COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 17.6.2022

COM(2022) 406 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Avis de la Commission sur la demande d’adhésion de la Moldavie à l’Union européenne

A. INTRODUCTION

Au cours des deux dernières années, la République de Moldavie (ci-après la «Moldavie») a franchi une étape décisive sur la voie des réformes, avec un mandat clair de ses citoyens. À la suite des élections présidentielles de 2020 et des élections législatives de 2021, les pouvoirs présidentiel, exécutif et législatif ont été clairement alignés sur une trajectoire européenne en faveur de la réforme et de la lutte contre la corruption, pour la première fois depuis l’indépendance. Cette évolution fait suite à une période au cours de laquelle l’indépendance des principales institutions a été sérieusement compromise.

La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a de graves répercussions sur la Moldavie. Dans un véritable esprit de solidarité et de respect des valeurs européennes, la Moldavie soutient activement les personnes qui fuient l’Ukraine, accueillant le plus grand nombre de réfugiés par habitant. Malgré ce défi, le gouvernement moldave est fermement déterminé à atteindre ses objectifs de réforme clairs - notamment en ce qui concerne la réforme du système judiciaire, la réforme de l’administration publique et la modernisation de l’économie - au bénéfice de la population moldave. Les résultats récents de l’enquête Eurobaromètre montrent que l’intégration européenne bénéficie d’un soutien accru et que l’UE est l’organisation étrangère la plus digne de confiance.

a) Demande d'adhésion

Le 3 mars 2022, la République de Moldavie a présenté sa demande d’adhésion à l’Union européenne. Cette demande a été déposée dans le contexte de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Le 7 mars, le Conseil de l’Union européenne a invité la Commission à rendre un avis sur cette demande. Les chefs d’État ou de gouvernement de l’UE ont approuvé cette décision lors de la réunion informelle qu'ils ont tenue à Versailles 1 . La Moldavie a reçu des questionnaires le 11 avril 2022 (sur les critères politiques et économiques) et le 19 avril (sur les chapitres de l’acquis de l’UE) et a répondu le 22 avril et le 12 mai, respectivement.

L’article 49 du traité sur l’Union européenne dispose que «[t]out État européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont informés de cette demande. L'État demandeur adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l’unanimité après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité des membres qui le composent. Les critères d’éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte.»

L’article 2 du traité sur l’Union européenne dispose que: «[l]’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.»

C'est dans ce cadre juridique que la Commission soumet le présent avis.

Le Conseil européen, réuni à Copenhague en juin 1993, indiquait dans ses conclusions que:

«L'adhésion aura lieu dès qu'un pays sera en mesure de remplir les obligations qui en découlent, en remplissant les conditions économiques et politiques requises.

L'adhésion requiert de la part du pays candidat:

-qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection;

-l’existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché au sein de l'Union;

-la capacité d’assumer les obligations de l’adhésion, et notamment de souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire».

Le Conseil européen, réuni à Madrid en décembre 1995, a évoqué la nécessité «de créer les conditions d'une intégration progressive et harmonieuse [des pays candidats] grâce notamment au développement de l'économie de marché, à l'adaptation de leurs structures administratives et à la création d'un environnement économique et monétaire stable». 

En décembre 2006, le Conseil européen est convenu que «la stratégie pour l'élargissement fondée sur la consolidation, la conditionnalité et la communication, conjuguées à la capacité de l'UE à intégrer de nouveaux membres, constitue la base d'un consensus renouvelé sur l'élargissement».

Dans le présent avis, la Commission évalue la demande de la Moldavie sur la base de sa capacité à satisfaire aux critères fixés par le Conseil européen de Copenhague en 1993 et de Madrid en 1995, notamment en ce qui concerne la capacité administrative du pays. L’avis tient également compte des efforts déployés par la Moldavie pour mettre en œuvre les obligations qui lui incombent en vertu de l’accord d’association qui prévoit une zone de libre-échange approfondi et complet. La Commission évaluera ultérieurement l’incidence de l’adhésion de la Moldavie sur les domaines d’action de l’UE.

b) Relations entre l’Union européenne et la Moldavie

Les relations entre l’UE et la Moldavie remontent à l’indépendance de la Moldavie en août 1991. En novembre 1994, un accord de partenariat et de coopération a été signé, qui est entré en vigueur en juillet 1998. La coopération politique et économique a été renforcée avec le début des négociations sur un accord d’association en 2010.

L’accord d’association, qui prévoit une zone de libre-échange approfondi et complet, a été signé en juin 2014 2 et est entré pleinement en vigueur le 1er juillet 2016. Cet accord constitue le principal instrument juridique bilatéral servant de base à l’approfondissement des liens politiques, au renforcement des liens économiques, à la promotion de valeurs communes et au renforcement de la coopération dans les domaines d’intérêt mutuel. Dans son préambule, l’UE a reconnu les aspirations européennes et le choix européen de la Moldavie, y compris son engagement en faveur de l’instauration d’une démocratie solide et durable et d’une économie de marché. Sur la base de l’accord d’association/la zone de libre-échange approfondi et complet, la Moldavie a mené un certain nombre de réformes difficiles et a réussi à aligner sa législation sur celle de l’UE dans de nombreux domaines. La plateforme de la société civile UE-Moldavie est l’un des organes créés dans le cadre de l’accord d’association. Elle permet aux organisations de la société civile des deux parties de suivre le processus de mise en œuvre et d’élaborer des recommandations à l’intention des autorités compétentes.

Les programmes d’association ultérieurs convenus entre l’UE et la Moldavie établissent des priorités claires en vue de la mise en œuvre de l’accord d’association et de la zone de libre-échange approfondi et complet. L’adoption du programme d’association (2021-2027), qui met l’accent sur la démocratie, les droits de l’homme et la bonne gouvernance; la liberté, la sécurité et la justice; et la coopération économique, commerciale et sectorielle est imminente.

L’UE reste fermement résolue à soutenir un règlement global, pacifique et durable du conflit en Transnistrie, fondé sur la souveraineté et l’intégrité territoriale de la République de Moldavie dans ses frontières internationalement reconnues, avec un statut spécial pour la Transnistrie.

Pris de longue date, l’engagement de l’UE à soutenir la Moldavie produit des résultats. L’UE fournit une assistance financière massive qui s’est élevée, sur la période 2014-2021, à 512 millions d’EUR de subventions au titre de l’instrument européen de voisinage et à 160 millions d’EUR dans le cadre du programme d’assistance macrofinancière sous la forme de prêts et de subventions destinés à soutenir le développement socio-économique. L’UE apporte son soutien grâce à l’élaboration de politiques et de réformes globales, avec une forte participation des États membres dans l'esprit de l'Équipe Europe. Parmi les programmes clés figurent le soutien à l’évaluation préalable de l’intégrité des juges et des procureurs, le soutien au renforcement de la sécurité énergétique de la Moldavie et la mise en place d’une équipe de conseillers de haut niveau auprès du gouvernement moldave dans des domaines particulièrement importants.

Un montant de 7 millions d’EUR provenant de la facilité européenne pour la paix a été alloué en 2021 pour renforcer les capacités du service médical militaire et du bataillon d’ingénierie.

Depuis la crise énergétique de l’automne 2021, menaçant la sécurité de l’approvisionnement et qui a fait tripler les prix de l’énergie, et le début de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, l’UE a intensifié son soutien en faveur de la résilience économique, sociale et financière globale de la Moldavie, avec une aide macrofinancière d’urgence de 150 millions d’EUR et un appui budgétaire de 60 millions d’EUR en réponse à la crise énergétique. L’UE a fourni une aide humanitaire pour aider la Moldavie à faire face à l’afflux de réfugiés en provenance d’Ukraine. Le plan économique et d’investissement pour le partenariat oriental 3 vise à débloquer 3,4 milliards d’EUR d’investissements publics et privés en faveur du développement économique du pays, y compris des investissements phares sur mesure.

L’UE et d’autres institutions financières travaillent main dans la main pour aider la Moldavie. Depuis 2014, la Banque européenne d’investissement et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement ont octroyé respectivement 425 et 777 millions d’EUR sous forme de prêts. L’UE travaille également en étroite coopération avec la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, qui sont des partenaires clés soutenant les efforts déployés par la Moldavie depuis 2014.

Les citoyens moldaves bénéficient de l’exemption de visa pour se rendre dans l’espace Schengen depuis avril 2014. Un accord de réadmission est entré en vigueur en janvier 2018.

La Moldavie est partie contractante au traité instituant la Communauté de l’énergie et à l’accord sur un espace aérien commun, et membre de l’accord de libre-échange centre-européen, qui contribuent à rapprocher la législation moldave de l’acquis de l’UE. La Moldavie est membre des Nations unies, du Conseil de l’Europe et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).

Depuis 2014, la Moldavie a progressivement étendu sa participation aux programmes de l’UE. Elle participe actuellement au programme Horizon Europe et les organisations et les particuliers en Moldavie peuvent également bénéficier de certaines actions des programmes Erasmus+ et du corps européen de solidarité. La Moldavie et l’UE entretiennent régulièrement des dialogues au niveau ministériel en matière de commerce, d’énergie et de sécurité. La Moldavie participe à plusieurs programmes Interreg et est membre de la stratégie macrorégionale de l’UE pour la région du Danube.

La Moldavie a conclu des accords de travail, des accords de coopération ou des protocoles d’accord avec un certain nombre d’agences de l’UE, telles que l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), l’Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA), l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer (ERA), l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (EUROJUST), l’Agence européenne de contrôle des pêches (AECP), l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA), l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), l’Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL), la Fondation européenne pour la formation (ETF), l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT), l’Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle (EUIPO), l’Office européen de police (Europol) et l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM).

La Moldavie participe au partenariat oriental. Ce dernier repose sur le principe d’inclusivité et de différenciation. La guerre menée en Ukraine par la Russie a montré que la coopération multilatérale et la cohésion sont aujourd’hui plus importantes que jamais, tout comme le renforcement de la résilience de la région. Il sera également important de mettre l’accent sur les relations bilatérales à l’avenir, afin de permettre à la Moldavie de mettre en œuvre des réformes essentielles, notamment dans le domaine de la gouvernance, de la justice et de l’état de droit.

B. CRITÈRES D’ADHÉSION

1. CRITÈRES POLITIQUES

La présente appréciation repose sur les critères de Copenhague liés à la mise en place d’institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme et le respect des minorités et leur protection.

1.1. Démocratie

Comme l’établit sa constitution, la Moldavie est une démocratie parlementaire: les pouvoirs législatifs sont exercés par le parlement et les pouvoirs exécutifs par le gouvernement. Le président de la République exerce une fonction principalement représentative, mais il est officiellement responsable de la politique étrangère et assure le contrôle civil des forces armées. Le pouvoir exécutif est exercé par le gouvernement, composé d’un Premier ministre et de 15 ministres.

La constitution garantit les principes fondamentaux d’un État démocratique, notamment l’état de droit, des élections libres et la protection des droits de l’homme. La constitution consacre le principe de primauté du droit international sur le droit interne. La Cour constitutionnelle a été recomposée en 2019 et est désormais indépendante. La Cour suprême est la plus haute juridiction de droit commun, tandis que la Cour constitutionnelle exerce la compétence constitutionnelle.

Le Parlement est le seul organe législatif qui adopte la législation, y compris les amendements à la constitution, et exerce un contrôle démocratique et une surveillance sur l’exécutif. La fonction de surveillance et de contrôle du gouvernement par le Parlement et son contrôle de l’élaboration de la législation (y compris le suivi de la mise en œuvre de la législation) sont limités par la capacité des institutions parlementaires. Des efforts supplémentaires doivent être consentis pour garantir la transparence du financement des partis politiques.

La constitution donne aux citoyens la possibilité de choisir leur gouvernement lors d’élections périodiques libres et régulières au scrutin secret et au suffrage universel et égal. Bien que les derniers tours des élections législatives de juillet 2021 aient été, selon le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH), à la fois bien gérés et pluralistes, et que les libertés compétitives et fondamentales aient été largement respectées, plusieurs autres recommandations du BIDDH doivent encore être prises en compte dans des domaines tels que la surveillance efficace du financement des campagnes, l'objectivité des organes d’information et l’impartialité de la commission électorale centrale.

Le recours aux procédures d’urgence pour l’adoption de la législation, y compris dans les domaines pertinents pour l’acquis de l’UE, a considérablement diminué au cours des quatre dernières années. Des analyses d’impact complètes de la législation proposée sont nécessaires.

La constitution garantit la liberté de réunion et d’association et une loi de 2020 sur les organisations non commerciales simplifie l’enregistrement et supprime les droits d’enregistrement et les restrictions en matière d’affiliation. Une stratégie et un plan d’action pour le développement de la société civile sont en place. Les organisations de la société civile ont la capacité d’être des partenaires importants dans le développement du pays. La mise en place d’une procédure de consultation publique systématique leur permettrait d’apporter une contribution plus significative au processus de réforme.

1.2. Réforme de l'administration publique

Le cadre stratégique de la Moldavie pour la réforme de l’administration publique repose sur la stratégie de réforme de l’administration publique 2016-2020 (prolongée jusqu’en 2022). Le cadre juridique et le système de la fonction publique sont pour la plupart conformes aux principes de l’administration publique européenne et aux normes et pratiques européennes. La stratégie de réforme de l’administration publique vise à garantir la qualité, la stabilité, la neutralité et la continuité de l’administration publique et à garantir des procédures transparentes de recrutement, de promotion et de licenciement fondées sur le mérite. Une nouvelle stratégie de réforme de l’administration publique est en cours d’élaboration. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour garantir une capacité administrative suffisante pour élaborer, mettre en œuvre et faire respecter la législation.

En ce qui concerne la prestation de services, le plan d’action du gouvernement pour la période 2021-2022 contient des objectifs clés, des indicateurs de résultats et des actions prioritaires dans le domaine de la bonne gouvernance et de la politique de transformation numérique, visant la modernisation des services administratifs publics, l’amélioration de la qualité et de l’accessibilité des services publics fournis aux citoyens et aux entreprises, ainsi que l’extension et l’amélioration des services électroniques fournis aux citoyens et aux entrepreneurs. Une administration davantage axée sur les citoyens est une priorité essentielle du gouvernement et une vision stratégique commune de la numérisation et de l’administration en ligne a été élaborée.

Le gouvernement reste attaché à la mise en œuvre de la stratégie de gestion des finances publiques (2013-2020), qui a été prolongée jusqu’à la fin de 2022. Les autorités ont accompli des progrès en ce qui concerne les réformes de la gestion des finances publiques. Le ministère des finances a continué d’améliorer le processus et la transparence du cadre budgétaire à moyen terme et a renforcé le cadre réglementaire de la gestion financière et du contrôle interne. Le législateur et l’institution supérieure de contrôle assurent le contrôle du processus budgétaire. Le gouvernement s’emploie à apporter de nouvelles améliorations dans un certain nombre de domaines, notamment la transparence, la planification et l’exécution des investissements publics, les normes comptables, le contrôle interne et l’audit, la gouvernance des entreprises publiques, les marchés publics et les marchés publics en ligne, et la participation de la société civile aux processus budgétaires. L’élaboration et la mise en œuvre d’une nouvelle stratégie de gestion des finances publiques sont attendues à la suite de la prochaine évaluation de l’initiative relative aux dépenses publiques et à la responsabilité financière.

En ce qui concerne la gouvernance à plusieurs niveaux, le processus de décentralisation évolue depuis 2012. La feuille de route révisée pour la démocratie locale et régionale devrait donner un nouvel élan à ce processus. Dans ce contexte, la réforme territoriale doit donner aux collectivités locales les moyens de disposer de finances durables qui fournissent des services aux citoyens. En décembre 1994, le Parlement de la République de Moldavie a adopté la «loi sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie», qui fait de la Gagaouzie une unité territoriale autonome de la Moldavie.

L’amélioration de la gestion des services publics et des ressources humaines n’a pas encore produit l’effet escompté qu’est la mise en place d’une fonction publique professionnelle et fondée sur le mérite, en raison de l’instabilité politique et du manque de volonté politique ayant une incidence sur les réformes. Attirer et retenir des fonctionnaires professionnels est un défi permanent et essentiel pour renforcer les capacités administratives nécessaires pour remplir les fonctions de l’État et fournir des services de qualité. La Moldavie travaille actuellement à une réforme des salaires de la fonction publique afin de rendre la fonction publique plus attrayante.

Les institutions et le cadre juridique pour l’élaboration et la coordination des politiques sont en place. La qualité de l’élaboration des politiques doit encore être améliorée grâce à des procédures adéquates et à la bonne mise en œuvre de la législation. Une coordination renforcée devrait mettre l’accent davantage sur le fond et moins sur les questions formelles et procédurales, et renforcer le recours à une politique et à une législation inclusives et fondées sur des données probantes, y compris des consultations publiques et interministérielles sur les propositions législatives.

Afin de garantir une répartition des responsabilités et des dispositifs de gouvernance cohérents, il est nécessaire de mettre à jour le cadre juridique et de se concentrer sur la bonne mise en œuvre, avec des structures claires qui définissent les organes de surveillance et les organes subordonnés. Le gouvernement favorise la réforme de la responsabilisation des gestionnaires et une délégation systématique des responsabilités. Les organisations de la société civile continuent d’appeler à une plus grande transparence dans la prise de décision au sein du parlement et des autres pouvoirs publics.

1.3. État de droit

Depuis la fraude bancaire de 2014, la Moldavie a entrepris une refonte majeure de ses systèmes de justice et de lutte contre la corruption. Ces dernières années, la Moldavie a renforcé l’état de droit, notamment en réformant la police et en prenant des mesures pour réformer le système judiciaire. Des efforts supplémentaires doivent être consentis pour lutter contre l’influence des intérêts particuliers dans les sphères politique et commerciale.

a) Pouvoir judiciaire

Depuis 2009, la Moldavie a fait l’objet d’une série de réformes judiciaires visant à renforcer l’indépendance, l’efficience et l’efficacité du pouvoir judiciaire. Les réformes de la justice constituent une priorité pour le gouvernement actuel. La Moldavie a récemment adopté une stratégie globale visant à garantir l’indépendance et l’intégrité du secteur de la justice pour la période 2022-2025 ainsi qu’un plan d’action correspondant. Le cadre constitutionnel et juridique du pouvoir judiciaire est largement conforme aux normes européennes. Les structures répressives et judiciaires ont été consolidées.

Le Conseil supérieur de la magistrature (le Haut Conseil de la justice) et le Conseil supérieur des procureurs (le Conseil supérieur du parquet) sont responsables de l’autonomie du pouvoir judiciaire. Le cadre constitutionnel et législatif garantit en principe l’indépendance du pouvoir judiciaire et son impartialité. Dans la pratique, l’intégrité, l’indépendance et la responsabilité du pouvoir judiciaire doivent être sensiblement améliorées.

Des amendements constitutionnels concernant le fonctionnement du système judiciaire sont entrés en vigueur en avril 2022. Ces amendements améliorent sensiblement le cadre juridique concernant l’indépendance, l'obligation de rendre des comptes et l’efficacité du pouvoir judiciaire et de l’administration judiciaire, conformément aux recommandations du Conseil de l’Europe. En particulier, ces amendements visent à aligner la composition du Conseil supérieur de la magistrature sur les normes européennes en excluant la composition d’office et en révisant le processus de nomination des membres non professionnels du Conseil supérieur de la magistrature. Ils renforcent le rôle du président dans la nomination des juges, réglementent l’immunité fonctionnelle des juges au niveau constitutionnel et modifient la procédure de nomination des juges de la Cour suprême de justice afin de réduire le risque de politisation.

En mars 2022, la loi sur l’évaluation de l’intégrité des candidats au poste de membre des conseils de la magistrature et du ministère public a été adoptée. La loi prévoit une évaluation de l’intégrité des futurs membres du Conseil supérieur de la magistrature, du Conseil supérieur du parquet et de leurs organes spécialisés par un comité d’évaluation composé de trois membres nationaux et de trois membres internationaux. L’objectif est de renforcer l’intégrité des organes d’auto-administration des juges et des procureurs, ainsi que de renforcer la confiance de la société dans leur activité et dans le système judiciaire dans son ensemble. Les recommandations de la Commission de Venise ont été principalement mises en œuvre. Le comité d’évaluation devrait achever la première phase d’évaluation d’ici juillet 2022.

Des codes de déontologie des juges et des procureurs sont en place, ainsi qu’un système intégré de gestion des dossiers avec attribution automatisée des affaires. La nomination des juges et des procureurs n’est toujours pas entièrement fondée sur des critères objectifs. Il convient de s’attaquer aux ingérences internes et externes indues dans le système judiciaire. Les postes vacants au Conseil supérieur de la magistrature et dans ses organes spécialisés n’ont pas été pourvus par l’Assemblée générale des juges, laissant le Conseil supérieur de la magistrature sans le quorum nécessaire pour nommer de nouveaux juges pendant deux ans. La réforme de cette institution est en cours et constitue une priorité politique. Le nombre de juges (16,4) pour 100 000 habitants est inférieur à la moyenne européenne (21) et le nombre de procureurs (24,2) est deux fois plus élevé que la moyenne européenne (12).

En termes d’efficacité, la durée d’écoulement du stock d’affaires pendantes dans les affaires civiles et commerciales contentieuses est passée à 171 jours en 2020, contre 143 jours en 2018. Le taux de variation du stock d’affaires pendantes est passé à 97 % (107 % en 2018) La durée d’écoulement du stock d’affaires pendantes reste une préoccupation majeure. L’arriéré des affaires pendantes s’élève respectivement à 22 299 et 3 330 affaires pour la première et la deuxième instance 4 . Le budget 2020 du système judiciaire s’élève à 0,40 % du PIB, soit moins qu’en 2018 (0,48 % du PIB). En 2020, 21,3 millions d’EUR ont été alloués aux tribunaux et 17,4 millions d’EUR au parquet. Le budget est insuffisant pour couvrir les besoins en formation et en investissements, puisque 85 % sont consacrés aux salaires et aux indemnités.

L’indépendance fonctionnelle totale du ministère public doit être renforcée, de même que l’efficacité du parquet général. Les décisions affectant l’encadrement et la direction du ministère public moldave sont parfois motivées par des considérations politiques, comme par exemple l’éloignement, le remplacement (temporaire) et l’arrestation du procureur chargé de la lutte contre la corruption en 2021.

b) Lutte contre la corruption

La lutte contre la corruption et la prévention de celle-ci figurent parmi les priorités du programme de réforme du gouvernement moldave. La Moldavie a augmenté le budget annuel de ses institutions de lutte contre la corruption, dont l’autorité pour l’intégrité nationale, l’agence de recouvrement des avoirs d’origine criminelle et l’unité d’investigation financière. La corruption reste une préoccupation de taille qui appelle une vigilance constante, car elle entraîne des coûts considérables pour le budget de l’État, les entreprises et la population, décourage les investissements nationaux et étrangers et porte atteinte à l’état de droit.

Le principal document stratégique visant à prévenir la corruption et à accroître l’intégrité est la stratégie nationale pour l’intégrité et la lutte contre la corruption pour la période 2017-2023. La stratégie comprend des actions concernant le recouvrement des avoirs d’origine criminelle, la protection des lanceurs d’alerte, le renforcement de l’éthique et de l’intégrité dans les secteurs public, privé et non gouvernemental, ainsi que la transparence des institutions publiques, du financement des partis politiques et des médias.

La Moldavie est partie à toutes les principales conventions internationales de lutte contre la corruption, y compris le Groupe d’États du Conseil de l’Europe contre la corruption (GRECO) et la convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC). Un cadre juridique complet en matière de prévention et de lutte contre la corruption, largement conforme aux normes européennes et internationales, est en place et partiellement mis en œuvre. Toutes les formes de corruption sont érigées en infraction pénale, y compris l’enrichissement illicite, et les lois réglementent les conflits d’intérêts et protègent les lanceurs d’alerte.

Des institutions spécialisées dans la lutte contre la corruption ont été créées et fonctionnent: le centre national de lutte contre la corruption, l’Agence de recouvrement des avoirs d’origine criminelle étant une subdivision autonome, le bureau du procureur chargé de la lutte contre la corruption et l’agence nationale pour l’intégrité. Ces institutions ont des mandats étendus conformes aux normes internationales et fonctionnent de manière de plus en plus indépendante, une coordination interservices et les ressources nécessaires étant partiellement en place. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour clarifier les mandats de ces institutions et renforcer l’efficacité du centre national de lutte contre la corruption et de l’agence nationale pour l’intégrité.

Des progrès sont nécessaires pour traduire les affaires de corruption devant les tribunaux et les poursuivre efficacement. Les enquêtes sur les faits de petite corruption relèvent toujours de la compétence du centre national de lutte contre la corruption et du bureau du procureur chargé de la lutte contre la corruption. Cela signifie qu’il n’a pas été possible pour ces institutions de se concentrer sur les affaires de corruption à haut niveau. Des efforts supplémentaires doivent être consentis pour vérifier efficacement les déclarations de patrimoine et garantir le recouvrement des avoirs. Certaines recommandations des mécanismes internationaux et régionaux de suivi de la lutte contre la corruption, notamment celles du Groupe d’États du Conseil de l’Europe contre la corruption (GRECO), sont en suspens. Sur le plan préventif, l’agence nationale pour l’intégrité est chargée de vérifier les actifs déclarés présentés par les personnes occupant des fonctions publiques et d’appliquer le régime juridique relatif aux conflits d’intérêts. Le centre national de lutte contre la corruption vérifie l’étanchéité à la corruption des projets de loi depuis 2017; environ 50 % des recommandations ont été acceptées (principalement liées à des ambiguïtés ou à des lacunes dans les procédures rédactionnelles ou administratives).

Peu de progrès ont été accomplis pour enquêter sur la fraude bancaire de 2014 et traduire les responsables en justice. Il convient de renforcer les efforts de lutte contre la fraude bancaire en actualisant la stratégie de recouvrement des avoirs d’origine criminelle et en mettant en place un nouveau mécanisme de recouvrement des avoirs.

c) Criminalité organisée

La Moldavie a signé et ratifié la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, ainsi que ses protocoles sur la traite des personnes et le trafic illicite de migrants. Le code de procédure pénale définit les activités d’enquête et de poursuite pénale. La Moldavie a conclu un accord de travail avec l’Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL), un accord opérationnel et stratégique avec l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et un protocole d’accord avec l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT). La Moldavie participe à la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles (EMPACT). Le pays est membre d’Interpol.

La législation en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux reflète en partie les normes du Groupe d’action financière (GAFI) et la législation internationale pertinente, mais des recommandations de MONEYVAL restent en suspens. Il est indispensable de mettre en place un cadre global de lutte contre la criminalité financière et le blanchiment de capitaux, ainsi que de veiller à sa mise en œuvre effective, pour faire face aux risques importants que ces phénomènes présentent.

La Moldavie est située à un carrefour important pour la contrebande de personnes et de marchandises illégales (y compris les drogues et les armes) vers l’UE. La Moldavie est un pays d’origine, de transit et de destination pour la traite des êtres humains, en particulier à des fins d’exploitation sexuelle et de travail forcé, bien que peu de condamnations aient été prononcées à l’encontre de leurs auteurs. L’inspection générale de la police s’attaque à la criminalité organisée, mais les taux de condamnation pour la criminalité organisée ne sont pas disponibles. L’inspection dispose d’un service central et de deux services régionaux (inspections nationales d’enquête) chargés de l’ensemble du spectre.

Dans de nombreux cas, des efforts importants supplémentaires sont nécessaires pour enquêter sur des réseaux de criminalité organisée plus larges.

1.4. Droits fondamentaux

a)    Cadre juridique international

La Moldavie a ratifié les principaux instruments internationaux en matière de droits de l’homme, notamment la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (convention d’Istanbul), la charte européenne des langues régionales ou minoritaires, la convention européenne sur l’exercice des droits des enfants et la convention européenne des droits de l’homme (bien qu’elle n’ait pas ratifié le protocole additionnel nº 12). Le pays a ratifié la convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant et deux des protocoles facultatifs, mais pas le troisième (relatif à une procédure de communication) ou le protocole facultatif se rapportant à la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées.

b)    Cadre juridique et institutionnel

Le cadre juridique et institutionnel régissant les droits fondamentaux est en place et les lois suivent largement les normes européennes et internationales. Les capacités des institutions chargées de la protection et de l’application des droits de l’homme et de la mise en œuvre des stratégies et des plans d’action existants restent limitées et entravent l’application effective des droits de l’homme. En particulier, le Conseil national chargé de prévenir la discrimination et de garantir l’égalité manque gravement de personnel.

La Moldavie a adopté une nouvelle stratégie en matière de droits de l’homme et de démocratie pour la période 2021-2024. Les principales priorités sont l’égalité entre les hommes et les femmes/les droits des femmes, le respect des droits de l’homme dans le système de justice pénale, la garantie de l’intégrité des processus électoraux et le soutien aux médias indépendants, l’accès à l’information et la lutte contre la désinformation.

Le mécanisme national de prévention se compose de sept membres, dont le médiateur, le médiateur pour les enfants et cinq personnes proposés par la société civile. L’institution du médiateur - l’avocat du peuple - est accréditée comme l’institution nationale des droits de l’homme et a obtenu un statut «A» de l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme, car elle respecte largement les principes de Paris. Son indépendance financière et fonctionnelle devrait être renforcée et son rôle clarifié dans le cadre du Conseil moldave pour la prévention de la torture.

c)    Questions clés liées aux droits fondamentaux

On dénombre pour la Moldavie 18 arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme relevant de la procédure de surveillance renforcée en attente d’exécution. Il s’agit notamment des mauvais traitements infligés par des agents de l’État, de la privation illégale de liberté, des violations du droit à un procès équitable, de l’absence de protection des autorités contre les violences domestiques et la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle.

Des efforts supplémentaires doivent être consentis en ce qui concerne le droit à un procès équitable ainsi que les enquêtes et les poursuites adéquates concernant les mauvais traitements. Les personnes privées de liberté ne bénéficient pas de toutes les garanties juridiques fondamentales dès le début de leur détention. La faiblesse des enquêtes concernant les cas présumés de mauvais traitements donne lieu à un sentiment d’impunité. Les conditions dans les lieux de détention et de détention provisoire restent inférieures aux normes internationales, notamment en raison de la surpopulation des établissements pénitentiaires, de l’absence de service médical efficace ou du recours à une longue période d’isolement en tant que mesure disciplinaire.

La législation sur l’accès à l’information et la liberté d’expression est largement conforme aux normes internationales, mais des efforts supplémentaires doivent être consentis pour assurer la pleine mise en œuvre de la loi. Les médias peuvent généralement rendre compte librement. Pour garantir le pluralisme des médias, il convient de s’attaquer à la concentration de la propriété des médias et au manque de transparence du financement des médias. Des efforts supplémentaires sont également nécessaires pour garantir l’accès aux informations d’intérêt public, préserver l’indépendance des journalistes et la qualité des contenus médiatiques (et lutter contre la désinformation), ainsi que traiter le nombre croissant de cas d’agressions verbales, d’intimidations et de harcèlement.

Le principe d’égalité est inscrit dans la constitution. Le code pénal garantit la protection contre la discrimination et les crimes de haine. Le Conseil pour l’égalité ne dispose pas d’un mandat adéquat dans la législation existante en matière d’égalité. En avril 2022, le Parlement a adopté des amendements au code pénal et au code de déontologie afin de renforcer la réponse de l’État aux crimes de haine. La législation relative aux crimes de haine attendue de longue date a récemment été adoptée, ce qui a permis d’élargir le champ d’application des motifs protégés et, partant, de renforcer le cadre juridique permettant de poursuivre et de punir les crimes motivés par des préjugés. Des efforts supplémentaires doivent être consentis pour lutter contre les discours de haine et les discriminations fondées sur l’orientation sexuelle et l’identité de genre, ainsi que contre la violence à caractère sexiste. 

En ce qui concerne l’égalité des femmes sur le marché du travail, le cadre juridique n’interdit plus l’accès à certaines professions, mais les femmes continuent d’être confrontées à des obstacles de fait et à une discrimination fondée sur l’âge. L’écart de rémunération entre les hommes et les femmes persiste en Moldavie, les femmes gagnant, en moyenne, 14,1 % de moins que les hommes en 2019 (soit la moyenne de l’UE), et 39,6 % des parlementaires élus en 2021 sont des femmes (au-dessus de la moyenne de l’UE). Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour protéger les droits des personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres, intersexuées ou queer (LGBTIQ). La loi interdit la discrimination en matière d’emploi fondée sur l’orientation sexuelle, mais la discrimination sociétale persiste. Le processus de désinstitutionalisation de la prise en charge des enfants a beaucoup progressé ces dernières années. Des efforts supplémentaires doivent être consentis en ce qui concerne la mortalité infantile, le travail des enfants, y compris les liens avec la traite des êtres humains et l’exploitation sexuelle, et la situation particulière des enfants roms et des enfants abandonnés par leurs parents. Le nombre de bébés et d’enfants handicapés dans les établissements de soins institutionnels est préoccupant.

2. CRITÈRES ÉCONOMIQUES

La présente appréciation repose sur les critères de Copenhague liés à l'existence d'une économie de marché viable, ainsi qu'à la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l'Union.

2.1. Une économie de marché viable

La Moldavie est une petite économie ouverte dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant en termes de parité de pouvoir d’achat (PPA) représentait environ 30 % de la moyenne de l’UE en 2020, contre 25 % en 2013. Dans l’ensemble, la Moldavie affiche des résultats satisfaisants en ce qui concerne la mise en œuvre de politiques macroéconomiques globalement saines. Toutefois, le manque de volonté politique et les changements fréquents de gouvernement ont parfois rendu la mise en œuvre des réformes inégale et retardé la transformation en une économie de marché compétitive.

Au cours de la dernière décennie, la Moldavie a été en mesure de soutenir une croissance économique d’environ 4,5 % par an en moyenne et de faire face à plusieurs crises économiques, dont la pandémie. Les finances publiques sont restées stables, avec un déficit faible, d’environ 1,5 % du PIB en moyenne sur la période 2013-2020, et un niveau d’endettement soutenable (environ 32 % du PIB en 2021, la plus grande partie auprès des institutions financières internationales à des conditions préférentielles). Cela reflète les efforts déployés par la Moldavie pour renforcer l’assainissement de sa politique budgétaire et améliorer la gestion des finances publiques, soutenus par la stratégie de gestion des finances publiques 2013-2020.

Avant les pressions inflationnistes mondiales alimentées par la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine voisine, la Banque nationale de Moldavie avait globalement réussi à maintenir l’inflation dans la fourchette cible fixée à 5 % (± 1,5 point de pourcentage), tandis que le régime strict de taux de change flottant soutenait une monnaie nationale stable. En raison de la croissance rapide des prix de l’énergie et des denrées alimentaires, la flambée de l’inflation, qui s’établit à 22 % à la fin du premier trimestre de 2022, fait partie des principaux défis pour la stabilité macroéconomique de la Moldavie à l’avenir, en plus du coût du logement et de l’afflux élevé de réfugiés de guerre. Sur le plan extérieur, les déséquilibres ont été relativement importants, le déficit courant s’établissant en moyenne à 7,3 % du PIB au cours des dix dernières années, principalement en raison d’un déficit commercial substantiel. Ce dernier a été alimenté par une forte demande intérieure soutenue par d’importants envois de fonds, des conditions commerciales défavorables et une base d’exportation relativement faible. Toutefois, grâce au soutien considérable de ses partenaires internationaux, la Moldavie a été en mesure de renforcer considérablement ses réserves de change. La Moldavie est également traditionnellement fortement dépendante de l’afflux d’envois de fonds, la guerre actuelle contre l’Ukraine ayant une incidence négative sur les recettes en provenance de Russie et de la région de la Communauté des États indépendants (CEI).

Le gouvernement actuel a hérité d’un passé de corruption, d’intérêts particuliers et d’institutions faibles responsables de l’état de droit, ce qui entrave l’investissement et la croissance de la productivité et continue de saper le climat des affaires. C’est pourquoi il a lancé une réforme de son système judiciaire et prend des mesures importantes pour lutter contre la corruption, tandis que les réformes réglementaires en cours visent à réduire les formalités administratives.

Le secteur moldave des entreprises publiques reste important, puisqu’il compte environ 900 entreprises et nécessite toujours un soutien de l’État. L’influence de l’État reste importante dans des secteurs clés de l’économie, notamment dans les secteurs des télécommunications, de l’énergie et des transports. Dans l’ensemble, les entreprises publiques possèdent des actifs représentant environ 26 % du PIB et emploient environ 6 % de la main-d’œuvre active. Le secteur continue de souffrir d’un manque de pratiques adéquates en matière de gouvernance d’entreprise, d’inefficacité et de contrôles insuffisants. Cette situation nuit encore davantage à l’investissement du secteur privé et à la compétitivité de l’ensemble de l’économie et engendre des risques budgétaires. De nouvelles réformes, notamment en ce qui concerne l’amélioration de la gouvernance d’entreprise, la réorganisation, la privatisation et la liquidation des entreprises non viables, sont nécessaires et figurent parmi les priorités du gouvernement. En outre, le secteur informel reste relativement important et représentait, selon les estimations, 27 % du PIB en 2020. Un important secteur informel résulte en partie d’une lourde charge réglementaire et entraîne non seulement des pertes substantielles de recettes budgétaires, mais aussi une baisse de la productivité.

Le secteur financier de la Moldavie a fait l’objet de réformes importantes, en particulier à la suite d’une fraude bancaire majeure en 2014, équivalant à 12 % du PIB. Depuis lors, les principales banques systémiques ont été restructurées, la majorité des actions ayant été cédées à des actionnaires internationaux transparents. À l’heure actuelle, le secteur bancaire semble bien capitalisé, toutes les banques atteignant le ratio d’adéquation des fonds propres, et enregistrant une baisse substantielle de la part des prêts non performants au cours des dernières années. Grâce à la réussite des réformes du secteur bancaire, l’accès au financement, en particulier pour les petites et moyennes entreprises (PME), s’est récemment amélioré. Toutefois, l’intermédiation financière reste faible, la part des prêts accordés au secteur privé s’établissant à 20 % du PIB en moyenne entre 2017 et 2021. En outre, les progrès globaux en matière de recouvrement des avoirs volés et de procédures judiciaires concernant la fraude bancaire de 2014 ont été lents et opaques.

Le marché du travail présente d’importantes faiblesses structurelles, comme en témoigne le très faible taux d’emploi d’environ 49 % en 2020. Cela s’explique en partie par la part importante de l’emploi informel, en particulier dans le secteur agricole et dans la construction. Il existe également une inadéquation entre les compétences et les exigences professionnelles. Bien que le chômage des diplômés universitaires reste, en moyenne, inférieur à celui des diplômés de l’enseignement secondaire, certains diplômés continuent de rencontrer des difficultés pour trouver un emploi correspondant à leurs qualifications. Les services de l’emploi et les programmes en faveur du marché du travail sont entravés par des financements limités, tandis que la création d’emplois de qualité est freinée par l’insuffisance des investissements privés et étrangers dans des secteurs à plus forte valeur ajoutée.

2.2. Capacité à faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché de l’UE

La Moldavie souffre d’un faible niveau de compétences et d’une faible adéquation de ces dernières en raison de la mauvaise qualité de l’éducation et de l’émigration importante de travailleurs qualifiés. Bien que l’investissement dans l’éducation ait été relativement élevé (5,7 % du PIB au cours de la période 2019-2022), la Moldavie obtient des résultats inférieurs à la moyenne de l’OCDE selon les résultats de l’enquête PISA, se classant en 51e position sur 78 pays. Toutefois, ce résultat reste relativement meilleur que dans d’autres pays de la région, et des progrès sont observés au fil des ans. La formation professionnelle s’est améliorée, une nouvelle forme de formation en alternance étant actuellement mise en œuvre pour combler le fossé entre les établissements d’enseignement et le secteur privé.

L’infrastructure physique de la Moldavie reste relativement peu développée, malgré un soutien important de la part des partenaires internationaux et des investissements importants de la part du gouvernement, mais partant d’un faible niveau. La formation brute de capital fixe s’est accélérée ces dernières années et s’est élevée à environ 25 % du PIB en 2020. Dans le même temps, le stock total d’IDE est faible, se situant à environ 25 % du PIB, ce qui reflète les faiblesses de l’environnement des entreprises et les problèmes persistants de corruption et de droits de propriété. Le secteur de l’énergie souffre de faiblesses structurelles majeures, découvertes à la suite de la crise du gaz qui a débuté en octobre 2021. La Moldavie est entièrement dépendante de l’approvisionnement en gaz russe et ne dispose d’aucune capacité de stockage sur son territoire, ce qui la rend extrêmement vulnérable vis-à-vis du fournisseur. Le marché de l’électricité souffre de problèmes similaires, avec une faible diversification des ressources énergétiques et un manque de développement des infrastructures. Le dégroupage des services publics de l’énergie figure donc parmi les grandes priorités à l’avenir, et la Moldavie travaille en étroite collaboration avec l’UE à cet effet.

L’économie moldave n’est pas très diversifiée et reste fortement tributaire du secteur agricole, ce qui la rend moins productive et particulièrement vulnérable aux conditions climatiques. L’agriculture représente environ 12 % du PIB officiel de la Moldavie (selon les données de 2021) et l’agriculture informelle de subsistance représente, selon les estimations, 11 % du PIB. Le secteur manufacturier reste relativement faible, sa part du PIB revenant de 15,4 % en 2016 à 12,4 % en 2021. Toutefois, le secteur des technologies de l’information a connu une expansion notable, en particulier depuis la pandémie, bien qu’à partir d’un faible niveau, ce qui se reflète dans sa contribution de plus en plus importante à la croissance du PIB. L’alignement de la Moldavie sur le cadre juridique de l’UE en matière de communications électroniques est limité.

L’économie moldave est étroitement intégrée à celle de l’UE. Les liens économiques entre les deux parties se sont encore renforcés depuis l’entrée en vigueur de la zone de libre-échange approfondi et complet. L’UE est le premier partenaire commercial de la Moldavie, représentant environ 66 % de ses exportations totales, taux bien supérieur à celui enregistré par ses homologues régionaux, et environ 45 % de ses importations totales en 2021. Les produits alimentaires et agricoles et les autres produits de base représentent près de la moitié des exportations moldaves, ce qui témoigne de sa faible structure d’exportation et de la nécessité de progresser dans les chaînes de valeur mondiales. La Moldavie est membre de l’OMC depuis 2001, avec une politique commerciale largement ouverte.

3. APTITUDE À ASSUMER LES OBLIGATIONS DÉCOULANT DE L’ADHÉSION

L'aptitude de la Moldavie à assumer les obligations découlant de l'adhésion a été évaluée au regard des indicateurs suivants:

-les obligations prévues par l’accord d’association et la zone de libre-échange approfondi et complet et leur mise en œuvre;

-les progrès accomplis dans l’adoption, la mise en œuvre et le respect de l’acquis en dehors de l’accord d’association/zone de libre-échange approfondi et complet.

L’accord d’association UE-Moldavie, qui prévoit une zone de libre-échange approfondi et complet, appartient à une nouvelle génération d’accords d’association ambitieux conclus par l’UE avec les pays partenaires. L’accord, assorti d’un calendrier détaillé de mise en œuvre variant de 3 à 7 ans, couvre une part substantielle de l’acquis de l’UE et rapproche le pays de l’Union européenne en termes d’alignement réglementaire.

Depuis l’entrée en vigueur provisoire de l’accord d’association/zone de libre-échange approfondi et complet en 2014, les États membres de l’UE sont étroitement associés à sa mise en œuvre par l’intermédiaire du Conseil d’association et du comité d’association. Des positions communes sont adoptées pour le conseil d’association et un ordre du jour annoté détaillé est approuvé pour le comité d’association. Des orientations stratégiques sont fournies par les réunions du Conseil d’association au plus haut niveau politique. En outre, la commission parlementaire d’association UE-Moldavie associe le Parlement européen et le parlement moldave à la mise en œuvre de l’accord. Les discussions s’appuient sur les contributions fournies par la société civile par l’intermédiaire de la plateforme de la société civile UE-Moldavie et sont dûment prises en compte.

Le cadre institutionnel comprend le comité d’association et le comité d’association dans sa configuration «Commerce», des sous-comités spécialisés et des sous-comités spécifiques consacrés à des groupes thématiques couvrant presque tous les chapitres de l’acquis de l’UE, ce qui permet une analyse continue et approfondie des progrès réalisés dans les relations. L’UE et la Moldavie ont collaboré étroitement pour recenser les principaux domaines d’action, fixer des objectifs en matière de réformes et de progrès législatifs et évaluer les résultats obtenus dans ces domaines. Les programmes d’association régulièrement mis à jour définissent les objectifs politiques à court et à moyen terme de la coopération entre l’UE et la Moldavie.

La mise en œuvre de l’acquis de l’UE par la Moldavie est décrite régulièrement depuis 2017 dans les «rapports de l’UE sur la mise en œuvre de l’association» 5 . Un examen complet de tous les chapitres de l’acquis de l’UE sera effectué à un stade ultérieur.

À la suite de l’adoption de la méthodologie révisée en matière d’élargissement 6 et aux fins de la politique d’élargissement de l’UE, l’acquis de l’UE s’articule en six groupes thématiques. L’acquis correspondant à ces groupes thématiques est largement couvert par l’accord d’association/zone de libre-échange approfondi et complet et la Moldavie s’en est progressivement rapprochée. La Moldavie affiche un bilan satisfaisant en matière de mise en œuvre, bien que les progrès soient inégaux et que les retards par rapport aux calendriers ambitieux fixés dans l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet soient fréquents. Dans l’attente d’un examen complet de tous les chapitres, l’analyse ci-dessous fournit des exemples de chapitres relevant des groupes thématiques dans lesquels la Moldavie a obtenu des résultats particulièrement bons et elle met en évidence les domaines dans lesquels l’alignement sur l’acquis de l’UE a été limité.

Le groupe thématique «Droits fondamentaux» comprend les chapitres de l’acquis de l’UE concernant l'appareil judiciaire et les droits fondamentaux, la justice, la liberté et la sécurité, les marchés publics, les statistiques et le contrôle financier. Ce groupe thématique a déjà été évalué dans les sections consacrées aux critères politiques et économiques.

Dans certains domaines, l’alignement sur l’acquis de l’UE reste limité, par exemple dans les domaines du pouvoir judiciaire et des droits fondamentaux et de la justice, de la liberté et de la sécurité.

Le groupe thématique «Marché intérieur» englobe les chapitres de l’acquis de l’UE concernant la libre circulation des marchandises, la libre circulation des travailleurs, le droit d’établissement et la libre prestation de services, la libre circulation des capitaux, le droit des sociétés, le droit de la propriété intellectuelle, la politique de concurrence, les services financiers et la protection des consommateurs et de la santé. La Moldavie a obtenu des résultats particulièrement bons dans le domaine de la libre circulation des marchandises, où elle a consenti des efforts importants pour s’aligner sur les normes de l’Union en vue de supprimer les obstacles techniques au commerce.

Dans d’autres domaines relevant de ce groupe thématique, le rapprochement avec l'acquis reste limité. C’est, par exemple le cas de la politique de concurrence. L’accord d’association/zone de libre-échange approfondi et complet fixe des objectifs ambitieux dans le domaine des aides d’État et de la concurrence. La législation moldave en matière de concurrence et d’aides d’État repose en grande partie sur l’acquis de l’UE en matière d’ententes et d’abus de position dominante et de concentrations. Il est nécessaire de renforcer encore les mécanismes efficaces de suivi et de surveillance du marché et de l’application de la réglementation.

Le groupe thématique «Compétitivité et croissance inclusive» comprend les chapitres de l’acquis concernant la société de l’information et les médias, la fiscalité, la politique économique et monétaire, la politique sociale et l’emploi, la politique d’entreprise et la politique industrielle, la science et la recherche, l’éducation et la culture et l’union douanière. La Moldavie a obtenu des résultats particulièrement bons dans le domaine des douanes, grâce à une nouvelle législation visant à lutter contre la contrebande et l’évasion fiscale à l’importation, ainsi qu’à intensifier les enquêtes douanières, et a convenu avec l’UE d’un programme de reconnaissance mutuelle des opérateurs économiques agréés. Le nouveau code des douanes, qui entrera en vigueur en 2023, est aligné sur le code des douanes de l’Union, à quelques exceptions près. L’association de la Moldavie à Horizon Europe constitue un instrument efficace pour l’intégration des pratiques de l’UE en matière de recherche et d’innovation.

Dans d’autres domaines relevant de ce groupe thématique, le rapprochement avec l'acquis reste limité. C’est, par exemple le cas de la politique sociale et de l’emploi.

Le groupe thématique «Programme en matière d’environnement et connectivité durable» comprend les chapitres de l’acquis concernant la politique des transports, l’énergie, les réseaux transeuropéens et l’environnement et le changement climatique. La Moldavie a obtenu des résultats particulièrement bons dans le domaine des réseaux RTE-T. Le réseau RTE-T a été étendu à la Moldavie en 2019 avec la définition de 17 projets prioritaires, et un investissement de 917 millions d’EUR. Plus de 62 % des kilomètres prioritaires pour les liaisons ferroviaires et routières ont été achevés ou sont en cours. L’accord sur la création d’un espace aérien commun signé en 2013 intègre les marchés de l’aviation de la Moldavie et de l’UE, tout en prévoyant un alignement progressif sur l’acquis de l’UE en la matière. 

Bien que certains travaux préparatoires aient été réalisés, des efforts considérables sont nécessaires, conjugués à un soutien politique et financier, pour aligner la législation moldave sur l’acquis de l’UE dans le domaine de l’environnement et de l’action pour le climat. Des réformes significatives seront nécessaires au regard des objectifs du pacte vert pour l’Europe 7 . Il existe d’autres domaines dans lesquels l’alignement sur l’acquis de l’UE est encore limité, tels que l’énergie. L’adhésion de la Moldavie à la Communauté de l’énergie soutient l’adoption des réformes nécessaires sur le marché de l’énergie, le découplage et la certification des gestionnaires de réseau de transport d’électricité et de gaz constituant les principales priorités. Le dialogue stratégique à haut niveau avec la Moldavie sur l’énergie, lancé en 2021, a contribué à accélérer la transformation du réseau énergétique de la Moldavie et à garantir la sécurité d’approvisionnement à court terme en diversifiant les sources d’énergie conformément au plan REPowerEU. Le dialogue constitue une plateforme permettant d’améliorer la mise en œuvre de l’acquis de l’UE en faveur de la transition écologique et de la neutralité climatique. Il permet également de couvrir l’acquis de l’UE plus récent qui ne figure pas dans l’accord d’association, ainsi que les aspects de gouvernance et les aspects financiers nécessaires à leur mise en œuvre.

Le groupe thématique «Ressources, agriculture et cohésion» comprend les chapitres de l’acquis de l’UE concernant l’agriculture et le développement rural, la sécurité des aliments et la politique vétérinaire et phytosanitaire, la pêche, la politique régionale et la coordination des instruments structurels, ainsi que les dispositions financières et budgétaires. La Moldavie a obtenu des résultats particulièrement bons dans le domaine de l’agriculture et du développement rural, où elle a mis en œuvre une part substantielle de l’acquis de l’UE dans les domaines de la politique de qualité, de l’agriculture biologique, des normes de commercialisation, des produits, des fruits et légumes et des normes de commercialisation des produits animaux. Le pays a commencé à mettre en œuvre certains mécanismes clés de la politique régionale.

L’alignement sur l’acquis de l’UE dans le domaine de la sécurité des aliments et de la politique vétérinaire et phytosanitaire est limité.

Le groupe thématique «Relations extérieures» comprend les relations extérieures et la politique étrangère, de sécurité et de défense. S’agissant des positions de l’UE relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, le taux d’alignement sur les déclarations pertinentes du haut représentant au nom de l’UE et sur les décisions du Conseil était de 62 % en 2021 (2020: 68 %; 2019: 80 %; 2018: 72 %, 2017: 69 %). Un dialogue politique et de sécurité à haut niveau avec la Moldavie a été lancé en mars 2022 afin de compléter les échanges réguliers dans le cadre du Conseil d’association et de promouvoir davantage la convergence progressive sur les questions de politique étrangère et de sécurité. La Moldavie contribue aux missions relevant de la politique de sécurité et de défense commune, avec un représentant de l’état-major détaché auprès de la mission de formation militaire de l’UE au Mali depuis septembre 2020. Il est possible de renforcer encore la coopération dans le domaine de la politique de sécurité et de défense commune et de parvenir à une convergence accrue de la Moldavie avec la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), y compris en ce qui concerne toutes les positions de l’UE.

4. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

La Moldavie est une démocratie parlementaire qui s’est récemment engagée dans un programme de réformes solide malgré une série de crises exogènes. Le caractère parlementaire de la démocratie a été confirmé par les récentes élections pluralistes aux niveaux parlementaire et présidentiel. Le cadre juridique et constitutionnel du pays correspond largement aux normes européennes et internationales. Le cadre d’une administration publique moderne est en place, comprenant des mécanismes d’élaboration et de coordination des politiques, et le gouvernement a progressé dans le domaine de la gestion des finances publiques. Des capacités institutionnelles et administratives publiques adéquates doivent être garanties pour l’élaboration des politiques, l’application de la législation et la mise en œuvre des politiques. Après la fraude bancaire de 2014, la Moldavie a entrepris une refonte majeure de ses systèmes de justice et de lutte contre la corruption. En ce qui concerne la réforme de la justice, le pays a pris des mesures décisives, apportant notamment des réformes constitutionnelles visant à améliorer le fonctionnement du système judiciaire, qui exige encore des améliorations en matière de transparence, d’intégrité et de responsabilité. De même, en ce qui concerne la lutte contre la corruption, qui reste une préoccupation majeure, des institutions spécialisées dans la lutte contre la corruption sont en place mais des efforts supplémentaires sont nécessaires pour traduire les affaires de corruption devant les tribunaux et les poursuivre efficacement. Le cadre régissant les droits fondamentaux et la liberté d’expression suit généralement les normes européennes et internationales. La Moldavie a accompli des progrès importants en matière de liberté des médias, en dépit de la concentration des médias et de l’opacité de leur financement. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour garantir l’accès aux informations d’intérêt public et préserver l’indépendance des journalistes. De manière générale, en ce qui concerne les critères politiques, la Moldavie dispose d’une base solide pour parvenir à la stabilité des institutions garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection.

En ce qui concerne les critères économiques, la Moldavie a mené des politiques macroéconomiques raisonnablement saines, renforcé considérablement la stabilité du secteur financier et amélioré l’environnement des entreprises. La Moldavie doit remédier au manque d’efficacité pour attirer davantage d’investissements privés étrangers et doit soutenir les investissements publics et privés dans les infrastructures stratégiques, l’éducation et l’innovation. Parmi les domaines clés pour améliorer le fonctionnement de son économie de marché figurent également la réduction de la corruption et la poursuite des réformes de la justice, l’application des droits de propriété, la poursuite du développement d’un environnement plus dynamique pour les entreprises ainsi qu’une meilleure réforme de la gouvernance du secteur des entreprises publiques afin d’en réduire la taille. De même, des améliorations sont nécessaires en matière de sécurité énergétique afin de réduire l’intensité énergétique de l’économie et de la société. En outre, la capacité du pays à faire face à la pression concurrentielle à l’intérieur de l'Union dépendra d’un marché de l’emploi plus robuste et plus diversifié et d’une réduction de la fuite de la main-d’œuvre, ce qui améliorera le potentiel de croissance et la compétitivité extérieure de la Moldavie.

En ce qui concerne son aptitude à assumer les obligations découlant de l’adhésion, la Moldavie travaille depuis 2016 à la mise en œuvre de l’accord d’association UE-Moldavie, qui prévoit une zone de libre-échange approfondi et complet. Ces accords couvrent déjà une part importante de l’acquis de l’UE et la Moldavie a progressivement renforcé le processus d’alignement sur de nombreux chapitres et affiche des résultats satisfaisants en matière de mise en œuvre, même si elle est plus avancée dans certains secteurs que dans d'autres. Dans l’ensemble, la Moldavie a établi une base solide pour poursuivre l’alignement.

La Moldavie est un État européen qui s’engage à respecter et à promouvoir les valeurs sur lesquelles l’Union européenne est fondée. La Commission recommande par conséquent au Conseil de donner à la Moldavie la perspective d'adhérer à l’Union européenne.

La Commission recommande que la Moldavie se voie accorder le statut de pays candidat, étant entendu que les mesures ci-après seront prises:

-mener à bien les mesures essentielles de la réforme globale du système judiciaire récemment lancée dans toutes les institutions des chaînes pénale et du ministère public, afin de garantir leur indépendance, leur intégrité, leur efficacité, leur obligation de rendre des comptes et leur transparence, y compris par un recours efficace à la vérification des avoirs et un contrôle démocratique effectif; en particulier, pourvoir tous les postes vacants restants du Conseil supérieur de la magistrature et de ses organes spécialisés;

-remédier, dans tous ces domaines, aux lacunes recensées par l’OSCE/BIDDH et le Conseil de l’Europe/la Commission de Venise;

-tenir l’engagement de lutter contre la corruption à tous les niveaux en prenant des mesures décisives en vue d’enquêtes proactives et efficaces, et obtenir des résultats crédibles en matière de poursuites et de condamnations; augmenter substantiellement le suivi des recommandations du centre national de lutte contre la corruption;

-mettre en œuvre l’engagement de démanteler les oligarchies en éliminant l’influence excessive des intérêts particuliers dans la vie économique, politique et publique;

-renforcer la lutte contre la criminalité organisée, sur la base d’évaluations détaillées des menaces, d’une coopération accrue avec les partenaires régionaux, européens et internationaux et d’une meilleure coordination des services répressifs; en particulier, mettre en place un paquet législatif sur le recouvrement des avoirs et un cadre global pour la lutte contre la criminalité financière et le blanchiment de capitaux, en veillant à ce que la législation en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux soit conforme aux normes du Groupe d’action financière (GAFI);

-augmenter la capacité à mettre en œuvre des réformes et fournir des services publics de qualité en accélérant l’application de la réforme de l’administration publique; évaluer et mettre à jour la stratégie de réforme de l’administration publique;

-achever la réforme de la gestion des finances publiques, notamment en améliorant les marchés publics à tous les niveaux de gouvernement;

-renforcer la participation de la société civile aux processus décisionnels à tous les niveaux;

-renforcer la protection des droits de l’homme, en particulier des groupes vulnérables, et maintenir ses engagements en faveur du renforcement de l’égalité entre les hommes et les femmes et de la lutte contre la violence à l’égard des femmes.

La Commission suivra les progrès accomplis par la Moldavie dans la mise en œuvre de ces mesures et présentera un rapport à ce sujet, accompagné d’une évaluation détaillée du pays, d’ici à la fin de 2022.

Le processus d'adhésion reste fondé sur des critères et des conditions établis, ce qui permet à tout pays participant au processus de progresser selon ses propres mérites, mais signifie également que le fil des étapes vers l’adhésion à l’UE peut être inversé si les conditions sous-jacentes ne sont plus remplies.

(1)

  20220311-versailles-declaration-fr.pdf (europa.eu)

(2)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:22014A0830(01)&from=FR  

(3)

SWD(2021) 186 final

(4)

Comme indiqué par la commission d’évaluation de l’efficacité de la justice du Conseil de l’Europe.

(5)

SWD(2021) 295 final.

(6)

COM (2020) 57 final.

(7)

COM(2019) 640 final.

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 17.6.2022

COM(2022) 406 final

ANNEXE

de la

COMMUNICATION DE LA COMMISSION  AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Avis de la Commission sur la demande d’adhésion de la Moldavie à l’Union européenne