verwaltungsverfahrensgesetz), du 25 mai 1976 (7), est relatif au retrait des actes administratifs irréguliers. Il est libellé comme suit:

«Même après être devenu définitif, un acte administratif irrégulier peut être retiré en tout ou partie, avec effet pour l’avenir ou avec effet rétroactif. Un acte administratif constitutif ou déclaratoire d’un droit ou d’un avantage de nature juridique (acte administratif générateur de droits) ne peut être retiré que sous réserve des dispositions des paragraphes 2 à 4.

[…]»

16.   Quant à l’article 51 de ladite loi, relatif à la révision de la procédure, il est rédigé de la manière suivante:

«L’autorité doit, à la demande de l’intéressé, décider de l’annulation ou de la modification d’un acte administratif définitif

1.      si la situation de fait ou de droit à l’origine de l’acte administratif s’est ultérieurement modifiée en faveur de l’intéressé;

2.      s’il existe de nouveaux éléments de preuve qui auraient entraîné une décision plus favorable à l’intéressé;

3.      si des motifs de révision au sens de l’article 580 de la Zivilprozessordnung sont constitués»

II – Les faits et la procédure au principal

17.   Les 12 et 13 février 1998, la partie demanderesse a déposé auprès du bureau compétent des douanes allemandes quatre déclarations d’exportation relatives à un envoi vers la Pologne de 100 tonnes de sucre blanc pour lesquelles elle a sollicité l’octroi de restitutions à l’exportation.

18.   Par quatre décisions du 6 avril 1998, le Hauptzollamt lui a accordé des restitutions à l’exportation d’un montant de 84 831,16 DEM.

19.   Après que des enquêtes effectuées par le Zollkriminalamt Köln (service de répression des douanes de Cologne) ont mis en lumière des éléments indiquant que du sucre blanc censé être exporté vers la Pologne, la République tchèque et la Suisse n’avait pas atteint les pays tiers de destination, le Hauptzollamt, dans le cadre d’un examen des documents présentés par la partie demanderesse attestant de l’arrivée des marchandises, a constaté que ces documents ne prouvaient pas la mise en libre pratique des marchandises exportées vers la Pologne, mais uniquement leur placement sous un régime de perfectionnement.

20.   La partie demanderesse n’ayant pu rapporter la preuve de l’importation du produit concerné dans le pays tiers de destination, requise en application de l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 3665/87, le Hauptzollamt a, par quatre décisions du 17 avril 2000 adoptées conformément à l’article 11, paragraphe 3, du même règlement, demandé le remboursement intégral des restitutions versées. La demanderesse a remboursé le montant exigé sans former de recours contre les décisions de recouvrement, lesquelles sont devenues définitives. Puis, par quatre décisions du 5 juin 2000, le Hauptzollamt a prononcé une sanction à son encontre sur le fondement de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n° 3665/87 d’un montant de 42 415,60 DEM.

21.   À la suite du rejet par le Hauptzollamt de sa réclamation formée contre ces décisions de sanction, la partie demanderesse a déposé un recours devant le Finanzgericht Hamburg, dans lequel elle fait valoir l’illicéité desdites décisions adoptées par le Hauptzollamt. En effet, elle soutient que leur légalité est subordonnée à celle des décisions de recouvrement adoptées quelques semaines auparavant. Or, selon la partie demanderesse, la licéité desdites décisions de remboursement serait remise en cause par l’interprétation que la Cour a donnée de l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 3665/87 dans l’arrêt Emsland-Stärke (8) prononcé le 14 décembre 2000, après que lesdites décisions de remboursement ont acquis un caractère définitif. En effet, au vu de cette jurisprudence, la partie demanderesse considère que le Hauptzollamt n’était pas autorisé à exiger la preuve prévue à l’article 5, paragraphe 1, sous a), dudit règlement, après le versement de la restitution. Elle soutient donc que la demande de remboursement est illégale et que, en conséquence, le Hauptzollamt n’était plus en droit de lui infliger la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n° 3665/87.

22.   Le Hauptzollamt, quant à lui, soutient que la partie demanderesse aurait dû faire valoir, plus tôt, les objections qu’elle soulève devant le Finanzgericht Hamburg par l’introduction d’un recours à l’encontre des décisions de recouvrement. Ces dernières ayant acquis un caractère définitif, il est constant, selon lui, que la partie demanderesse a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable.

III – Les questions préjudicielles

23.   Eu égard aux thèses avancées par les parties au principal, le Finanzgericht Hamburg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les deux questions préjudicielles suivantes:

«1)      Les autorités et juridictions nationales sont-elles habilitées dans le cadre d’une procédure de recours dirigée contre une décision de sanction fondée sur l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3665/87 à examiner, lorsque la décision de recouvrement prévue à l’article 11, paragraphe 3, premier alinéa, dudit règlement est devenue définitive avant l’adoption de la décision de sanction, si l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable?

2)      En cas de réponse négative à la question précédente: dans un litige contre une décision de sanction selon l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3665/87, est-il permis dans les circonstances relatées dans la présente ordonnance d’examiner, afin de tenir compte d’une interprétation du droit communautaire retenue entre-temps, si l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable?»

IV – Analyse

 A –   Sur la portée des questions préjudicielles

24.   Afin de dissiper toute ambiguïté sur le sens et la portée des questions préjudicielles, il nous semble nécessaire de faire deux observations.

25.   La première est relative aux fondements des décisions de remboursement et de sanction adoptées par le Hauptzollamt, conformément à l’article 11, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 3665/87. En effet, afin de fournir une réponse utile à la juridiction nationale, nous considérons qu’il convient d’examiner les questions préjudicielles au regard des circonstances du litige au principal.

26.   Ainsi, il ressort de l’ordonnance de renvoi que le Hauptzollamt a motivé le recouvrement des restitutions à l’exportation par le fait que la partie demanderesse n’a pas été en mesure de fournir la preuve de la mise en libre pratique du sucre exporté en Pologne, requise à l’article 5, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n° 3665/87 (9).

27.   Quant à la décision de sanction, il semble que le Hauptzollamt ait considéré que les conditions d’application de la sanction étaient réunies dans la mesure où, n’ayant pas contesté la demande de recouvrement, l’exportateur aurait implicitement admis avoir demandé une restitution supérieure à la restitution applicable (10). Comme, par ailleurs, la juridiction de renvoi précise, à de nombreuses reprises, que l’exportateur a fourni des indications exactes dans ses déclarations d’exportation (11), il nous semble que le fondement de la décision de sanction n’est pas clairement énoncé.

28.   La seconde observation est relative à l’assertion de la partie demanderesse selon laquelle la demande de remboursement prononcée par le Hauptzollamt serait illégale, en vertu de l’arrêt Emsland-Stärke, précité, intervenu ultérieurement.

29.   Il convient de noter que, bien que la Cour ait jugé dans cette affaire que l’exigence de la preuve de la mise en libre pratique du produit concerné sur le marché du pays tiers d’importation, prévue à l’article 10, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2730/79 (12), ne peut être imposée que préalablement à l’octroi de la restitution à l’exportation (13), la Cour a également considéré qu’une restitution doit être remboursée si les autorités nationales compétentes constatent que l’opération d’exportation est constitutive d’une pratique abusive résultant de la volonté de l’exportateur de bénéficier d’un avantage tiré de l’application de la réglementation communautaire en créant artificiellement les conditions pour son obtention (14).

30.   Eu égard aux circonstances concrètes de l’opération en cause au principal, nous considérons que c’est à la juridiction nationale d’apprécier, s’il y a lieu et conformément aux règles de procédures nationales, la légalité de cette demande de remboursement, compte tenu de l’interprétation de la disposition pertinente retenue entre-temps par la Cour (15).

31.   Ces données étant posées, nous examinerons tout d’abord la première question puis, le cas échéant, la seconde.

 B –   Sur la première question préjudicielle

32.   Par sa première question, le Finanzgericht Hamburg demande si les autorités et juridictions nationales sont habilitées à examiner, dans le cadre d’un recours ou d’une réclamation dirigée contre une décision de sanction fondée sur l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3665/87, si l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, lorsque la décision de remboursement, adoptée conformément à l’article 11, paragraphe 3, premier alinéa, de ce règlement est fondée sur l’absence de preuve relative à l’importation du produit dans le pays tiers de destination, requise à l’article 5, paragraphe 1, dudit règlement, et a acquis un caractère définitif avant l’adoption de la décision de sanction.

33.   La juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si l’exportateur est en droit de contester une décision de sanction fondée sur l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3665/87, lorsque cette décision a été prise à la suite d’une demande de remboursement de restitutions à l’exportation fondée sur l’absence de preuve relative à la commercialisation du produit dans le pays tiers de destination, remboursement que l’exportateur n’a pas contesté.

34.   En d’autres termes, le Finanzgericht Hamburg demande si une décision de remboursement de restitutions à l’exportation, non contestée, établit l’existence des conditions d’application de la sanction en cause, prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3665/87.

35.   Nous pensons qu’il n’est pas possible d’effectuer une telle déduction et qu’il convient de répondre par l’affirmative à la première question.

36.   Nous estimons, en effet, qu’une décision de sanction ne peut pas être prononcée dans l’hypothèse où, comme tel est le cas en l’espèce, l’opérateur économique n’a pas réussi à fournir la preuve de la mise en libre pratique du produit dans le pays tiers de destination, requise en application de l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87.

37.   Nous en déduisons donc que, lorsque la décision de recouvrement a été adoptée en raison de la violation de l’article 5, paragraphe 1, dudit règlement, la condition d’application de la sanction, suivant laquelle l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, n’a pas pu être examinée. Par ailleurs, nous considérons qu’une telle condition ne peut être déduite du simple fait que l’opérateur économique n’a pas contesté cette demande de recouvrement.

38.   Nous pensons donc que, dans un cas tel que celui en cause dans le litige au principal, les autorités et juridictions nationales doivent pouvoir examiner si les conditions d’application de la sanction sont réunies et, notamment, si l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable.

39.   Nous fondons cette appréciation, d’une part, sur le contenu de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, et paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 3665/87 et, d’autre part, sur l’objectif poursuivi par ledit règlement.

1.      Le contenu de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, et paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 3665/87

40.   Il convient de rappeler que l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3665/87 prévoit l’application d’une sanction «[l]orsqu’il est constaté que, en vue de l’octroi d’une restitution à l’exportation, un exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable […]». Conformément à cette disposition, la restitution due pour l’exportation en question est diminuée soit de la moitié de la différence entre la restitution demandée et celle applicable à l’exportation effectivement réalisée (16), soit du double de cette différence si l’exportateur a fourni de manière intentionnelle des données erronées (17).

41.   Contrairement à la demande de remboursement qui vise simplement à retirer un avantage financier indûment obtenu, la décision de sanction se traduit donc soit par la diminution significative du montant de la restitution applicable, soit par le paiement d’une pénalité financière (18). Par conséquent, cette sanction peut imposer une charge pécuniaire particulièrement lourde à l’entreprise, susceptible, dans certains cas, de compromettre sa viabilité (19).

42.   Dans ces conditions, il nous semble essentiel de garantir une protection juridique suffisante à l’opérateur économique en interprétant strictement le libellé de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3665/87, conformément aux principes de légalité et de sécurité juridique. En effet, ainsi que l’a jugé la Cour à maintes reprises, l’impératif de sécurité juridique doit s’imposer avec une rigueur toute particulière lorsque la réglementation en cause est susceptible de comporter des conséquences financières pour l’opérateur économique (20).

43.   En premier lieu, il ressort des termes employés dans le libellé de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 que le champ d’application du régime de sanction est limité au cas où il est constaté qu’«un exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable» (21).

44.   Cette condition d’application, reprise telle quelle par la juridiction de renvoi dans ses questions préjudicielles, a une définition propre.

45.   En effet, la notion de «restitution demandée» est définie au deuxième alinéa de la disposition susmentionnée, comme étant «le montant calculé à partir des informations fournies en application des dispositions de l’article 3 ou de l’article 25, paragraphe 2 [du règlement n° 3665/87]». Conformément à ces articles, les informations sont celles contenues dans le document utilisé lors de l’exportation pour bénéficier d’une restitution et sont relatives, notamment, à la désignation des produits, à leur masse ainsi qu’à leur composition (22). Ainsi, comme l’a relevé la Cour dans l’arrêt du 14 avril 2005, Käserei Champignon Hofmeister, «le ou les documents contenant les données prévues à ces articles 3 ou 25, paragraphe 2, sur la base desquels est calculé le montant de la restitution, constituent la demande qui déclenche, du fait d’informations erronées, l’application de la sanction prévue audit article 11, paragraphe 1» (23).

46.   C’est en ce sens que le troisième considérant du règlement n° 2945/94 indique, en écho à l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87, que, «lorsqu’un exportateur fournit des informations erronées, celles-ci peuvent entraîner le versement de restitutions indues si l’erreur n’est pas découverte; que, si l’erreur est découverte, il est tout à fait normal d’infliger à l’exportateur une sanction impliquant le paiement d’un montant proportionnel au montant qui aurait été perçu indûment si l’erreur n’avait pas été découverte et que, si l’information erronée a été donnée intentionnellement, il est également normal d’infliger une sanction plus importante». Ainsi, le législateur communautaire impose à l’exportateur, en tant que dernier intervenant dans la chaîne de production, de transformation et d’exportation des produits agricoles, une obligation de déclaration exacte.

47.   Par conséquent, il nous semble que le champ d’application de la décision de sanction est limité au cas où un exportateur a fourni, par erreur ou de façon intentionnelle, des indications inexactes dans sa déclaration d’exportation. En d’autres termes, nous ne pensons pas qu’une telle sanction puisse être prononcée dans l’hypothèse où, comme tel est le cas dans le litige au principal, l’opérateur économique n’a pas réussi à fournir la preuve relative à l’accomplissement des formalités douanières d’importation du produit dans le pays tiers de destination, requise à l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87. Admettre le contraire soulèverait, selon nous, plusieurs difficultés.

48.   Tout d’abord, ainsi que nous l’avons déjà souligné, cette interprétation serait à l’évidence contraire aux principes de légalité et de sécurité juridique. En effet, elle reviendrait à ajouter des dispositions au libellé de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 et à conférer audit article une portée plus large que celle que le législateur communautaire a sans doute envisagée. Or, il ressort d’une jurisprudence constante qu’«une sanction, même de caractère non pénal, ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambiguë» (24). Par conséquent, dans le cas où le législateur communautaire aurait souhaité appliquer la sanction à d’autres hypothèses, ce dernier aurait vraisemblablement pris soin d’apporter une précision en ce sens à l’article 11, paragraphe 1, de ce règlement puisque ce texte constitue l’une des dispositions de base du régime institué par ledit règlement.

49.   Puis, nous pensons qu’une telle interprétation risquerait de se heurter au principe de proportionnalité de la sanction, rappelé non seulement au cinquième considérant du règlement n° 2945/94 et à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 2988/95 mais également par la jurisprudence de la Cour (25). Cette dernière a en effet souligné à maintes reprises les difficultés auxquelles les exportateurs peuvent se trouver confrontés pour obtenir les documents douaniers de la part des autorités de l’État tiers d’importation, sur lesquelles ils ne disposent d’aucun moyen de pression (26). Par conséquent, appliquer une sanction dans cette hypothèse serait, à notre avis, inapproprié au regard des difficultés rencontrées par les opérateurs économiques dans l’obtention des preuves exigées en vertu de l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87.

50.   Enfin, cette interprétation risquerait, selon nous, de porter atteinte au principe de l’application uniforme de la sanction, rappelé au cinquième considérant du règlement n° 2945/94, dans la mesure où la Cour des comptes des Communautés européennes a constaté de grandes disparités entre les États membres en ce qui concerne les vérifications et les acceptations des preuves d’arrivée à destination (27).

51.   En conséquence, il ressort du libellé de l’article 11, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, du règlement n° 3665/87 qu’une sanction ne peut pas être prononcée dans l’hypothèse où l’opérateur économique n’a pas fourni la preuve requise en application de l’article 5, paragraphe 1, de ce règlement. Dans ces conditions, nous considérons que l’autorité nationale compétente ne peut pas examiner si l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable dans le cadre d’une demande de remboursement fondée sur la violation de l’article 5, paragraphe 1, dudit règlement.

52.   En second lieu, nous ne pensons pas que les conditions d’application de la décision de sanction puissent être déduites du simple fait que l’opérateur économique n’a pas contesté la demande de remboursement précitée.

53.   En effet, le fait que la demande de remboursement n’a donné lieu à aucun recours de la part de l’exportateur et qu’elle est devenue définitive ne signifie pas pour autant que cet opérateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable au sens de l’article 11, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, du règlement n° 3665/87.

54.   Par ailleurs, l’absence de recours contre une décision de remboursement ne saurait, selon nous, entraîner de manière automatique, l’application d’une décision de sanction. En effet, il convient de souligner que la sanction a été conçue de manière à pouvoir s’appliquer de façon autonome, indépendamment de toute demande de recouvrement, de sorte qu’elle ne saurait être considérée comme un simple acte accessoire.

55.   Ainsi, il résulte des termes de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3665/87 que l’autorité nationale compétente peut adopter une décision de sanction aussitôt qu’il est «constaté» que l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable.

56.   Dans ces conditions, une sanction peut être prononcée avant le versement à l’opérateur économique de toute restitution à l’exportation. Comme l’a déjà souligné la Cour, saisie de l’interprétation de cette même disposition, il ressort du libellé de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3665/87 que «le législateur communautaire a voulu voir appliquer la sanction […], non pas après que le budget communautaire a subi une perte financière résultant du versement indu d’une restitution à l’exportation, mais à un stade en amont, lorsque l’exportateur inclut des informations erronées, ne serait-ce que de manière non intentionnelle, dans la demande de restitution» (28).

57.   Toutefois, une décision de sanction peut également être adoptée après le versement de la restitution à l’exportation. Dans cette hypothèse, deux cas de figure peuvent se présenter.

58.   Dans le premier, l’autorité nationale compétente peut constater l’existence d’informations erronées et décider non seulement d’exiger le remboursement du montant indûment perçu, mais également d’appliquer une sanction. Ce cas de figure est visé expressément à l’article 11, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 3665/87 qui, nous le rappelons, prévoit que, «en cas de paiement indu d’une restitution, le bénéficiaire est tenu de rembourser les montants indûment reçus – en ce compristoute sanction applicable conformément au paragraphe 1 premier alinéa – […]» (29). L’emploi de l’expression «en ce compris» signifie, selon nous, que la demande de remboursement et la décision de sanction peuvent être appliquées de façon cumulative, dans ce cas.

59.   Or, rien dans le libellé de l’article 11, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 3665/87 n’indique comment les régimes de remboursement et de sanction s’articulent dans ces circonstances. Nous constatons uniquement qu’il n’existe aucun élément dans la lettre de cette disposition indiquant que la décision de remboursement revêtirait l’importance d’une décision principale dont la décision de sanction serait l’accessoire.

60.   Dans une telle situation, nous pensons donc qu’il appartient à chaque autorité nationale compétente, conformément à l’autonomie procédurale qui leur est accordée dans la mise en œuvre du régime des restitutions à l’exportation, d’adopter ces décisions d’une manière telle que les droits et garanties accordés à l’exportateur soient préservés.

61.   Dans le second cas de figure, l’autorité nationale compétente peut prononcer une sanction en raison de l’existence d’une déclaration inexacte, alors qu’une demande de remboursement a déjà été adoptée pour un autre motif. Dans ces conditions, il s’agit, selon nous, de deux actes distincts qui doivent, en tant que tels, pouvoir faire l’objet d’un contrôle de légalité par les autorités et juridictions nationales.

62.   Force est donc de constater que le contenu de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, et paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 3665/87 s’oppose à ce que la condition d’application de la sanction, suivant laquelle l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, soit examinée dans le cadre d’une demande de remboursement fondée sur la violation de l’article 5, paragraphe 1, du même règlement ou soit déduite du simple fait que l’exportateur n’a pas contesté cette décision de recouvrement.

63.   Cette analyse nous paraît confirmée au regard de l’objectif poursuivi par le règlement n° 3665/87.

2.      L’objectif poursuivi par le règlement n° 3665/87

64.   Il ressort clairement de la finalité du règlement n° 3665/87, telle qu’elle se trouve exprimée dans l’intitulé et les premier, deuxième et cinquième considérants du règlement n° 2945/94, qu’il a pour but de combattre les irrégularités et les fraudes constatées en matière de restitutions à l’exportation, en établissant, d’une part, un régime de remboursement des sommes indûment versées et, d’autre part, un régime de sanction (30). Conformément au neuvième considérant du règlement n° 2988/95, le législateur communautaire a doté chacun de ces instruments d’une «finalité propre».

65.   En premier lieu, il ressort du troisième considérant du règlement n° 2945/94 que la mise en place d’une sanction administrative répond au souci spécifique du législateur communautaire de lutter plus efficacement contre les irrégularités et négligences constatées par les autorités dans les déclarations d’exportation. En effet, ainsi que nous l’avons déjà souligné, c’est sur la base de ce document que les autorités nationales compétentes examinent l’existence d’un droit à restitution et calculent le montant de ce droit. Les demandes de subvention étant trop nombreuses pour être soumises à des contrôles systématiques et complets et un renforcement des vérifications existantes étant difficilement envisageable, le législateur communautaire a donc imposé à l’opérateur économique une obligation de déclaration exacte, sous peine de pénalité financière.

66.   En second lieu, il nous semble que la décision de sanction a été conçue de manière à pouvoir s’appliquer de façon autonome.

67.   En effet, le législateur communautaire a constaté que le simple remboursement des sommes indûment versées ne protège pas de manière efficace les intérêts financiers de la Communauté. D’une part, le remboursement ne permet pas d’éviter que les finances de la Communauté ne subissent un préjudice puisque, par définition, il ne peut être prononcé qu’après le versement de la restitution. D’autre part, il ne permet pas non plus de dissuader les opérateurs économiques d’adopter un comportement imprudent ou répréhensible.

68.   La mise en place d’un régime de sanction répond donc à ces deux préoccupations. Tout d’abord, elle permet de mieux préserver les intérêts financiers de la Communauté puisque, comme nous l’avons déjà indiqué, la sanction est susceptible d’être prononcée dès le moment où les informations erronées sont susceptibles de causer un préjudice, c’est-à-dire, bien avant l’octroi de la restitution à l’opérateur économique.

69.   Puis, comme l’indiquent les deuxième et cinquième considérants du règlement n° 2945/94, cette sanction doit être «dissuasive». Ainsi, contrairement à la demande de remboursement, l’application d’une sanction ne vise pas le rétablissement de la situation conforme au droit, ni la réparation d’un préjudice ou l’élimination des conséquences d’un acte illicite mais condamne un comportement contraire au droit, qu’il soit commis par négligence ou intentionnellement.

70.   Compte tenu de la finalité du règlement n° 3665/87 et des objectifs distincts et autonomes poursuivis par la demande de remboursement et la décision de sanction, il est à notre sens évident qu’une sanction, adoptée conformément à l’article 11, paragraphe 1, dudit règlement doit être considérée comme un acte d’application autonome, qui, dans le cadre du système mis en place par cette réglementation, assure pleinement la protection des intérêts financiers de la Communauté. Considérer la décision de sanction comme un simple acte accessoire à la décision de remboursement serait donc de nature à priver cette décision de sa pleine efficacité, ce qui contreviendrait à l’objectif poursuivi par le législateur communautaire.

71.   Par conséquent, nous considérons que l’objectif poursuivi par le règlement n° 3665/87 s’oppose à ce que la condition d’application de la sanction, suivant laquelle l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, soit examinée dans le cadre d’une demande de remboursement fondée sur la violation de l’article 5, paragraphe 1, de ce même règlement ou soit déduite du simple fait que l’exportateur n’a pas exercé de recours contre cette décision de recouvrement.

72.   Au vu de ce qui précède, nous considérons donc que rien ne s’oppose à ce que, dans le cadre d’un contrôle de légalité de la décision de sanction, les autorités et juridictions nationales examinent si l’exportateur a effectivement demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, au sens de l’article 11, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, du règlement n° 3665/87.

73.   En conclusion de l’ensemble de ces développements, nous considérons que les autorités et juridictions nationales sont habilitées, dans le cadre d’une procédure de recours dirigée contre une décision de sanction fondée sur l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3665/87, à examiner si l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, lorsque la décision de recouvrement, fondée sur l’absence de preuve relative à l’importation du produit concerné dans le pays tiers de destination, telle qu’elle est exigée à l’article 5, paragraphe 1, dudit règlement, est devenue définitive avant l’adoption de la décision de sanction.

C –    Sur la seconde question préjudicielle

74.   La juridiction de renvoi n’a posé cette question que dans l’hypothèse où il serait répondu par la négative à la première question. Compte tenu de la réponse que nous avons proposée à la Cour d’apporter à cette question, nous pensons qu’il n’est pas nécessaire de répondre à la seconde question préjudicielle.

V –    Conclusion

75.   Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par le Finanzgericht Hamburg:

«Les autorités et juridictions nationales sont habilitées à examiner, dans le cadre d’une procédure de recours dirigée contre une décision de sanction fondée sur l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2945/94 de la Commission, du 2 décembre 1994, modifiant le règlement n° 3665/87 en ce qui concerne la récupération des montants indûment versés et les sanctions, si l’exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, lorsque la décision de remboursement, adoptée conformément à l’article 11, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 3665/87, tel que modifié par le règlement n° 2945/94, est fondée sur l’absence de preuve relative à l’importation du produit dans le pays tiers de destination requise à l’article 5, paragraphe 1, dudit règlement, et qu’elle a acquis un caractère définitif avant l’adoption de la décision de sanction.»

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1 – Langue originale: le français.

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2 – JO L 351, p. 1, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2945/94 de la Commission, du 2 décembre 1994, modifiant le règlement n° 3665/87 en ce qui concerne la récupération des montants indûment versés et les sanctions (JO L 310, p. 57, ci-après le «règlement n° 3665/87»). Ce règlement a été abrogé par le règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission, du 15 avril 1999, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 102, p. 11), postérieur aux faits litigieux et non applicable à la présente espèce.

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3 – Règlement du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1).

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4 – Voir quatrième considérant dudit règlement.

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5 – Il faut entendre par «irrégularité», au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95, «toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression des recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue».

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6 – Voir article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 2988/95.

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7 – BGBl. I, p. 1253.

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8 – C‑110/99, Rec. p. I‑11569.

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9 – Voir décision de renvoi dans sa version française, p. 3.

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10 – Ibidem, p. 4.

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11 – Ibidem, p. 9 et 10.

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12 – Règlement de la Commission, du 29 novembre 1979, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 317, p. 1), en vigueur à l’époque des faits du litige et dont l’article 10, paragraphe 1, correspond en substance à l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87.

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13 – Voir arrêt Emsland-Stärke, précité (points 48 et 49).

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14 – Ibidem (points 50 à 54).

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15 – Voir, en ce sens, arrêt du 13 janvier 2004, Kühne & Heitz (C‑453/00, Rec. p. I‑837) dans lequel la Cour a jugé que «le principe de coopération découlant de l’article 10 CE impose à un organe administratif, saisi d’une demande en ce sens, de réexaminer une décision administrative définitive afin de tenir compte de l’interprétation de la disposition pertinente retenue entre-temps par la Cour lorsque

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– il dispose, selon le droit national, du pouvoir de revenir sur cette décision;

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– la décision en cause est devenue définitive en conséquence d’un arrêt d’une juridiction nationale statuant en dernier ressort;

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– ledit arrêt est, au vu d’une jurisprudence de la Cour postérieure à celui-ci, fondé sur une interprétation erronée du droit communautaire adoptée sans que la Cour ait été saisie à titre préjudiciel dans les conditions prévues à l’article 234, paragraphe 3, CE, et

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– l’intéressé s’est adressé à l’organe administratif immédiatement après avoir pris connaissance de ladite jurisprudence».

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16 – Voir article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n° 3665/87.

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17 – Ibidem, sous b).

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18 – Voir articles 2, 4 et 5 du règlement n° 2988/95 pour une présentation des règles générales relatives aux mesures (telles que le remboursement) et sanctions administratives.

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19 – Voir article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a) et b), du règlement n° 3665/87.

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20 – Voir, notamment, arrêts du 9 juillet 1981, Gondrand Frères et Garancini (169/80, Rec. p. 1931, point 17); du 15 décembre 1987, Pays-Bas/Commission (326/85, Rec. p. 5091, point 24); du 22 février 1989, Commission/France et Royaume-Uni (92/87 et 93/87, Rec. p. 405, point 22); du 13 février 1996, Van Es Douane Agenten (C‑143/93, Rec. p. I‑431, point 27), et du 23 septembre 2003, BGL (C‑78/01, Rec. p. I‑9543, points 71 à 73).

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21 – Souligné par nous.

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22 – Voir articles 3, paragraphe 5, premier alinéa, et 25, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n° 3665/87.

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23 – C‑385/03, non encore publié au Recueil (point 22).

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24 – Voir, notamment, arrêts du 25 septembre 1984, Könecke (117/83, Rec. p. 3291, point 11), et du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, Rec. p. I‑6453, point 52).

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25 – Voir arrêt du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister, précité (points 59 à 68). Dans cette affaire, la Cour a reconnu la caractère proportionné d’une sanction adoptée conformément à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n° 3665/87 et appliquée en cas d’inexactitude d’une déclaration.

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26 – Voir, notamment, arrêts du 12 juillet 1990, Philipp Brothers (C‑155/89, Rec. p. I‑3265, point 27), et du 19 juin 2003, Eribrand (C‑467/01, Rec. p. I‑6471, point 41).

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27 – Rapport spécial n° 7/2001 relatif aux restitutions à l’exportation – Destination et mise sur le marché, accompagné des réponses de la Commission (JO 2001, C 314, p. 1, points 9 à 13). La Cour des comptes précise que de nombreux types de documents peuvent être acceptés comme preuves de l’accomplissement des formalités douanières de mise à la consommation, or, ainsi qu’elle le souligne, il n’existe aucune harmonisation au niveau de leur acceptation.

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28 – Voir arrêt du 14 avril 2005, Käserei Champignon Hofmeister, précité (point 34).

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29 – Souligné par nous.

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30 – Voir arrêts précités du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister (point 60), et du 14 avril 2005, Käserei Champignon Hofmeister (point 27).