La taxation des produits énergétiques et de l’électricité au sein de l’Union européenne est régie par la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité 1 (ci-après la «directive sur la taxation de l’énergie» ou la «directive»).

Conformément à l’article 19, paragraphe 1, de la directive, outre les dispositions prévues en particulier aux articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires du niveau de taxation pour des raisons de politique spécifiques.

En vertu de la décision d’exécution (UE) 2023/1197 du Conseil 2 du 19 juin 2023, la Pologne a été autorisée à appliquer des taux d’accise réduits au fioul lourd, au gaz naturel, au charbon et au coke utilisés comme combustibles. Cette autorisation a expiré le 30 juin 2023.

La Pologne demande l’autorisation de continuer à appliquer une réduction temporaire des taux de taxation nationaux pour le fioul lourd, le gaz naturel, le charbon et le coke utilisés comme combustibles, qui seraient ainsi inférieurs aux niveaux minimaux de taxation fixés à l’article 9 et à l’annexe I, tableau C, de la directive.

La période de validité demandée est limitée à six mois, ce qui n’excède pas la durée maximale autorisée par l’article 19, paragraphe 2, de la directive sur la taxation de l’énergie.

Par lettre du 30 juin 2023, les autorités polonaises ont informé la Commission de leur intention de continuer à appliquer la mesure temporaire susmentionnée pour une nouvelle période de six mois, à compter du 1er juillet 2023 jusqu’au 31 décembre 2023. Les autorités polonaises ont fourni des informations complémentaires le 8 septembre 2023, ainsi que les 5 et 13 octobre 2023.

La demande de dérogation porte sur l’application de taux d’accise réduits au fioul lourd, au gaz naturel, au charbon et au coke utilisés comme combustibles.

Les autorités polonaises ont fait valoir que l’actualisation annuelle des taux minimaux exprimés en monnaies nationales, qui est exigée pour les États membres qui n’ont pas adopté l’euro en application de l’article 13 de la directive, combinée au taux de change euro/zloty (EUR/PLN) temporairement élevé – et défavorable – en vigueur le premier jour ouvrable du mois d’octobre 2022, nécessiterait d’augmenter les niveaux de taxation applicables aux produits concernés 3 .

Bien que depuis lors, le taux de change du zloty soit revenu à un niveau plus favorable, les règles définies par l’article 13 n’en tiennent pas compte; par conséquent, l’introduction d’une demande de dérogation représente le seul moyen pour la Pologne de maintenir des niveaux constants de taxation des produits énergétiques en question. Selon la Pologne, sans cette dérogation, il conviendrait d’augmenter les niveaux de taxation applicables à ces produits.

La demande introduite par la Pologne vise à atténuer l’incidence négative que pourrait avoir l’adaptation prévue à l’article 13 de la directive sur la taxation de l’énergie, en maintenant les taux de taxation nationaux applicables à leurs niveaux actuels, en deçà des niveaux minimaux de taxation correspondants établis par la directive. Cela correspondrait à une réduction des taux de taxation nationaux exprimés en euros par rapport aux taux minimaux, résultant de la différence de change EUR/PLN après l’adaptation annuelle effectuée conformément à l’article 13 de la directive. Ce maintien des taux nationaux actuels serait également appliqué à d’autres produits destinés au chauffage au sens de l’article 2, paragraphe 3, de ladite directive.

D’après les autorités polonaises, la situation sociale et économique engendrée par l’inflation élevée ainsi que la hausse des prix des produits énergétiques continuent de poser de graves problèmes à la société polonaise. 

Outre les autres mesures qui ont été adoptées 4 , la Pologne a mis en exergue l’importance d’une telle dérogation compte tenu de l’incidence négative de la forte hausse des prix de l’énergie, qui est l’une des conséquences de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Parallèlement à l’inflation galopante, les autorités polonaises ont souligné que cette situation avait des répercussions directes sur les ménages comme sur les entreprises.

Pour illustrer l’augmentation des prix, les autorités polonaises ont fourni le graphique ci-dessous (graphique 2), qui présente le prix moyen du gaz naturel entre janvier 2020 et mai 2023.

Graphique 2 – Prix moyen du gaz naturel (2020-2023) 10

Le graphique ci-dessous (graphique 3), également fourni par les autorités polonaises, montre les évolutions des prix historiques du charbon et du gaz naturel sur les marchés de gros respectifs, notamment l’augmentation des prix en 2022 liée aux effets de l’agression de la Russie contre l’Ukraine.

Graphique 3 – Prix au comptant du charbon et du gaz naturel en USD (2020-2023) 11

Les autorités polonaises ont par ailleurs communiqué les prix de gros (2020-2023) 12 du fioul lourd, illustrés dans le graphique ci-dessous (graphique 4).

Graphique 4 – Prix de gros du fioul lourd (2020-2023)

Enfin, les autorités polonaises ont présenté dans le graphique ci-dessous (graphique 5) les prix journaliers de l’énergie sur la bourse polonaise de l’énergie (POLPX).

Graphique 5 – Prix journaliers de l’énergie (2016-2023)

En ce qui concerne les niveaux de taxation des produits concernés, les autorités polonaises ont transmis le tableau ci-dessous (tableau A), qui compare les niveaux minimaux de taxation applicables en vertu de la directive pour chaque produit couvert par la demande aux taux correspondants actuellement en vigueur en Pologne (janvier 2023). Elles ont souligné à cet égard que les taux d’accise sur les combustibles s’appliquaient indistinctement aux clients non commerciaux et aux clients commerciaux.

Tableau A

À l’appui de leur demande, les autorités polonaises ont fourni à la Commission les graphiques ci-dessous, qui présentent i) le taux de change applicable le premier jour ouvrable de chaque mois, de janvier 2022 à avril 2023 (graphique 6); ii) les fluctuations du taux de change en octobre 2022 (graphique 7); et iii) le taux de change mensuel moyen pour 2022 (graphique 8).

Graphique 6 – Taux de change EUR/PLN le premier jour ouvrable de chaque mois (2022-2023)

Graphique 7 – Taux de change EUR/PLN en octobre 2022

Sur la base du graphique ci-dessus, les autorités polonaises ont souligné qu’après avoir atteint un pic le 11 octobre 2022, le taux de change EUR/PLN a progressivement diminué.

De même, elles ont également mis en exergue le fait que, compte tenu du graphique ci-dessous, le taux de change durant l’année 2022 avait atteint son niveau le plus élevé en octobre.

Graphique 8 – Taux de change mensuel moyen EUR/PLN (2022-2023)

Au vu des informations présentées dans les graphiques ci-dessus, les autorités polonaises ont souligné que le fait de prendre octobre 2022 13 comme référence pour l’adaptation annuelle prévue par l’article 13 de la directive avait une incidence négative, eu égard tout particulièrement aux fluctuations de la monnaie polonaise. D’après les autorités polonaises, cette adaptation ne tient pas compte de la dynamique des développements sur le plan économique, et les fluctuations du taux de change au cours de la période allant d’octobre d’une année donnée à la fin du mois de septembre de l’année suivante sont dénuées de pertinence. Afin d’apporter une preuve supplémentaire de cette incidence négative, elles ont soumis l’exemple ci-dessous (tableau B), qui montre que les taux d’accise pour les produits énergétiques couverts par la demande auraient respecté les niveaux minimaux établis par la directive si l’adaptation annuelle avait été fondée sur le taux de change en vigueur en janvier 2022.

Tableau B

Les dépenses budgétaires pour la période couverte par la demande de dérogation sont estimées à 6,5 millions de PLN (sur la base des données de consommation et des recettes de 2022). Le tableau ci-dessous (tableau C), qui est fourni par les autorités polonaises, présente à cet égard l’incidence budgétaire pour chacun des produits énergétiques concernés.

Tableau C

L’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive est libellé comme suit:

«Outre les dispositions des articles précédents, en particulier les articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques».

L’article 13, paragraphe 1, de la directive dispose que pour les États membres qui n’ont pas adopté l’euro, la valeur de l’euro dans les différentes monnaies nationales qui devra être appliquée à la valeur des niveaux de taxation est fixée une fois par an. Les taux à appliquer sont ceux qui sont établis le premier jour ouvrable du mois d’octobre et publiés au Journal officiel de l’Union européenne; ils sont applicables à partir du 1er janvier de l’année civile suivante.

L’article 13, paragraphe 2, de la directive prévoit que «(l)es États membres ont la faculté de maintenir les montants de taxation en vigueur lors de l’adaptation annuelle prévue au paragraphe 1, si la conversion des montants du niveau de taxation exprimés en euros aboutissait à une augmentation du niveau de taxation exprimé en monnaie nationale de moins de 5 % ou de moins de 5 EUR, la somme la plus faible étant retenue».

Les taux nationaux correspondants de la Pologne, convertis sur la base de l’article 13, paragraphe 1, sont légèrement supérieurs à la tolérance de 5 % autorisée par l’article 13, paragraphe 2, de la même directive. En demandant une dérogation afin de ne pas indexer leurs taux nationaux, les autorités polonaises sollicitent, pour une période limitée, un relèvement temporaire très restreint (moins de 1 point de pourcentage) du niveau de tolérance applicable à l’adaptation annuelle des taux.

Grâce à la dérogation demandée, qui est limitée dans le temps, les autorités polonaises entendent atténuer les effets négatifs qu’entraînerait, en application de l’article 13 de la directive, une augmentation des niveaux de taxation liée à un taux de change euro/zloty (EUR/PLN) élevé. Cette réduction correspondrait au montant résultant de la différence de change après l’adaptation annuelle effectuée conformément à l’article 13 de la directive.

La Pologne estime que la mesure temporaire devrait alléger en partie la charge sociale et économique à laquelle font face les consommateurs polonais dans le contexte géopolitique actuel. Les autorités polonaises ont fait valoir à cet égard que les vendeurs des produits énergétiques concernés bénéficieraient également de la réduction de la taxation.

La possibilité de maintenir une telle réduction de la taxation peut être accordée au titre de l’article 19 de la directive, puisque son objectif est de permettre aux États membres d’introduire de nouvelles exonérations ou réductions pour des raisons de politique spécifiques.

La durée de validité limitée de six mois respecte la période maximale autorisée par l’article 19, paragraphe 2, de la directive sur la taxation de l’énergie, qui prévoit pour ce type de mesure une période maximale de six ans, pouvant être renouvelée.

Toutefois, la dérogation ne devrait pas compromettre l’adoption future par le Conseil d’un acte juridique fondé sur une proposition de la Commission visant à modifier la directive sur la taxation de l’énergie 15 .

Règles en matière d’aides d’État

La présente proposition est sans préjudice de toute appréciation de la mesure polonaise au regard des règles en matière d’aides d’État. En outre, la proposition de décision d’exécution du Conseil ne préjuge pas de l’obligation qui incombe à l’État membre de veiller au respect des règles en matière d’aides d’État.

La Commission doit examiner chaque demande de dérogation au titre de l’article 19 de la directive sur la taxation de l’énergie en prenant en considération: i) le bon fonctionnement du marché intérieur; ii) la nécessité d’assurer une concurrence loyale; et iii) les politiques de l’Union en matière de santé, d’environnement, d’énergie et de transports.

Comme le soulignent les autorités polonaises, cette réduction de la taxation vise à alléger partiellement la charge sociale et économique à laquelle la population polonaise serait confrontée en cas d’augmentation de la taxe liée au taux de change élevé de l’euro, conjuguée à l’inflation galopante qui touche à la fois les ménages et les entreprises, en partie due à la récente hausse des prix due au conflit en Ukraine.

En raison de cette situation, la réduction temporaire demandée n’aura probablement aucune incidence sur les échanges intra-UE. Compte tenu de ses effets et de sa durée limités, la mesure demandée ne devrait pas fausser la concurrence ni entraver le fonctionnement du marché intérieur.

Article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil.

Le domaine de la fiscalité indirecte, couvert par l’article 113 du TFUE, ne relève pas en soi des compétences exclusives de l’Union européenne au sens de l’article 3 du TFUE.

Cependant, conformément à l’article 19 de la directive 2003/96/CE, le Conseil s’est vu accorder la compétence exclusive, en vertu du droit dérivé, d’autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires au sens de cette disposition. Les États membres ne peuvent donc pas se substituer au Conseil. Par conséquent, le principe de subsidiarité ne s'applique pas à la présente décision d’exécution. En tout état de cause, le présent acte n’étant pas un projet d’acte législatif, il n’y a pas lieu de le transmettre aux parlements nationaux conformément au protocole nº 2 annexé aux traités afin que ceux-ci vérifient le respect du principe de subsidiarité.

La proposition est conforme au principe de proportionnalité.

Les réductions du niveau de taxation n’excèdent pas ce qui est nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi.

Elles sont applicables pendant une période limitée de six mois.

L’instrument proposé est la décision d’exécution du Conseil.

L’article 19 de la directive 2003/96/CE ne prévoit que ce type de mesure.

La présente proposition fait suite à une demande présentée par la Pologne et elle ne concerne que cet État membre.

Il n’a pas été nécessaire de faire appel à des experts externes.

La présente proposition concerne l’octroi d’une autorisation à un seul État membre, à sa propre demande, et ne requiert pas d’analyse d'impact.

La mesure ne prévoit aucune simplification.

Elle fait suite à une demande présentée par la Pologne et ne concerne que cet État membre.

La mesure n’a aucune incidence sur les droits fondamentaux.

La mesure n’entraîne pas de charge financière et administrative pour l’Union européenne. La proposition n’a donc aucune incidence sur le budget de l’Union.

Un plan de mise en œuvre n’est pas nécessaire. La proposition concerne l’octroi d’une autorisation de réduction de la taxation à un seul État membre, à sa propre demande. Elle est prévue pour une période limitée de six mois.

Les taux de taxation applicables seront inférieurs aux niveaux minimaux de taxation fixés par la directive sur la taxation de l’énergie (Article 9).

La mesure peut faire l’objet d’une évaluation en cas de demande de renouvellement à l’expiration de la période de validité.

La proposition ne nécessite pas de documents explicatifs sur la transposition.

L’article 1er dispose que la Pologne sera autorisée à appliquer des taux de taxation réduits au fioul lourd, au gaz naturel, au charbon et au coke utilisés comme combustibles, inférieurs aux niveaux minimaux de taxation.

L’article 2 dispose que l’autorisation sollicitée est accordée pour une période de six mois, ainsi que la Pologne l’a demandé, ce qui n’excède pas la période maximale de six ans autorisée par la directive.