Table des matières
I.Orientations destinées aux États membres relatives aux bonnes pratiques qui permettent d’accélérer les procédures d’octroi de permis pour les projets en matière d’énergie renouvelable
1.Introduction
2.Des procédures d’autorisation administrative plus rapides et plus courtes
a.Dispositions de la directive RED II et comparaison des bonnes pratiques en matière de transposition
b.Autres bonnes pratiques visant à réduire la durée des procédures d’octroi de permis au-delà de ce qui est prévu par la directive RED II
c.Souplesse accrue pour adapter les spécifications technologiques entre le moment où la demande de permis est déposée et celui de la construction des projets
3.Coordination interne et procédures claires et numérisées pour réduire la complexité des procédures d’autorisation administrative
a.Dispositions de la directive RED II concernant un point de contact unique et comparaison des bonnes pratiques en matière de transposition
b.Autres exemples de bonnes pratiques visant à réduire la complexité des procédures administratives au-delà de ce qui est prévu par la directive RED II
4.Doter les entités chargées de l’octroi de permis des ressources humaines et des compétences suffisantes
5.Amélioration du recensement et de la planification des sites propices aux projets d’énergies renouvelables
a.Contraintes liées à l’utilisation des terres et de la mer et bonnes pratiques visant à faciliter le recensement des sites appropriés
b.Utilisation multiple de l’espace
c.Acceptation et participation des communautés
d.Considérations environnementales
e.Aspects liés à la défense et au transport aérien
6.Raccordement au réseau facilité, centrales électriques combinant plusieurs technologies, rééquipement et technologies innovantes
a.Problèmes de raccordement au réseau
b.Centrales électriques combinant plusieurs technologies
c.Rééquipement
d.Hydrogène
e.Soutien à l’innovation
II.Orientations à l’intention des États membres concernant la facilitation des contrats d’achat d’énergie renouvelable
1.Introduction
2.Questions réglementaires
3.Élargir l’accès aux contrats d’achat d’énergie renouvelable pour les petites et moyennes entreprises
4.Favoriser les contrats d’achat d’électricité renouvelable transfrontaliers
I.Orientations destinées aux États membres relatives aux bonnes pratiques qui permettent d’accélérer les procédures d’octroi de permis pour les projets en matière d’énergie renouvelable
1.Introduction
Les énergies renouvelables sont au cœur de la transition vers une énergie propre nécessaire pour atteindre les objectifs de l’accord de Paris et du pacte vert pour l’Europe. Dans ce contexte, la Commission a suggéré, dans sa proposition de révision de la directive sur les énergies renouvelables («RED II») présentée en juillet 2021 dans le cadre du train de mesures visant à mettre en œuvre le pacte vert pour l’Europe, de doubler la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique en 2030 par rapport à 2020, pour atteindre au moins 40 %.
En raison de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, l’accélération du déploiement des énergies renouvelables est devenue une priorité stratégique de l’Union, car ce déploiement réduira notre dépendance vis-à-vis des combustibles fossiles, principalement importés, et contribuera à rendre l’énergie de nouveau abordable.
Parallèlement aux mesures visant à garantir un approvisionnement en gaz suffisant et au plan d’économies d’énergie en préparation de l’hiver prochain, l’ajout de nouvelles capacités d’énergie renouvelable le plus rapidement possible viendra appuyer les mesures d’atténuation de la crise à plus long terme. Dans sa communication REPowerEU, qui fait suite à la communication d’octobre 2021 portant sur une panoplie d’instruments, la Commission a présenté un plan visant à rendre l’Europe indépendante des combustibles fossiles russes, en commençant par le gaz, bien avant la fin de cette décennie. Dans cette communication, la Commission suggérait également aux colégislateurs d’envisager des objectifs plus élevés ou plus proches dans le temps en matière d’énergies renouvelables, et mentionnait un déploiement accéléré de l’éolien et du solaire, une augmentation du taux de déploiement moyen de 20 % ainsi que des capacités supplémentaires de 80 GW d’ici à 2030 pour tenir compte de la production accrue d’hydrogène renouvelable.
Cela signifie qu’il sera nécessaire d’accélérer de manière considérable le rythme actuel de déploiement des projets en matière d’énergie renouvelable pour parvenir à temps à l’augmentation des capacités nécessaire.
Les prix élevés de l’énergie, principalement dus aux prix élevés du gaz fossile, constituent une raison supplémentaire d’accélérer le déploiement de projets en matière d’énergie renouvelable et de réduire les incidences négatives sur les citoyens et les entreprises de l’Union. Un nombre croissant de projets liés aux énergies renouvelables permettent de proposer des coûts d’électricité nettement inférieurs à ceux des centrales électriques à combustibles fossiles sur le marché de gros. Il est nécessaire d’accélérer l’octroi des permis pour les commercialiser rapidement. Le recours à des contrats d’achat d’énergie renouvelable permet à l’industrie et aux entreprises européennes d’accéder directement à des énergies renouvelables bon marché. En parallèle, les promoteurs de projets dans ce domaine bénéficient d’un environnement stable et n’ont pas besoin d’attendre un soutien financier de la part des États membres, ce qui augmente la disponibilité d’une énergie abordable, sûre et durable dans l’Union.
Que les projets en matière d’énergie renouvelable soient mis au point dans le cadre d’appels d’offres publics ou de contrats d’achat d’énergie renouvelable par les entreprises, ou sur une base marchande, les obstacles liés à l’octroi de permis et à d’autres procédures administratives freinent ces projets, augmentent l’incertitude et les coûts et découragent les investisseurs, mettant ainsi en péril la réalisation des objectifs de décarbonation de l’Union et celle de l’objectif proposé en matière d’énergies renouvelables pour 2030. Parmi ces obstacles, qui se dressent essentiellement au niveau national, régional ou même local, figurent la complexité des règles applicables à la sélection des sites et des autorisations administratives des projets, les problèmes de raccordement au réseau, les contraintes liées à l’adaptation des spécifications technologiques au cours de la procédure d’octroi de permis et les problèmes de personnel des autorités chargées de cet octroi ou des exploitants du réseau. Par conséquent, le délai de réalisation des projets dans le domaine des énergies renouvelables peut prendre jusqu’à dix ans. Les arguments en faveur de la suppression de ces obstacles sont aujourd’hui plus convaincants que jamais.
En 2018, la directive RED II a introduit des règles relatives à l’organisation et à la durée maximale de la partie administrative des procédures d’octroi de permis applicables aux projets dans le domaine des énergies renouvelables, couvrant tous les permis concernés liés à la construction, au rééquipement et au fonctionnement des installations, ainsi qu’à leur raccordement au réseau. Les États membres étaient tenus de transposer la directive RED II, y compris ces nouvelles dispositions, dans leur législation nationale au plus tard le 30 juin 2021, mais aucun État membre n’a déclaré avoir achevé la transposition de ladite directive dans ce délai. Par conséquent, la Commission a engagé en juillet 2021 des procédures d’infraction contre tous les États membres pour défaut de transposition de la directive RED II, afin de les obliger à remplir les obligations qui leur incombent, notamment celles liées aux procédures administratives. Dans l’intervalle, la majorité des États membres ont notifié à la Commission les mesures nationales adoptées pour transposer la directive RED II, en tout ou en partie. Au moment de la publication des présentes orientations, dix États membres n’avaient notifié aucune mesure nationale de transposition des règles introduites par la directive RED II concernant l’organisation et la durée de la procédure d’octroi de permis (article 16), tandis que les autres États membres avaient notifié au moins certaines des mesures requises.
La Commission observe que les règles nationales ou régionales d’octroi de permis varient considérablement d’un État membre à l’autre en ce qui concerne la longueur et la complexité des procédures administratives. Ces différences laissent penser qu’il existe une marge d’amélioration importante et des possibilités d’apprentissage mutuel. Les parties prenantes ont demandé à la Commission de clarifier les dispositions de la directive RED II relatives aux procédures administratives et de leur communiquer les bonnes pratiques en la matière, afin de guider les autorités chargées de l’octroi de permis dans l’application de ces dispositions.
Les présentes orientations mettent en lumière les bonnes pratiques auxquelles certains États membres ont recours pour réduire la charge administrative et accroître la sécurité lors de la planification des projets en matière d’énergie renouvelable. Elles accompagnent la recommandation de la Commission relative à l’accélération des procédures d’octroi de permis pour les projets dans le domaine des énergies renouvelables et à la facilitation des contrats d’achat d’électricité, adoptée parallèlement à une proposition de modification ciblée de la directive RED II concernant l’octroi de permis. Ces initiatives font partie d’un ensemble plus large de mesures prises dans le cadre du plan REPowerEU et du Semestre européen, qui appuient le déploiement accéléré des énergies renouvelables.
L’élimination des obstacles existants et le recensement de nouveaux obstacles à l’octroi de permis devraient faire l’objet d’efforts permanents. Dans ce contexte, la Commission coopère également avec les autorités des États membres depuis mars 2022 pour supprimer les obstacles liés aux procédures, dans le cadre de la task-force chargée du respect des règles du marché unique. La mise en œuvre complète et rapide de la recommandation, fondée sur des idées concrètes figurant dans les présentes orientations et destinées à simplifier et à raccourcir les procédures, permettra de réduire le délai de réalisation des projets en matière d’énergie renouvelable et d’accélérer leur déploiement massif.
Les présentes orientations recensent les principaux points suivants qu’il convient d’examiner pour améliorer l’autorisation des projets en matière d’énergie renouvelable: la réduction de la longueur et de la complexité des procédures d’autorisation administrative, l’adéquation des effectifs et des compétences au sein des autorités chargées de l’octroi des permis et des évaluations environnementales, les procédures de sélection des sites et les questions de raccordement au réseau. Dans de nombreux États membres, il existe également des obstacles liés au manque de soutien à certains projets de la part des acteurs publics ou des acteurs locaux concernés. Les sections suivantes présenteront une brève explication des obstacles, les solutions possibles et les bonnes pratiques recensées parmi les mesures nationales visant à transposer la directive RED II ou les mesures allant au-delà du champ d’application de ladite directive.
2.Des procédures d’autorisation administrative plus rapides et plus courtes
La durée des procédures d’octroi de permis varie considérablement entre les différentes technologies liées aux énergies renouvelables et entre les États membres. En ce qui concerne les projets d’éoliennes en mer, le délai de réalisation peut aller jusqu’à dix ans, même si les parcs éoliens en mer néerlandais récemment achevés, tels que Borssele III et IV, sont devenus opérationnels quatre à cinq ans après l’attribution de l’appel d’offres. En ce qui concerne l’éolien terrestre, la durée déclarée de la procédure d’octroi de permis varie entre trois et neuf ans, et il existe des différences notables non seulement d’un État membre à l’autre, mais aussi parfois d’une région à l’autre dans un même pays. En ce qui concerne les projets d’installations solaires au sol, la durée déclarée varie entre un an et plus de quatre ans et demi environ.
Toutefois, ces moyennes sont fondées sur des échantillons qui ne sont pas totalement représentatifs, étant donné qu’il n’existe pas de données comparables dans l’ensemble de l’Union concernant la durée totale des procédures d’octroi de permis pour les projets en matière d’énergie renouvelable, y compris la préparation et la finalisation de l’évaluation des incidences sur l’environnement, l’octroi du permis de raccordement au réseau et la résolution d’éventuels problèmes juridiques. En outre, la longueur des procédures d’octroi de permis pour les projets en matière d’énergie renouvelable dépend également de la disponibilité et de la vitesse de déploiement ou de renforcement des réseaux permettant de raccorder ces projets et d’intégrer l’énergie produite. Il convient également de tenir compte du fait que, dans certains États membres, les procédures peuvent être plus rapides, mais pas nécessairement plus efficaces. Différents types d’obstacles peuvent conduire à une diminution du nombre de projets approuvés, malgré des procédures plus rapides. Ce problème met en évidence la nécessité de cibler et de lever de manière anticipée les obstacles qui entravent les procédures d’octroi de permis dans tous les États membres. Au titre de l’instrument d’appui technique, la Commission fournit une assistance à 17 États membres pour qu’ils réduisent progressivement leur dépendance à l’égard des combustibles fossiles russes, conformément au plan REPowerEU. Cette assistance porte entre autres sur l’octroi plus rapide de permis pour des projets en matière d’énergie renouvelable et sur l’amélioration du déploiement des installations d’énergie solaire sur les toits. Plus précisément, dans le cadre de l’appel à propositions de 2023 pour l’instrument d’appui technique, la Commission propose aux États membres un soutien technique majeur sur le thème «Autorisation accélérée pour les projets dans le domaine des énergies renouvelables».
La coopération régionale entre les États membres dans le cadre de la mise en œuvre de projets d’infrastructures énergétiques à grande échelle similaires a joué un rôle de catalyseur pour accélérer l’octroi des permis et l’exécution de ces projets. La Commission préside quatre groupes de haut niveau dans différentes parties de l’Union européenne. Le soutien politique élevé dont bénéficient ces groupes permet d’établir une vision régionale commune, de définir des priorités régionales et d’élaborer des orientations stratégiques pour la mise en œuvre de projets d’intérêt commun dans le domaine des infrastructures énergétiques, qui nécessitent un large consensus. Le déploiement de l’éolien en mer étant reconnu comme une priorité paneuropéenne dans tous les groupes de haut niveau, les principaux projets en matière d’énergie renouvelable peuvent être considérés comme les travaux prioritaires de ces groupes et bénéficier d’un suivi étroit et d’une coopération renforcée à différents niveaux politiques entre les États membres d’une zone géographique donnée.
a.Dispositions de la directive RED II et comparaison des bonnes pratiques en matière de transposition
La directive RED II précise que les procédures administratives d’octroi de permis ne doivent pas dépasser deux ans pour les installations de production d’électricité renouvelable et l’infrastructure de réseau correspondante, ces procédures englobant toutes les procédures d’autorisation, de certification et d’octroi de licence par les autorités compétentes. Une disposition similaire concernant la simplification des procédures d’autorisation des infrastructures pour l’hydrogène figure dans le train de mesures proposé sur la décarbonation des marchés de l’hydrogène et du gaz. En ce qui concerne les projets de production inférieure à 150 kW et le rééquipement des installations existantes utilisant des sources d’énergie renouvelables, la procédure administrative ne doit pas dépasser un an. Ces délais ne comprennent pas le temps nécessaire pour se conformer à la législation de l’Union en matière d’environnement, ce qui peut être très long, ni la durée d’une éventuelle procédure judiciaire, et peuvent être prolongés d’un an dans des circonstances extraordinaires.
Outre la transposition des dispositions nécessaires dans leur législation nationale, certains États membres ont apporté des précisions complémentaires concernant les conditions qui permettent de prolonger les délais, ou ont chargé les autorités compétentes de coopérer étroitement pour veiller au respect des délais convenus. En ce qui concerne la prolongation du délai d’un an, il est précisé en Suède que ce délai peut être prolongé lorsqu’il est nécessaire de procéder à des ajouts en raison de nouvelles réglementations, informations ou orientations, ou si le retard est dû à des circonstances extérieures imprévisibles au départ. En Slovénie, une disposition énonce qu’avant l’expiration du délai fixé, le promoteur du projet doit recevoir une décision motivée par laquelle, étant donné les circonstances exceptionnelles détaillées dans la décision, la procédure est prolongée d’un an au maximum.
Pour veiller à ce que la procédure d’autorisation ne dépasse pas les délais convenus lorsque plusieurs autorités sont appelées à intervenir, les mesures de transposition de la Finlande prévoient que si plusieurs procédures d’autorisation ou d’approbation administrative sont nécessaires pour la construction, la modernisation, le raccordement au réseau et l’exploitation d’une centrale électrique produisant de l’énergie renouvelable, les autorités compétentes responsables doivent coopérer en vue de respecter ces délais. Le point de contact unique des promoteurs de projets est chargé d’aider les autorités compétentes à convenir des délais de traitement de leurs procédures, si besoin est. En outre, la législation de transposition précise les points de départ et de fin du calcul du délai, et le point de contact unique est chargé de contrôler le respect de ce délai.
En ce qui concerne le suivi et la déclaration d’informations concernant les dispositions nationales, dans les rapports d’avancement nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat qui sont présentés à la Commission au plus tard le 15 mars 2023 et tous les deux ans par la suite, les États membres sont tenus de faire rapport sur les mesures spécifiques mises en place pour satisfaire aux dispositions des articles 15 à 17 de la directive RED II visant à simplifier, à raccourcir et à rendre plus transparentes les procédures d’octroi de permis. En outre, un suivi et une évaluation cohérents, à l’échelle de l’Union, des procédures d’autorisation administrative relatives aux projets dans le domaine des énergies renouvelables permettraient à la Commission, aux États membres et aux promoteurs de projets de mieux cerner la durée des différentes phases d’autorisation des projets, leur champ d’application, les obligations qui y sont associées et les autorités concernées, ainsi que les caractéristiques communes éventuelles des retards et autres goulets d’étranglement dans les technologies liées aux énergies renouvelables ou les phases d’autorisation.
b.Autres bonnes pratiques visant à réduire la durée des procédures d’octroi de permis au-delà de ce qui est prévu par la directive RED II
La durée des procédures judiciaires n’est pas prise en considération dans le calcul du délai fixé par la directive RED II, mais les États membres peuvent prendre des mesures pour réduire la durée des procédures prolongées en raison de recours juridictionnels. Alors que le droit d’accès à la justice doit être garanti, les États membres peuvent organiser leur système juridictionnel national de manière à assurer un traitement plus rapide des litiges. À cet effet, ils peuvent par exemple mettre en place des procédures sans possibilité d'appel pour certains projets d’importance nationale, fixer des délais pour certaines étapes de la procédure contentieuse, en fonction des circonstances nationales, afin d’éviter une prolongation inutile des procédures de recours, ou instaurer des dispositions visant à limiter les recours abusifs. Plusieurs États membres ont déjà pris des mesures pour réduire la durée des procédures judiciaires liées aux permis.
En France, le nombre de recours possibles contre les autorisations environnementales pour les projets éoliens terrestres est passé de trois à deux seulement. À partir du 1er décembre 2018, les recours peuvent être introduits directement devant les cours d’appel administratives, sans passer d’abord par les tribunaux administratifs (ce qui était déjà le cas dans le domaine de l’éolien en mer depuis l’adoption d’un décret en janvier 2016).
Aux Pays-Bas, il a été décidé que les permis accordés pour les projets d’éoliennes terrestres de plus de 100 MW et les projets d’énergie solaire photovoltaïque de plus de 50 MW ne peuvent faire l’objet d’un recours que devant la Haute Cour.
Outre la simplification du cadre relatif aux procédures judiciaires, certains États membres ont également mis en place d’autres mesures, telles que la catégorisation des projets stratégiques, qui permettent de hiérarchiser les priorités et, partant, d’accélérer les procédures d’octroi de permis. Certains projets d’importance nationale peuvent être adoptés au moyen d’une procédure législative, par un acte spécifique conformément à l’article 2, paragraphe 5, de la directive concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (directive EIE). Les États membres peuvent ainsi exempter ces projets des dispositions relatives à la consultation publique.
Le gouvernement régional d’Andalousie en Espagne a créé une «unité d’accélération» pour les projets considérés comme stratégiques, qui relève de la compétence du département régional de l’administration publique et de l’intérieur. La reconnaissance d’une importance stratégique suppose que les projets sélectionnés bénéficient d’un traitement préférentiel au niveau du traitement administratif des permis et des autorisations nécessaires à leur réalisation.
Un autre moyen efficace d’accélérer l’octroi des permis est de permettre de présenter plusieurs demandes simultanément plutôt que de manière séquentielle, y compris pour les projets de réseau connexes.
En Autriche, par exemple, les promoteurs peuvent demander plusieurs permis en parallèle (licence de production d’électricité, autorisation au titre de la procédure du droit de la protection de la nature ou du droit du transport aérien, permis au titre de la législation forestière ou de la législation sur l’eau, permis au titre de la législation sur la sécurité et l’hygiène au travail, permis de construire). La sélection du site et la demande de raccordement au réseau peuvent également se faire en même temps. En France et en Belgique (Flandre et Wallonie), des procédures de «permis unique» ont été instaurées. Dans le cas de la Flandre et de la Wallonie, ces permis uniques combinent les procédures de permis environnementaux et de permis d’urbanisme, ainsi que des dérogations pour les petits projets. En France, la procédure permet un examen unique pour plusieurs permis relatifs à des projets éoliens, comprenant les autorisations environnementales, les droits de navigation aérienne et les droits de passage militaires, ainsi que la licence de production d’électricité.
En ce qui concerne les énergies renouvelables produites à petite échelle par les ménages et les communautés d’énergie, le manque de ressources aggrave les obstacles déjà rencontrés par les acteurs professionnels du marché. En Grèce, les communautés d’énergie bénéficient d’un traitement prioritaire dans les demandes de raccordement au réseau, d’approbation des conditions environnementales et de licences de production par rapport aux autres demandes sur le même territoire pour la même période de demande. Au Portugal, les communautés d’énergie renouvelable bénéficient de dérogations aux conditions préalables en matière de contrôle/communication, d’enregistrement et d’exploitation, en fonction de la capacité installée ou de l’utilisation du réseau public pour injecter de l’électricité en cas d’autoconsommation. De même, en Irlande, les communautés d’énergie n’ont pas besoin d’un permis d’urbanisme avant de demander leur raccordement au réseau et font l’objet d’une procédure d’autorisation simplifiée.
L’organisation d’une consultation publique et la réalisation de certaines études à un stade précoce de la procédure peuvent également accélérer l’octroi des permis. À titre d’exemple, dans le cas des projets d’intérêt commun, l’organisation d’une consultation publique obligatoire au début de la procédure d’octroi de permis afin de déterminer l’emplacement du projet a facilité la détection et la résolution de problèmes d’acceptation par le public.
Enfin, les évaluations effectuées par les autorités chargées de l’octroi de permis dans le cadre des procédures environnementales peuvent être accélérées par la mise en place de délais spécifiques. Lorsqu’une évaluation environnementale est nécessaire, les États membres devraient limiter la durée des différentes étapes de la procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement
en fixant des délais maximaux contraignants, en particulier pour:
·l’émission d’un avis au sujet du champ d’application par l’autorité compétente (pas plus d’un mois);
·la conclusion de l’évaluation des incidences sur l’environnement et la publication d’une conclusion motivée (pas plus de trois mois, avec la possibilité de prolonger ce délai de trois mois supplémentaires);
·la conclusion des consultations publiques relatives au rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement (pas plus de deux mois);
·la délivrance d’une autorisation (pas plus de six mois).
Environ la moitié des États membres ont déjà fixé des délais spécifiques pour l’autorisation des projets par les autorités compétentes, après réception de l’évaluation des incidences sur l’environnement présentée par le promoteur. Dans de nombreux cas, ces délais ne dépassent pas un ou deux mois (Bulgarie, Grèce, France, Italie, Lettonie, Malte et Roumanie).
L’exemption conditionnelle des permis de construire associée à des obligations de notification pour les systèmes photovoltaïques à petite échelle est une autre possibilité de simplification. Dans la région belge de Flandre, les systèmes photovoltaïques solaires sont exemptés de permis de construire sous certaines conditions.
c.Souplesse accrue pour adapter les spécifications technologiques entre le moment où la demande de permis est déposée et celui de la construction des projets
La longueur des procédures d’octroi de permis ou les retards dans l’octroi des permis peuvent conduire à une installation technologique non optimale lorsque les promoteurs de projets sont tenus de mettre en œuvre les spécifications technologiques exactes indiquées dans leur demande de permis initiale. Dans les cas où l’octroi d’un permis prend tellement de temps que la solution technologique approuvée est devenue obsolète, le promoteur du projet doit demander un nouveau permis ou procéder à une nouvelle évaluation des incidences sur l’environnement afin de pouvoir utiliser les dernières technologies disponibles. Une plus grande souplesse, c’est-à-dire la possibilité pour les promoteurs de présenter une demande concernant une série de paramètres technologiques, permet de déployer plus rapidement les technologies les plus efficaces, sans nécessairement que l’incidence environnementale soit plus importante.
Pour remédier à ce problème, certains États membres utilisent un modèle de permis «prêt-à-l’emploi», qui permet aux promoteurs de définir une série de paramètres technologiques dans leur demande de permis (concernant par exemple la hauteur en bout de pale des éoliennes), leur donnant la possibilité de déployer des technologies de pointe et de maximiser l’efficacité et la production d’énergie renouvelable. À titre d’exemple, la Suède autorise déjà l’utilisation de ce modèle de permis pour certains projets éoliens. Les promoteurs de projets doivent indiquer la zone géographique du projet, le nombre maximal de turbines, la hauteur maximale en bout de pale, les zones d’accès restreint à l’intérieur de la zone du projet et l’empreinte maximale de l’infrastructure. Ils ont la possibilité d’optimiser la configuration et d’augmenter ou de diminuer la taille du rotor et la hauteur du moyeu. Les promoteurs sont également autorisés à utiliser dans la demande de permis la technologie la plus récente pour optimiser la configuration et maximiser la capacité. En Roumanie, la modification du type d’éolienne après la délivrance du permis de construire définitif est autorisée, pour autant que les paramètres essentiels (hauteur en bout de pale et rotor) soient respectés.
3.Coordination interne et procédures claires et numérisées pour réduire la complexité des procédures d’autorisation administrative
En fonction de l’État membre, les promoteurs de projets doivent communiquer avec les administrations aux niveaux national, régional et municipal et/ou avec différents services ou ministères. Plusieurs niveaux de législations et de procédures nationales et régionales parfois contradictoires, ainsi que l’absence de répartition claire des compétences entre les autorités nationales, régionales et/ou locales, ajoutent des difficultés inutiles et peuvent entraîner des retards dans la procédure d’octroi de permis. Selon les parties prenantes, il n’est pas toujours facile de savoir si la participation de certaines autorités aux procédures d’autorisation administrative est obligatoire et si leur avis est contraignant. En outre, lorsque plusieurs organismes publics interviennent dans l’octroi d’un permis, il existe souvent un manque de transparence concernant le statut d’une demande de projet et le stade auquel la demande est bloquée. Enfin, l’utilisation d’outils et de solutions numériques est inégale d’une administration à l’autre.
a.Dispositions de la directive RED II concernant un point de contact unique et comparaison des bonnes pratiques en matière de transposition
La directive RED II impose aux États membres de désigner un point de contact unique pour l’octroi des permis relatifs à la construction, au rééquipement et au fonctionnement des actifs de production d’énergies renouvelables et des infrastructures de réseau connexes, à l’instar des dispositions du règlement relatif aux réseaux transeuropéens d’énergie (RTE-E) et comme proposé dans le cadre du train de mesures sur la décarbonation des marchés de l’hydrogène et du gaz. Il existe également des exemples dans d’autres secteurs, dans lesquels la mise en place de points de contact uniques a réduit le temps passé à la recherche d’informations et les coûts associés, notamment en ce qui concerne les conditions d’octroi de licences et de permis. Conformément au principe de subsidiarité, la directive RED II laisse aux États membres la possibilité de choisir les règles de mise en œuvre les plus appropriées, à condition que les demandeurs ne soient pas tenus de contacter plus d’un point de contact pour l’ensemble de la procédure d’octroi de permis.
Il existe différentes manières de concevoir le point de contact unique. Un point de contact unique purement administratif fait la liaison entre le promoteur du projet d’énergie renouvelable et les autorités chargées de l’octroi des différents permis nécessaires à la construction d’une centrale électrique et à son raccordement au réseau. Une extension du mandat du point de contact administratif peut également être envisagée, de sorte que ce dernier se charge d’obtenir lui-même tous les permis nécessaires. Plusieurs points de contact uniques peuvent être mis en place en fonction de la taille du projet, de la technologie d’énergie renouvelable ou des divisions administratives d’un État membre, du moment que chaque demandeur dispose d’un point de contact unique pour un projet particulier.
Des points de contact uniques ont également été mis en place par des entités responsables des infrastructures de réseau, telles que les «autorités nationales compétentes» pour les projets d’intérêt commun au titre du règlement RTE-E, ou les autorités de régulation nationales, les gestionnaires de réseaux de transport et les autorités nationales, régionales ou locales pour les autres types de réseaux. Une coordination étroite et un alignement des procédures entre les points de contact uniques mis en place au titre de la directive RED II et les «autorités nationales compétentes» sont recommandés dans le cas de projets d’intérêt commun. Les structures de coopération régionale existantes chargées de la politique énergétique, telles que les groupes politiques de haut niveau susmentionnés, pourraient être appropriées pour examiner et élargir cette étroite coordination.
En ce qui concerne les dispositions nationales transposant la directive RED II, dans la plupart des cas les États membres ont désigné l’agence nationale de l’énergie ou un autre organe d’exécution existant comme point de contact unique, chargé de simplifier la procédure administrative de demande et d’octroi de permis. Répertorier toutes les autorités avec lesquelles le point de contact unique assure la communication et la coordination renforce la sécurité et la transparence pour les promoteurs de projets, de même que mentionner la législation particulière sur laquelle le point de contact peut fournir des conseils.
Dans le cas du Danemark, l’Agence danoise de l’énergie a été désignée comme point de contact. Elle donne des orientations générales concernant les procédures administratives, et indique les mesures à prendre pour mettre en place et exploiter des installations d’énergie renouvelable. Dans le cas de l’éolien en mer, cette agence délivre elle-même les permis pour les projets situés dans les eaux territoriales du Danemark et dans sa zone économique exclusive. Elle prépare et délivre les licences dans le cadre d’un processus itératif avec les autorités compétentes et transmet à ces dernières des informations spécifiques au projet afin d’atténuer les conflits d’intérêts.
Dans le cas de la Suède, l’agence suédoise de l’énergie est chargée de mettre en place et de superviser un point de contact numérique. Les liens directs vers les autorités chargées d’un dossier doivent être communiqués par l’intermédiaire du point de contact. Les dispositions nationales transposant la directive RED II prévoient également une liste des autorités qui assistent le point de contact, y compris les autorités et les organismes chargés des questions maritimes, de la protection de l’environnement, du patrimoine national et de l’agriculture, ainsi que les municipalités.
En Finlande, le point de contact unique est chargé de donner des conseils en matière de procédures d’autorisation et d’autres procédures administratives relatives aux installations de production d’énergie renouvelable. Dans les dispositions nationales figure une liste d’éléments sur lesquels le point de contact a l’obligation de donner des conseils, qui comprend l’avis des forces de défense sur l’acceptabilité de la construction d’un site d’énergie éolienne.
b.Autres exemples de bonnes pratiques visant à réduire la complexité des procédures administratives au-delà de ce qui est prévu par la directive RED II
Dans les cas où différentes administrations doivent se coordonner et donner leur approbation, le problème de l’absence de réponse d’une administration qui retarde les étapes suivantes pourrait être atténué par l’application du principe de silence positif de l’administration dans des conditions clairement définies, sauf lorsqu’une réponse est requise en vertu de la législation de l’Union ou de la législation nationale. En Espagne, ce principe du silence positif de l’administration a récemment été instauré, par un décret de 2020, pour certaines mesures administratives relatives aux installations d’autoconsommation et aux parcs solaires. Lorsque plusieurs administrations doivent se donner une réponse et qu’elles ne le font pas dans un délai de 30 jours, l’étape administrative concernée est considérée comme approuvée.
En ce qui concerne l’utilisation plus large d’outils et de solutions numériques au cours des procédures d’octroi de permis, la directive RED II prévoit que les demandeurs soient autorisés à présenter également les documents nécessaires sous forme numérique. En outre, le recours à la communication électronique pour remplacer les formulaires papier et à des plateformes de communication numérique unifiant les différentes procédures d’une demande pourrait également aider le personnel des autorités chargées de l’octroi des permis à mieux traiter les demandes, et servir de base au suivi et à l’amélioration des procédures. De plus, le recours au numérique renforcerait la transparence pour les promoteurs de projets quant à l’état d’avancement de leur candidature et permettrait à toutes les autorités concernées d’accéder aux mêmes données de projet centralisées.
À cet égard, le gouvernement de Chypre a inclus dans son plan pour la reprise et la résilience une réforme visant à mettre en place un point de contact unique numérique, afin de simplifier l’octroi des permis relatifs aux projets dans le domaine des énergies renouvelables. Conformément à ce plan, le gouvernement chypriote a également demandé à la DG REFORM de l’aider à concevoir les méthodes nécessaires à la création d’un point de contact unique. Dans le Land allemand de Basse-Saxe, un formulaire électronique de demande d’autorisation a été mis en place concernant les demandes de protection contre les immissions (ELiA). Ce formulaire est utilisé par huit Länder allemands et permet de présenter les documents de demande de manière cryptée. Aux Pays-Bas, une plateforme en ligne «All in One Permit for Physical Aspects» (permis tout-en-un pour les aspects physiques) a été mise en place pour l’éolien terrestre et les installations photovoltaïques au sol. Que l’autorité responsable de la procédure d’octroi des permis soit la municipalité, la province ou le gouvernement national, la plateforme en ligne est accessible à cette autorité comme au promoteur du projet. En outre, elle est également utilisée dans certaines provinces pour demander un permis environnemental.
4.Doter les entités chargées de l’octroi de permis des ressources humaines et des compétences suffisantes
Le traitement d’un nombre croissant de permis de projet nécessitera la présence d’un personnel qualifié et en nombre suffisant au sein des autorités chargées de l’octroi des permis et des entités gestionnaires de réseau, ainsi que des services chargés des évaluations environnementales et des juridictions nationales traitant les procédures de recours. Comme expliqué dans le rapport intermédiaire «RES Simplify» et confirmé par les consultations menées par la Commission au sujet de cette initiative, le manque de personnel au sein des autorités chargées de l’octroi des permis constitue actuellement un obstacle important à la réalisation des projets dans de nombreux États membres: soit le personnel est insuffisant, soit il ne dispose pas des connaissances ou des compétences nécessaires pour traiter les demandes de projet. Selon les conclusions du rapport, la pénurie de personnel serait plus répandue dans les grands États membres, où le problème est plus important au niveau national qu’au niveau régional. D’autre part, le manque de connaissances est plus fréquent sur les marchés où une technologie particulière est peu présente et où les projets achevés sont peu nombreux. Le manque de connaissances est plus répandu au niveau local, car le personnel a moins de possibilités de se spécialiser, et/ou est lié à des questions techniques et juridiques complexes. Il est particulièrement fréquent dans les zones rurales, où les capacités administratives sont limitées, mais où des projets de grande taille sont conçus dans le domaine des énergies renouvelables. Les problèmes de personnel ont une incidence sur d’autres obstacles, étant donné que les autorités n’ont pas la capacité de coordonner leurs travaux les unes avec les autres, ce qui permettrait une exécution plus aisée des procédures administratives. La mise en place d’un point de contact unique est concernée, car un manque de personnel ou de compétences à ce niveau peut créer des goulets d’étranglement supplémentaires dans les procédures administratives. Il est donc essentiel de garantir des compétences appropriées et des emplois attrayants dans les secteurs concernés, à tous les niveaux administratifs, y compris, mais pas exclusivement, au sein des autorités chargées de l’octroi de permis.
Une démarche ciblée et prospective est nécessaire pour remédier, d’une part, aux pénuries de personnel et, d’autre part, au déficit de compétences. Dans le cadre de cette démarche et conformément à la stratégie de la Commission européenne en faveur de l’intégration de la dimension hommes-femmes dans tous les domaines, y compris celui de la transition écologique et numérique, une attention particulière devrait être accordée au renforcement de la participation des femmes et à l’égalité des chances pour tous à tous les niveaux.
Dans leurs plans nationaux en matière d’énergie et de climat, les États membres ont été invités à fournir des informations sur la capacité totale de production d’énergie renouvelable installée pour la période 2021 - 2030, exprimée en MW et répartie par type (nouvelle capacité ou rééquipement), par technologie et par secteur. Les États membres ont également été invités à définir des mesures précises en matière d’information et de formation. Cette prévision de capacité installée, ainsi qu’une évaluation des augmentations de capacité réalisées avec les effectifs existants, devraient aider les États membres à estimer les besoins en personnel et les besoins budgétaires des autorités chargées de l’octroi de permis.
Bien qu’il existe peu de données sur l’emploi concernant les autorités chargées de l’octroi de permis, en Espagne la région d’Aragón a accordé en 2018 de nouveaux permis pour des parcs éoliens terrestres d’une puissance totale de 1 100 MW, avec 30 personnes affectées à plein temps au traitement des demandes de permis éoliens et photovoltaïques. En Finlande, 6 millions d’euros ont été alloués, dans le cadre du plan national pour la reprise et la résilience, au recrutement temporaire de ressources humaines pour les permis et procédures environnementaux et le traitement des projets sur la période 2021-2023, ainsi qu’au soutien des nouvelles technologies d’énergie, dont l’éolien en mer, l’énergie solaire à grande échelle et l’énergie géothermique. Ce soutien financier sera utilisé pour couvrir les frais de personnel liés à l’évaluation des incidences sur l’environnement et au traitement des recours contre les décisions relatives aux permis environnementaux, et pour aider les municipalités et les régions à veiller à l’aménagement du territoire et à l’octroi des permis de construire. En Italie, un groupe de travail composé de 40 membres a été mis en place; il est supervisé par le ministère de la transition écologique et chargé de mettre en œuvre le plan national en matière d’énergie et de climat et le plan pour la reprise et la résilience du pays. Il a pour mission d’accélérer le traitement des évaluations des incidences sur l’environnement. Chacun des membres de ce groupe de travail possède au moins cinq ans d’expérience professionnelle et les compétences nécessaires pour évaluer les aspects techniques, environnementaux et paysagers des projets liés aux énergies renouvelables. Selon le plan allemand de simplification en 18 points relatif à l’octroi des permis pour les projets d’éoliennes terrestres, les Länder doivent veiller à ce que les autorités chargées de la planification et des approbations disposent d’un personnel suffisant et des équipements techniques nécessaires pour traiter les demandes de permis. En outre, l’accord allemand de coalition fait référence au recours à des équipes de projet externes, afin d’alléger la charge de travail pesant sur les autorités chargées de l’octroi des permis.
Pour ce qui est de veiller à ce que le personnel des autorités chargées d’évaluer les permis de projets dans le domaine des énergies renouvelables soit doté des connaissances juridiques et techniques appropriées, une première mesure possible visant à combler le manque actuel de compétences serait de créer une alliance Erasmus + en faveur de la coopération sectorielle en matière de compétences, qui réunirait les pouvoirs publics, l’industrie, les partenaires sociaux et les établissements d’enseignement et de formation. En 2021, une table ronde de haut niveau du pacte de l’Union pour les compétences, réunissant les acteurs du secteur des énergies renouvelables, s’est tenue dans le cadre d’une série de réunions avec les écosystèmes industriels visant à accroître la participation des parties prenantes au pacte pour les compétences. Le pacte pour les compétences est un nouveau modèle de participation dont l’objectif est de relever les défis liés aux compétences nécessaires à la reprise économique et à l’efficacité de la stratégie industrielle de l’Union et des transitions écologique et numérique. Il vise à remédier aux déficits de compétences dans l’ensemble des écosystèmes industriels, en incitant les entreprises, les travailleurs, les autorités nationales, régionales et locales, les partenaires sociaux, les organisations professionnelles, les prestataires de services d’enseignement et de formation professionnels, les chambres de commerce et les services de l’emploi à investir dans des initiatives de perfectionnement des compétences et de reconversion professionnelle. Faisant suite à la table ronde, la Commission est prête à faciliter la création d’un partenariat de compétences à grande échelle pour les énergies renouvelables terrestres. En outre, des possibilités de financement par l’Union sont mises à disposition (au titre du programme LIFE, de la politique de cohésion ou des instruments d’assistance technique par exemple). Dans ce contexte, la reconnaissance mutuelle des diplômes, des compétences et des qualifications dans l’ensemble de l’Union est également essentielle, en particulier dans les régions frontalières de son territoire.
Il convient d’accorder une attention particulière au fait que les initiatives en matière de formation et de compétences doivent également cibler le personnel des autorités régionales et locales chargées de l’octroi des permis, et de tenir compte des spécificités de leurs fonctions. À cet égard, les États membres sont encouragés à prendre des mesures et à mettre à disposition des possibilités de formation suffisantes.
Un plan de coopération sectorielle en matière de compétences dans le domaine des technologies maritimes est déjà en cours d’exécution. Ce plan vise à élaborer une stratégie de renforcement des compétences relatives aux énergies renouvelables en mer et à examiner le potentiel du secteur en tant que moteur des transitions numérique et écologique. Un jumelage administratif pourrait être particulièrement utile dans le secteur des énergies renouvelables en mer, étant donné que certains États membres sont sur le point d’autoriser pour la première fois des projets dans ce domaine, tandis que d’autres ont acquis davantage d’expérience sur le sujet.
En vue de faciliter l’échange d’informations, de réduire la complexité de la mise en œuvre des projets à grande échelle dans le domaine des énergies renouvelables et d’atténuer le besoin urgent de renforcement des capacités, les États membres pourraient également envisager la mise en place volontaire de plateformes destinées aux autorités chargées de l’octroi de permis. Ces plateformes pourraient servir à partager les connaissances et les bonnes pratiques, en vue de gagner en efficacité ou de recenser les synergies entre les différentes procédures en vigueur dans les États membres. En outre, comme cela a été le cas pour les projets d’infrastructure, les promoteurs de projets pourraient tirer avantage d’initiatives de renforcement des capacités visant à éliminer les retards dus à la mauvaise qualité des documents et des études présentés aux autorités chargées de l’octroi des permis.
5.Amélioration du recensement et de la planification des sites propices aux projets d’énergies renouvelables
Un système énergétique décarboné qui repose en grande partie sur des sources d’énergie renouvelables nécessite généralement plus d’espace que le système énergétique traditionnel, caractérisé par des installations de production d’énergie plus grandes et centralisées. L’Europe étant en grande partie un continent densément peuplé, les conflits liés à l’utilisation des sols et à la nécessité de trouver un équilibre entre les différents biens et intérêts publics y sont fréquents. Les projets dans le domaine des énergies renouvelables sont confrontés à une concurrence au niveau de l’accès aux sites appropriés et font face à des contraintes liées à l’utilisation des terres et de la mer, en raison notamment de l’agriculture ou de la pêche, des itinéraires de transport maritime, du patrimoine culturel et des activités militaires de défense. Pour accélérer le déploiement des énergies renouvelables à moyen et à long terme, un aménagement du territoire bien conçu et des études analytiques de faisabilité sont par conséquent des instruments essentiels. Ils interviennent à un stade précoce et sont susceptibles de réduire les incidences sur l’environnement, de limiter les conflits d’utilisation des terres et de la mer et d’orienter les promoteurs de projets vers les sites appropriés, ce qui peut accélérer les procédures d’octroi des permis.
a.Contraintes liées à l’utilisation des terres et de la mer et bonnes pratiques visant à faciliter le recensement des sites appropriés
Une vision plus stratégique de la désignation des sites propices au déploiement des énergies renouvelables, qui s’inscrit dans la politique d’aménagement du territoire, sera essentielle pour mettre à disposition l’espace nécessaire à l’installation des capacités supplémentaires de production d’énergie renouvelable qui sont visées par l’Union. Les technologies maritimes et terrestres de production d’électricité à partir de sources renouvelables, ainsi que le secteur de la chaleur renouvelable sont concernés. Le niveau administratif approprié pour de tels plans peut varier d’une technologie à l’autre: par exemple, les sites adaptés aux installations éoliennes devraient plutôt être déterminés au niveau régional, tandis que les sites de production d’énergie solaire photovoltaïque peuvent être désignés au niveau municipal. Les programmes de planification de l’espace maritime sont élaborés au niveau national, le plus souvent en concertation avec les pays voisins du même bassin maritime. Dans la stratégie relative aux énergies renouvelables en mer, il est précisé que la planification de l’espace maritime est un pilier essentiel du déploiement de ces technologies. Le règlement RTE-E révisé impose aux États membres de coopérer pour fixer leurs objectifs de déploiement des énergies renouvelables en mer à l’horizon 2050, avec des étapes intermédiaires en 2030 et en 2040. Dans la communication REPowerEU, les États membres sont invités à recenser rapidement les zones terrestres et maritimes adaptées aux projets dans le domaine des énergies renouvelables, à la mesure de leurs plans nationaux en matière d’énergie et de climat et de leur contribution à la réalisation de l’objectif révisé en matière d’énergies renouvelables à l’horizon 2030. Dans le cadre de ce processus de cartographie, il convient de désigner des zones limitées et clairement définies comme étant particulièrement adaptées au développement des énergies renouvelables («zones propices»), tout en évitant autant que possible les zones présentant une valeur environnementale et en donnant la priorité, entre autres, aux terres dégradées non utilisables pour l’agriculture.
À cet égard, il serait utile d’étudier la possibilité d’utiliser des zones dégradées, telles que des anciennes carrières, des mines fermées, des décharges ou d’anciennes zones industrielles, des parcs de stationnement et les zones situées le long des grands axes de transport, telles que les autoroutes et les voies ferrées. Dans certains cas, l’exploitation de zones de friches pour les énergies renouvelables peut apporter des avantages supplémentaires, tels que la proximité des zones urbaines et des réseaux routiers, et les raccordements au réseau électrique. D’un autre côté, une telle exploitation nécessiterait de résoudre certains problèmes, tels que la contamination, les questions de propriété en suspens ou l’absence d’incitations au réaménagement des zones de friches.
Il convient de souligner que, dans le contexte de la transition juste, les mines de charbon situées dans les régions charbonnières en transition pourraient devenir des sites intéressants pour l’installation d’éoliennes et de systèmes solaires photovoltaïques, voire pour la production géothermique ou d’hydrogène, en fonction du lieu et de l’écosystème industriel environnant. Plus généralement, les régions charbonnières recèlent un potentiel important de déploiement des énergies renouvelables, estimé à près de 1,4 GW d’énergie éolienne et 2,7 GW d’énergie solaire. Le fait que les anciens sites d’exploitation des combustibles fossiles bénéficient souvent d’un bon raccordement au réseau et d’une main-d’œuvre disponible sur place constitue un avantage supplémentaire. C’est par exemple le cas en Espagne, en Grèce ou en Hongrie, et l’Allemagne examine les moyens d’utiliser des systèmes photovoltaïques flottants sur les lacs qui résultent de mesures de restauration des anciennes zones d’extraction de lignite.
Pour le moment, la directive RED II ne contient pas de dispositions particulières concernant la sélection des sites ou la définition de zones prioritaires pour le développement des énergies renouvelables. Néanmoins, dans ses dispositions nationales qui transposent l’article 15 de la directive RED II, l’Italie prescrit les règles applicables au recensement des zones appropriées pour la production d’énergies renouvelables. La capacité totale qui peut être installée dans les zones recensées doit être au moins égale à la capacité définie dans le plan national en matière d’énergie et de climat, de façon à atteindre les objectifs en matière de développement des énergies renouvelables. Ces règles précisent également que, pour déterminer les zones adaptées à la production d’énergies renouvelables, il convient de tenir compte des incidences sur l’environnement, le patrimoine culturel et le paysage, ainsi que d’autres critères importants tels que la disponibilité des ressources et les infrastructures de réseau.
La coordination entre les différents niveaux administratifs est essentielle, en particulier dans les États fédéraux ou les pays composés de régions autonomes. En Allemagne, les Länder sont tenus de faire rapport au gouvernement fédéral sur l’état d’avancement des énergies renouvelables, y compris sur les installations d’énergie renouvelable autorisées, les progrès réalisés en matière de rééquipement et la superficie des terres disponible pour le déploiement de l’énergie éolienne, conformément aux plans régionaux et urbains d’aménagement du territoire. L’accord de coalition prévoit que deux pour cent de la superficie des terres doivent être destinés à la production d’énergie éolienne. Dans les Länder de Hesse et de Schleswig-Holstein, cette disposition a déjà été mise en œuvre avec succès.
Outre un cadre d’aménagement du territoire favorable, des outils numériques tels que les bases de données et les cadastres en ligne du système d’information géographique peuvent également faciliter le recensement des terres appropriées (en montrant par exemple le potentiel par technologie, les zones à accès restreint, les terres dégradées non utilisables pour l’agriculture, la disponibilité du réseau, les projets et les données/études existants et les évaluations préalables environnementales). Au niveau de l’Union, l’outil «Energy and Industry Geography Lab» (EIGL, laboratoire de géographie de l’énergie et de l’industrie) regroupe certaines de ces données. La Commission vient de terminer d’intégrer des ensembles de données dans l’EIGL, qui peuvent aider les États membres à déterminer les zones appropriées pour les projets d’énergie éolienne et solaire. Même si les ensembles de données utiles dépendent de la source d’énergie renouvelable faisant l’objet de l’évaluation, les éléments suivants ont déjà été intégrés dans l’EIGL: les sites Natura 2000, les zones désignées au niveau national, les zones de biodiversité essentielle et celles importantes pour les oiseaux, ainsi que les données relatives aux sols.
L’intégration de tels ensembles de données dans l’outil de cartographie n’entraîne pas de contraintes ou de limites dans le déploiement des infrastructures d’énergies renouvelables conformément à la législation applicable, mais elle facilite leur déploiement tout en réduisant au minimum les conflits. Cet outil de cartographie a donc été conçu pour faciliter et appuyer les décisions d’aménagement du territoire des autorités nationales et régionales qui n’auraient sinon peut-être pas immédiatement accès à l’ensemble des données disponibles, et il présente des avantages particuliers pour les projets susceptibles d’avoir des incidences transfrontalières. La prévisibilité et la précision qu’il offre pourront ainsi orienter et appuyer les décisions d’investissement des acteurs économiques. La Commission entend poursuivre le développement de cet outil de cartographie en intégrant des séries de données supplémentaires et des liens avec les outils numériques d’aménagement du territoire des États membres.
Au Danemark, le «portail environnemental danois» en ligne est un partenariat public commun détenu par l’État, les municipalités et les régions. Couvrant l’ensemble du pays, le portail contient des données propres à chaque zone concernant l’environnement, l’eau, la nature et l’utilisation des sols. Il permet aux autorités de mettre à jour les données et d’y accéder dans l’ensemble des unités administratives, des secteurs et des zones géographiques. Les particuliers et les professionnels peuvent également utiliser le portail pour accéder aux données concernant les différentes restrictions en matière d’utilisation des sols, liées par exemple à la protection et à la conservation de la nature, aux limites et à la planification des constructions dans une zone donnée. En Croatie, le «portail des données ouvertes de la République de Croatie» est une plateforme utilisée pour recueillir, classer et diffuser des données ouvertes, qui a été créée par le secteur public et qui comprend des données de géolocalisation, des données météorologiques et des données environnementales. En Pologne, la Commission soutient la création d’une base de données des sites d’extraction houillère anciens et actuels, couplée à un système d’information géographique qui vise à déterminer les possibilités de réutilisation de ces sites, y compris aux fins du déploiement de solutions d’énergie propre. La Commission a également soutenu un projet similaire en Grèce. Dans la région de Bruxelles en Belgique, les citoyens peuvent vérifier le potentiel de production d’énergie photovoltaïque de leur toiture. En vue de simplifier l’octroi de licences et de permis pour les installations de pompes à chaleur géothermiques à petite échelle, certaines régions d’Autriche, de France, d’Allemagne et d’Italie utilisent des systèmes à trois zones de type «feu de signalisation» qui indiquent, sur la base d’études géologiques, les zones où une simple notification est nécessaire, celles où un permis est obligatoire et celles où le forage est interdit.
b.Utilisation multiple de l’espace
Un autre moyen de remédier aux contraintes liées à l’utilisation des terres et de la mer est de faciliter l’utilisation multiple de l’espace. Appliquée à la planification de l’espace maritime, cette méthode favorise la coexistence des infrastructures énergétiques et des routes maritimes et peut contribuer à la protection des écosystèmes marins. D’autres utilisations, telles que l’agrivoltaïque ou l’énergie solaire flottante, peuvent optimiser l’espace disponible pour les projets dans le domaine des énergies renouvelables. La levée des restrictions instaurées par les législations nationales qui interdisent l’utilisation multiple de l’espace ou la création d’un cadre propre à une telle utilisation pourrait accroître le nombre de projets. L’innovation dans le domaine de l’octroi de permis, qui est généralement une procédure très sectorielle, sera également nécessaire pour soutenir de nouveaux projets d’usage multiple de l’espace.
L’outil de cartographie EIGL susmentionné comprend également un ensemble de données sur les stations d’épuration des eaux usées existantes, qui pourraient accueillir des projets dans le domaine des énergies renouvelables et qui seront aménagées en vue de faciliter une utilisation multiple de l’espace.
Dans plusieurs États membres (dont l’Allemagne, l’Italie, la France, l’Espagne et la Pologne), des orientations concernant les initiatives dans le domaine de l’agrivoltaïque sont en cours d’examen. Cette pratique, qui consiste à combiner agriculture et production d’énergie solaire photovoltaïque, a commencé à se généraliser ces dernières années. La double utilisation de l’espace grâce à l’agrivoltaïque peut favoriser l’acceptation par le public et apporter des avantages directs aux agriculteurs et aux communautés rurales. Des études scientifiques montrent qu’une telle stratégie peut également apporter des avantages connexes, comme une meilleure rétention de l’eau dans les zones arides et une plus grande productivité en général. Un consensus sur les définitions et les critères d’incidence serait bénéfique aux niveaux national et régional. Il permettrait d’intégrer les projets d’agrivoltaïque de manière plus systématique dans les plans d’utilisation des terres et contribuerait à éviter les effets négatifs sur les agriculteurs.
Une pratique similaire a vu le jour au niveau de l’espace maritime: dans le cadre de sa planification de l’espace maritime, la Belgique a désigné des sites consacrés au développement simultané d’activités, à savoir la production alimentaire (pêche, aquaculture) et les énergies renouvelables en mer, favorisant ainsi les synergies et l’utilisation multiple de l’espace dès le stade de la conception. L’utilisation multiple de l’espace peut également prendre la forme d’un ajout de nouvelles activités aux activités existantes. Il est également possible de combiner une activité économique maritime avec la protection de la nature (par exemple dans les sites Natura 2000) ou la restauration de celle-ci.
c.Acceptation et participation des communautés
La définition centralisée d’objectifs de déploiement ou d’utilisation de l’espace peut être importante en fonction du contexte national, étant donné que les municipalités ont souvent tendance à voir le développement des énergies renouvelables d’un point de vue local et ne tiennent pas toujours compte des objectifs nationaux en matière d’énergies renouvelables. Toutefois, le développement des énergies renouvelables devrait être accepté au niveau local et ne pas être perçu comme une obligation imposée aux communautés locales au détriment de celles-ci. Par conséquent, la participation précoce du public à l’élaboration des plans d’aménagement du territoire régionaux ou locaux est essentielle, de même que des mesures permettant aux communautés locales de bénéficier des installations d’énergie renouvelable à proximité, dans la perspective plus large d’une transition écologique socialement juste. La mise en place de communautés d’énergie, la réduction des coûts de l’électricité ou la création de régimes de participation financière («copropriété» ou «avantages connexes»), ainsi que des plans de développement industriel régionaux peuvent contribuer à y parvenir.
Ces régimes peuvent prendre différentes formes: par exemple, des fonds provenant de sources nationales ou régionales sont alloués aux autorités locales pour la mise à disposition de sites et de ressources, les exploitants des installations versent directement une redevance ou une taxe spécifique aux autorités locales ou ils versent volontairement des fonds à une association régionale dans le but d’améliorer les conditions locales. Ces paiements devraient être liés à des objectifs particuliers visant à accroître les avantages sociaux pour les citoyens, tels que les services sociaux (jardin d’enfants et services de santé par exemple) ou les infrastructures (les rues ou les transports publics par exemple). Un cadre réglementaire clair évite les négociations au cas par cas, qui pourraient aboutir à des résultats inégaux et présenter un risque plus élevé de manquement de la part des autorités publiques.
Le «régime de fonds verts» pour les municipalités qui accueillent des projets éoliens au Danemark, un programme de subventions pour les municipalités au Luxembourg ou un système de taux de participation minimale des habitants prévu dans diverses stratégies régionales en matière d’énergie aux Pays-Bas constituent des exemples des dispositifs mis en place au niveau national. En Espagne, la loi sur le changement climatique des îles Baléares, prévoit expressément que tous les projets d’énergies renouvelables d’une puissance supérieure à 5 MW doivent ouvrir au moins 20 % de l’investissement à la population locale. La possibilité d’investir dans des parts de projets dans le domaine des énergies renouvelables, comme le prévoit par exemple le «label financement participatif pour la croissance verte» en France, constitue un autre moyen de renforcer la participation économique locale. Ces stratégies de financement participatif, ainsi que certains autres systèmes de participation financière, ne créent toutefois d’avantages que pour les citoyens qui sont en mesure d’investir dans un projet («copropriété», avec ou sans participation à la gouvernance du projet).
Les communautés d’énergie renouvelable sont des instruments très puissants pour renforcer la participation active de la population locale et accroître les avantages pour celle-ci dans le contexte de la transition énergétique. Elles peuvent également contribuer à lutter contre la précarité énergétique. En Grèce, la définition des communautés d’énergie prévoit leur participation active à la réduction de la précarité énergétique et à l’accroissement de la production, du stockage et de l’autosuffisance sur les îles. À cette fin, les consommateurs vulnérables et les citoyens vivant en dessous du seuil de pauvreté ont également droit à un compteur électrique virtuel et peuvent bénéficier de l’énergie produite par la communauté sans en faire partie (s’ils vivent à proximité). En Belgique, les entreprises de logement social ont mis au point un modèle d’activité innovant, en vertu duquel elles investissent dans des panneaux solaires installés sur les toits des logements sociaux, et le coût d’utilisation de ces panneaux solaires et de l’électricité produite est inclus dans les loyers. Le coût de location est inférieur aux prix actuels de l’électricité, en raison de la grande ampleur du projet.
Les communautés d’énergie transfrontalières peuvent jouer un rôle important dans les régions frontalières de l’Union européenne. Le projet «SEREH – The Smart Energy Region of Emmen-Haren», mené dans le cadre du programme Interreg de coopération transfrontalière entre l’Allemagne et les Pays-Bas, ouvre déjà la voie. Il met actuellement en place un marché transfrontalier décentralisé de l’électricité et de l’énergie, et d’autres régions frontalières pourront s’appuyer sur ses conclusions et recommandations.
En ce qui concerne la participation des communautés à la transition énergétique, en 2021 le gestionnaire de réseau de transport irlandais EirGrid, l’organisation «Les Amis de la Terre» et l’association «Renewables Grid Initiative» ont lancé un projet conjoint sur trois ans visant à instaurer un dialogue avec les communautés à propos des difficultés et des perspectives liées à la transition énergétique en Irlande.
La proximité des éoliennes par rapport aux logements constitue également, dans certains cas, un motif d’opposition du public aux projets. Les résidents font alors part de leurs craintes concernant les nuisances subies, telles que le bruit et les aspects visuels.
Les réglementations relatives à la distance entre les éoliennes et les logements varient d’un État membre à l’autre: dans certains cas, cette distance dépend de la région ou de la municipalité, ou encore de la densité de population de la zone où les éoliennes sont construites. Dans d’autres cas, la hauteur en bout de pale et le diamètre de rotor de la turbine déterminent la distance d’éloignement.
Des distances d’éloignement très élevées ne peuvent entraîner que des avantages supplémentaires minimes du point de vue de la réduction du bruit, alors qu’elles augmentent les coûts liés aux routes de service et aux infrastructures de soutien et qu’elles éloignent la production d’électricité de la zone de demande. Des réglementations restrictives à cet égard peuvent également rendre une grande partie des terres indisponibles pour la réalisation de projets et/ou réduire les possibilités de rééquipement des parcs éoliens existants avec la technologie la plus récente. En conséquence, les promoteurs se retrouvent parfois dans l’obligation d’installer des équipements obsolètes, à savoir des éoliennes de plus petite taille et moins efficaces, pour satisfaire aux conditions en matière de distance. Les promoteurs de projets peuvent également opter pour une prolongation de la durée de vie plutôt que pour le rééquipement des sites existants.
Les réglementations relatives à la distance d’éloignement des zones d’habitation devraient être fondées sur des données factuelles probantes concernant le bruit et les perturbations visuelles, et ne pas être plus strictes que nécessaire. Lorsqu’ils légifèrent, les États membres doivent trouver un équilibre entre la nécessité de réduire au minimum les effets négatifs des éoliennes et celle de maximiser la disponibilité des terres pour la réalisation de projets, en tenant également compte d’autres contraintes en matière d’aménagement du territoire. En outre, des informations claires et transparentes sur les restrictions liées à la distance d’éloignement des zones d’habitation sont nécessaires pour garantir aux promoteurs de projets la sécurité de leur investissement.
d.Considérations environnementales
Parmi les problèmes rencontrés le plus souvent par les promoteurs de projets d’énergie renouvelable au moment de sélectionner un site figurent la longueur et la complexité des procédures de conformité à la législation environnementale, ainsi que les conflits avec les groupes d’intérêts environnementaux ou les citoyens. Les permis et les analyses d’impact associées sont un moyen de mettre en balance les différents intérêts de la société, mais peuvent également engendrer une grande complexité et des difficultés au niveau administratif et judiciaire. Lorsque différents intérêts sociétaux doivent être évalués et pondérés, le travail de réflexion et la prise de décision prennent forcément du temps. Il est donc nécessaire d’intégrer dès le départ les considérations environnementales dans la planification des projets d’énergie renouvelable. Une telle démarche permet de déterminer les effets notables probables sur l’environnement et les mesures possibles pour les prévenir, les réduire et les compenser autant que possible. En outre, il existe divers moyens de permettre aux États membres de simplifier les procédures de conformité à la législation environnementale et de faciliter la sélection des sites appropriés par les promoteurs. Cette simplification contribuera également à réduire les conflits qui peuvent survenir non seulement avec des groupes environnementaux ou des acteurs individuels, mais aussi avec les pouvoirs publics à différents niveaux. Ces conflits concernent en particulier l’énergie éolienne, géothermique et hydroélectrique, mais aussi les grandes installations solaires photovoltaïques. Si l’accès à la justice est un droit fondamental, les mécanismes de règlement extrajudiciaire des litiges et la médiation peuvent permettre de résoudre plus rapidement ces conflits.
I.Obligations découlant de la législation environnementale de l’Union et moyens de simplifier la mise en conformité
En vertu du droit de l’Union, plusieurs évaluations environnementales peuvent être demandées pour un même projet. Des prescriptions supplémentaires spécifiques dans les procédures de permis sont souvent instaurées au niveau national (concernant par exemple les questions de propriété, d’aménagement du territoire ou de patrimoine culturel). L’accumulation d’obligations juridiques et la réalisation d’évaluations parallèles pour un même projet peuvent entraîner des coûts administratifs et de mise en œuvre, ainsi que des retards, des divergences et des incertitudes administratives dans leur application. L’article 2 de la directive EIE prévoit explicitement que l’évaluation des incidences sur l’environnement peut être intégrée à d’autres procédures. Une telle disposition offre de grandes possibilités de simplification de l’octroi des permis environnementaux lorsque plusieurs évaluations environnementales sont demandées au titre de différentes directives (la directive EIE, la directive ESIE, les directives «Habitats» et «Oiseaux», les directives relatives aux émissions industrielles, la directive-cadre sur l’eau, les directives Seveso, etc.) et que plusieurs autorités sont concernées. Dans le cadre de la stratégie du «guichet unique», les évaluations susmentionnées et leur approbation peuvent être réalisées séparément, mais de manière coordonnée; elles peuvent également être réunies dans une même procédure.
Le déploiement fluide des projets d’énergie renouvelable pourrait également être facilité par une planification stratégique et transparente. En ce qui concerne les permis environnementaux, les États membres pourraient accroître la sécurité juridique et la transparence en appliquant systématiquement les dispositions de la directive sur l’évaluation environnementale stratégique
aux documents de planification utiles à l’autorisation des projets d’énergie renouvelable. L’évaluation environnementale stratégique permet de planifier de manière stratégique et plus sûre la réalisation de projets dans le domaine des énergies renouvelables, dans le respect des obligations environnementales. Le cas échéant, les autorités nationales et les promoteurs d’un projet peuvent s’appuyer sur les résultats de l’évaluation environnementale stratégique et en tenir compte lors de la réalisation du projet, en particulier pour trouver des alternatives raisonnables au regard des objectifs de conservation et de préservation de la nature. Les États membres peuvent ainsi exploiter le potentiel des différentes sources d’énergie renouvelables tout en atténuant les incidences négatives des projets énergétiques sur l’environnement. L’évaluation environnementale stratégique favorise une vision plus intégrée et plus efficace de l’aménagement territorial, dans le cadre de laquelle les questions environnementales sont prises en considération dès les premiers stades de la planification et à un niveau beaucoup plus stratégique. Elle se traduit également par une diminution des conflits lors de la mise en œuvre des projets, tant en ce qui concerne le fond que l’acceptation par le public.
La Commission a récemment adopté des orientations méthodologiques révisées relatives à l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive «Habitats», portant sur l’évaluation appropriée des plans et des projets situés sur des sites Natura 2000. Ces orientations, ainsi que les lignes directrices sectorielles sur l’énergie éolienne, le transport de l’énergie et l’hydroélectricité, présentent de nombreux exemples pratiques des différents moyens de faciliter la validation des projets sans préjudice des besoins en matière de protection de la nature, y compris, mais sans s’y limiter, un aménagement stratégique du territoire, l’utilisation de données environnementales solides et des mesures d’atténuation appropriées. Des orientations ont également été élaborées en lien avec la directive-cadre sur l’eau, qui précisent notamment les différentes possibilités de simplifier les procédures pour évaluer les incidences sur l’environnement, définir de meilleures mesures environnementales de substitution, justifier l’existence d’un intérêt public supérieur et prendre les mesures d’atténuation appropriées.
Les projets dans le domaine des énergies renouvelables ne font pas automatiquement l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement obligatoire et les États membres doivent fixer des seuils précis à cet égard, dans le respect des marges de manœuvre autorisées par la directive EIE. En Slovaquie, par exemple, les dispositions de la loi relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement s’appliquent uniquement aux installations photovoltaïques de plus de 5 MW. Dans le cas d’installations dont la puissance est comprise entre 5 et 50 MW, une procédure d’enquête (c’est-à-dire un examen préliminaire) est lancée. Pour les installations photovoltaïques d’une puissance installée supérieure ou égale à 50 MW, l’évaluation obligatoire doit être effectuée.
La définition de critères précis et transparents pour les évaluations environnementales et la communication rapide de ces critères au promoteur du projet constituent un autre moyen d’accélérer les procédures. Au titre de la directive EIE, le promoteur peut demander à l’autorité compétente son avis au sujet du champ d’application (cadrage), afin de déterminer le contenu et le périmètre de l’évaluation et de préciser les informations qui doivent figurer dans le rapport d’évaluation. Dans un certain nombre d’États membres, ce cadrage est obligatoire (Bulgarie, République tchèque, Danemark, Estonie, Luxembourg, Roumanie et Finlande). L’expérience pratique montre que le fait de préciser l’étendue et le niveau de détail des informations environnementales à un stade précoce permet d’éviter par la suite de multiplier les échanges et les demandes entre le promoteur et les autorités compétentes, et d’accélérer la validation du projet.
Pour faciliter l’utilisation des marges de manœuvre existantes dans la législation environnementale de l’Union, les États membres devraient préciser dans leur législation nationale que la planification, la construction et l’exploitation d’installations de production d’énergie à partir de sources renouvelables, le raccordement de ces installations au réseau et le réseau y afférent proprement dit sont présumés relever d’un intérêt public majeur et d’un intérêt de sécurité publique, compte tenu de la proposition législative modifiant et renforçant les dispositions de la directive (UE) 2018/2001 relatives aux procédures administratives. À ce titre, ces installations devraient bénéficier de la procédure la plus favorable parmi leurs procédures de planification et d’octroi de permis.
La notion de «raison impérative d’intérêt public majeur» est mentionnée dans plusieurs textes législatifs en matière d’environnement.
Au titre de l’article 6, paragraphe 4, de la directive «Habitats», cette notion suppose que les autorités compétentes nationales doivent poser comme condition à l’autorisation des plans et projets en cause que la balance entre les objectifs de conservation du site Natura 2000 concerné par ces initiatives et les raisons impérieuses penche en faveur de ces dernières. Une évaluation au cas par cas est donc nécessaire.
Les États membres devraient établir des procédures d’examen préliminaire précises et simples pour les projets dans le domaine des énergies renouvelables, en vue d’évaluer si ceux-ci sont susceptibles, par eux-mêmes ou en combinaison avec d’autres plans ou projets, d’avoir des incidences négatives notables sur les sites Natura 2000. Lorsque les autorités compétentes ne peuvent exclure le risque d’incidences notables, il convient de procéder à une évaluation appropriée au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats».
Tant l’examen préliminaire que l’évaluation appropriée devraient être effectués à la lumière des objectifs de conservation propres au site. À cette fin, les États membres devraient fixer rapidement des objectifs de conservation propres à chaque site pour tous les sites Natura 2000. Il sera ainsi possible d’évaluer correctement et rapidement la probabilité d’incidences sur les sites Natura 2000 et ces incidences elles-mêmes dans le cadre de l’examen préliminaire et de l’évaluation appropriée, respectivement. Il est dans l’intérêt des promoteurs de projets et des autorités des États membres que soient déterminées clairement la probabilité d’incidences et les incidences elles-mêmes sur les sites Natura 2000, car cela permet de conclure rapidement la procédure d’autorisation avec la sécurité juridique nécessaire.
Pour conclure rapidement la procédure d’autorisation, les États membres devraient autoriser tous les projets qui ne sont pas susceptibles, par eux-mêmes ou en combinaison avec d’autres plans ou projets, d’avoir des incidences notables sur les sites Natura 2000 eu égard aux objectifs de conservation propres à chaque site.
Ils devraient également autoriser tous les projets évalués qui ne compromettent pas, par eux-mêmes ou en combinaison avec d’autres plans ou projets, l’intégrité des sites Natura 2000 eu égard aux objectifs de conservation propres à chaque site. Les États membres devraient donc veiller à ce que les projets dans le domaine des énergies renouvelables prévoient des mesures d’atténuation visant à prévenir ou à réduire efficacement les incidences négatives sur les habitats et les espèces protégés des sites Natura 2000.
Un projet d’énergie renouvelable portant atteinte à l’intégrité d’un site Natura 2000 peut être autorisé s’il n’existe pas d’autres solutions et si la balance entre les objectifs de conservation du site concerné et l’intérêt public lié au projet penche en faveur de ce dernier, à condition que toutes les mesures compensatoires nécessaires pour garantir la cohérence globale de Natura 2000 soient prises. Il appartient aux autorités compétentes de prendre une telle décision, en fonction des intérêts en jeu dans chaque cas. Les États membres devraient formuler des orientations claires pour que les autorités compétentes puissent prendre de telles décisions concernant les projets dans le domaine des énergies renouvelables, qui pourraient se justifier par rapport à différents intérêts publics, par exemple la contribution des projets à la sécurité énergétique (indépendance énergétique par rapport aux importations) ou à la sécurité publique (répondre aux besoins en chauffage et en électricité), ou leurs conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement (atténuation du changement climatique).
La notion d’intérêt public majeur est également pertinente au regard des dispositions relatives à la protection des espèces de la directive «Habitats». Ces dispositions, en particulier l’article 12, visent à protéger les espèces en interdisant, entre autres, leur perturbation ou leur mise à mort intentionnelle où qu’elles se trouvent, et pas seulement sur les sites Natura 2000. L’article 16, paragraphe 1, comporte une clause dérogatoire qui permet, entre autres, la mise à mort ou la perturbation intentionnelle d’un spécimen d’une espèce protégée en l’absence d’autre solution satisfaisante et si la dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, de la population de l’espèce concernée dans son aire de répartition naturelle. L’article 16, paragraphe 1, énumère les motifs qui peuvent être invoqués pour justifier une telle dérogation. Les projets dans le domaine des énergies renouvelables peuvent être justifiés par un ou plusieurs des motifs susmentionnés. Il est important de souligner qu’il n’est peut-être pas nécessaire de recourir à des dérogations en premier lieu. La mise à mort ou la perturbation accidentelle de spécimens ne fait pas obstacle au développement de projets dans le domaine des énergies renouvelables dès lors que ces projets prévoient des mesures d’atténuation visant à prévenir efficacement, autant que possible, la mise à mort ou la perturbation de spécimens. Par conséquent, dans de tels cas la mise à mort ou la perturbation accidentelle de spécimens d’espèces protégées ne devrait pas être considérée comme intentionnelle et ne relève donc pas de l’article 12, paragraphe 1, de la directive «Habitats», ni de l’article 5 de la directive «Oiseaux». Les États membres devraient mettre en place un système de suivi des cas de mise à mort ou de perturbation accidentelle des espèces concernées et, à la lumière des informations recueillies, prendre les mesures supplémentaires nécessaires pour veiller à ce que cette mise à mort ou perturbation accidentelle n’ait pas d’incidence négative notable sur les espèces concernées. Les États membres devraient également encourager la recherche et l’innovation et permettre aux projets d’énergie renouvelable qui prévoient des mesures d’atténuation innovantes de contrôler leur efficacité en matière de prévention de la mise à mort et de la perturbation des oiseaux et d’autres espèces protégées et, à la lumière des résultats obtenus, d’adapter ces mesures au besoin afin d’éviter toute incidence négative notable sur la population des espèces concernées.
La notion d’intérêt public majeur et la nécessité de mettre en balance les avantages en matière de développement durable et les incidences négatives possibles sur l’environnement s’appliquent également dans le contexte de la directive-cadre sur l’eau. En vertu de l’article 4, paragraphe 7, de cette directive, une autorisation préalable est nécessaire pour toute nouvelle modification ou tout nouveau projet susceptible de détériorer l’état des masses d’eau, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne
. À cette fin, il convient de procéder en premier lieu à une évaluation de l’incidence possible sur toutes les masses d’eau potentiellement concernées. Si une détérioration est probable, il est nécessaire d’évaluer:
1)si les avantages en matière de développement durable peuvent être considérés comme supérieurs aux effets négatifs possibles sur l’état des masses d’eaux;
2)s’il n’existe pas de meilleures solutions environnementales permettant d’obtenir les avantages en matière de développement durable, qui ne soient pas excessivement coûteuses;
3)si toutes les mesures pratiques sont prises pour atténuer autant que possible l’incidence.
Les informations obtenues dans le cadre des évaluations à réaliser au titre de divers autres actes législatifs en matière d’environnement (dont les directives ESIE, EIE et «Habitats») peuvent être utiles à ces étapes procédurales, comme l’expliquent les récentes orientations élaborées par la Commission en coopération avec les États membres et les parties prenantes. Les informations obtenues dans le cadre des évaluations réalisées au titre de la directive-cadre sur l’eau seront à leur tour utiles aux évaluations précitées. Des procédures coordonnées ou, de préférence, conjointes peuvent surtout simplifier et accélérer l’autorisation des projets dans le domaine des énergies renouvelables.
II.Stratégies nationales facilitant la sélection de sites appropriés ou l’adaptation des projets du point de vue environnemental
La mise à disposition centralisée des études environnementales existantes et de données régulièrement mises à jour concernant une région et une technologie données, voire la réalisation active d’évaluations environnementales par les autorités concernant les aspects utiles à la mise en service des énergies renouvelables, constituent un moyen très efficace de faciliter la sélection des sites pour les promoteurs de projets ou de les aider à concevoir un projet en conséquence.
En Espagne, le gouvernement a créé un outil d’aide à la prise de décision stratégique concernant l’emplacement des grandes installations solaires et éoliennes. Cet outil permet de cartographier la sensibilité du territoire national du point de vue environnemental et de recenser les zones qui présentent les meilleures conditions environnementales pour la mise en œuvre de projets en matière d’énergie renouvelable. Bien que ces outils ne dispensent pas de réaliser l’évaluation des incidences sur l’environnement qui correspond à un projet, ils constituent des orientations utiles pour déterminer dès le départ les conditions environnementales associées à l’emplacement d’une installation. En Allemagne, l’Association de conservation de la nature (NABU) et l’association allemande pour l’énergie solaire (BSW-Solar) ont rédigé un document commun portant sur les critères d’une planification respectueuse de l’environnement pour les projets d’installations solaires au sol. En Belgique, la Région flamande tient à jour une carte en ligne des parcs éoliens potentiellement dangereux pour les oiseaux et les chauves-souris, qui vise à recenser les zones où les éoliennes installées peuvent présenter un risque pour ces animaux, à mieux orienter et à accroître les évaluations et la planification stratégique au niveau du site.
Il existe des exemples de bonnes pratiques aux Pays-Bas et en Allemagne concernant l’évaluation préalable environnementale des sites éoliens en mer. Le plan de développement de sites de l’Agence fédérale maritime et hydrographique allemande comprend des procédures de consultation complètes, des études anticipées sur la capacité d’adaptation du site et des évaluations environnementales stratégiques. Grâce aux études de terrain effectuées par l’agence sur les critères généraux d’aptitude tels que les aspects environnementaux ou la sécurité maritime, le risque associé à une demande d’autorisation est considérablement réduit pour les promoteurs de projets locaux. Le ministère néerlandais des affaires économiques et de la politique climatique mène un programme écologique consacré à l’éolien en mer, qui a été mis en place pour élargir la base de connaissances sur la manière dont les parcs éoliens influent sur les espèces protégées. Les résultats de ce programme sont pris en considération dans la détermination des futurs sites d’éoliennes en mer aux Pays-Bas. La mise au point de pratiques similaires pour les installations terrestres serait particulièrement bénéfique pour les petits promoteurs de projets et dans le secteur du chauffage à partir de sources d’énergie renouvelables.
e.Aspects liés à la défense et au transport aérien
Les conflits avec le secteur du transport aérien et l’utilisation militaire de l’espace figurent parmi les obstacles les plus courants à l’installation de parcs éoliens, en particulier dans le nord-est de l’Europe. Si une évaluation effectuée par les forces de défense nationales conclut que les parcs éoliens prévus pourraient interférer avec les systèmes radar et de radiocommunication militaires, ces dernières sont en mesure de bloquer le projet ou de demander l’installation d’éoliennes moins hautes.
Une solution efficace pour remédier à cet obstacle consiste à investir dans des équipements radar supplémentaires. À cet égard, le gouvernement estonien a décidé d’investir dans des radars supplémentaires, qui seront opérationnels en 2024 et contribueront à remédier aux restrictions de hauteur imposées aux éoliennes dans le nord-est du pays. L’armée estonienne a récemment accepté de limiter le nombre de zones dans lesquelles aucune installation d’énergie éolienne ne peut être construite. En conséquence, 60 % du territoire estonien n’est plus soumis à des restrictions de hauteur. De même, la Lituanie a acheté des radars militaires qui seront utilisés pour couvrir les angles morts créés par les éoliennes.
Un obstacle supplémentaire concerne la capacité des autorités militaires et de défense à soulever des objections à l’égard des projets éoliens, même à un stade de développement avancé, lorsque les autorisations pour le projet ont déjà été délivrées et que des ressources importantes ont déjà été engagées. Face à ce problème, il serait utile de mettre en place des canaux de communication spéciaux entre les représentants du secteur des énergies renouvelables et ceux du secteur de la défense et de l’aviation civile, afin de faciliter les échanges au cours du développement du projet et de réduire au minimum les objections soulevées à des stades avancés du projet. En Finlande et en France, un groupe de travail spécial a été mis en place pour renforcer la coopération entre les promoteurs de parcs éoliens et les forces de défense. De plus, dans le prolongement de la stratégie de l’Union sur les énergies renouvelables en mer, la Commission et l’Agence européenne de défense mettent en place une action commune visant à recenser les obstacles au développement des énergies renouvelables en mer dans des zones réservées aux activités de défense et à améliorer la coexistence. Cette action est mise en œuvre dans le cadre du programme Horizon Europe.
6.Raccordement au réseau facilité, centrales électriques combinant plusieurs technologies, rééquipement et technologies innovantes
Un réseau électrique mieux interconnecté est une condition préalable à l’intégration d’une part plus importante d’énergies renouvelables dans le système électrique européen. Le règlement RTE-E révisé comprend des dispositions renforcées en matière de planification intégrée des infrastructures visant à garantir, grâce à l’intégration sectorielle, la mise en place des solutions les plus efficaces et efficientes et à permettre des investissements anticipatifs dans le réseau, afin de faire face à l’expansion à venir des capacités de production d’énergies renouvelables.
Alors que les petites installations bénéficient des dispositions relatives à la simple procédure de notification pour le raccordement au réseau en vertu de l’article 17 de la directive RED II, l’obtention d’un permis de raccordement au réseau est l’une des étapes requises pour presque tous les autres projets qui aboutissent à de nouvelles capacités de production d’énergie renouvelable. L’obligation d’établir des points de contact uniques visée à l’article 16 s’applique à la procédure d’octroi de permis pour les actifs de raccordement au réseau, dans l’objectif d’améliorer la coordination et la synchronisation des différentes procédures d’octroi de permis (traitées par les gestionnaires de réseau et les autorités publiques). Le rééquipement des installations existantes (tel que défini à l’article 2, paragraphe 10, de la directive RED II) et la combinaison de différentes technologies liées aux énergies renouvelables sur un même site constituent des moyens d’utiliser de manière rationnelle les capacités du réseau et de limiter les besoins d’expansion de celui-ci, et devraient donc être facilités autant que possible.
a.Problèmes de raccordement au réseau
Les problèmes de raccordement au réseau sont très répandus et, bien qu’ils entraînent généralement moins de retards que d’autres obstacles administratifs, ils peuvent mettre un terme au déploiement global des énergies renouvelables dans certains États membres. Les principaux problèmes de raccordement au réseau sont très souvent dus à des capacités de réseau (apparemment) inadéquates, ce qui nécessite des négociations entre le promoteur du projet et le gestionnaire du réseau au sujet de la faisabilité, des délais et du coût du raccordement d’une installation de production d’énergie renouvelable au réseau, entraînant des retards dans le projet. Dans certains États membres, le manque de transparence concernant la disponibilité du réseau en matière de capacité crée également un obstacle au choix d’un site pour un projet. Les conflits avec les gestionnaires de réseaux de distribution et de transport portant sur l’interprétation des réglementations techniques, l’accès aux données ou la répartition des coûts de raccordement constituent un autre frein au déploiement des énergies renouvelables. En outre, la tendance à l’augmentation des coûts de raccordement constitue une menace pour la viabilité financière de nombreux projets, en particulier dans les États membres où les coûts de raccordement au réseau et d’expansion du réseau sont à la charge des promoteurs de projets. Dans certains États membres, ces problèmes sont aggravés par le comportement spéculatif des acteurs du marché, qui sont incités à accumuler et à vendre des permis de raccordement au réseau lorsque les capacités de celui-ci diminuent.
Les problèmes de raccordement au réseau sont encore plus pressants dans le domaine de la chaleur renouvelable, étant donné que la chaleur produite ne peut pas être transportée sur de longues distances. Comme l’ont déjà mis en place certains États membres pour les installations de production d’électricité renouvelable, il conviendrait de veiller à ce que les installations de production de chaleur renouvelable puissent bénéficier de procédures accélérées de raccordement au réseau.
En vue de résoudre les problèmes susmentionnés, la bonne pratique consiste à tirer pleinement parti de la transition numérique et à garantir la transparence des procédures, plus précisément à faciliter les permis de raccordement au réseau par la communication électronique et les activités des points de contact uniques, sur la base de rôles et de procédures clairement décrits dans des lignes directrices transparentes. En Estonie, le gestionnaire de réseaux de transport national Elering dispose d’un portail de demande électronique, par l’intermédiaire duquel tous les documents nécessaires au raccordement d’une installation d’énergie renouvelable au réseau de transport d’électricité peuvent être présentés.
Le fait de pouvoir demander et obtenir un permis de raccordement au réseau parallèlement à d’autres autorisations, comme c’est le cas en Autriche, peut également contribuer à accélérer la procédure globale d’octroi de permis. En Irlande, des procédures de raccordement privilégiées particulières sont prévues pour les communautés d’énergie, dont la possibilité de présenter une demande à tout moment, une dérogation à l’obligation de permis de construire préalable, la validité du permis de raccordement au réseau pendant deux ans et la réservation annuelle de 15 offres de raccordement pour les communautés d’énergie.
Étant donné que les infrastructures sont essentielles à l’adoption des énergies renouvelables, les États membres et les autorités de régulation nationales devraient examiner les moyens de permettre et de faciliter les investissements anticipatifs dans les projets d’infrastructures énergétiques. L’accès au réseau nécessite une attention particulière dans le secteur des énergies renouvelables en mer, étant donné que les parcs éoliens en mer sont généralement éloignés du réseau existant et qu’il pourrait être nécessaire de renforcer le réseau terrestre avant de raccorder une installation en mer. Compte tenu de la longueur des délais, des contraintes d’espace en mer et des défis techniques propres à la construction des infrastructures sous-marines, il serait souhaitable de développer les réseaux en mer en vue de l’augmentation à venir des capacités de production, ou de mettre en place des réseaux dotés de caractéristiques technologiques dépassant ce qui est nécessaire à court terme. Le règlement RTE-E révisé contient des dispositions permettant aux projets qui présentent des risques élevés, notamment du fait qu’ils nécessitent des investissements anticipatifs, de bénéficier d’incitations réglementaires pour atténuer les risques supplémentaires. La Commission travaillera de concert avec les autorités de régulation nationales et l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) afin de mettre en place des cadres réglementaires clairs permettant d’évaluer les risques plus élevés associés aux investissements dans des projets d’infrastructures énergétiques, et de veiller à ce que des mesures soient prévues dans chaque État membre pour faire face à ces risques. À cet égard, la Commission, les États membres et l’ACER aideront les autorités de régulation nationales à définir des méthodes révisées qui permettront aux promoteurs de projets de réaliser des investissements anticipatifs, afin que les réseaux soient en mesure d’intégrer des volumes plus importants d’énergies renouvelables innovantes en mer et à terre.
En ce qui concerne le réseau hybride en mer et les actifs de production d’électricité, la coordination transfrontalière est particulièrement importante pour que l’autorisation et la construction des infrastructures de réseau soient en phase avec celles des actifs de production. Par la mise en place de points de contact uniques au titre du règlement RTE-E révisé, la Commission encourage les États membres à adapter leur régime d’autorisation afin de permettre une coordination transfrontalière efficace et efficiente. Pour le moins, les États membres devraient s’engager à veiller à ce que, à l’avenir, il ne soit plus possible de prolonger davantage les procédures d’octroi de permis, et à définir et appliquer pleinement le statut le plus important existant au niveau national, qui accélère de manière avérée la procédure d’octroi de permis.
Un autre moyen de résoudre les problèmes de raccordement au réseau susmentionnés consiste à offrir plus de transparence au niveau de la capacité du réseau, idéalement par la mise à disposition obligatoire de données ouvertes et la création de bases de données en ligne sous la forme de systèmes d’information géographique. Cette transparence permettrait aux promoteurs de privilégier les zones où la capacité du réseau disponible est plus élevée et de tenir compte des coûts de raccordement anticipés dans leurs décisions de sélection d’un site. En Espagne, les gestionnaires de réseaux de transport et les gestionnaires de réseaux de distribution sont tenus de publier en ligne la capacité de réseau disponible. En Belgique, les meilleurs sites pour les projets dans le domaine des énergies renouvelables sont indiqués au moyen d’une carte nationale de la capacité du réseau. Cette carte n’est pas contraignante et n’a pas d’incidence sur la décision d’autoriser un projet, mais elle apporte de la visibilité aux promoteurs.
En France, des plans régionaux de raccordement au réseau ont été mis en place pour les énergies renouvelables afin d’accélérer le raccordement au réseau électrique et, surtout, de mutualiser les coûts sur l’ensemble du territoire. Cet outil de planification permet aux promoteurs de projets et aux directions régionales de l’environnement, de l’aménagement du territoire et du logement de suivre de près l’évolution du réseau électrique dans l’ensemble du pays. En outre, ces plans prévoient la planification et l’anticipation des raccordements au réseau nécessaires à l’avenir.
Les plans de développement régional élaborés dans le cadre de la planification de l’espace maritime en Allemagne tiennent également compte des besoins respectifs en matière de développement du réseau en mer. Il en découlera essentiellement une synchronisation du développement des parcs éoliens et du réseau, étant donné que ces plans apportent aux gestionnaires de réseau une base de planification à plus long terme.
Face aux problèmes de capacité du réseau, les gestionnaires de réseau peuvent également mettre en place un système de raccordement adaptable, qui permet de restreindre l’accès au réseau en période de charge de pointe. Les gestionnaires de réseau devraient également exploiter le potentiel de souplesse de la production distribuée, des clients actifs et des communautés d’énergie en développant des marchés locaux adaptables. Les États membres devraient encourager les gestionnaires de réseau à adopter ce type de solutions plus innovantes.
b.Centrales électriques combinant plusieurs technologies
Les centrales électriques combinant plusieurs technologies, également appelées centrales hybrides, utilisent différentes technologies liées aux énergies renouvelables (des installations éoliennes, solaires et/ou de stockage par exemple) sur le même site. La combinaison de différentes technologies fonctionne également en mer, où les parcs éoliens peuvent être combinés à des installations d’énergie océanique ou à des installations solaires flottantes. Si le nombre de ces centrales électriques reste actuellement limité, avec l’augmentation de la part des énergies renouvelables variables dans le réseau électrique, la combinaison de technologies présente un certain nombre d’avantages. Dans le contexte de la faible capacité de raccordement au réseau, la combinaison de technologies permet d’optimiser l’utilisation des réseaux et peut contribuer à réduire les coûts d’investissement dans les infrastructures. Elle peut également améliorer la stabilité de la production d’électricité, en atténuant le caractère variable de la production d’énergie renouvelable lorsque différentes sources d’énergie renouvelables et complémentaires en matière de production (par exemple, l’énergie éolienne et l’énergie solaire) sont combinées. L’ajout d’un dispositif de stockage permettrait de stocker l’énergie renouvelable produite qui devrait autrement être restreinte en cas de dépassement de la capacité de raccordement au réseau autorisée.
L’absence d’un cadre réglementaire clair, l’accès au réseau et la disponibilité de celui-ci figurent parmi les obstacles actuels à l’essor des centrales électriques combinant plusieurs technologies. Le cadre réglementaire doit expliciter certains éléments tels que les règles applicables à l’octroi de permis pour les installations combinant différentes technologies liées aux énergies renouvelables et/ou pour le stockage de celles-ci, y compris celles visant à sécuriser la capacité du réseau, et les règles de surveillance des flux d’énergie entre le dispositif de stockage et le réseau.
L’accès au réseau et la disponibilité de ce dernier peuvent constituer un obstacle à l’essor des centrales électriques combinant plusieurs technologies si les promoteurs de celles-ci doivent demander une capacité de réseau égale à la somme des composantes des différentes installations technologiques. Pour y remédier, il faudrait, par exemple, permettre aux promoteurs de centrales électriques de demander des capacités de réseau sur la base de la production maximale prévue, au lieu de la somme des capacités des différentes technologies complémentaires. La capacité de raccordement devrait donc être allouée au projet combiné et non à deux projets distincts nécessitant une duplication des capacités.
En 2019, le gouvernement du Portugal a apporté des modifications à son régime d’octroi de licences de production d’électricité, qui permettent l’«hybridation» de deux technologies dans la même infrastructure et avec le même point de raccordement du réseau jusqu’à la capacité maximale autorisée. Il est ainsi possible de maximiser la production d’énergie renouvelable, sans augmenter les coûts d’investissement dans les infrastructures de réseau. L’ajout de la seconde technologie fait l’objet de conditions supplémentaires en matière d’octroi de licences. En Espagne, des modifications ont été également apportées aux réglementations, qui permettent aux installations électriques utilisant différentes technologies de production d’énergie d’accéder au réseau, pour autant que cela soit techniquement réalisable. En cas de combinaison d’actifs existants, et sous réserve que certaines conditions relatives à la capacité et à la distance entre les actifs soient remplies, seule une mise à jour de l’accord de raccordement existant est nécessaire. Pour encourager les projets combinant plusieurs technologies, les deux pays ont également mis en place des systèmes de notation qui accordent une plus grande priorité à ce type de projet pour le raccordement au réseau.
c.Rééquipement
On entend par «rééquipement» la rénovation des centrales électriques produisant de l’énergie renouvelable, notamment le remplacement total ou partiel des installations ou des systèmes et des équipements d’exploitation, dans le but d’en modifier la capacité ou d’augmenter l’efficacité ou la capacité de l’installation.
Bien qu’à ce jour le rééquipement n’ait concerné que quelques marchés, il pourrait devenir une activité commerciale essentielle pour le secteur éolien dans toute l’Europe d’ici la fin des années 2020. Le rééquipement comporte des avantages tels que le raccordement au réseau existant, la connaissance de la disponibilité des ressources éoliennes et des incidences possibles sur l’environnement, ainsi qu’un degré d’acceptation du public souvent élevé. Au Danemark, entre 2012 et 2019, un gain de capacité éolienne de 1,3 GW a été enregistré, dont 576,8 MW proviennent du rééquipement des installations existantes, accompagné d’une réduction nette de 109 éoliennes grâce à l’amélioration de l’efficacité des nouvelles turbines. Les projets entièrement nouveaux n’ont généré que 10 % de capacité supplémentaire par rapport aux projets de rééquipement.
Une analyse réalisée par Wind Europe, qui porte sur 137 projets de rééquipement en Europe à ce jour, montre qu’en moyenne, le nombre d’éoliennes dans ces projets a diminué de 27 %, tandis que la capacité installée a doublé et la production d’électricité triplé.
Le rééquipement concernera également les grandes centrales hydroélectriques, étant donné qu’une grande partie du potentiel hydroélectrique disponible a déjà été exploitée. Un nombre croissant d’installations d’énergie solaire arriveront également en fin de vie et nécessiteront le remplacement de certains de leurs composants ou un rééquipement conduisant à une augmentation de leurs capacités. Des orientations claires et des procédures simplifiées devront également être établies concernant le rééquipement des installations d’énergie solaire.
En vertu de la directive RED II, les États membres sont tenus de faciliter le rééquipement des installations existantes par la mise en place d’une procédure d’octroi de permis simplifiée, dont la durée ne dépasse pas un an. Ce délai peut être prolongé d’un an au maximum lorsque des circonstances extraordinaires le justifient, telles que des raisons impérieuses de sécurité ou des incidences importantes sur le réseau ou la capacité, la taille ou les performances initiales de l’installation. Les États membres peuvent également mettre en place une procédure de notification simple pour le raccordement au réseau concernant les projets de rééquipement pour lesquels aucune incidence négative importante n’est attendue sur le plan social ou environnemental, au lieu d’exiger une nouvelle demande de permis.
Selon les promoteurs de projets, dans la plupart des États membres les projets de rééquipement font actuellement l’objet des mêmes procédures de demande et d’octroi de permis que les projets entièrement nouveaux, et doivent également s’accompagner d’une évaluation des incidences sur l’environnement. De plus, les acteurs du secteur considèrent que l’extension des zones d’habitation à proximité des parcs éoliens existants, l’augmentation de la taille des turbines, l’extension des zones protégées sur le plan environnemental et l’accroissement de la distance autorisée entre les parcs éoliens et les radars militaires sont des facteurs réduisant les possibilités de rééquipement des installations existantes. En conséquence, les exploitants ont tendance à choisir de prolonger au maximum la durée de vie des actifs existants, qui feront ensuite l’objet d’un déclassement complet à la fin de leur durée de vie, ce qui empêche le rééquipement de jouer pleinement son rôle dans la réalisation des objectifs de 2030.
La directive EIE dresse la liste de certaines installations de production d’électricité, telles que les parcs éoliens et les installations hydroélectriques, pour lesquelles une évaluation des incidences sur l’environnement n’est pas systématiquement demandée. Il appartient aux États membres de déterminer si le projet doit faire l’objet d’une telle évaluation. Pour ce faire, il convient de procéder à un «examen préliminaire», qui détermine les effets d’un projet sur la base de seuils ou de critères et/ou d’un examen au cas par cas, eu égard aux critères de sélection définis dans la directive EIE. Conformément à la directive EIE, les États membres peuvent définir des seuils ou des critères afin de déterminer les cas dans lesquels les projets n’ont pas besoin de faire l’objet d’une procédure d’examen préliminaire. La directive EIE prévoit également une marge de manœuvre supplémentaire pour les autorités compétentes qui, à partir d’une description des caractéristiques du projet et/ou des mesures envisagées par le promoteur pour éviter ou prévenir des incidences notables sur l’environnement, peuvent décider qu’une évaluation des incidences sur l’environnement n’est pas nécessaire.
Dans de nombreux cas, de tels projets de rééquipement entraînent des modifications ou l’extension des projets existants. Comme la plupart des modifications ou des extensions de projets existants relèvent de l’annexe II de la directive EIE, elles sont donc visées par la procédure d’examen préliminaire et ne nécessitent pas automatiquement une évaluation des incidences sur l’environnement. La Commission a publié un document d’orientation concernant l’application de la directive EIE aux modifications et aux extensions de projets
. Comme la Commission l’a expliqué dans ce document, la modification ou l’extension d’un projet suppose des risques semblables, du point de vue environnemental, à ceux du projet initial. Cet aspect doit être évalué au cours de l’examen préliminaire ou de l’évaluation des incidences sur l’environnement.
Une évaluation appropriée est également demandée pour tous les projets/plans relevant du champ d’application de l’article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats», s’ils sont susceptibles, seuls ou en combinaison avec d’autres plans/projets, d’avoir une incidence négative importante sur un site Natura 2000. Les plans et projets considérés comme peu susceptibles d’avoir des effets négatifs importants sur l’intégrité des sites peuvent être examinés sans qu’il soit nécessaire de procéder à une évaluation appropriée. Tant l’examen préliminaire que l’évaluation appropriée devraient être effectués à la lumière des objectifs de conservation propres au site. Il est possible que ces objectifs n’existaient pas lors de la procédure d’octroi du permis du projet initial ou qu’ils aient été révisés depuis l’octroi du permis. Avant de donner leur autorisation, les autorités devraient donc analyser l’incidence des installations rééquipées au regard des objectifs de conservation concernés.
De même, en vertu de la directive-cadre sur l’eau, les nouveaux projets ne peuvent être autorisés que s’ils n’entraînent pas de détérioration de l’état d’une masse d’eau et ne compromettent pas la réalisation de l’objectif de la directive-cadre sur l’eau, ou s’ils remplissent toutes les conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 7 (dérogation au premier principe). Par conséquent, une évaluation des incidences possibles d’un projet est généralement nécessaire pour démontrer que l’une de ces deux conditions est remplie.
Certains États membres ont apporté à leur législation ou à leurs procédures des modifications qui simplifient le cadre réglementaire du rééquipement. En Italie, les projets de rééquipement ont fait l’objet de modifications législatives, et aucune autorisation n’est nécessaire pour les modifications des éoliennes ou de leurs composants qui entraînent un changement de taille de l’éolienne inférieur à 15 % de sa taille initiale. En Allemagne, la législation précise que, concernant le rééquipement des installations éoliennes, seules les modifications par rapport au statu quo doivent être évaluées. Des auditions publiques ne sont nécessaires que si le promoteur en fait la demande. En France, des prescriptions relatives à l’évaluation des incidences sur l’environnement ont été instaurées, sur la base de seuils concernant la modification du nombre et de la hauteur des éoliennes. Si l’augmentation du nombre d’éoliennes et de la hauteur en bout de pale ne dépasse pas 10 %, elle n’est pas considérée comme une modification significative et une évaluation des incidences sur le niveau sonore et la biodiversité est jugée suffisante. Si l’augmentation du nombre d’éoliennes et de la hauteur en bout de pale dépasse 50 %, la modification est considérée comme substantielle et une nouvelle évaluation des incidences sur l’environnement est nécessaire. Lorsque l’augmentation est comprise entre 10 % et 50 %, les autorités compétentes procèdent à une évaluation au cas par cas, sur la base, par exemple, d’un suivi environnemental complet et de l’acceptation locale. Au Danemark, les installations de production d’énergie renouvelable sont réparties en trois groupes, en fonction de leur capacité: moins de 10 MW, de 10 à 25 MW et plus de 25 MW. En cas de modification de la capacité, à la suite d’un rééquipement par exemple, une notification doit être émise ou une nouvelle licence doit être demandée, en fonction du groupe auquel appartient l’installation. Les installations dont la capacité est inférieure à 10 MW sont exemptées de l’obligation de demander une nouvelle licence, tandis que les installations d’une capacité comprise entre 10 et 25 MW en sont exemptées si une notification est adressée à l’Agence danoise de l’énergie et au gestionnaire de réseaux de transport avant le début de la construction. En ce qui concerne les installations d’une capacité supérieure à 25 MW, une licence est obligatoire dans tous les cas, qu’il s’agisse d’un rééquipement ou de toute autre modification de la capacité de l’installation.
d.Hydrogène
L’accélération de la production d’électricité à partir de sources renouvelables est également importante pour que les secteurs qui continueront de dépendre du gaz et des carburants puissent bénéficier de vecteurs énergétiques décarbonés et abordables. En particulier, la conversion de l’électricité renouvelable en hydrogène renouvelable au moyen d’électrolyseurs constitue une évolution importante pour notre futur système énergétique.
La conversion de l’électricité renouvelable en hydrogène, puis le transport, le stockage et la distribution de l’hydrogène aux consommateurs finaux se heurteront très probablement aux mêmes obstacles que ceux rencontrés par les projets dans le domaine des énergies renouvelables, tels que le manque d’effectifs et de compétences pour traiter les demandes de permis et la durée des procédures administratives. Ces insuffisances sont inhérentes à l’état naissant de la chaîne de valeur de l’hydrogène et au manque d’expérience à l’égard des technologies nouvelles et innovantes liées à l’hydrogène. Une législation obsolète ou inexistante à tous les niveaux de l’administration concernant la production et l’utilisation de l’hydrogène peut rendre les procédures d’octroi de permis déroutantes ou inadéquates. Certaines de ces procédures sont parfois trop complexes, peuvent varier d’un pays ou d’une région à l’autre et dépassent souvent le délai de réponse estimé à une demande de permis.
Le nombre relativement restreint de projets menés à bien dans le domaine de l’hydrogène ne permet pas de connaître avec certitude tous les obstacles existants et, par conséquent, les échanges d’informations par l’intermédiaire de forums pourraient être bénéfiques. En outre, de bonnes pratiques visant à lever ces obstacles spécifiques pourraient voir le jour au fil du temps et être partagées dans ces forums.
L’Alliance européenne pour un hydrogène propre travaille actuellement, en concertation avec les parties prenantes, à l’élaboration d’un rapport sur les obstacles liés à l’obtention des permis pour les projets dans le domaine de l’hydrogène, duquel découleront des recommandations et des bonnes pratiques. L’évaluation initiale des informations communiquées par les parties prenantes dans le cadre de ce rapport laisse entendre que l’existence d’un point de contact unique pourrait réduire en partie la complexité de la procédure d’octroi de permis et la rationaliser, en particulier lorsque plusieurs autorités compétentes interviennent dans cette procédure.
Donner la priorité à la mise en œuvre de la législation relative à l’hydrogène contribuerait à clarifier le cadre réglementaire et son applicabilité, à accroître les compétences concernant les technologies de l’hydrogène renouvelable et à renforcer la cohérence et le respect de la législation environnementale existante. En Allemagne, un cadre régissant les autorisations nécessaires à la réaffectation des gazoducs de gaz naturel au transport d’hydrogène a été mis en place. En outre, le pays a promulgué une loi en vertu de laquelle les droits contractuels existants concernant l’utilisation des terres pour les infrastructures de gaz naturel doivent être interprétés comme permettant de passer du gaz naturel à l’hydrogène.
De plus, des documents d’orientation ou des manuels établissant les procédures d’octroi de permis applicables aux installations de production d’hydrogène renouvelable amélioreraient la prévisibilité et l’efficacité du processus global pour toutes les parties concernées. Au Portugal, un guide a déjà été conçu pour les projets relatifs à l’hydrogène.
À l’instar des projets dans le domaine des énergies renouvelables, l’aménagement du territoire peut jouer un rôle déterminant dans le choix des sites appropriés au déploiement des électrolyseurs. Sur la base de plans de réseau intégrés, des zones spéciales pourraient être désignées pour les électrolyseurs. Ces zones spéciales pourraient encourager le déploiement des électrolyseurs à des endroits où ils contribueraient à éviter la congestion du réseau électrique ou à y remédier, et où ils apporteraient des avantages plus importants pour la société (par exemple, en évitant une augmentation des tarifs du réseau électrique en raison des renforcements nécessaires de celui-ci). Des suggestions en ce sens ont été formulées lors d’une récente consultation des parties prenantes portant sur la réglementation du marché de l’hydrogène aux Pays-Bas.
e.Soutien à l’innovation
Les procédures d’octroi de permis pourraient également avoir une incidence sur le déploiement futur de technologies de décarbonation innovantes, y compris de projets pilotes et de démonstration, qui seront nécessaires pour parvenir à la neutralité climatique. Compte tenu du caractère innovant de ces technologies, l’expérience des procédures d’autorisation applicables est limitée.
L’une des possibilités de soutenir l’innovation consiste à mettre en place des «bacs à sable réglementaires». Les bacs à sable réglementaires sont des cadres qui offrent un contexte d’expérimentation structuré permettant de tester des technologies, des produits, des services ou des stratégies innovants pour une durée et un champ d’application limités, sous contrôle réglementaire afin de veiller à ce que des garanties appropriées soient en place. Ils ont déjà été utilisés dans les secteurs financier, bancaire et des technologies de l’information et de la communication, mais relativement peu dans le secteur de l’énergie jusqu’à présent. La raison d’être de la création d’un bac à sable réglementaire est de permettre aux entreprises innovantes de tester de nouvelles technologies et de nouveaux modèles d’entreprise qui ne peuvent être que partiellement compatibles avec le cadre juridique et réglementaire existant, et de permettre aux régulateurs de se familiariser avec certaines innovations de manière à pouvoir adapter l’environnement réglementaire à celles-ci.
En France, des bacs à sable réglementaires ont été instaurés dans la législation pour le secteur de l’énergie. Le bac à sable permet à l’autorité de régulation nationale, la Commission de régulation de l’énergie, d’accorder des dérogations aux conditions d’accès aux réseaux et d’utilisation de ceux-ci pour le déploiement expérimental de technologies ou de services innovants en faveur de la transition énergétique et des réseaux et infrastructures intelligents. Un certain nombre de projets ont bénéficié d’une dérogation au titre de ce dispositif, dont un projet visant à augmenter la capacité des parcs éoliens, qui a dérogé aux dispositions du code français de l’énergie limitant la capacité installée des installations de production raccordées à un réseau public de distribution d’électricité à haute tension.
Aux Pays-Bas, le ministère des affaires économiques a adopté un décret sur les expérimentations en matière de production d’électricité décentralisée et durable, sur la base duquel des promoteurs de projets ont été autorisés à créer un bac à sable. Les articles de la loi sur l’électricité dont les projets pouvaient être exemptés étaient prédéfinis, et seules les petites entités telles que les communautés d’énergie et les associations de propriétaires de logements avaient le droit de bénéficier de cette exemption. Un décret complémentaire a été proposé pour élargir le rayon d’action, la taille et l’éventail des entités qui pourront bénéficier d’un bac à sable à l’avenir.
Le ministère fédéral autrichien de la protection du climat, de l’environnement, de la mobilité, de l’innovation et de la technologie gère un programme de financement intitulé «Energie.Frei.Raum», qui sert de phase préparatoire à une éventuelle clause d’expérimentation visant à tester de nouveaux modèles de marché permettant d’intégrer au système les technologies liées aux énergies renouvelables, au stockage et à l’efficacité énergétique.
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Étant donné que les États membres sont tenus de présenter à la Commission, au plus tard le 30 juin 2023, un projet de mise à jour de leur dernier plan national intégré en matière d’énergie et de climat, les bonnes pratiques énoncées dans le présent document d’orientation pourraient servir à déterminer les politiques et les mesures que les États membres pourraient mettre en place afin de stimuler le développement des énergies renouvelables.
II.Orientations à l’intention des États membres concernant la facilitation des contrats d’achat d’énergie renouvelable
1.Introduction
Le déploiement des énergies renouvelables devient de plus en plus compétitif par rapport aux énergies fossiles, la production d’électricité renouvelable à partir d’énergie hydraulique, géothermique, solaire photovoltaïque, éolienne terrestre et en mer atteignant désormais des niveaux de coût inférieurs aux prix moyens européens de l’électricité pour les consommateurs non résidentiels (voir les chiffres ci-dessous).
Données: IRENA 2021
Données: Évolution des prix de l’électricité pour les consommateurs non résidentiels, sur la base des chiffres d’Eurostat.
Compte tenu de la baisse rapide des coûts des énergies renouvelables, les entreprises européennes ont dépassé le seuil de 1 GW fixé dans les contrats d’achat d’électricité renouvelable conclus en 2016, ce qui représentait environ 3,5 % de la consommation industrielle d’électricité. Depuis lors, ce volume a augmenté de manière exponentielle: en 2021, il était plus de quinze fois supérieur à celui de 2016.
Sous sa forme la plus simple, un contrat d’achat d’électricité renouvelable ou de chaleur renouvelable est un accord d’achat conclu entre un producteur d’énergie renouvelable et une entreprise acheteuse. L’entreprise acheteuse s’engage à acheter un volume donné d’énergie renouvelable à un prix prédéterminé sur une longue période. Dans la plupart des cas, l’entreprise acheteuse reçoit également une garantie d’origine délivrée pour chaque unité d’énergie renouvelable produite dans l’Union européenne. De cette manière, l’entreprise acheteuse peut démontrer que son contrat d’achat d’électricité, de chaleur ou de gaz (y compris d’hydrogène renouvelable) contribue directement à un actif d’énergie renouvelable précis. La grande majorité des contrats conclus à ce jour sont des contrats d’achat d’électricité renouvelable (voir figure 1).
Figure 1. Annonces de contrats d’achat d’électricité pour la période 2013-2021 (capacité contractuelle en GW), Re-Source (2021)
https://resource-platform.eu/buyers-toolkit/
.
Les avantages des contrats d’achat d’électricité renouvelable sont nombreux. En particulier:
A.Pour les entreprises acheteuses, les contrats d’achat d’électricité renouvelable leur permettent de bénéficier d’une électricité compétitive au regard des coûts pour leurs activités, et ces contrats peuvent servir d’instrument de couverture contre les risques liés aux prix de l’électricité sur le marché de gros.
B.Pour les entreprises acheteuses, les contrats d’achat d’électricité renouvelable témoignent d’une manière crédible de leur engagement en faveur d’une transition verte, appuient leur stratégie en matière de responsabilité sociale des entreprises et contribuent à attirer les investisseurs soucieux de l’environnement.
C.Pour les promoteurs de projets dans le domaine des énergies renouvelables, les contrats d’achat d’électricité constituent une source substitutive et/ou complémentaire de revenus stables par rapport aux régimes d’aide publique ou aux marchés.
D.Pour les gouvernements, les contrats d’achat d’électricité des entreprises constituent un autre moyen de financer le déploiement des énergies renouvelables et sont en mesure de réduire le financement public des énergies renouvelables dans le cadre des régimes d’aide.
Même si le recours aux contrats d’achat d’électricité renouvelable augmente d’une année sur l’autre, la part de marché des projets d’achat d’électricité renouvelable ne représente toujours que 15 % à 20 % du déploiement annuel. De plus, les contrats d’achat d’électricité renouvelable sont limités à certains États membres et aux grandes entreprises tournées vers les consommateurs. Enfin, la majorité des contrats d’achat se limitent à l’électricité renouvelable, même si 70 % de la demande d’énergie industrielle et commerciale concerne le chauffage.
2.Questions réglementaires
En 2019, une enquête à l’échelle de l’Union et une étude approfondie portant sur 10 États membres ont été réalisées afin de recenser les principaux obstacles à l’adoption des contrats d’achat d’électricité renouvelable par les entreprises. Il en est ressorti des obstacles de nature réglementaire, stratégique et économique, ainsi que des problèmes de sensibilisation.
Parmi les principaux obstacles réglementaires figuraient des contraintes juridiques à la signature de contrats directs entre les producteurs et les entreprises acheteuses, des obstacles à la signature de contrats avec plusieurs fournisseurs et des obstacles au transfert des garanties d’origine à l’entreprise acheteuse. Au niveau stratégique, des régimes d’aide incompatibles ou en concurrence avec les contrats d’achat d’électricité par les entreprises, ainsi qu’une visibilité limitée sur l’évolution de ces régimes d’aide posaient problème. Sur le plan économique, les obstacles recensés concernaient la solvabilité des entreprises acheteuses, le caractère variable de l’électricité produite à partir de sources renouvelables et les coûts associés à la gestion des déséquilibres de volume entre la production d’énergie renouvelable d’un projet et la demande des entreprises, dans le cadre de contrats «sleeved» (faisant intervenir une troisième partie). En outre, les coûts de transaction restent élevés et il n’existe pas de produits de couverture à long terme visant à remédier aux déséquilibres ou aux défaillances de la contrepartie. La sensibilisation et l’intérêt, notamment des petites et moyennes entreprises, restent également limités et il subsiste le sentiment que les contrats d’achat d’électricité par les entreprises sont plus chers que les prix de gros de l’électricité. Lors de la consultation publique, tant les producteurs que les consommateurs ont souligné l’importance d’émettre des garanties d’origine pour toute production d’énergie renouvelable, indépendamment du fait que le projet ait bénéficié ou non d’un régime d’aide publique. Ils ont également souligné l’importance de concevoir des régimes d’aide publique qui soutiennent et complètent la réalisation des projets d’énergies renouvelables dans le cadre de contrats d’achat d’électricité par les entreprises.
En conséquence, les contrats d’achat d’électricité par les entreprises sont actuellement limités à certains États membres qui réunissent les conditions nécessaires pour que les promoteurs de projets d’énergie renouvelable vendent leur électricité directement aux consommateurs finaux. Ces conditions propices sont notamment les suivantes: 1) un marché dynamique dans le domaine des énergies renouvelables, 2) des marchés de gros de l’électricité qui sont liquides, de manière à rendre possible le recours aux contrats «sleeved» et aux produits de couverture à long terme, 3) l’absence d’obstacles juridiques à la signature de contrats directs entre fournisseurs et consommateurs, et 4) des appels d’offres publics complémentaires ou favorables aux contrats d’achat d’électricité par les entreprises.
La directive de 2019 sur le marché de l’électricité, le règlement sur le marché de l’électricité et la directive sur les énergies renouvelables remédient déjà à un certain nombre d’obstacles réglementaires et stratégiques. À titre d’exemple, la directive sur le marché de l’électricité prévoit que, dans tous les États membres, les producteurs et les acheteurs puissent conclure des contrats directement entre eux et que les consommateurs puissent choisir plusieurs contrats d’approvisionnement. En vertu de la directive sur les énergies renouvelables, les États membres sont tenus de publier un calendrier à long terme concernant leurs appels d’offres publics, de recenser les éventuels obstacles aux contrats d’achat d’électricité par les entreprises dans leurs plans nationaux en matière d’énergie et de climat, et de mettre en place des mesures facilitant le recours à ces contrats. Seuls huit États membres ont fait état des obstacles existants et des mesures prises pour favoriser le recours aux contrats d’achat d’électricité renouvelable. Toutefois, dans la plupart des pays, il n’existe pas de cadre réglementaire clair permettant aux promoteurs de projets dans le domaine des énergies renouvelables ou aux entreprises de conclure des contrats directs d’achat d’électricité.
Malgré les obstacles existants, le marché des contrats d’achat d’électricité par les entreprises continue de croître. Depuis 2020, l’Espagne, qui concentre 23 % de la capacité contractuelle totale, constitue le plus grand marché des contrats d’achat d’électricité de l’Union et les transactions financières de grande valeur qui y sont associées ont représenté près de 1 % du produit intérieur brut du pays. Dans certains États membres, par exemple en Roumanie, les contrats d’achat d’électricité par les entreprises n’ont vu le jour que récemment, car toute l’électricité devait être vendue sur un marché centralisé. Toutefois, avec un nouveau décret élargissant les possibilités relatives aux contrats d’achat d’électricité, les projets dans le domaine des énergies renouvelables pourraient doubler par rapport au plan national roumain en matière d’énergie et de climat.
Les contrats d’achat d’électricité sont susceptibles de devenir des «modèles d’entreprise» de plus en plus attrayants pour les installations d’énergies renouvelables après la fin de leur période de soutien. En 2021, le second document du Conseil des régulateurs européens de l’énergie (CEER) sur les installations de production d’énergie renouvelable fonctionnant sans aide a conclu que les contrats d’achat d’électricité renouvelable constituaient des solutions possibles pour l’éolien terrestre, ainsi que pour les installations solaires, hydroélectriques et de valorisation de la biomasse. Cette conclusion est importante, car dans les pays examinés (membres du CEER), 40 % (114 GW) des installations de production d’énergie renouvelable bénéficiant actuellement d’une aide atteindront la fin de leur période de soutien d’ici à 2030 et s’orienteront alors vers les conditions du marché ou continueront à bénéficier d’une aide.
Pour favoriser l’essor des contrats d’achat d’électricité, les États membres peuvent:
A.utiliser l’instrument d’appui technique de l’Union ou d’autres services de conseil ou d’assistance technique pour réaliser une évaluation détaillée à l'appui des contrats d’achat d’électricité renouvelable par les entreprises, comme l’a fait l’Italie par exemple – les autres États membres pourraient soit mener des études similaires, soit reproduire les conclusions des études déjà réalisées;
B.annoncer un volume indicatif d’énergies renouvelables déployées qui devrait a priori être financé par des contrats d’achat d’électricité, afin de donner de la visibilité aux promoteurs de projets d’énergie renouvelable quant au rythme prévu et aux possibilités de développement des projets – une telle mesure a été prise en Irlande;
C.envisager l’organisation d’appels d’offres concurrentiels qui permettent aux promoteurs de projets dans le domaine des énergies renouvelables d’arrêter temporairement de bénéficier de leur régime d’aide publique et de vendre leur électricité par l’intermédiaire de contrats d’achat d’électricité – ce type de mesure novatrice a été mise en place en Pologne, et a contribué à faire du pays le deuxième plus grand marché de contrats d’achat d’électricité en 2021;
D.permettre l’émission de garanties d’origine dans le cadre des régimes d’aide publique, de sorte que les recettes provenant de ces garanties d’origine réduisent le besoin de financement public.
3.Élargir l’accès aux contrats d’achat d’énergie renouvelable pour les petites et moyennes entreprises
Les marchés européens des contrats d’achat d’électricité sont dominés, du côté acheteur, par les grandes entreprises. Un grand nombre de ces entreprises, dont 58 ont leur siège dans l’Union, ont adopté l’initiative d’entreprise RE100 qui vise un approvisionnement en énergie 100 % renouvelable. La plupart de ces entreprises consomment de gros volumes d’électricité prévisibles, sur de longues périodes, et bénéficient d’une bonne notation de crédit. De plus, elles exercent souvent des activités tournées vers les consommateurs et les contrats d’achat d’électricité renouvelable qu’elles concluent constituent un moyen important de commercialiser leurs produits et d’appuyer leur politique de responsabilité en matière de développement durable, ce qui inclut la réduction des émissions de gaz à effet de serre liées à leur consommation d’énergie dans l’ensemble de la chaîne de valeur. À cet égard, le système de déclaration d’informations mis en place par l’organisation CDP permet aux entreprises de rendre compte de l’énergie renouvelable produite par des installations sur site et des installations hors site connectées par des lignes directes, et de celle obtenue au moyen de contrats d’achat d’électricité.
Les grandes industries à forte consommation d’électricité constituent également un segment important pour les contrats d’achat d’électricité renouvelable par les entreprises. Depuis longtemps, les grandes fonderies d’aluminium en Norvège s’approvisionnent en électricité dans le cadre de contrats d’achat d’électricité hydraulique. Plus récemment, elles ont également signé des contrats d’achat d’électricité éolienne à long terme. Pourtant, le recours à ces contrats par ce type d’acheteurs reste limité jusqu’à présent dans les États membres de l’Union.
L’un des obstacles recensés est le manque de prévisibilité concernant les composantes réglementées des prix de l’électricité (tarifs du réseau et taxes). Étant donné que ces composantes réglementées représentent une part importante du prix de l’électricité payé par l’acheteur, elles réduisent l’attrait des contrats d’achat d’électricité par rapport à la protection à long terme qu’ils peuvent apporter face à la volatilité des prix de l’électricité. L’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) a publié un rapport d’évaluation sur l’organisation du marché de gros, qui comprend une section consacrée à la manière d’améliorer la liquidité sur les marchés de gros de l’électricité afin de garantir la mise à disposition de produits de couverture efficaces.
En revanche, les obstacles qui empêchent les petites et moyennes entreprises (PME) de conclure un accord d’achat d’électricité restent très importants. Les PME représentent 99 % des entreprises européennes, 54 % de la valeur ajoutée de l’Union et entre 9 % et 18 % de la consommation intérieure brute par État membre
. Ce sont ces petites et moyennes entreprises, dont les factures d’électricité sont souvent élevées en raison de la faible consommation d’électricité par installation, qui pourraient bénéficier le plus des contrats d’achat d’électricité renouvelable. Ce constat s’avère particulièrement pertinent depuis octobre 2021, lorsque les prix de l’électricité sur le marché de gros ont augmenté.
En outre, les PME ont une visibilité limitée sur leur future demande d’électricité, des notations de crédit peu élevées et des volumes de consommation d’électricité relativement faibles, ce qui complique la gestion des déséquilibres. De ce fait, les PME hésitent davantage à signer des contrats de long terme, en particulier si les incidences éventuelles de la résiliation de tels contrats ne sont pas connues. Les incidences de la signature de contrats d’achat d’électricité de long terme, tant physiquement que virtuellement, sur le bilan de l’entreprise au titre du cadre comptable applicable aux produits dérivés selon les normes internationales d’information financière ne sont pas toujours claires. La méconnaissance des contrats d’achat d’électricité renouvelable constitue un autre obstacle important à leur adoption par les PME, et la complexité de la négociation de ces contrats freine les acheteurs qui ne disposent ni de l’expérience ni des ressources nécessaires à cette négociation. Jusqu’à présent, la législation européenne s’est limitée aux audits énergétiques et aux systèmes de gestion de l’énergie qui traitent de l’efficacité énergétique (directive sur l’efficacité énergétique, 2018). Enfin, les PME disposent souvent d’un espace limité sur site pour déployer des solutions d’énergie renouvelable.
La solvabilité d’une entreprise acheteuse constitue un autre obstacle majeur (et un facteur de risque) dans la plupart des secteurs. En ce qui concerne les projets dans le domaine des énergies renouvelables, les créanciers continuent d’exiger une notation de crédit élevée avant de considérer un accord d’achat d’électricité comme viable du point de vue financier. Toutefois, la plupart des petites et moyennes entreprises ne sont notées par aucune grande agence de notation de crédit. De plus, la solvabilité et la notation de crédit sont également problématiques pour certaines entreprises de l’industrie lourde et de l’industrie manufacturière, ainsi que pour les économies européennes dont les marchés financiers sont relativement moins développés.
Des obstacles similaires existent du côté de l’offre. Les grands promoteurs de projets dans le domaine des énergies renouvelables, tels que Vattenfall, Eneco, Orsted et Iberdrola, dominent le marché du fait qu’ils disposent d’un vaste portefeuille de projets et peuvent proposer des contrats d’achat d’électricité sur mesure aux consommateurs. Sur ce segment, les projets à grande échelle dans le domaine des énergies renouvelables, tels que les parcs éoliens en mer, sont parfois confrontés à la difficulté de trouver des contrats d’achat d’électricité en volume suffisant avant que les décisions d’investissement finales ne soient prises. Les projets à petite échelle dans le domaine des énergies renouvelables sont quant à eux confrontés à d’autres types de difficultés pour entrer sur le marché des contrats d’achat d’électricité par les entreprises, en raison d’une faible visibilité, d’un portefeuille limité de projets et de compétences techniques et juridiques insuffisantes pour négocier et conclure de tels contrats. De même, les communautés d’énergie renouvelable et les communautés énergétiques citoyennes sont souvent trop petites pour conclure, avec les grandes entreprises acheteuses, des contrats d’achat d’électricité intéressants du point de vue économique.
Un nombre restreint mais croissant de sociétés de conseil a commencé à proposer des solutions aux petites et moyennes entreprises, telles que la possibilité de regrouper la demande entre plusieurs consommateurs. L’industrie elle-même envisage également la création de mécanismes permettant de regrouper sa demande afin de réduire les risques et les coûts. En Grèce par exemple, un certain nombre d’industries à forte consommation d’électricité travaillent sur un concept de «Green Pool», dans le cadre duquel les entreprises mutualisent leur demande d’électricité. Chaque partenaire industriel signe ensuite un ou plusieurs contrats d’achat d’électricité pour répondre à sa demande au niveau agrégé. Pour structurer et consolider la demande restante d’électricité et réduire les coûts globaux supportés par les participants, un contrat distinct est négocié. Toutefois, en ce qui concerne la conclusion de contrats d’achat d’électricité, le regroupement de projets entraîne également des coûts et des difficultés supplémentaires. En outre, certaines entreprises qui proposent des audits énergétiques (comme le prévoit la directive relative à l’efficacité énergétique) élargissent déjà leurs services pour y inclure des évaluations des contrats d’achat d’électricité renouvelable «sur site», «à proximité du site» ou «hors site». Élargir les services d’audit énergétique pour y inclure les contrats d’achat d’électricité renouvelable est relativement bon marché, étant donné qu’ils reposent sur des données similaires qui sont déjà collectées par les systèmes de gestion de l’énergie (ISO 500001).
Le récent rapport de l’ACER sur l’organisation du marché de gros de l’électricité dans l’Union souligne la nécessité de favoriser les contrats d’achat d’électricité et d’en faciliter l’accès pour les petits acteurs du marché. Pour lever les obstacles économiques, la Commission et le groupe BEI (Banque européenne d’investissement) examineront si des mécanismes de financement et de conseil spéciaux peuvent être mis au point pour appuyer les contrats d’achat d’énergie renouvelable, y compris des mécanismes visant à faciliter l’accès des nouveaux acheteurs, tels que les PME, aux contrats d’achat d’énergie renouvelable. Le programme InvestEU est déjà en mesure de soutenir le financement des investissements dans les contrats d’achat d’électricité. Les États membres pourraient mettre en place des garanties similaires pour appuyer les efforts déployés par les banques locales en faveur des contrats d’achat d’électricité renouvelable.
En outre, le cadre de l’Union pour la finance durable favorisera les contrats d’achat d’énergie renouvelable et renforcera la sensibilisation et l’intérêt des entreprises financières et non financières pour de tels contrats, ce qui contribuera à réorienter les capitaux vers des investissements durables. Les principales composantes de ce cadre sont le règlement sur la taxinomie de l’UE, le premier acte délégué relatif au volet climatique de la taxinomie de l’UE et la proposition de directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, qui contribuent tous à accroître la transparence des marchés financiers et non financiers en matière de durabilité. La taxinomie de l’Union établit un cadre de définition des activités économiques durables sur le plan environnemental et prévoit des obligations d’information en fonction de certains indicateurs de performance clés des entreprises financières et non financières. La proposition de directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises élargit le champ d’application des obligations d’information des entreprises non financières à toutes les grandes entreprises (qu’elles soient cotées ou non) et aux PME cotées
. Le recours aux contrats d’achat d’énergie renouvelable constituera un instrument important pour démontrer que les critères d’examen technique concernés définis dans l’acte délégué relatif au volet climatique de la taxinomie de l’UE sont respectés et pourrait être pris en considération, le cas échéant, dans les indicateurs de performance clés prévus par le règlement sur la taxinomie de l’UE.
En outre, le pacte d’entreprise de l’Union récemment instauré peut constituer une autre voie de sensibilisation aux possibilités offertes aux entreprises qui concluent des contrats d’achat d’énergie renouvelable.
Pour favoriser l’essor des contrats d’achat d’énergie renouvelable, en particulier par les PME, les États membres devraient:
A.mettre en place une plateforme publique visant à accroître la transparence concernant le prix, le volume, les types et les parties associés à la signature d’un accord d’achat d’énergie renouvelable;
B.veiller à la mise en œuvre du règlement sur la taxinomie de l’UE et de ses actes délégués et encourager son application volontaire au-delà des prescriptions législatives;
C.créer des contrats adaptables pour les PME, accompagnés d’orientations précises concernant les frais de résiliation de contrat pour les petites entreprises (article 12 de la directive sur l’électricité);
D.permettre aux clients d’avoir plusieurs contrats d’approvisionnement à la fois, afin que les fournisseurs et les acheteurs puissent conclure des contrats entre eux directement (article 4 de la directive sur l’électricité);
E.permettre que les projets d’énergie renouvelable sur site ou à proximité du site soient élaborés dans le cadre de contrats d’achat d’énergie, en particulier s’ils sont élaborés «derrière le compteur» ou au moyen de «câbles privés»;
F.réduire les risques liés aux contrats d’achat d’énergie renouvelable au moyen de garanties de crédit ou d’assurances financées par des ressources publiques, conformément aux lignes directrices concernant les aides d’État;
G.encourager les banques et institutions nationales de développement à proposer des produits d’emprunt pour les projets à grande échelle dans le domaine des énergies renouvelables, y compris de l’éolien en mer, sur les marchés où il est difficile de contracter des contrats d’achat d’énergie renouvelable en volume suffisant avant la prise des décisions d’investissement financier, compte tenu de la taille des actifs et de la durée de la construction;
H.définir les conditions réglementaires permettant aux communautés d’énergie de vendre leurs excédents d’énergie au moyen de contrats d’achat d’énergie renouvelable;
I.permettre aux petits parcs d’entreprises ou aux pôles industriels d’acheter collectivement des énergies renouvelables au moyen de contrats d’achat de long terme.
4.Favoriser les contrats d’achat d’électricité renouvelable transfrontaliers
La production d’électricité à partir de sources renouvelables représentait 37 % de la consommation totale d’électricité et 21,2 % de la consommation totale d’énergie en 2020. Toutefois, il existe de grandes différences d’un État membre à l’autre, la part des énergies renouvelables dans le secteur de l’électricité variant de 9 % à 78 %. De même, la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie varie de 10 % à 60 %.
La transition du système énergétique vers un système d’approvisionnement fondé sur les énergies renouvelables nécessitera d’utiliser les meilleures ressources renouvelables dans l’ensemble de l’Union, et de transporter l’énergie là où se trouve la demande. Le marché unique européen permet aux entreprises d’acheter de l’électricité renouvelable dans l’ensemble de l’Union, et appuie en parallèle le raccordement au réseau de projets d’électricité renouvelable supplémentaires.
Les entreprises utilisatrices tirent déjà parti des sources d’énergie renouvelables au moyen:
1.de contrats d’achat d’électricité transfrontaliers physiques,
2.de contrats d’achat d’électricité transfrontaliers virtuels.
Dans un accord d’achat d’électricité transfrontalier physique, l’acheteur conclut un contrat avec une installation de production d’électricité renouvelable dans un autre pays, et il réserve des droits de capacité physique ou financière sur les interconnexions concernées pour obtenir un raccordement physique au réseau. Ce type de contrat entraîne des risques et des coûts liés aux transferts transfrontaliers. Dans un accord d’achat d’électricité transfrontalier virtuel, le producteur d’électricité vend celle-ci sur le marché de gros local, tandis que l’acheteur achète son électricité sur un autre marché de gros local. Le contrat passé entre le producteur d’électricité d’un côté de la frontière et l’acheteur de l’autre côté consiste en un règlement financier, en vertu duquel le producteur reçoit un paiement du marché de gros local de l’électricité et un règlement net par rapport au prix convenu dans l’accord d’achat d’électricité avec l’entreprise acheteuse.
Les avantages pour les acheteurs sont la possibilité d’accéder plus largement à des projets d’électricité renouvelable à faible coût dans l’ensemble de l’Union, la capacité d’agréger les charges à différents endroits et de couvrir une plus grande partie de leurs besoins en électricité. Pour les promoteurs de projets d’électricité renouvelable, les contrats d’achat d’électricité transfrontaliers permettent d’accéder à des marchés sur lesquels les prix de l’électricité sont plus élevés et, par conséquent, les acheteurs plus disposés à payer pour de l’électricité produite à partir de sources renouvelables.
Outre les contrats d’achat d’électricité transfrontaliers au sein du marché unique européen de l’électricité, il est également possible d’élargir de tels contrats aux pays tiers. La coopération entre la France, l’Allemagne, le Portugal, l’Espagne et le Maroc en est un exemple concret. Cette coopération a pour objectif d’examiner les possibilités de contrats d’achat d’électricité transfrontaliers entre le Maroc et les États membres de l’Union dans le cadre de la feuille de route pour le commerce durable de l’électricité. Une condition essentielle à cet égard sera la mise en place d’un système de garanties d’origine fiable, précis et à l’épreuve de la fraude dans les pays tiers, dans lequel les organismes émetteurs n’ont aucun lien avec les activités de production, de commerce et d’approvisionnement.
Malgré des écarts relativement importants, d’un État membre à l’autre, au niveau des prix de gros de l’électricité et des coûts de production d’électricité à partir de sources renouvelables, le nombre de contrats d’achat d’électricité transfrontaliers reste limité. Les risques économiques associés à de tels contrats, découlant du fait que les fournisseurs et les consommateurs sont établis sur des marchés différents, caractérisés par des évolutions de prix et des régimes fiscaux différents, ainsi que la nécessité de gérer le risque associé au prix de transport transfrontalier, expliquent en grande partie ce faible nombre. La complexité des contrats, en particulier s’ils doivent respecter des réglementations locales qui ne sont pas compatibles, constitue un autre obstacle. Il existe également des obstacles administratifs liés aux garanties d’origine, du fait que les règles relatives à l’émission, à l’utilisation et à l’annulation de ces garanties ne sont pas entièrement harmonisées dans tous les États membres. Ce constat vaut en particulier pour les contrats d’achat d’électricité transfrontaliers conclus avec des pays qui n’ont pas mis en place de cadre réglementaire permettant d’émettre des garanties d’origine relatives à la production d’électricité à partir de sources renouvelables qui bénéficie d’une aide. Enfin, il est plus difficile d’expliquer la contribution des contrats d’achat d’électricité transfrontaliers aux objectifs de responsabilité sociale des entreprises.
Malgré ces obstacles, les contrats d’achat d’électricité transfrontaliers font actuellement l’objet d’activités de soutien, étant donné qu’ils constituent une occasion unique et un moyen précieux de satisfaire une grande partie, voire la totalité de la consommation d’électricité d’un seul acheteur à partir d’installations de production d’électricité renouvelable. La directive de 2019 sur le marché de l’électricité et les règlements sur l’électricité ont accru la souplesse du marché de l’électricité et la granularité de la formation des prix, ce qui peut contribuer à faciliter les contrats d’achat d’électricité transfrontaliers, et le réseau transeuropéen de l’énergie soutient la construction d’une infrastructure de transport transfrontalière pour permettre à l’électricité de circuler d’un pays à l’autre.
Face au risque financier des contrats d’achat d’électricité transfrontaliers, les mécanismes de financement des énergies renouvelables de l’Union peuvent être utilisés pour faciliter un déploiement plus économique des énergies renouvelables dans l’ensemble de l’Union. Le financement sera utilisé pour des appels d’offres concurrentiels dans tous les pays de l’Union désireux d’accueillir de tels projets. Les investisseurs privés, y compris les entreprises, sont en mesure de contribuer au financement de ces appels d’offres et peuvent demander des garanties d’origine pour la production d’énergie correspondant à leur contribution.
En outre, la directive sur les énergies renouvelables impose aux États membres de lever les obstacles juridiques locaux aux contrats d’achat d’électricité et d’harmoniser les garanties d’origine sur la base de la norme révisée CEN-CENELEC 16325, ce qui permettra aux entreprises ayant signé des contrats d’achat d’électricité d’accompagner les contrats d’achat d’électricité des garanties d’origine appropriées par-delà les frontières. Enfin, de nouveaux acteurs peuvent être encouragés à entrer sur le marché pour y proposer des solutions innovantes facilitant l’approvisionnement et la conclusion de contrats d’achat d’électricité transfrontaliers en Europe, ainsi que des solutions nouvelles permettant d’atténuer les risques et les problèmes de gestion associés aux contrats d’achat d’électricité par les entreprises.
Pour favoriser l’essor des contrats d’achat d’électricité transfrontaliers, les États membres peuvent:
A.le cas échéant et conformément au règlement RTE-E, renforcer la capacité d’interconnexion entre les États membres de l’Union, ainsi qu’avec des pays tiers;
B.ouvrir les réseaux existants à un accroissement des capacités de transport allouées;
C.supprimer les obstacles d’ordre réglementaire qui entravent le transfert des garanties d’origine aux acheteurs et harmoniser davantage les règles d’utilisation des garanties d’origine entre les pays;
D.soutenir la mise en place d’un système de garanties d’origine fiable, précis et à l’épreuve de la fraude dans les pays tiers.
