Rapporteurs:

Kinga JOÓ et Carlos Manuel TRINDADE

Décision de l’assemblée plénière	25.1.2023
Base juridique	Article 52, paragraphe 2, du règlement intérieur
	Avis d’initiative
Compétence	Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Adoption en section	21.6.2023
Date de l’adoption en session plénière	13.7.2023
Session plénière no	580
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	171/19/22

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE approuve sans réserve les résolutions des Nations unies qui proclament que l’eau est un droit fondamental de la personne humaine (1) et qu’elle est essentielle pour que celle-ci jouisse de sa vie et de l’ensemble de ses droits (2). Les objectifs de développement durable des Nations unies, notamment l’objectif 6, et le socle européen des droits sociaux de l’Union européenne, en son principe 20, établissent les principes généraux qui régissent le droit à l’accès à l’eau. Au vu des prévisions de changement climatique, la précarité hydrique gagne en ampleur et appelle des politiques publiques pour y faire face. Dans une situation de pénurie d’eau, ce sont les populations vulnérables qui sont les plus touchées.

1.2.

Le CESE demande à la Commission européenne et aux États membres d’appliquer une approche fondée sur les droits humains pour aborder l’ensemble des politiques de l’eau et s’attaquer à la précarité hydrique, et de se conformer ce faisant au socle européen des droits sociaux. Les services d’approvisionnement en eau et d’assainissement se doivent d’être durables, équitables, efficaces et de qualité, et accessibles à tous, ainsi que de prêter une attention toute particulière aux groupes sociaux vulnérables.

1.3.

Le CESE estime qu’il convient de traiter de l’accès universel de la population à une eau potable et à un assainissement de qualité à des prix équitables comme d’un bien commun, et non pas simplement comme d’une marchandise, ce qui justifie qu’il ne saurait être géré selon les règles du marché unique.

1.4.

Le CESE demande à la Commission de faire avancer une approche commune afin d’appréhender la précarité hydrique à l’échelon de l’Union et d’en concevoir une définition exhaustive, qui permette d’en obtenir une compréhension concrète et tangible (3) et donne à chaque État membre la possibilité d’établir en son sein sa propre définition qui tienne compte de ses réalités, tout en se conformant à la définition européenne.

1.5.

Le CESE demande à la Commission européenne de concevoir des lignes directrices communes afin de surveiller l’accès à des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement (4) de qualité et d’un prix abordable, ainsi que les disparités géographiques, sociales et de genre qu’il présente à l’échelle des États membres et de l’Union européenne, ainsi que de cartographier sa situation actuelle et d’en suivre périodiquement les évolutions. Les données se doivent d’être fiables, valables et accessibles au public. Cet impératif vaut également afin de se conformer aux dispositions de l’article 16, paragraphe 1, point a), de la directive (UE) 2020/2184 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (5) (dénommée ci-après la «directive relative à l’eau potable»); le CESE escompte l’adoption de la proposition présentée par la Commission européenne d’une refonte de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (6), laquelle introduit un article 19 relatif à l’accès à l’assainissement.

1.6.

Le CESE propose à la Commission que la prochaine révision de la directive relative à l’eau potable traite également de la garantie de l’accès universel à des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement, comme le prévoit l’objectif 6 de développement durable des Nations unies. Il recommande à la Commission d’adopter des lignes directrices communes concernant la tarification de l’eau et de son assainissement, au titre desquelles les États membres peuvent définir leurs cadres réglementaires en fonction de la situation qui s’y présente. Ces lignes directrices devraient respecter le droit humain à l’eau et le principe de non-détérioration, à la manière de ce que recommandent les Nations unies en matière de droits humains et d’accès à l’eau potable et à l’assainissement.

1.7.

Le CESE fait valoir que rétribuer des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement ne devrait pas mettre en péril la satisfaction d’autres besoins sociaux. Aussi le CESE demande-t-il à la Commission de dresser un panorama des mesures appliquées dans tous les États membres touchant au caractère abordable des prix, et tout particulièrement aux consommateurs vulnérables. Sur la base de ce panorama, le CESE demande à la Commission de concevoir des lignes directrices communes à l’intention des États membres afin de repérer les ménages pour lesquels l’accessibilité économique pose problème, et plus spécifiquement les consommateurs vulnérables, et de définir les mesures pour y remédier. De telles lignes directrices devraient faire en sorte qu’aucun utilisateur en situation de vulnérabilité ne se voit privé de raccordement à l’eau (7). Les mesures devraient se fonder sur une vue globale des situations dans lesquelles se trouvent les ménages concernés et devraient tirer parti des possibilités qu’offrent les instruments de la politique sociale, les mesures de la politique du logement et les dispositions spécifiques concernant les services d’approvisionnement en eau et d’assainissement d’une manière adaptée au contexte spécifique. Pour ce qui est de financer de telles mesures, il convient de faire valoir le principe de solidarité; et en sus des financements publics, il y a lieu d’étudier des formes innovantes de financement, consistant par exemple à établir des fonds spécifiques incorporés dans les factures d’eau.

1.8.

Le CESE recommande à l’Union européenne d’adopter, et de renforcer, des cadres réglementaires relatifs aux contrats de concession de l’eau afin de gérer celle-ci à titre de bien public plutôt que de marchandise susceptible de faire l’objet d’opérations commerciales. De tels cadres réglementaires devraient: a) se conformer aux droits humains; b) favoriser la durabilité des écosystèmes aquatiques; c) assurer la transparence de leur mise en place et de leur mise en œuvre, grâce à la participation du public; d) compléter le cadre des droits de concession auprès des institutions publiques pour retrouver, en contrepartie d’une compensation équitable, la maîtrise des droits d’utilisation de l’eau et pour réallouer ceux-ci lors de crises de sécheresse aux utilisateurs en situation d’urgence.

1.9.

Le CESE relève la différence fondamentale qui prévaut entre la gestion publique et privée de l’eau, et note qu’il est possible, pour l’une comme pour l’autre, de trouver des exemples de leurs avantages et de leurs inconvénients. Toutefois, la gestion privée, du fait de son intérêt pour le profit, pourrait peiner à satisfaire l’exigence fondamentale de l’universalité du service, qui consiste à desservir la totalité de la population. Le CESE estime qu’une gestion publique de l’eau est mieux placée pour garantir un accès universel à l’eau et aux réseaux d’égouts moyennant un prix équitable et des normes adéquates de qualité, ainsi que pour restaurer et protéger les écosystèmes.

1.10.

Le CESE estime que l’Union européenne et tous ses États membres devraient élaborer/préparer/concevoir un grand dessein pour l’environnement et concevoir/créer des programmes pour financer les distributeurs d’eau afin de parvenir à réduire les fuites et les pertes, qui figurent parmi les plus grandes plaies dont souffre la gestion de la ressource en eau. Pour faire face à de telles pénuries, le CESE demande à la Commission et aux États membres d’envisager et de soutenir de nouvelles solutions techniques innovantes, consistant par exemple à utiliser davantage les eaux grises et les eaux résiduaires traitées, ou à mettre en place des installations décentralisées de traitement à petite échelle des eaux usées.

1.11.

Le CESE demande à la Commission et aux États membres de fournir des financements publics pour développer les infrastructures, en tenant tout particulièrement compte des propriétaires de biens immobiliers disposant de peu de ressources, ainsi que des quartiers urbains et ruraux socialement défavorisés dont les infrastructures nécessitent de longue date une rénovation. Il convient d’envisager de développer les infrastructures hydrauliques et d’assainissement dans le contexte de la vague de rénovations. En outre, il convient d’envisager, dans le domaine de l’aménagement du territoire, de fournir des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement d’une manière qui soit durable sur le plan environnemental, économique et social.

1.12.

Le CESE note attentivement qu’il existe en Europe de nombreux bassins hydrographiques qui associent plusieurs États membres, et il recommande de ce fait, pour chacun de ces bassins au sein de l’Union, d’adopter un cadre de gouvernance politique et technique et d’assurer la participation de la société civile (voir à cet égard les paragraphes 6.4 et 6.5). Le CESE propose que la Commission évalue les performances de la gestion des bassins hydrographiques et que pour améliorer celles-ci, elle instaure des mécanismes politiques, techniques et participatifs. La Commission devrait mettre en place un conseil de bassin hydrographique qui représente l’ensemble des parties intéressées, à titre d’organisme chargé d’assister l’autorité du bassin hydrographique et de jouer lui-même le rôle de médiateur dans les conflits transfrontaliers.

1.13.

Le CESE recommande à la Commission: — de réglementer les projets agricoles et industriels ultra-intensifs en eau au titre des problèmes sociaux et environnementaux qu’ils entraînent en aval, et dans certains cas, de les engager dans une phase de suppression progressive, tout en trouvant des solutions pour les entreprises, les travailleurs et les territoires qui y participent et en allouant les fonds nécessaires pour obtenir un équilibre dans le cadre de la solution retenue; — de concevoir une législation visant à assurer qu’un débit minimal parvienne à la mer; — d’adopter des plans d’urgence qui donnent la priorité à la consommation humaine en matière d’accès à l’eau en cas de crise due à une pénurie.

1.14.

Le CESE propose que l’Union européenne élabore des politiques pour protéger les consommateurs, afin de faire en sorte que tout un chacun puisse accéder à une eau potable saine à un prix équitable, ainsi qu’à des systèmes d’égouts adéquats. Ces mesures politiques devraient prévoir de faire participer au sein d’organismes de consultation les diverses parties intéressées, telles que les consommateurs, les travailleurs et les entreprises.

1.15.

Le CESE demande à la Commission et aux États membres de prendre des mesures pour améliorer la sensibilisation des résidents dans l’Union à la valeur de l’eau et à l’importance d’un accès de tous à l’eau et à l’assainissement. Il convient de tirer parti des possibilités qu’offrent la communication et l’éducation pour accroître cette sensibilisation afin de faire progresser une utilisation plus durable des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement (8); à cet égard, il convient de cibler les enfants et les jeunes car ils seront des acteurs incontournables dans cette utilisation durable à l’avenir, sans toutefois négliger aucun des autres groupes d’âge. S’agissant des ménages en situation de précarité hydrique, cette sensibilisation devrait s’inscrire parmi d’autres mesures visant à améliorer l’accès de ces ménages à des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement de qualité et d’un prix abordable.

1.16.

Le CESE fait valoir que les politiques de l’eau de l’Union européenne et de ses États membres devraient s’assortir d’enquêtes systématiques sur les besoins en personnel dans le secteur de l’eau, y compris la gestion des qualifications nécessaires, du développement de la main-d’œuvre et de la sécurité et de la santé au travail. Ces enquêtes devraient être menées de concert avec les partenaires sociaux de ce secteur.

2.   Introduction et portée de l’avis

2.1.

L’eau est fondatrice de tous les aspects de la vie. Elle constitue également une composante déterminante du développement durable et elle est essentielle pour la paix de notre civilisation. Le changement climatique a d’ores et déjà exacerbé les problèmes liés à l’eau, une pression qu’il ne cessera pas d’exercer à l’avenir, et à une plus grande échelle encore. L’insuffisance de l’approvisionnement en eau douce pèse de manière croissante sur les communautés humaines, et en particulier sur les groupes vulnérables.

2.2.

En 2010 (9), l’Assemblée générale des Nations unies a reconnu expressément le droit humain à l’eau et à l’assainissement, que la conférence des Nations unies sur l’eau a réaffirmé en 2023 (10). Les Nations unies reconnaissent également que l’eau potable et l’assainissement sont essentiels à l’exercice de tous les droits humains. Parmi les 17 objectifs de développement durable dont sont convenues les Nations unies figure l’objectif 6 «Garantir l’accès de tous à des services d’alimentation en eau et d’assainissement gérés de façon durable». En sus de ces engagements mondiaux, le principe 20 du socle européen des droits sociaux prévoit que «toute personne a le droit d’accéder à des services essentiels de qualité, y compris à l’eau et à l’assainissement».

2.3.

L’Union européenne a mis sur pied un cadre exhaustif de droit et de gouvernance pour assurer la gestion durable de ses ressources en eau, et elle a progressé dans sa mise en œuvre (11), (12). Le CESE plaide dans de précédents avis pour conjuguer les enjeux relatifs à l’eau, la lutte contre la pauvreté et l’ambition d’éradiquer celle-ci (13), promouvoir la fourniture d’eau et l’assainissement en tant que services publics essentiels pour tous (14), et favoriser l’accès à l’eau potable pour les groupes vulnérables et les personnes qui vivent en des lieux isolés ou dans des régions rurales désavantagées ou périphériques (15).

2.4.

Le présent avis d’initiative attire l’attention sur les enjeux actuels touchant à l’accès à l’eau propre et à l’assainissement. Il étudie les mesures qu’il convient de prendre à l’échelon européen, national et local, ainsi que le rôle qui incombe à la société civile organisée dans la lutte contre la précarité hydrique et ses conséquences, notamment pour les plus vulnérables. En dernier lieu, il étudie les manières d’atténuer les conséquences sociales, politiques et économiques de la précarité hydrique et ses effets sur la santé humaine.

2.5.

La précarité hydrique se manifeste au sein de l’Union européenne, en dépit de la position relativement favorable dont celle-ci bénéficie dans une perspective mondiale. L’absence d’accès à une eau et à un assainissement de qualité et d’un prix abordable, une situation que l’on peut qualifier de précarité hydrique, constitue le lot quotidien de millions de citoyens de l’Union. En d’autres termes, des millions d’européens sont privés du droit à l’accès à une eau et à un assainissement de qualité et d’un prix abordable.

2.6.

La précarité hydrique entraîne toutefois des conséquences de grande ampleur sur le plan social, économique et environnemental, notamment les menaces pour la santé à l’échelon individuel et collectif, une capacité réduite à occuper un emploi et la détérioration de l’économie locale, l’exclusion sociale, la pollution de l’environnement, des déplacements ou des migrations de population et l’instabilité politique. De telles conséquences sont tout à fait hors de proportion avec la part que détiennent les ménages dans la consommation d’eau et dans la production d’eaux usées par rapport à celles de l’industrie et de l’agriculture. À cet égard, il est significatif que la première initiative citoyenne européenne couronnée de succès concernait l’accès à l’eau et à l’assainissement, qui réclamait de garantir à tous les services y afférents dans l’Union européenne, de privilégier les droits humains sur les intérêts commerciaux en matière d’approvisionnement en eau et d’accroître les efforts de l’Union en vue de garantir l’universalité de l’accès à l’eau et à l’assainissement (16). Il est indispensable de s’attaquer à la précarité hydrique afin de réaliser les priorités politiques de la Commission européenne, s’agissant en particulier du pacte vert et de sa promesse de ne laisser personne de côté.

2.7.

La directive relative à l’eau potable pose l’obligation pour les États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir aux groupes vulnérables et marginalisés un accès à l’eau potable. Toutefois, elle ne consacre pas le droit universel à l’accès à l’eau potable et à l’assainissement, tel que le prévoient les objectifs de développement durable. Aussi le CESE demande-t-il à la Commission européenne, à l’occasion de la prochaine révision de cette directive, de prévoir d’y reconnaître ce droit.

2.8.

Le CESE relève, pour le déplorer, que faute de données autres que limitées et fragmentées, il est malaisé d’obtenir une vue d’ensemble de l’ampleur et des caractéristiques du phénomène.

3.   L’accès à une eau et à un assainissement de qualité

3.1.

Dans l’Union européenne, quelque 9,8 millions de personnes, soit 2,2 % de sa population, n’utilisent pas une eau potable gérée de manière sûre et issue d’un point amélioré accessible dans leur habitation (17). Quelque 9,4 millions d’autres personnes, soit 2 % de plus, ne peuvent accéder à des services de base d’eau potable qu’en dehors de leur habitation (18). Quelque 450 000 personnes résidant dans l’Union européenne (19) ne disposent même pas d’un accès à de tels services de base d’eau potable. Toujours dans l’Union, 6,7 millions de personnes, soit 1,5 % de sa population, vivent sans équipements sanitaires, c’est-à-dire au sein d’un ménage qui ne dispose ni d’une baignoire ni d’une douche ou de toilettes intérieures, tandis que 84,5 millions de personnes, soit 19 % de la population de l’Union, vivent sans pouvoir accéder au moins à un traitement secondaire des eaux usées (20).

3.2.

La précarité hydrique frappe tout particulièrement les personnes et les ménages vulnérables. — Les ménages en situation de pauvreté sont trois fois plus susceptibles de vivre sans équipements sanitaires (21). — L’absence d’accès à l’eau, à l’assainissement et à l’hygiène a, de multiples manières, des effets hors de proportion sur les femmes, par exemple du fait de leur rôle disproportionné dans l’exécution des tâches ménagères ou de problèmes liés à la gestion de l’hygiène menstruelle. — Les enfants sont eux aussi touchés de manière disproportionnée, car ils sont plus exposés aux effets d’une mauvaise hygiène. — Les personnes en situation de handicap ou ayant des besoins spécifiques subissent également une exposition accrue aux conséquences de la précarité hydrique. — Les sans-abri, notamment ceux qui dorment dans la rue, sont durement frappés par l’absence d’accès à l’eau, à l’assainissement et à l’hygiène, du fait de leur situation extrêmement précaire en matière de logement. — Les Roms, qui constituent la plus importante minorité ethnique d’Europe, sont fortement touchés par l’absence d’un accès à une eau potable et à un assainissement sécurisés et abordables. Un Rom sur trois vit dans un logement sans eau du robinet (22), tandis qu’à peine plus d’un sur deux dispose d’une toilette intérieure ou d’une douche (23). Il existe des exemples de communautés marginalisées, parmi lesquelles les Roms sont surreprésentés, qui sont privées même des services de base d’approvisionnement en eau, lorsque les points d’eau publics sont coupés (24), et vivent dans des zones touchées par une contamination des eaux souterraines du fait d’activités économiques (25). — Les migrants, notamment ceux sans papiers, placés dans des logements d’urgence ou en hébergement informel, sont susceptibles d’être tout particulièrement exposés au manque d’accès aux services d’eau et d’assainissement. — L’absence d’accès à une eau et un assainissement abordables peut influer sur les entreprises familiales des ménages vulnérables et susciter ainsi des problèmes sociaux et économiques.

3.3.

Les disparités territoriales en matière d’infrastructures d’eau et d’assainissement constituent un facteur important, même s’il est loin d’être unique, des disparités sociales en matière d’accès. Dans de nombreuses régions, les problèmes d’infrastructures recoupent les problèmes sociaux. Les communautés rurales marginalisées peuvent se retrouver dans une situation particulièrement défavorisée. En outre, dans des quartiers disposant de peu de ressources et nécessitant de longue date d’être rénovés, la piètre qualité des infrastructures contribue à la précarité hydrique et aux problèmes environnementaux.

3.4.

Dans le même temps, des mutations démographiques influent sur la répartition géographique de la demande de services d’approvisionnement en eau et d’assainissement. L’urbanisation accroît la pression sur ces services dans de nombreuses zones urbaines densément peuplées. En revanche, dans d’autres régions de l’Union européenne, notamment dans les zones rurales, mais pas uniquement, le dépeuplement pose problème pour faire fonctionner les réseaux.

3.5.

Alors que les problèmes exposés précédemment liés à l’accès à l’approvisionnement en eau et à l’assainissement touchent en premier lieu des pans spécifiques de la société, une part bien plus importante de la population de l’Union européenne, soit 30 % en moyenne, connaît une forme ou une autre de stress hydrique, c’est-à-dire une inadéquation entre la demande et l’offre d’eau (26). Les populations d’Europe du Sud sont confrontées à des problèmes de stress hydrique tout au long de l’année. Dans d’autres régions d’Europe, des pénuries d’eau se produisent sporadiquement et dans des points sensibles précis. En tout, ce sont 8 millions de personnes en Europe qui vivent dans des régions frappées fréquemment de sécheresse ou de stress hydrique (27). L’on prévoit que le changement climatique accentuera la réduction saisonnière de la disponibilité de l’eau dans la plupart des régions d’Europe.

3.6.

En outre, parce qu’il modifie les cycles hydrologiques et les régimes de précipitations et augmente les températures, le changement climatique constitue un facteur primordial influant sur le stress hydrique et il exerce de multiples manières une influence directe sur l’eau, l’assainissement et l’hygiène. Les sécheresses, la hausse des températures et même les précipitations extrêmes amoindrissent la disponibilité et la qualité de l’eau, elles endommagent les infrastructures et entraînent ainsi des difficultés à maintenir les comportements en matière d’hygiène et d’assainissement. L’élévation du niveau des mers peut réduire la disponibilité de l’eau potable du fait de la submersion des terres et de l’infiltration d’eau salée. Les données probantes concernant spécifiquement l’Europe sont rares; toutefois, si l’on se fonde sur les tendances à l’œuvre à l’échelle mondiale, l’on peut raisonnablement escompter que le changement climatique exerce des effets disproportionnés sur les individus, les ménages et les communautés vulnérables (28).

3.7.

La quantité d’eau consommée par les ménages varie considérablement d’un État membre à l’autre, et se situe dans une fourchette de 77 à 220 litres par personne et par jour (29). Cette consommation tend à être inférieure dans les États membres de l’est de l’Europe à celle dans ceux de l’ouest de l’Europe, sachant que certains États membres du sud de l’Europe figurent parmi les consommateurs les plus importants; certains présentent toutefois des «valeurs aberrantes» (30).

3.8.

Bien que dans l’Union européenne, l’eau soit généralement de bonne qualité, celle-ci connaît des problèmes persistants dans certaines régions, comme en témoignent les cas d’infraction instruits contre certains États membres au titre de la directive relative à l’eau potable. En outre, l’absence d’accès à une eau potable gérée de manière sûre, et notamment aux services de base d’approvisionnement en eau, présente un risque élevé d’utilisation d’une eau potable peu sûre.

3.9.

La qualité de l’eau potable est jugée comme généralement très satisfaisante, même s’il ne s’agit pas d’un constat unanime. Les données d’enquêtes menées au milieu de la décennie 2010-2020 montrent que 82 % des résidents de l’Union européenne tiennent pour bonne la qualité de l’eau potable dans la région où ils vivent (31), tandis que 7 % sont d’un avis différent. L’appréciation générale portée sur l’eau potable dans l’Union européenne était bien moins favorable, puisque tout juste 27 % approuvaient l’affirmation selon laquelle dans l’ensemble de l’Union, l’accès à une eau salubre et propre est bon.

3.10.

Alors que la très grande majorité des résidents de l’Union européenne utilisent l’eau du robinet pour nettoyer, pour leur hygiène personnelle et pour cuisiner, ils sont un peu moins nombreux à la consommer pour la boire. Au milieu de la décennie 2010-2020, plus de 90 % déclaraient utiliser l’eau du robinet pour cuisiner, tandis que seuls 55 % déclaraient toujours utiliser l’eau du robinet pour la boire directement, tandis que 10 % de plus boivent toujours l’eau du robinet après l’avoir filtrée.

3.11.

Au fil de ces dernières décennies, l’eau a été engagée dans un processus de marchandisation, alors que les services d’approvisionnement en eau et d’assainissement subissaient un processus de privatisation et de financiarisation. Plus récemment, au cours de ces dernières années, ces processus ont été remis en question et il existe dès à présent des exemples de municipalités qui ont repris à leur compte les services liés à l’eau. L’eau est essentielle à la vie, elle constitue un bien commun et un droit humain. Aussi le CESE estime-t-il qu’en tant que services d’intérêt public, les services d’approvisionnement en eau et d’assainissement devraient faire l’objet d’une réglementation claire qui garantit les obligations de service, afin de faire en sorte d’obtenir partout une gestion de l’eau et des eaux usées à un prix abordable et avec une qualité suffisante du service. La Commission devrait maintenir les exemptions prévues pour l’eau et les eaux usées par la directive 2014/23/UE sur l’attribution des contrats de concession (32), et obtenues grâce au succès de l’initiative citoyenne européenne sur le droit à l’eau «Right2Water». Le CESE recommande à la Commission d’exempter les services liés à l’eau des règles du marché unique.

4.   Un prix abordable

4.1.

Le caractère abordable du prix des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement constitue une préoccupation croissante pour les résidents dans l’Union européenne, du fait, entre autres motifs, de la récente hausse des prix de l’énergie, sachant que les dépenses liées à ces services sont appelées à croître. Bien qu’en général, les dépenses liées à ces services ne pèsent pas excessivement sur le budget des ménages, les ménages à faibles revenus font souvent exception à cet égard, sachant que le nombre de ménages touchés augmentera probablement. Si l’on s’en tient à un seuil de 3 % du revenu disponible, dans 13 pays de l’Union, les 5 % les plus pauvres de la population peinent à pouvoir se permettre les services d’approvisionnement en eau et d’assainissement, et dans certains pays, ce problème touche même les 10 % les moins bien lotis de la population (33). Dans le même temps, il est possible de contester une telle approche pour mesurer les problèmes liés à l’accessibilité sur le plan financier, d’autant plus que sa quantification peut s’avérer malaisée et qu’elle ne fait pas forcément apparaître toute l’ampleur du problème, car elle ne permet pas de tenir compte des ménages qui consomment moins qu’ils ne devraient, des différences dans les politiques de tarification de l’eau (34) ni de la situation relative des ménages en termes de revenus.

4.2.

Le prix des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement est marqué par un degré élevé de disparités territoriales entre les pays et en leur sein même (35), et, du fait de l’absence de données statistiques détaillées, il n’est pas possible d’en obtenir un panorama complet. Toutefois, dans les zones rurales, les systèmes de distribution se caractérisent des réseaux plus longs et des coûts de fonctionnement plus importants, ce qui entraîne des prix plus élevés.

4.3.

En sus de disposer de faibles revenus, les ménages vulnérables pourraient être plus exposés aux problèmes liés au caractère abordable du prix, du fait de la médiocre qualité et de la moindre efficacité de leur équipement, ainsi que du temps plus important que leurs membres passent à la maison. Les femmes, les enfants et les jeunes marginalisés, ainsi que les chômeurs, sont touchés de manière disproportionnée.

4.4.

Si les problèmes qui prévalent en matière de coûts appellent des mesures sociales ciblées efficaces, il n’est pas possible à l’heure actuelle d’obtenir la moindre vue d’ensemble des mesures prises par les États membres de l’Union européenne pour s’attaquer à ces problèmes, y compris celles visant les consommateurs vulnérables. En outre, l’on ne dispose pas davantage d’une vue complète de la possibilité d’une interruption du service, ou de son absence, ni d’un service minimal. Toutefois, pour certains pays (36), l’on dispose d’informations partielles, qui montrent la grande variété de telles mesures pour s’attaquer aux problèmes liés au caractère abordable du prix.

4.5.

La directive-cadre sur l’eau a poussé plus avant la notion du principe du pollueur-payeur grâce à l’objectif de récupération intégrale des coûts pour garantir la santé des écosystèmes. Toutefois, l’application de ce principe entre en contradiction avec celui d’un accès universel à une eau potable de qualité et d’un prix abordable, et elle entraîne dans la pratique des conséquences sociales graves, en particulier un creusement des inégalités, sachant que les populations les plus pauvres soit sont soumises à des prix proportionnellement plus élevés, soit ne relèvent pas du principe exposé ci-dessus. Le CESE estime qu’il convient de faire de l’accès universel à une eau potable de qualité et d’un prix abordable un principe fondamental, qui doit être pris en considération parallèlement aux préoccupations environnementales qui sous-tendent les principes du pollueur-payeur et de la récupération intégrale des coûts.

4.6.

Pour respecter le droit humain à l’eau, pour se conformer à l’impératif de protéger les écosystèmes et pour répondre aux préoccupations sociales, la structure de la tarification de l’eau constitue un levier important pour en assurer le caractère abordable, l’efficacité, l’équité et la préservation. Du fait de ces objectifs multiples, il existe de nombreuses structures de tarification, notamment celle que propose le rapporteur spécial (37) sur les droits humains à l’eau potable et à l’assainissement, présentée à la 76e assemblée générale des Nations unies (38).

5.   Durabilité

5.1.

Le présent avis n’examine pas les problèmes environnementaux tels que les infiltrations d’eau salée ou la pollution, qui, en dernier ressort, pourraient causer des problèmes sociaux. Il s’agit de s’intéresser aux activités humaines qui conduisent à une surexploitation et à des conflits en matière d’utilisation. Le plus connu de tels problèmes est la situation où l’usage de l’eau que fait une partie empêche une autre partie de l’utiliser comme elle l’entend. Les législations européenne et nationales tentent de les résoudre au moyen de la gestion de bassins hydrographiques (39), qui a connu des degrés très variables de mise en œuvre et de réalisation dans toute l’Europe.

5.2.

La surexploitation exacerbe la pénurie et la dégradation de la qualité de l’eau et de celle des services. Toutefois, la dégradation de la qualité de l’eau en accroît également la pénurie, non pas sous la forme de quantités manquantes d’eau, mais en réduisant le volume d’eau qui convient pour tous les usages, ou au moins en augmentant les financements nécessaires pour ramener cette eau à des normes acceptables. Pour s’attaquer au problème de la surexploitation, il convient de s’intéresser à ses causes plutôt qu’à ses conséquences, dont il a été question dans la partie précédente. La surexploitation entraîne des problèmes environnementaux, lesquels sont responsables de problèmes sociaux, puisque les activités humaines dépendent des écosystèmes, et en particulier d’écosystèmes sains.

5.3.

Il apparaît un problème spécifique, à savoir le développement de projets agricoles et industriels ultra-intensifs dans des régions pauvres en eau, qu’il n’est donc possible de réaliser qu’au moyen de transferts d’eau d’autres bassins et de la surexploitation des eaux de surface, ce qui entraîne des problèmes environnementaux et sociaux en aval. Par exemple, la surexploitation d’une rivière entraîne une réduction de la quantité de sédiments et de nutriments qui parviennent à la mer et ce faisant, elle accroît la dégradation des zones côtières et amoindrit les stocks halieutiques. Dans l’ensemble, la surexploitation entraîne l’épuisement des écosystèmes, lequel frappe le plus les populations les plus vulnérables.

5.4.

Les problèmes sociaux découlent de la contraction des secteurs de la pêche et, éventuellement, d’une diminution du tourisme sur le bord de mer. Alors qu’il est possible, grâce à de grands investissements, d’atténuer les problèmes de dégradation des côtes pour soutenir le tourisme, il n’en va pas de même pour les stocks halieutiques. En revanche, si l’Union européenne légifère afin de faire cesser les projets responsables de cette surexploitation, elle devra faire face à la perte d’emploi des travailleurs concernés.

5.5.

Les fuites et les pertes (40) ne relèvent pas de la surexploitation, mais elles constituent un usage inefficace et inacceptable de l’eau. Toutefois, il s’agit d’une question qui requiert d’être abordée dans une seule perspective. En matière de fuites et pertes, la principale perspective des distributeurs d’eau destinée à la consommation humaine est d’ordre économique (41). Ceux-ci ne s’attaquent aux fuites et aux pertes que s’il leur coûte moins cher de le faire que de ne pas s’en préoccuper. En règle générale, tel est le cas lorsque le taux de fuites et de pertes se situe autour de 15 % (42). Une autre perspective est possible, et à présent, alors que la rareté s’accentue, elle gagne en nécessité pour porter ce seuil en dessous de ces 15 %.

6.   Gouvernance

6.1.

Le CESE relève que dans le monde entier, la distribution et l’assainissement de l’eau sont une compétence municipale, sachant que différentes catégories de distributeurs (sociétés commerciales ou services municipaux) desservent une ou plusieurs municipalités, et que, tant dans l’Union que dans le reste du monde, la très grande majorité des personnes sont servies par des entreprises publiques des eaux. En sus des différentes formes que peuvent revêtir les distributeurs d’eau, il convient d’opérer une distinction essentielle entre la gestion publique et privée. Dans le cadre de chacune d’elles, il est possible de trouver différents types de gestion. Nous pouvons également trouver autant d’exemples, bons comme mauvais, de la gestion tant publique que privée. Néanmoins, la gestion privée s’intéresse au premier chef au profit et peut peiner de ce fait à satisfaire aux exigences de l’universalité du service, une dimension que le service public est mieux placé pour réaliser efficacement moyennant un prix abordable et en assurant une qualité suffisante du service. Le CESE relève que cette conclusion est étayée par les exemples de reprise par les municipalités des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement au cours des deux dernières décennies.

6.2.

Pour garantir la qualité du service, le caractère abordable de son prix et l’universalité des services, la participation de l’ensemble des parties intéressées, à l’échelon de la gestion et au sein des organes de réglementation, constitue le meilleur moyen de maintenir la distribution de l’eau et son assainissement sur la trajectoire de la réalisation de l’objectif 6 de développement durable, dans l’hypothèse d’une exacerbation de la pénurie et d’une augmentation des prix. À l’échelon du distributeur d’eau, l’on peut faire état ici de la réussite qu’a connue la ville de Cordoue, dont la société municipale EMACSA dispose d’un conseil d’administration commun auquel participent les parties intéressées, ce qui est en fait un exemple de gestion participative (43). Les organismes de réglementation, au lieu d’être présidés par une seule personne, devraient disposer d’un conseil d’administration qui associe les parties intéressées afin d’assurer une plus grande efficacité de la réglementation.

6.3.

Les rivières et les masses d’eaux internationales peuvent être source de tensions, voire de conflits entre États, même au sein de l’Union européenne. Le CESE envisage, et propose, d’associer l’Union européenne à la gouvernance du segment de bassin hydrographique où plusieurs de ses États membres sont engagés, pour définir les principes généraux, les objectifs concrets et un suivi adéquat, car il s’agit là du meilleur moyen de contribuer à la gestion de l’eau en période de pénurie, laquelle provoque des crises de diverses sortes.

6.4.

À l’heure actuelle, le modèle de gouvernance de l’eau manque d’efficacité, du fait de la dispersion des organes de surveillance et de l’absence de toute hiérarchie entre eux, ainsi que de l’opacité bureaucratique qui le caractérisent. Il est urgent et nécessaire de trouver un nouveau modèle de gouvernance des écosystèmes hydrauliques, notamment de ceux qui associent plusieurs États membres. Dans le secteur de l’eau, il existe de nombreuses autorités disposant de compétences à différentes étapes du cycle hydrologique, et dont les perspectives et les objectifs se contredisent et dont les responsabilités se chevauchent parfois. Le CESE propose à la Commission de mettre en place un cadre de gouvernance des bassins hydrographiques assorti d’organes politiques et techniques de manière à assurer, le plus efficacement possible, l’orientation politique générale et la gestion technique, ainsi que l’engagement de toutes les parties intéressées grâce à des mécanismes efficaces de participation.

6.5.

Le CESE propose en particulier un modèle de gouvernance qui est à la fois politique et technique, démocratique et ouvert, et axé sur la mise en pratique du principe d’accès universel de la population à une eau potable de qualité et d’un prix abordable. Le CESE propose de mettre sur pied des «comités de gouvernance» composés de membres issus de tous les pays concernés, et chargés d’assurer la gestion politique et de résoudre tout conflit d’intérêts entre lesdits pays. Ces comités de gouvernance de bassin hydrographique devraient être secondés d’un comité technique d’experts et gérer les bassins hydrographiques sur le plan technique. Ce «comité de gouvernance» devrait définir, de manière publique et rigoureuse, la hiérarchie entre les compétences qui lui incombent et celles des différents organismes existants dans les pays du bassin hydrographique concerné, de manière à y éviter toute incompatibilité ou confusion touchant à la répartition de leurs compétences. Parallèlement à ce «comité de gouvernance de bassin hydrographique», devrait fonctionner un «conseil consultatif». Ce dernier se composerait d’organisations de la société civile, en particulier celles actives dans les domaines de l’environnement, du climat et de la protection des consommateurs, ainsi que les partenaires sociaux, et il lui incomberait de mener un dialogue citoyen structuré avec le «comité de gouvernance» et d’aider à résoudre d’éventuels conflits d’intérêts.

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(1)  Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, https://www.ohchr.org/en/water-and-sanitation.

(2)  Bibliothèque numérique des Nations unies, https://digitallibrary.un.org/record/687002.

(3)  Voir également l’avis du Comité économique et social européen sur le thème «Lutte contre la précarité énergétique et résilience de l’Union: enjeux économiques et sociaux» (avis exploratoire à la demande de la présidence tchèque) (JO C 486 du 21.12.2022, p. 88).

(4)  En complément du dispositif de surveillance mis en place par la directive relative à l’eau potable [directive (UE) 2020/2184].

(5)   JO L 435 du 23.12.2020, p. 1. À savoir: «déterminer quelles sont les personnes qui n’ont pas accès ou qui n’ont qu’un accès limité aux eaux destinées à la consommation humaine, y compris les groupes vulnérables et marginalisés, et les raisons expliquant cet état de fait», https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020L2184.

(6)  Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au traitement des eaux urbaines résiduaires [COM(2022) 541 final — 2022/0345 (COD)].

(7)  Voir également: https://www.aquapublica.eu/article/news/access-water-and-sanitation-must-be-priority-commission-action-plan-implement-pillar (en anglais).

(8)  Comme cela a été souligné, entre autres choses, dans les messages et les recommandations politiques du sommet de l’eau à Budapest en 2016, https://www.budapestwatersummit.hu/hu/Vilagtalalkozo/Letoltheto_dokumentumok (en anglais), et dans l’appel du sommet de l’eau à Budapest en 2019, https://www.budapestwatersummit.hu/en/Summit/Budapest_Appeal (en anglais).

(9)  Résolution 64/292, «Le droit fondamental à l’eau et à l’assainissement», 2010, https://www.un.org/fr/waterforlifedecade/.

(10)  Nations unies, communiqué de presse final sur la conférence sur l’eau, 24 mars 2023, https://unfccc.int/sites/default/files/french_paris_agreement.pdf (en anglais).

(11)  Refonte de la directive relative à l’eau potable, 2018.

(12)  Proposition d’une révision de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, 2022.

(13)  Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Intégration de la politique de l'eau aux autres politiques européennes» (avis exploratoire) (JO C 248 du 25.8.2011, p. 43).

(14)  Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission sur l’initiative citoyenne européenne «L’eau et l’assainissement sont un droit humain! L’eau est un bien public, pas une marchandise!» [COM(2014) 177 final] (avis d’initiative) (JO C 12 du 15.1.2015, p. 33).

(15)  Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (refonte) [COM(2017) 753 final — 2017/0332 (COD)] (JO C 367 du 10.10.2018, p. 107).

(16)  https://right2water.eu/.

(17)  Banque mondiale, https://data.worldbank.org/indicator/SH.H2O.SMDW.ZS?locations=EU, année de référence: 2020. Pourcentage de personnes qui ne consomment pas d’eau potable issue d’un point amélioré accessible dans leur habitation, disponible en cas de besoin et sans contamination fécale ni pollution par des substances chimiques d’intérêt prioritaire. Parmi les sources d’eau améliorées figurent l’eau sous conduite, des puits tubés ou perforés, des puits creusés couverts, des sources protégées et des systèmes de collecte des eaux de pluie.

(18)  Banque mondiale, https://data.worldbank.org/indicator/SH.H2O.BASW.ZS?locations=EU, année de référence: 2020. Cet indicateur englobe tant les personnes utilisant un approvisionnement en eau de base que celles qui utilisent des services d’approvisionnement en eau gérés de manière sûre. Les services d’approvisionnement en eau potable de base sont définis comme une eau potable issue d’un point amélioré, dont le temps de collecte aller et retour ne dépasse pas 30 minutes. Parmi les sources d’eau améliorées figurent l’eau sous conduite, des puits tubés ou perforés, des puits creusés couverts, des sources protégées et des systèmes de collecte des eaux de pluie.

(19)  Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_06_10/default/table. https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/demo_pjan/default/table.

(20)  Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_06_20/default/table. https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/demo_pjan/default/table.

(21)  Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/ilc_mdho05/default/table.

(22)  Agence européenne des droits fondamentaux, https://fra.europa.eu/fr/content/fra-opinions-eu-midis-ii-roma (en anglais).

(23)  Parlement européen, «Que fait l’UE pour lutter contre la discrimination à l’encontre des Roms?», 8 avril 2022.

(24)  Centre européen des droits des Roms, http://www.errc.org/uploads/upload_en/file/thirsting-for-justice-march-2017.pdf (en anglais).

(25)  Bureau européen de l’environnement, https://eeb.org/wp-content/uploads/2020/04/Pushed-to-the-Wastelands.pdf (en anglais).

(26)  Agence européenne pour l’environnement, https://www.eea.europa.eu/publications/water-resources-across-europe-confronting (en anglais).

(27)  Première audition sur le thème «L’heure d’un pacte bleu», le 27 février 2023.

(28)  Plateforme PreventionWeb, https://www.preventionweb.net/understanding-disaster-risk/risk-drivers/poverty-inequality (en anglais).

(29)  EurEau (Association européenne des professionnels du secteur de l’approvisionnement en eau), «The governance of water services in Europe» («La gouvernance des services liés à l’eau en Europe», disponible en anglais uniquement), 2020, https://www.eureau.org/resources/publications/5268-the-governance-of-water-services-in-europe-2020-edition-2/file.

(30)  Smart Water Magazine, https://smartwatermagazine.com/news/locken/water-ranking-europe-2020 (en anglais).

(31)  Commission européenne, Rapport final sur l’analyse de la consultation publique sur la qualité de l’eau potable, https://circabc.europa.eu/sd/a/0070b535-5a6c-4ee4-84ba-6f6eb1682556/Public%20Consultation%20Report.pdf (en anglais).

(32)  Directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l’attribution de contrats de concession (JO L 94 du 28.3.2014, p. 1).

(33)  Comité économique et social européen, https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/blue_deal_fiasconaro.pdf (en anglais).

(34)  OCDE, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/e1b8a4b6-en/index.html?itemId=/content/component/e1b8a4b6-en (en anglais).

(35)  EurEau, https://www.eureau.org/resources/publications/eureau-publications/5824-europe-s-water-in-figures-2021/file (en anglais).

(36)  Régulateurs européens du secteur de l’eau (WAREG), https://www.wareg.org/documents/affordability-in-european-water-systems/ (en anglais); OCDE, https://www.oecd.org/fr/environnement/ressources/15425341.pdf.

(37)  Sa proposition est celle d’une tarification par blocs, sachant que celle du premier doit être abordable, voire gratuite dans certaines circonstances, répondant ainsi au droit humain à l’eau, tandis que celle du deuxième bloc devrait permettre de recouvrir les coûts, et la tarification du troisième bloc devrait être bien plus élevée, générant une subvention croisée du luxe vers les utilisations de base. Le CESE estime que chaque État membre, voire chaque service d’approvisionnement en eau et d’assainissement, devrait définir la valeur correspondant à chaque bloc.

(38)   «Risques et impacts de la marchandisation et de la financiarisation de l’eau sur les droits humains à l’eau potable et à l’assainissement», rapport présenté à la 76e assemblée générale des Nations unies par le rapporteur spécial sur les droits humains à l’eau potable et à l’assainissement, Pedro Arrojo Agudo, A/76/159.

(39)  Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1) (directive-cadre sur l’eau).

(40)  De manière générale, les fuites et les pertes sont définies comme l’eau perdue physiquement et comme l’eau qui n’a pas été facturée, en gardant à l’esprit qu’une partie de l’eau qui n’est pas facturée est toutefois autorisée. Pour plus de détails, veuillez consulter un bilan hydrique.

(41)  Aux fins de ce paragraphe, les pertes ne visent pas la consommation autorisée non facturée.

(42)  Il s’agit de l’objectif chiffré le plus fréquent utilisé au Portugal. D’autres pays de l’Union européenne peuvent afficher différentes valeurs cibles, mais en soi, cette valeur importe peu pour notre raisonnement.

(43)  Enrique Ortega de Miguel et Andrés Sanz Mulas, «Water Management in Córdoba (Spain): A Participative, efficient and Effective Public Model» [Gérer l’eau à Cordoue, en Espagne: un modèle public participatif, efficace et efficient], dans «Reclaiming Public Water» [Reprendre la maîtrise publique de l’eau], éditions TNI, 2005.