COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 15.3.2022
COM(2022) 123 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
conformément à l’article 16, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l’UE) afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19
1.Introduction
Le 14 juin 2021, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement (UE) 2021/953 établissant le certificat COVID numérique de l’UE (ci-après le «règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE»). Le règlement, fondé sur une proposition de la Commission, établit un cadre commun pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test ou de rétablissement afin de faciliter la libre circulation des citoyens de l’Union et des membres de leur famille pendant la pandémie de COVID-19. Il est accompagné du règlement (UE) 2021/954, qui élargit le cadre du certificat COVID numérique de l’UE aux ressortissants de pays tiers qui séjournent ou résident légalement sur le territoire d’un État membre et qui sont autorisés à se rendre dans d’autres États membres conformément au droit de l’Union.
Le certificat COVID numérique de l’UE constitue un moyen simple et sûr de prouver le statut vacciné, testé ou rétabli d’une personne en ce qui concerne la COVID-19 pendant son voyage. Il est délivré gratuitement et peut être utilisé tant sous forme numérique que papier. Le certificat COVID numérique de l’UE a été un élément essentiel des mesures prises par l’Europe en réaction à la pandémie de COVID-19 et est rapidement devenu une norme en Europe et au-delà. Depuis l’entrée en vigueur du règlement, plus de 1,7 milliard de certificats COVID numériques de l’UE ont été délivrés.
Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE revêt une dimension internationale importante. Il habilite la Commission à connecter les systèmes de certificats COVID-19 dans les pays tiers dès qu’elle a établi que les certificats de ces pays tiers sont conformes aux exigences applicables afin d’être considérés comme équivalents aux certificats COVID numériques de l’UE, dans le but de faciliter l’exercice, par leurs titulaires, de leur droit à la libre circulation. Le système de certificat COVID numérique de l’UE est devenu une norme mondiale, 35 pays et territoires tiers répartis sur cinq continents ayant jusqu’à présent adhéré au système, en plus des 27 États membres. Le succès du certificat COVID numérique de l’UE a contribué à la reprise des voyages internationaux en toute sécurité.
Conformément au règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, la Commission a soumis un rapport au Parlement européen et au Conseil en octobre 2021. Ce rapport donnait un aperçu de la mise en œuvre du règlement depuis l’adoption de celui-ci le 14 juin 2021. Il contenait des informations sur la mise en œuvre technique du règlement, sur la connexion des pays tiers au système, sur l’utilisation des certificats par le secteur du transport aérien, et sur l’utilisation des certificats par les États membres à des fins autres que les voyages. Il contenait également une analyse relative à la délivrance éventuelle de certificats de rétablissement sur la base des résultats des tests rapides de détection d’antigènes et d’anticorps, ainsi que de la durée de validité des certificats de rétablissement et des certificats de vaccination. Il fournissait un aperçu des informations recueillies par les États membres sur la mise en œuvre du règlement, y compris les notifications de restrictions supplémentaires à la libre circulation de titulaires du certificat COVID numérique de l’UE. Enfin, ce rapport indiquait que la Commission présenterait une proposition visant à prolonger la période d’application du règlement, en tenant compte de l’évolution de la situation épidémiologique en ce qui concerne la pandémie de COVID-19.
Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE dispose que la Commission soumet un autre rapport au Parlement européen et au Conseil le 31 mars 2022 au plus tard. Ce second rapport doit contenir, en particulier, une évaluation de l’incidence du règlement sur la facilitation de la libre circulation, y compris sur les voyages et le tourisme, et sur l’acceptation des différents types de vaccin, sur les droits fondamentaux et la non-discrimination, ainsi que sur la protection des données à caractère personnel durant la pandémie de COVID-19.
Outre les sujets explicitement mentionnés dans le règlement, le présent rapport contient également des informations actualisées sur le nombre de certificats COVID numériques de l’UE délivrés, les dernières évolutions techniques liées au système de certificat COVID numérique de l’UE et la connexion d’autres pays tiers au système. Faisant suite au premier rapport, il contient également des informations sur la délivrance de certificats de rétablissement sur la base des résultats des tests rapides de détection d’antigènes et d’anticorps, sur la délivrance de certificats de test sur la base de tests de détection d’antigènes réalisés en laboratoire et sur la durée d’acceptation des certificats de rétablissement et de vaccination. Enfin, le rapport explique pourquoi la Commission a en effet adopté, le 3 février 2022, une proposition de prolongation du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE jusqu’au 30 juin 2023.
2.Application du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE et son incidence sur les droits fondamentaux et la non-discrimination
2.1.Facilitation de la libre circulation et non-discrimination
2.1.1.La pandémie de COVID-19 et la libre circulation au sein de l’UE
Le droit des citoyens de l’Union de circuler et de résider librement sur le territoire des États membres de l’UE est l’un des droits les plus appréciés des citoyens de l’Union. Dans une enquête Eurobaromètre de 2020, plus de 8 personnes interrogées sur 10 (84 %) ont déclaré que la libre circulation des citoyens de l’Union au sein de l’UE est globalement avantageuse pour l’économie de leur pays. Le droit fondamental à la libre circulation est consacré à l’article 21 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et à l’article 45 de la Charte des droits fondamentaux.
Le droit de circuler et de résider librement sur le territoire des États membres n’est pas absolu. Son exercice peut être soumis à des limitations, pour autant qu’elles soient appliquées dans le respect des principes généraux du droit de l’Union et, en particulier, des principes de non-discrimination et de proportionnalité. Par exemple, le droit d’un citoyen de l’Union de circuler et de résider librement peut être restreint pour des raisons de sécurité publique.
Pendant la pandémie de COVID-19, les États membres ont pris des mesures limitant l’exercice du droit de circuler et de résider librement au sein de l’UE afin de protéger la santé publique. Ces mesures visaient à limiter la propagation du SARS-CoV-2 et à aider les systèmes de santé à ne pas excéder leurs capacités.
La protection de la santé publique peut servir de motif légitime pour limiter la libre circulation. Toutefois, ces restrictions motivées par des raisons de santé publique doivent respecter les principes du droit de l’Union tels que la proportionnalité et la non-discrimination. Aucune mesure prise ne devrait aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour préserver la santé publique. La Commission a continué de souligner ce point, qui est également énoncé à l’article 11, paragraphe 1, du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, dans ses différentes propositions adoptées sur la question de la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19.
Les restrictions adoptées par les États membres en réaction à la pandémie de COVID-19 ont pris différentes formes. Au début de la pandémie, certains États membres sont allés jusqu’à interdire l’entrée ou la sortie de leur territoire et certains ont également réintroduit les contrôles aux frontières intérieures au sein de l’espace Schengen. D’autres mesures comprenaient la nécessité pour les voyageurs de se soumettre à des tests de dépistage de l’infection par le SARS-CoV-2 ou de se soumettre à un auto-isolement/quarantaine. Certains États membres ont également exigé des voyageurs qu’ils présentent des formulaires de localisation des passagers ou répondent à d’autres exigences en matière d’enregistrement, avant ou au moment de leur entrée sur leur territoire.
Tant que certaines restrictions de déplacement sont nécessaires du point de vue de la santé publique et respectent les principes de non-discrimination et de proportionnalité, elles ne violent pas le droit de circuler et de résider librement sur le territoire de l’UE.
C’est dans ce contexte que le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE a été adopté. Il importe de souligner que le règlement, qui a établi des certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement, n’impose pas aux États membres d’introduire des limitations au droit à la libre circulation. Si un État membre décide de ne pas exiger de preuve de vaccination, de test de dépistage ou de rétablissement dans le cadre de l’exercice de la libre circulation, le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE ne l’y oblige pas. En conséquence, le règlement ne peut avoir d’incidence négative sur la libre circulation au sein de l’UE.
Au contraire, la Commission considère que le système de certificat COVID numérique de l’UE a eu – et continue d’avoir – une incidence positive sur la libre circulation à un moment où les États membres limitent son exercice pour des raisons de santé publique. En effet, il garantit que les citoyens ont le droit d'obtenir des certificats interopérables et mutuellement acceptés de vaccination contre la COVID-19, de réalisation d’un test de dépistage de cette maladie et de rétablissement de celle-ci qu’ils peuvent utiliser lorsqu’ils exercent leur droit à la libre circulation. Lorsque les États membres lèvent certaines restrictions à la libre circulation pour les personnes en possession d’une preuve de vaccination, de test de dépistage ou de rétablissement, le certificat COVID numérique de l’UE permet aux citoyens de bénéficier sans discrimination de ces dérogations, sur la base des certificats délivrés conformément au règlement.
Sans le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, aucun de ces droits – à savoir obtenir un certificat et être exempté de restrictions de la même manière que les citoyens d’un État membre sur la base de ce certificat – n’existerait. En outre, il n’existerait pas de norme unique garantissant l’interopérabilité transfrontalière des certificats COVID-19. Dans une enquête menée par la Commission au début du mois de février 2022, deux tiers des États membres ayant répondu ont indiqué que si le certificat COVID numérique de l’UE n’avait pas été adopté, ils auraient envisagé d’établir un certificat COVID-19 national. Si les citoyens pouvaient se voir délivrer des certificats par des prestataires de soins de santé, rien ne garantissait qu’ils seraient acceptés – ou, en l’absence de norme d’encodage, compris – dans d’autres États membres. En outre, de nombreux types différents de certificats augmenteraient inévitablement le risque de fraude et de falsification.
Conformément au principe de proportionnalité, toute restriction à la libre circulation des personnes au sein de l’UE mise en place en réaction à la pandémie de COVID-19, y compris les éventuelles obligations des États membres de présenter des certificats COVID numériques de l’UE, devrait être levée dès que la situation épidémiologique le permet. En conséquence, la période d’application du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE est limitée dans le temps, ce qui signifie qu’il devrait cesser de s’appliquer lorsque la pandémie sera terminée et que les certificats ne seront plus nécessaires pour faciliter les déplacements.
Récemment, l’UE a traité une vague de cas de COVID-19 causés par le variant préoccupant «Omicron». À l’issue du pic de cas d’Omicron, une part importante de la population devrait bénéficier, du moins pendant un certain temps, d’une protection contre la COVID-19 du fait de la vaccination et/ou d’une infection antérieure. Néanmoins, une nouvelle hausse des infections au cours du second semestre de 2022, notamment du fait de l’apparition de nouveaux variants préoccupants du SARS-CoV-2, est tout à fait possible tant que le virus continue à circuler largement dans un contexte où les taux de vaccination varient fortement à travers le monde. Comme l’a également relevé le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), de fortes incertitudes subsistent à ce stade de la pandémie de COVID-19. Enfin, l’Organisation mondiale de la santé n’a pas encore déclaré la fin de la situation d’urgence de santé publique de portée internationale causée par le SARS-CoV-2.
Dès lors, les États membres pourraient estimer nécessaire de continuer à exiger ou d'exiger à nouveau des citoyens de l’Union exerçant leur droit à la libre circulation qu'ils présentent une preuve de vaccination contre la COVID-19, de test de dépistage de la maladie ou de rétablissement de celle-ci durant une certaine période après le 30 juin 2022, date à laquelle le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE doit expirer. Dans l’enquête mentionnée précédemment, presque tous les États membres ayant répondu ont fait part d’une nécessité éventuelle, dans le cadre des déplacements, de fournir des preuves de vaccination, de test ou de rétablissement au cours du second semestre de 2022 et du premier semestre de 2023.
Le 3 février 2022, la Commission a donc proposé de prolonger de 12 mois l’application du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE afin que, dans l’éventualité où certaines restrictions à la libre circulation fondées sur la santé publique seraient toujours en vigueur après le 30 juin 2022, les citoyens de l’Union ne soient pas privés des certificats numériques COVID de l’UE, lesquels constituent un moyen efficace, sûr et respectueux de la vie privée de prouver leur statut en matière de vaccination, de test et de rétablissement. La proposition de la Commission prévoira cette garantie.
Comme souligné dans la proposition, la prolongation ne devrait pas être interprétée par les États membres, et en particulier par ceux qui lèvent des mesures nationales de santé, comme une invitation à maintenir ou à imposer des restrictions à la libre circulation. Il est parfaitement possible pour les États membres de lever toutes ces mesures alors que le règlement est toujours en vigueur étant donné que les restrictions, y compris l’obligation de présenter la preuve de l’un des trois événements médicaux couverts par le certificat COVID numérique de l’UE, ne devraient rester d’application qu’aussi longtemps qu’elles sont nécessaires et proportionnées.
La prolongation de 12 mois du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE vise donc à garantir que le certificat COVID numérique de l’UE reste accessible en cas de nécessité après juin 2022.
En revanche, si l’application du règlement n’était pas prolongée, la Commission serait tenue de mettre fin au cadre de confiance pour le certificat COVID numérique de l’UE à la fin du mois de juin 2022. Si le certificat devait à nouveau s’avérer nécessaire à l’avenir car les États membres imposent une nouvelle fois des restrictions au cours du second semestre de 2022 et du premier semestre de 2023, il serait alors extrêmement difficile, voire impossible, de rétablir le système à brève échéance, tant sur le plan juridique que sur le plan technique. Les citoyens de l’Union seraient privés de la possibilité de faire usage des certificats COVID numériques de l’UE en tant que moyen bien établi de prouver leur statut en ce qui concerne la COVID-19, et seraient potentiellement confrontés à un manque d’interopérabilité transfrontière concernant les certificats COVID-19.
2.1.2.Coordination des restrictions à la libre circulation liées à la pandémie de COVID-19
Les États membres peuvent mettre en place des restrictions à la libre circulation pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, pour autant que ces restrictions respectent les règles et les limites fixées par le droit de l’UE. De telles restrictions sont généralement adoptées au niveau individuel – par exemple, l’expulsion d’un citoyen de l’Union ne remplissant plus les conditions de séjour – et ne nécessitent pas de coordination entre plusieurs États membres ou entre tous les États membres. Toutefois, la pandémie a montré qu’en l’absence de coordination, les restrictions unilatérales à la libre circulation adoptées par pratiquement tous les États membres peuvent créer de l’insécurité pour les citoyens de l’Union, même si les mesures, évaluées individuellement, sont conformes au droit de l’Union.
Pour assurer la coordination dans toute l’UE, la Commission a, depuis le début de la pandémie, travaillé en étroite collaboration avec les États membres pour favoriser la coopération et l’échange d’informations sur cette question. La Commission considère qu’une approche bien coordonnée, prévisible et transparente de l’adoption de restrictions de déplacement imposées pour prévenir la propagation du virus et préserver la santé des citoyens est nécessaire pour maintenir la libre circulation au sein de l’Union dans des conditions de sécurité.
Le 13 octobre 2020, sur la base d’une proposition de la Commission, le Conseil a adopté la recommandation (UE) 2020/1475 relative à une approche coordonnée de la restriction de la libre circulation en réaction à la pandémie de COVID-19
. La recommandation du Conseil a établi une approche commune sur les points clés suivants: l’application de critères communs pour décider s’il y a lieu ou non d’instaurer des restrictions à la libre circulation; une cartographie du risque de transmission de la COVID-19, publiée par l’ECDC, sur la base d’un code couleur convenu; et une approche coordonnée des mesures qui pourraient être appliquées aux personnes qui se déplacent d’une zone à l’autre. En réponse à l’évolution de la pandémie, la recommandation du Conseil relative à une approche coordonnée de la restriction de la libre circulation a été mise à jour à plusieurs reprises depuis octobre 2020
.
L’adoption, le 14 juin 2021, du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE par le Parlement européen et le Conseil a constitué une autre réalisation importante à cet égard. Le règlement a notamment pour objectif de contribuer à faciliter la levée progressive des restrictions à la libre circulation mises en place par les États membres, conformément au droit de l’Union, pour limiter la propagation du SARS-CoV-2, de manière coordonnée. Afin de tirer le meilleur parti de ce cadre pour le certificat COVID numérique de l’UE, le Conseil a adapté, le même jour, l’approche coordonnée exposée dans la recommandation (UE) 2020/1475. Le Conseil a observé que les certificats délivrés conformément au règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE devraient être le premier outil à utiliser dans le cadre des déplacements au sein de l’Union. En outre, la recommandation du Conseil a établi une interprétation commune des conditions dans lesquelles les personnes vaccinées devraient être exemptées des restrictions de déplacement, ainsi que des périodes de validité standard pour les tests de détection de l’infection par le SARS-CoV-2.
Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, associé à l’approche coordonnée exposée dans la recommandation du Conseil, a permis aux citoyens de l’Union d’exercer leur droit à la libre circulation avec une relative facilité au cours de l’été 2021. Depuis lors, le taux de vaccination a considérablement augmenté dans l’ensemble de l’UE et le déploiement du certificat COVID numérique de l’UE a progressé rapidement. Dans le même temps, les vagues de contaminations par la COVID-19 causées par les variants préoccupants «Delta» et «Omicron» au cours de l’hiver 2021/2022 ont conduit les États membres à adopter des mesures de santé publique supplémentaires, dont certaines étaient liées à des déplacements entre États membres, visant à protéger la santé des citoyens ainsi que la capacité des systèmes de soins de santé.
Le 25 janvier 2022, le Conseil a adopté la recommandation (UE) 2022/107
relative à une approche coordonnée en vue de faciliter la libre circulation en toute sécurité pendant la pandémie de COVID-19 et remplaçant la recommandation (UE) 2020/1475, passant d’une approche «fondée sur la région» à une approche «fondée sur les personnes». La recommandation dispose qu’une personne en possession d’un certificat COVID numérique de l’UE valide ne devrait pas être soumise à des restrictions supplémentaires à la libre circulation, telles que des tests ou une quarantaine, quel que soit son lieu de départ dans l’UE. Les personnes qui ne sont pas en possession d’un certificat COVID numérique de l’UE valide pourraient être tenues de se soumettre à un test avant ou au plus tard 24 heures après leur arrivée. Les personnes voyageant dans l’exercice de leur fonction essentielle ou pour satisfaire un besoin essentiel, les travailleurs frontaliers et les enfants de moins de 12 ans ne devraient pas être tenus d’être en possession d’un certificat COVID numérique de l’UE valide.
Cette approche fondée sur les personnes renforce encore la libre circulation de tous les voyageurs de manière non discriminatoire, étant donné que les voyageurs peuvent se déplacer librement sur la base d’un certificat de vaccination, de test ou de rétablissement. Depuis l’adoption de la recommandation (UE) 2022/107 du Conseil, les États membres alignent de plus en plus leurs exigences en matière de déplacements sur cette approche fondée sur les personnes. Depuis le 4 mars 2022, 21 États membres n’imposent plus de nouvelle restriction de voyage aux titulaires d’un certificat COVID numérique de l’UE, quelles que soient les circonstances, ou n’appliquent plus aucune restriction de déplacement.
Ni la recommandation (UE) 2022/107 du Conseil ni, comme indiqué ci-dessus, le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE n’obligent les États membres à exiger des voyageurs qu’ils soient en possession d’un certificat COVID numérique de l’UE. Au contraire, la Commission encourage les États membres, en particulier ceux qui lèvent des mesures nationales de santé publique, à lever ces mesures. Cinq États membres ont déjà levé l’obligation de présenter un certificat COVID numérique de l’UE pour entrer sur leur territoire respectif.
Le certificat COVID numérique de l’UE et la recommandation (UE) 2022/107 du Conseil [ainsi que la recommandation antérieure, la recommandation (UE) 2020/1475 du Conseil], ont donc été des instruments importants pour faciliter la libre circulation au sein de l’UE pendant la pandémie de COVID-19. Ils visaient à garantir une approche bien coordonnée de l’adoption de restrictions de la libre circulation et resteront importants pour la levée de ces restrictions à mesure que la situation épidémiologique s’améliorera.
2.1.3.Garantir une approche non discriminatoire
Le cadre du certificat COVID numérique de l’UE garantit la non-discrimination en incluant des certificats interopérables de vaccination, de test et de rétablissement. Tous les États membres sont tenus de délivrer les trois types de certificats et la recommandation (UE) 2022/107 du Conseil définit une approche coordonnée quant à leur acceptation. En conséquence, le plus grand nombre possible de personnes peuvent bénéficier d’un certificat COVID numérique de l’UE lorsqu’elles exercent leur droit à la libre circulation. Comme souligné au considérant 36, le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE ne peut être interprété comme établissant une obligation de vaccination, et il ne s’agit pas d’un «passeport vaccinal».
Dans le même temps, la vaccination, le test de dépistage ou le rétablissement ne peuvent pas être considérés comme égaux du point de vue de la santé publique, les personnes non vaccinées et partiellement vaccinées présentant toujours un risque beaucoup plus élevé de complications graves. Ces éléments sont également pris en considération dans les règles intrinsèquement différentes concernant la validité des certificats.
Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE n’oblige pas les États membres à accepter les trois types de certificats. Cette décision reste une décision politique en matière de santé publique qui incombe aux États membres, et certains d'entre eux ont en effet décidé de ne pas accepter certains certificats, en particulier les certificats de rétablissement.
Toutefois, lorsqu’un État membre accepte une preuve de vaccination, de test ou de rétablissement après l’infection par le SARS-CoV-2 afin de lever les restrictions à la libre circulation, il doit accepter, dans les mêmes conditions, les certificats COVID numériques de l’UE délivrés pour le même événement médical. Un certificat COVID numérique de l’UE a la même valeur, quel que soit l’État membre dans lequel le vaccin a été administré ou le test effectué. Enfin, comme souligné au point 5 de la recommandation (UE) 2022/107 du Conseil, les restrictions de déplacement ne peuvent être fondées sur la nationalité de la personne concernée.
2.1.4.Informations reçues en application de l’article 11 du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE
La Commission continue d’assurer le suivi de la mise en œuvre, par les États membres, du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE et de la recommandation du Conseil relative à une approche coordonnée en vue de faciliter la libre circulation en toute sécurité durant la pandémie de COVID-19. Les informations communiquées par les États membres au sujet du certificat COVID numérique de l’UE sont recueillies au moyen de tableaux récapitulatifs soumis à la Commission et au Conseil, et sont également mises à disposition sur la plateforme Re-open EU, qui est un outil interactif disponible en ligne et sous la forme d’une application mobile
.
Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE prévoit que des restrictions supplémentaires concernant les titulaires d’un certificat COVID numérique de l’UE ne sont possibles que si elles sont nécessaires et proportionnées pour préserver la santé publique en réaction à la pandémie de COVID-19. Les États membres ont l’obligation d’informer la Commission et les autres États membres 48 heures à l’avance lorsqu’ils décident d’imposer des restrictions supplémentaires
.
Entre le 13 octobre 2021 et le 4 mars 2022, les États membres suivants ont communiqué des informations en application de cette disposition: Autriche, Bulgarie, Chypre, Danemark, Finlande, Grèce, Italie, Irlande, Lettonie, Portugal et Suède. Cette augmentation du nombre de notifications en comparaison avec le rapport précédent s’explique par les mesures d’urgence prises en réponse au variant Omicron. Les exigences supplémentaires notifiées par ces États membres comprenaient, par exemple, des tests préalables au départ ou des tests après l’arrivée, y compris pour les voyageurs vaccinés et/ou rétablis. Dans une très petite minorité de cas, des exigences de quarantaine ont été mises en œuvre.
Au début de l’apparition du variant Omicron, la Commission a estimé que, conformément au principe de précaution, des exigences supplémentaires en matière de tests préalables au départ constituaient un moyen approprié pour les États membres d’envisager, dans le cadre d’une mesure d’urgence, de retarder la propagation de ce nouveau variant. Toutefois, dans l’intervalle, compte tenu de la transmission communautaire à grande échelle d’Omicron dans l’ensemble de l’Union, la Commission a invité les États membres à lever toute exigence de dépistage liée aux déplacements à l’intérieur de l’Union imposée aux personnes vaccinées et rétablies en réaction à l’apparition d’Omicron. Depuis le 4 mars 2022, plus aucun État membre ne maintient de restrictions supplémentaires spécifiquement mises en place en réponse au variant Omicron.
La Commission continuera à contrôler la conformité des mesures de santé publique toujours en vigueur de l’ensemble des États membres portant atteinte au droit à la libre circulation des citoyens avec le droit de l’UE, en particulier les principes de non-discrimination et de proportionnalité.
2.1.5.Autres informations relatives à la mise en œuvre du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE
Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE prévoit que les certificats de vaccination doivent être délivrés par l’État membre dans lequel le vaccin a été administré. Si les citoyens sont vaccinés dans deux États membres différents, le premier État membre doit délivrer un certificat COVID numérique de l’UE relatif à la première dose et le second État membre doit délivrer, sur présentation d’une preuve de l’administration de la première dose dans un autre État membre, un certificat COVID numérique de l’UE relatif à la deuxième dose (le certificat portera la mention «2/2», comme le nombre de doses administrées). Les mêmes règles s’appliquent aux doses de rappel; l’État membre dans lequel la dose de rappel est administrée devrait délivrer, sur la base de la preuve que le schéma de primovaccination a été effectué dans un autre État membre, un certificat COVID numérique de l’UE indiquant la dernière dose (le certificat indiquera «3/3» ou «2/1» en fonction du type de vaccin). Ces règles sont également précisées dans la proposition de la Commission visant à prolonger le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE (voir le point 2.9).
Conformément à l’article 5, paragraphe 2, point b), du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, les certificats de vaccination délivrés par un État membre à la suite de l’administration d’une dose de vaccin contre la COVID-19 doivent effectivement contenir «le nombre de doses administrées au titulaire», c’est-à-dire pas seulement le nombre de doses administrées dans l’État membre qui délivre les certificats. Étant donné qu’un certificat doit être délivré après l’administration de chaque dose, le citoyen concerné devrait généralement être en possession d’un certificat COVID numérique de l’UE, qui constitue une preuve fiable de l’administration de doses antérieures.
La délivrance de certificats de vaccination corrects dans le format de certificat COVID numérique de l’UE ne devrait pas être soumise à des exigences administratives supplémentaires qui ne sont pas prévues dans le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE. En particulier, le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE n’exige pas que la personne concernée soit enregistrée dans le système de soins de santé de l’État membre qui administre le vaccin, ni qu’elle fournisse le numéro de lot de doses antérieures avant de se voir délivrer un certificat COVID numérique de l’UE.
Toutefois, dans certains cas, les citoyens ont signalé des difficultés à obtenir des certificats COVID numériques de l’UE corrects, en particulier des certificats de vaccination. Par exemple, les citoyens ont signalé avoir rencontré des difficultés pour obtenir un certificat COVID numérique de l’UE de l’État membre dans lequel ils ont été vaccinés parce qu’ils n’étaient pas en possession d’un numéro d’enregistrement national ou d’un numéro de sécurité sociale. D’autres problèmes se sont posés lorsque les citoyens ont reçu des doses de vaccin contre la COVID-19 dans différents États membres. Généralement, les citoyens ont indiqué que, lorsqu’ils recevaient leur deuxième dose ou dose de rappel dans un État membre, le certificat COVID numérique de l’UE qu’ils recevaient ensuite ne mentionnait pas les doses antérieures administrées dans un autre État membre. Dans ces cas, le nombre de doses indiquées dans le dernier certificat ne reflétait pas le nombre correct de doses administrées à la personne concernée.
Comme indiqué dans le premier rapport au Parlement européen et au Conseil sur l'application du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, la Commission a continué d’entretenir des contacts réguliers avec les États membres afin d’aider à résoudre ces problèmes au niveau technique le plus rapidement possible. De nombreuses lacunes ont déjà été résolues de cette manière. Afin d’obtenir une vue d’ensemble des problèmes persistants, la Commission a mené une enquête auprès des États membres à ce sujet à la fin de l’année 2021 et a demandé aux autorités des États membres de remédier aux problèmes recensés. La Commission analyse actuellement les réponses des États membres et assurera, le cas échéant, un suivi afin de résoudre les problèmes en suspens.
Certaines de ces questions sont liées au caractère intentionnellement décentralisé du cadre du certificat COVID numérique de l’UE, qui n’établit pas de base de données au niveau de l’UE pour la vaccination contre la COVID-19, les tests ou le rétablissement, ni ne relie les bases de données de ce type existant au niveau des États membres. En conséquence, il n’existe pas d’échange automatique de données qui permettrait aux États membres de délivrer facilement des certificats en tenant compte des informations stockées dans un autre État membre, telles que des informations sur une précédente dose de vaccin contre la COVID-19 administrée. Les États membres dépendent donc de ce que les citoyens apportent la preuve de l’administration de doses antérieures dans d’autres États membres, notamment sous la forme de certificats COVID numériques de l’UE.
Afin de fournir un complément d’information aux citoyens, la Commission a publié les réponses aux questions les plus fréquemment posées concernant le certificat COVID numérique de l’UE, la vaccination et les restrictions de déplacement, qui ont été mises à jour le 11 mars 2022.
2.2.Protection des données à caractère personnel
Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE et sa mise en œuvre sont pleinement conformes aux règles de l’UE en matière de protection des données, en veillant, par exemple, à ce que la quantité de données collectées soit limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre leur objectif. En particulier, il prévoit que les données à caractère personnel consultées dans le cadre du processus de vérification ne doivent pas être conservées. Le certificat COVID numérique de l’UE est stocké et vérifié hors ligne et, par conséquent, l’État membre de délivrance n’est pas informé qu’un certificat a été vérifié. La Commission veille également au respect du principe de minimisation des données dans le cadre des actes d’exécution et des actes délégués adoptés conformément aux dispositions du règlement.
La sécurité des certificats COVID numériques de l’UE eux-mêmes s’est avérée solide. Il incombe aux États membres de veiller au respect de la protection des données, y compris la sécurité de l’information, dans les systèmes de délivrance. Bien que des certificats délivrés frauduleusement aient été signalés, il n’y a aucune raison de croire que les clés cryptographiques utilisées pour signer et authentifier les certificats COVID numériques de l’UE ont été compromises (voir également le point 2.6.2).
Lorsqu’un État membre décide d’utiliser le certificat COVID numérique de l’UE à des fins nationales, cela doit être prévu par son droit national, qui doit respecter les exigences en matière de protection des données (voir également le point 2.5). Le respect de ces règles nationales incombe aux autorités nationales.
2.3.Voyages et tourisme
La pandémie de COVID-19 a eu de graves répercussions sur plusieurs secteurs, les transports et le tourisme ayant été particulièrement touchés. Dans ce contexte difficile, le certificat COVID numérique de l’UE et les efforts visant à mettre en place une approche coordonnée des déplacements au niveau de l’UE ont été largement accueillis par les associations de voyages et de tourisme en tant qu’évolutions importantes pour permettre et encourager les citoyens à voyager, en assurant la prévisibilité nécessaire. En outre, l’incidence positive du système de certificat COVID numérique de l’UE s’étend au-delà de l’UE.
Depuis le début de la pandémie de COVID-19, les transports ont été l’un des secteurs les plus durement touchés. À la suite des différentes vagues de contaminations et des différentes mesures prises pour les contenir, plusieurs aspects ont été recensés comme étant à l’origine de l’incidence de la pandémie sur ce secteur. À court terme, les effets sont dus aux mesures de confinement, à d’autres restrictions, ainsi qu’aux efforts volontaires des personnes cherchant à éviter d’être contaminées. En outre, les modifications apportées aux activités de transport peuvent être dues à plusieurs facteurs: l’évolution de la pandémie, y compris la vaccination, les changements de comportement (acceptation de la vaccination, besoin/souhait de voyager, choix du mode de déplacement), ainsi que la reprise économique du secteur des services de transport.
Une analyse du nombre de vols commerciaux montre que le niveau le plus bas a été enregistré au cours des mois de mai et juin 2020, ce qui correspond à la période de confinement et aux restrictions strictes en matière de déplacements dans la majorité des États membres. À l’exception des trois premiers mois, à l'échelon de l’UE, le nombre de vols était plus élevé en 2021 qu’en 2020 au cours de tous les mois, et a suivi la même tendance saisonnière que les années précédentes: au niveau de l’UE, les nombres les plus élevés ont été atteints en juillet et en août, avec un pic enregistré en août, suivi d’une diminution progressive au cours des mois suivants. Une analyse des données disponibles sur le nombre de passagers voyageant par avion semble confirmer cette tendance, le niveau le plus élevé de passagers voyageant par avion ayant été atteint en juillet et août 2021, ce qui coïncide avec le déploiement du certificat COVID numérique de l’UE. Toutefois, le niveau de 2019 n’a été atteint dans aucun des pays pour lesquels des données étaient disponibles.
Les associations de voyages et de tourisme ont salué le certificat COVID numérique de l’UE, qui constitue une contribution importante à la relance de l’écosystème touristique de l’UE au cours de la saison estivale 2021 et au-delà. Le Manifeste européen du tourisme, une alliance de 70 organisations publiques et privées de voyages et de tourisme, a déclaré que «la mise en œuvre du certificat COVID numérique de l’UE a été un immense succès»
.
Bien que destiné à faciliter la libre circulation au sein de l’UE, le certificat COVID numérique de l’UE a également de plus en plus contribué à relancer les voyages internationaux vers l’UE et au-delà. Dans ce contexte, le Conseil a adopté, le 22 février 2022, une modification de la recommandation (UE) 2020/912 concernant la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE et la possible levée de cette restriction. Elle prévoit que les États membres devraient lever la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE pour les personnes vaccinées à l’aide d’un vaccin approuvé par l’UE ou l’OMS et pour les personnes qui ont guéri de la COVID-19 avant de se rendre dans l’UE (voir également le point 2.4 ci-après). Le certificat COVID numérique de l’UE et les certificats COVID-19 délivrés par des pays tiers jugés équivalents conformément à la procédure établie dans le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE devraient être utilisés comme principal moyen de prouver le statut en matière de vaccination et de test et comme unique moyen de prouver le statut en matière de rétablissement, étant donné qu’ils peuvent être vérifiés de manière sûre. Enfin, bien qu’il ne soit pas couvert par le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, le certificat COVID numérique de l’UE peut faciliter les déplacements des citoyens de l’Union vers des pays tiers, en particulier ceux qui sont connectés au système de l’UE au moyen d’une «décision d’équivalence» (voir le point 2.7.1).
Par conséquent, les organisations internationales traitant de sujets liés au tourisme ont exprimé leur soutien au certificat COVID numérique de l’UE et/ou ont reconnu qu’il était devenu une norme internationale pour faciliter les déplacements pendant la pandémie de COVID-19. Parmi celles-ci figurent l’Organisation de coopération et de développement économiques
, l’Organisation mondiale du tourisme
et le Groupe des Vingt
.
Le certificat COVID numérique de l’UE a non seulement facilité les déplacements des citoyens de l’Union, mais leur a également fourni un document fiable et accepté qu’ils pourraient utiliser si leur État membre de destination utilisait des certificats COVID-19 à des fins nationales, par exemple pour l’accès aux restaurants, aux bars ou aux hôtels (pour de plus amples informations sur l’utilisation nationale du certificat COVID numérique de l’UE, voir le point 2.5).
2.4.Acceptation de différents types de vaccins et de tests contre la COVID-19
Comme le prévoit le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, les États membres sont tenus d’accepter les certificats de vaccination pour des vaccins qui ont reçu une autorisation de mise sur le marché de l’UE lorsqu’il s’agit de lever les restrictions à la libre circulation. En outre, les États membres peuvent également décider de lever les restrictions pour les voyageurs qui ont reçu un vaccin pour lequel la procédure d’inscription sur la liste d’utilisation d’urgence de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) est terminée ou qui a été autorisé au niveau national dans un autre État membre, mais ne sont pas tenus de le faire.
Les États membres acceptent de plus en plus les vaccins pour lesquels la procédure d’inscription sur la liste d’utilisation d’urgence de l’OMS est terminée, et la Commission a consulté les États membres au sein du comité de sécurité sanitaire, institué par l’article 17 de la décision nº 1082/2013/UE
, pour recueillir des informations sur les vaccins contre la COVID-19 non autorisés au niveau de l’UE qu’ils acceptent afin de déroger à des mesures liées aux déplacements telles que des tests supplémentaires ou une quarantaine. Comme mentionné ci-dessus, la dernière modification de la recommandation (UE) 2020/912 du Conseil concernant la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE et la possible levée de cette restriction prévoit que les États membres doivent lever la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE également pour les personnes vaccinées à l’aide d’un vaccin approuvé par l’OMS. Toutefois, ces voyageurs peuvent être soumis à d’autres exigences telles que des tests de dépistage, une quarantaine ou l’administration d’un vaccin approuvé par l’UE.
En ce qui concerne les tests de dépistage de l’infection par le SARS-CoV-2, environ deux tiers des États membres acceptent, dans le cadre des voyages, des certificats délivrés sur la base de tests rapides de détection d’antigènes de grande qualité. Les États membres n’acceptant pas les tests rapides de détection d’antigènes invoquent, en particulier, des taux plus élevés de faux négatifs pour motiver leur refus. Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE ne les oblige pas à le faire, pour autant que cela se fasse de manière non discriminatoire.
2.5.Utilisation du certificat COVID numérique de l’UE à des fins nationales
Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE couvre l’utilisation de certificats pour les déplacements au sein de l’UE pendant la pandémie de COVID-19. Il ne prescrit ni n’interdit l’utilisation de certificats COVID-19 à des fins nationales, par exemple pour réglementer l’accès aux événements, aux restaurants, aux sites sportifs, aux transports publics ou au lieu de travail.
Si un État membre décide d’utiliser le certificat COVID numérique de l’UE à d’autres fins, cela doit être prévu par son droit national, qui doit notamment respecter les exigences en matière de protection des données. Dans le même temps, lorsqu’un État membre établit un système de certificats COVID-19 à des fins nationales, il devrait veiller à ce que les certificats COVID numériques de l’UE puissent également être utilisés. Il est ainsi garanti que les voyageurs en provenance d’autres États membres puissent utiliser leurs certificats pendant leur séjour.
Depuis le dernier rapport sur l’application du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, l’utilisation des certificats COVID à des fins nationales a connu des changements. En réaction à l’augmentation du nombre de cas à l’automne 2021, certains États membres ont exigé l’utilisation de certificats COVID-19 pour d’autres fins, par exemple dans le cadre des transports publics nationaux ou pour accéder au lieu de travail. Toutefois, au début de l’année 2022, certains États membres ont commencé à limiter ou à cesser complètement d’exiger des certificats COVID-19 à des fins nationales. Dans l’enquête menée par le comité de sécurité sanitaire, cinq pays ont indiqué que l’utilisation nationale du certificat COVID numérique de l’UE avait déjà été suspendue et cinq autres ont indiqué que des discussions étaient en cours pour le suspendre.
Étant donné que l’utilisation nationale des certificats COVID-19 n’est pas couverte par le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, les États membres peuvent également fixer leurs propres règles et conditions d’acceptation. La Commission continue d’encourager les États membres à aligner leurs règles relatives à l’utilisation nationale sur les règles d’acceptation applicables dans le contexte des déplacements, mais des divergences subsistent. Par exemple, alors que huit États membres ont indiqué dans l’enquête que des certificats de vaccination attestant l’achèvement du schéma de primovaccination ont été acceptés à des fins nationales pendant 270 jours conformément aux règles applicables dans le cadre des déplacements, les autres États membres ont indiqué des périodes d’acceptation différentes. Douze États membres ont signalé que les certificats attestant une dose de rappel ont été acceptés à des fins nationales pour une durée indéterminée, comme c’est le cas dans le contexte des déplacements.
Les chercheurs ont tenté d'estimer l’incidence des exigences en matière de certificats COVID-19. Dans une prépublication, des chercheurs de l’Université Simon Fraser en Colombie-Britannique indiquent une augmentation significative du nombre de vaccinations et des gains cumulés durables après l’annonce d’une exigence de certificat COVID-19 au niveau national, par rapport à la tendance observée antérieurement à l’annonce. Un article publié dans The Lancet indique que l’introduction des certificats COVID-19 a entraîné une augmentation des vaccinations 20 jours avant la mise en œuvre anticipée, avec un effet à long terme jusqu’à 40 jours après. Un document de travail publié par des chercheurs du groupe de réflexion Bruegel montre que l’annonce de la mise en place des certificats COVID au cours de l’été 2021 a entraîné une augmentation du taux de vaccination en France de 13 points de pourcentage de la population totale jusqu’à la fin de l’année, de 6,2 points de pourcentage en Allemagne et de 9,7 points de pourcentage en Italie. En outre, les auteurs estiment que le système de certificats a permis d’éviter 3 979 décès en France, 1 133 en Allemagne et 1 331 en Italie, et a permis d’éviter des pertes de produit intérieur brut de 6,0 milliards d’euros en France, de 1,4 milliard d’euros en Allemagne et de 2,1 milliards d’euros en Italie. En particulier, les auteurs affirment que l’application des certificats COVID a considérablement réduit la pression exercée sur les unités de soins intensifs et a empêché, en France, le dépassement des taux d’occupation lors de l’instauration des précédents confinements.
2.6.Mise en œuvre technique
2.6.1.Nombre de certificats COVID numériques de l’UE délivrés
Au 1er mars 2022, les États membres avaient délivré plus de 1,72 milliard de certificats COVID numériques de l’UE, soit 1,15 milliard de certificats de vaccination, 511 millions de certificats de test et 55 millions de certificats de rétablissement. Une ventilation détaillée par État membre figure à l’annexe I.
2.6.2.Passerelle de l’UE et travaux sur le plan technique
Les spécifications techniques, normes et lignes directrices pour la délivrance, la vérification et l’acceptation communes du certificat COVID numérique de l’UE ont été élaborées conjointement par la Commission et les États membres dans le cadre du réseau «Santé en ligne». Toutes les spécifications élaborées par le réseau «Santé en ligne» reposent sur des normes ouvertes et sont publiées en tant que «sources ouvertes» sur le site web du réseau «Santé en ligne» et GitHub. Cela a facilité l’interopérabilité avec les systèmes élaborés par des pays tiers (voir le point 2.7.1 ci-dessous).
Depuis octobre 2021, les travaux sur le plan technique visant à améliorer encore le système de certificat COVID numérique de l’UE ont notamment consisté à affiner l’encodage des doses de rappel (voir le point 2.8.1 ci-dessous) et, en particulier, à élaborer un mécanisme d’échange de listes de certificats COVID numériques de l’UE révoqués.
Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE prévoit que son cadre de confiance peut soutenir l’échange de listes de révocation de certificats contenant les identifiants uniques des certificats en ce qui concerne les certificats révoqués. La révocation de certificats pourrait contribuer à protéger la santé publique lorsque des certificats ont été délivrés par erreur, à la suite d’une fraude ou à la suite de la suspension d’un lot de vaccins contre la COVID-19 jugé défectueux.
Depuis le déploiement du certificat COVID numérique de l’UE, il a été signalé qu’un nombre limité de certificats COVID numériques de l’UE avaient été délivrés frauduleusement. Ainsi que la Commission l’a vérifié auprès des États membres, il s’agit généralement d'un nombre de cas limité dans lesquels des membres du personnel d’émetteurs de certificats agréés délivrent des certificats valables, de manière frauduleuse ou irrégulière. Il reste important que les autorités nationales continuent à assurer le suivi de ces cas.
Dans ce contexte, plusieurs États membres ont déjà mis en œuvre des solutions de révocation au niveau national, c’est-à-dire pour les certificats qu’ils délivrent eux-mêmes. La Commission, en collaboration avec des experts des États membres, a travaillé à l’élaboration d’un mécanisme permettant un échange rapide et sécurisé des listes de certificats révoqués entre les États membres par l’intermédiaire du service passerelle de l’UE, qui constitue l’élément central du cadre de confiance. Elle a établi ce mécanisme car, si le système de certificat COVID numérique de l’UE a la capacité de détecter immédiatement les faux certificats, les certificats authentiques délivrés illégalement sur la base de faux documents, d'un accès non autorisé ou avec une intention frauduleuse ne peuvent être détectés dans d’autres États membres, à moins que les listes de certificats révoqués générées au niveau national ne soient échangées entre les États membres. La solution mise au point devrait être opérationnelle au cours des prochaines semaines
2.7.Aspects internationaux du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE.
2.7.1.Connecter l’Europe et les pays tiers
Le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE prévoit que la Commission peut adopter une décision établissant que les certificats d’un pays tiers doivent être considérés comme équivalents au certificat COVID numérique de l’UE («décisions d’équivalence»), afin de faciliter l’exercice, par leurs titulaires, de leur droit à la libre circulation. Cela permet la connexion du pays tiers concerné à la passerelle de l’UE. Des informations détaillées sur ce processus figurent dans le premier rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre du certificat COVID numérique de l’UE.
Comme expliqué dans ce premier rapport, la Commission avait déjà adopté des décisions d’équivalence au sujet des certificats COVID-19 délivrés par l’Albanie, l’Andorre, les Îles Féroé, Israël, Monaco, le Maroc, la Macédoine du Nord, le Panama, Saint-Marin, la Turquie, l’Ukraine et la Cité du Vatican. En outre, la Suisse est connectée au système de certificat COVID numérique de l’UE sur la base d’une décision d’équivalence adoptée en vertu de l’article 3, paragraphe 10, du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, compte tenu de l’accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes. Outre les pays et territoires tiers reliés sur la base d’une décision d’équivalence, l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège sont liés sur la base de l’intégration du règlement dans l’accord sur l’Espace économique européen.
Depuis lors, et à la fin du mois de février 2022, la Commission avait adopté des décisions d’équivalence supplémentaires concernant l’Arménie, le Bénin, Cabo Verde, l’El Salvador, les Émirats arabes unis, la Géorgie, la Jordanie, le Liban, la Moldavie, le Monténégro, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni, la Serbie, Singapour, Taïwan, la Thaïlande, la Tunisie, le Togo et l’Uruguay.
En conséquence, 35 pays et territoires non membres de l’UE ont adhéré au système de certificat COVID numérique de l’UE, en plus des 27 États membres. Cela porte à 62 le nombre total de pays connectés au système de certificat COVID numérique de l’UE. 22 des 32 décisions d’équivalence reconnaissent les trois types de certificats établis par le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE.
En outre, d’autres pays tiers continuent de demander une décision d’équivalence. Au 16 février 2022, des contacts préliminaires avaient eu lieu avec 35 pays ou territoires tiers intéressés, parmi lesquels 25 avaient officiellement présenté les résultats de l’autoévaluation visant à déterminer s’ils étaient prêts à adhérer au système de l’UE.
Le règlement n’exige pas lui-même explicitement que les pays tiers sollicitant une décision d’équivalence acceptent réciproquement le certificat COVID numérique de l’UE à l’entrée sur leur territoire. Toutefois, avant d’adopter une décision d’équivalence, la Commission a systématiquement demandé à tous les pays tiers concernés d’accepter le certificat COVID numérique de l’UE.
La Commission poursuivra ses efforts pour soutenir les pays tiers intéressés par la mise en place de systèmes interopérables de certificats COVID-19. Il peut s’agir de partager avec des pays tiers des spécifications techniques ou des solutions de référence à code source libre permettant la conversion de certificats de pays tiers dans un format interopérable avec le certificat COVID numérique de l’UE. Certains pays tiers ont eu recours à des mécanismes de conversion à l’appui de leurs demandes de décisions d’équivalence.
Outre le système de décisions d’équivalence, le règlement COVID numérique de l’UE prévoit également que, lorsqu’ils ont reçu toutes les informations nécessaires, y compris une preuve fiable d’une vaccination, les États membres peuvent délivrer un certificat COVID numérique de l’UE aux personnes vaccinées dans un pays tiers avec un vaccin administré dans l’UE. Un certain nombre d’États membres ont créé des plateformes en ligne pour aider les voyageurs de pays tiers pour lesquels il n’existe pas de décision d’équivalence à demander la conversion de leur certificat COVID-19 en certificat COVID numérique de l’UE.
2.7.2.Interopérabilité avec les systèmes développés au niveau international
Conformément à l’article 4, paragraphe 3, du règlement, le cadre de confiance pour le certificat COVID numérique de l’UE doit assurer l’interopérabilité avec les systèmes technologiques établis au niveau international.
La Commission continue de coopérer avec les institutions internationales afin de fournir des orientations sur les principes qui sous-tendent un système de certificat COVID numérique sûr et fiable, contribuant notamment aux spécifications et aux orientations relatives à la documentation numérique des certificats COVID-19 de l’OMS. La Commission a maintenu un dialogue permanent avec l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) afin de recenser les possibilités d’interopérabilité entre le certificat COVID numérique de l’UE et le certificat VDS-NC de l’OACI.
2.8.Évolution de la situation en ce qui concerne les certificats COVID numériques de l’UE
2.8.1.Période de validité des certificats de vaccination
Lorsque le règlement relatif au certificat COVID numérique de l’UE a été adopté, les données disponibles sur la durée de protection résultant de l’achèvement du schéma de primovaccination contre la COVID-19 étaient insuffisantes. Par conséquent, aucune période de validité n’a été fixée pour les certificats de vaccination.
Dans le dernier rapport au Parlement européen et au Conseil, la Commission a conclu qu’elle n’envisageait pas, à ce stade, de modifier le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE en vue de préciser la validité des certificats de vaccination à ce moment-là. Toutefois, la Commission a observé qu’elle continuerait à suivre de très près les preuves scientifiques sur ce sujet.
Le 4 octobre 2021, le comité des médicaments à usage humain de l’Agence européenne des médicaments a conclu que des doses de rappel du vaccin Comirnaty pouvaient être envisagées au moins six mois après l’administration de la deuxième dose pour les personnes âgées de 18 ans et plus. Le 25 octobre 2021, le comité a conclu qu’une dose de rappel de Spikevax pouvait être envisagée
au moins six mois après l’administration de la deuxième dose pour les personnes âgées de 18 ans et plus. Le 15 décembre 2021, le comité a conclu que l’administration d’une dose de rappel du vaccin Janssen contre la COVID-19 pouvait être envisagée au moins deux mois après la première dose chez les personnes âgées de 18 ans et plus, et que le vaccin Janssen contre la COVID-19 pouvait également être administré après deux doses de Comirnaty ou de Spikevax.
Dans ce contexte, le 24 novembre 2021, l’ECDC a publié une évaluation rapide des risques liés à la situation épidémiologique actuelle du SARS-CoV-2, des projections pour la saison festive de fin d’année et des stratégies de réaction dans l’UE, dans laquelle il a noté que de nouveaux éléments de preuve montraient une amélioration significative de la protection contre l’infection et les maladies graves à la suite d’une dose de rappel dans tous les groupes d’âge à court terme. L'ECDC a estimé que les États membres devraient envisager d’urgence une dose de rappel pour les 40 ans et plus, en ciblant les personnes les plus vulnérables et les plus âgées, et indiqué que les pays pourraient également envisager une dose de rappel pour tous les adultes âgés de 18 ans et plus au moins 6 mois après l’achèvement du schéma de primovaccination, afin d’accroître la protection contre l’infection due à la baisse de l’immunité, ce qui pourrait potentiellement réduire la transmission du virus dans la population et prévenir des hospitalisations et des décès supplémentaires.
Dans le cadre de ces évolutions scientifiques, de plus en plus d’États membres ont adopté des règles relatives à la durée d’acceptation des certificats de vaccination indiquant l’achèvement des schémas de primovaccination. Ces mesures unilatérales étaient susceptibles d’entraîner des perturbations importantes pour les citoyens de l’Union exerçant leurs droits à la libre circulation.
En réponse à cela, le 21 décembre 2021, la Commission a adopté un règlement délégué établissant une durée d’acceptation contraignante de 270 jours pour les certificats de vaccination couvrant le schéma de primovaccination, aux fins des déplacements à l’intérieur de l’Union. Ces certificats ne doivent donc pas être acceptés si plus de 270 jours se sont écoulés depuis la dernière dose. Cette période de validité tient compte des orientations de l’ECDC, selon lesquelles des doses de rappel sont recommandées au plus tard six mois après l’achèvement du premier cycle de vaccination, comme expliqué ci-dessus. Le règlement délégué prévoit également un délai de grâce de trois mois supplémentaires au-delà de ces six mois afin que les citoyens puissent avoir accès aux doses de rappel.
Les certificats délivrés pour les doses de rappel n’ont pas de durée maximale d’acceptation et restent donc actuellement valides sans date d’expiration, en ce qui concerne les voyages dans l’UE; un réexamen pourra toutefois avoir lieu à un stade ultérieur au cas où des preuves scientifiques indiqueraient qu’il est nécessaire d’introduire une période d’acceptation également pour ces certificats.
Les règles relatives à la période d’acceptation des certificats de vaccination s’appliquent dans le cadre des voyages. Comme expliqué ci-avant, lorsqu’ils instaurent des règles différentes pour l’utilisation des certificats au niveau national, les États membres sont encouragés à les aligner sur ces nouvelles règles afin de donner une sécurité aux voyageurs et de limiter les perturbations.
En outre, la Commission a adopté un acte d’exécution précisant les règles relatives à l’encodage des certificats de vaccination. Cette modification est devenue nécessaire afin que les certificats de vaccination attestant l’achèvement du schéma de primovaccination puissent être distingués, dans tous les cas, des certificats de vaccination délivrés à la suite d’une dose de rappel, quel que soit le nombre de doses administrées dans le cadre du schéma de primovaccination.
2.8.2.Tests de détection d’antigènes pratiqués en laboratoire
En juillet 2021, le groupe de travail technique sur les tests de diagnostic de la COVID-19 du comité de sécurité sanitaire a examiné les propositions présentées par les pays de l’UE et les fabricants de tests de détection d’antigènes pratiqués en laboratoire. Ces propositions sont évaluées sur la base des mêmes critères que ceux utilisés pour les tests rapides de détection d’antigènes, qui ont été établis le 21 septembre 2021. Si le groupe de travail technique estime que les propositions sont couronnées de succès et que le comité de sécurité sanitaire est également d’accord, les tests de détection d’antigènes réalisés en laboratoire lors de la réunion du comité de sécurité sanitaire sont inclus dans une liste distincte (annexe III du document de liste commune de l’UE).
Pour les raisons exposées dans sa proposition visant à étendre le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, la Commission a proposé d’inclure ces tests en laboratoire de haute qualité parmi les types de tests pour lesquels un certificat COVID numérique de l’UE peut être délivré. Le but est d’élargir la gamme de tests de diagnostic autorisés à un moment où la demande de tests de dépistage de la COVID-19 est très élevée.
2.8.3.Délivrance de certificats de rétablissement sur la base des résultats de tests de détection d’antigènes
Lorsque le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE a été adopté, les certificats de rétablissement n’ont pu être délivrés qu’après un résultat positif d’un test d'amplification des acides nucléiques moléculaires (TAAN). Le règlement ne permettait pas la délivrance de certificats de rétablissement sur la base d’autres tests, tels que les tests rapides de détection d’antigènes.
En mai 2021, le comité de sécurité sanitaire a mis en place un groupe de travail technique sur les tests de diagnostic de la COVID-19
. Ce groupe de travail technique a pour objectif d’examiner les propositions présentées par les États membres et les fabricants concernant les tests rapides de détection d’antigènes pour le diagnostic de la COVID-19 à inclure dans la liste commune de l’UE des tests rapides de détection d’antigènes approuvée par le comité de sécurité sanitaire
.
Le 11 janvier 2022, ce groupe de travail technique s’est penché sur l’utilisation des tests rapides de détection d’antigènes dans le cadre des certificats de rétablissement, en tenant compte de la détérioration de la situation épidémiologique, avec des niveaux records de cas de COVID-19 dus au variant préoccupant «Omicron», ainsi que des pénuries de capacités de réalisation de TAAN dans différents États membres consécutivement à une demande de dépistage élevée. Compte tenu de ces circonstances, le groupe de travail technique est convenu que les tests rapides de détection d’antigènes inclus dans la liste commune de l’UE pourraient être utilisés pour délivrer des certificats de rétablissement. Le groupe de travail technique a insisté sur le fait que seuls les résultats des tests rapides de détection d’antigènes effectués par des professionnels de santé ou par d’autres personnels formés devraient être utilisés pour délivrer les certificats en question.
L’ECDC considère que des tests rapides de détection d’antigènes dûment validés qui satisfont à des critères de spécificité élevés supérieurs à 98 % pourraient être utilisés pour certifier qu’une personne s’est rétablie d’une infection par la COVID-19 passée
. Plus la spécificité est élevée, plus grande est la validité des tests à utiliser pour certifier le rétablissement d’une personne.
Compte tenu de ce qui précède et en se fondant sur des consultations supplémentaires du comité de sécurité sanitaire, la Commission a adopté, le 22 février 2022, un règlement délégué modifiant le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE afin de préciser que des certificats de rétablissement peuvent aussi être délivrés par l’État membre dans lequel le test a été réalisé à la suite du résultat positif d’un test rapide de détection d’antigènes figurant sur la liste commune de l’UE et effectué par des professionnels de la santé ou par du personnel qualifié chargé des tests.
2.8.4.Délivrance possible de certificats de rétablissement sur la base des résultats de tests de détection d’anticorps
Dans son premier rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’application du règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE, la Commission a également abordé la question de la délivrance possible de certificats de rétablissement sur la base des résultats de tests de détection d’anticorps. La Commission a conclu que, sur la base d’orientations scientifiques, elle n’envisageait pas de modifier le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE pour permettre la délivrance de certificats de rétablissement sur la base de tests de détection d’anticorps.
Comme l’indique également le premier rapport, l’ECDC considère que les tests de détection d’anticorps ne permettent pas d'évaluer le moment auquel une personne a été infectée et son état immunitaire. L’ECDC n’a pas modifié cette position, comme le montre un nouveau rapport publié le 10 février 2022. D'après les principales conclusions de la première mise à jour du rapport, les tests de détection d’anticorps ne peuvent pas être utilisés pour délivrer ou prolonger des certificats COVID-19 numériques. Cela s'explique principalement par le fait que, premièrement, si un résultat positif d’un test de détection d’anticorps peut indiquer une infection ou une vaccination antérieure, il ne peut être utilisé pour déterminer si une personne est actuellement infectieuse ou protégée contre l’infection, ni pour déterminer le moment de l’infection (en l’absence d’un test diagnostique positif). Deuxièmement, la gamme des niveaux d’anticorps corrélés à la protection contre l’infection ou les maladies graves est actuellement inconnue. En outre, le niveau et le taux de baisse des anticorps varient considérablement d’un individu et d’une cible d’anticorps à l’autre et dépendent de facteurs tels que l’âge, l’état génétique et immunitaire, la charge virale et la gravité de la maladie de la précédente infection par le SARS-CoV-2. Il est donc impossible de calculer un taux normal prévisible. Troisièmement, divers tests de détection d’anticorps sont disponibles et il est extrêmement difficile de comparer leurs résultats en raison de la diversité et du manque de normalisation (tant au niveau mondial qu’au sein des États membres). Enfin, il existe un risque que les anticorps détectés par les tests commerciaux actuellement utilisés n’empêchent pas l’infection par de nouveaux variants émergents du SARS-CoV-2.
Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission maintient sa position de ne pas modifier le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE sur ce point.
2.8.5.Période de validité des certificats de rétablissement
Dans le dernier rapport, la Commission a également conclu que, sur la base des orientations scientifiques, elle n’envisageait pas de prolonger la période de validité des certificats de rétablissement au-delà de 180 jours après la date du premier résultat positif du test. Comme l’a relevé l’ECDC, les éléments de preuve étaient insuffisants pour justifier une augmentation de la période de validité.
Au-delà de la période de 180 jours, les connaissances sont limitées concernant la durée de l’immunité des personnes infectées par le SARS-CoV-2. L’évaluation de la validité des certificats de rétablissement est un processus dynamique qui dépend des preuves scientifiques émergentes, qui sont influencées par l’évolution des souches dominantes du SARS-CoV-2 circulant à un moment donné.
L’ECDC continue d’évaluer régulièrement la durée de validité des certificats de rétablissement, en surveillant les dernières données scientifiques disponibles. Il existe encore peu de preuves solides de l’intensité et de la durée de l’immunité contre le variant Omicron. L’ECDC estime que rien ne justifie la révision de la durée actuelle de validité du certificat de rétablissement, qui est de 180 jours.
Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission n’envisage pas actuellement de modifier le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE prolongeant la durée de validité des certificats de rétablissement.
2.9.Prorogation du règlement
Comme expliqué au point 2.1.1, la Commission estime qu’il est nécessaire de prolonger de 12 mois le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE. Une nouvelle hausse des infections au cours du second semestre de 2022, notamment du fait de l’apparition de nouveaux variants préoccupants du SARS-CoV-2, est tout à fait possible. Dès lors, les États membres pourraient estimer nécessaire de maintenir ou de réintroduire une exigence selon laquelle les citoyens de l’Union exerçant leur droit à la libre circulation doivent présenter une preuve de vaccination contre la COVID-19, de test de dépistage de la maladie ou de rétablissement de celle-ci durant une certaine période après le 30 juin 2022. Dans un tel cas, il convient d’éviter que des citoyens de l’Union soient privés de la possibilité de faire usage de leurs certificats COVID numériques de l’UE, qui constituent un moyen efficace, sûr et respectueux de la vie privée d’attester du statut COVID-19 d’une personne. Par conséquent, la Commission a proposé, le 3 février 2022, de
prolonger
d’un an le
règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE
, jusqu’au 30 juin 2023.
Parallèlement, la Commission a également proposé d’élargir le règlement (UE) 2021/954, qui étend les règles énoncées dans le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE aux ressortissants de pays tiers qui ne relèvent pas du champ d’application dudit règlement, mais qui séjournent ou résident légalement sur leur territoire et qui sont autorisés à se rendre dans d’autres États membres conformément au droit de l’Union.
En outre, la proposition de la Commission contient également un petit nombre de modifications supplémentaires du règlement.
Premièrement, ainsi qu’il a déjà été mentionné ci-dessus, la Commission a proposé d’inclure des tests de détection d’antigènes de haute qualité en laboratoire parmi les types de tests pour lesquels un certificat de test peut être délivré. Le but est d’élargir la gamme de tests de diagnostic à un moment où la demande de tests de dépistage de la COVID-19 est très élevée (voir également le point 2.8.2).
Deuxièmement, la proposition précise que les certificats de vaccination indiquent le nombre total correct de doses administrées dans tout État membre et pas uniquement dans celui qui délivre le certificat. Le but est de répondre aux préoccupations d’ordre pratique exprimées par les citoyens à propos de certificats indiquant un nombre incorrect de doses lorsque celles-ci sont administrées dans différents États membres (voir également le point 2.1.5).
Enfin, la proposition prévoit que des certificats peuvent être délivrés aux personnes participant à des essais cliniques, c’est-à-dire des études réalisées pour étudier la sécurité ou l’efficacité d’un médicament, que les participants aient reçu le vaccin expérimental contre la COVID-19 ou, pour ne pas compromettre les études, la dose administrée au groupe témoin. Le certificat COVID numérique de l’UE délivré aux personnes qui participent à des essais pourra alors être accepté par les autres États membres.
Compte tenu notamment de l’apparition de nouveaux variants préoccupants du SARS-CoV-2, la poursuite du développement et de l’étude des vaccins contre la COVID-19 demeure un aspect essentiel. En conséquence, il est important de faciliter la participation des volontaires aux essais cliniques. Priver les volontaires de l’accès aux certificats COVID numériques de l’UE pourrait fortement dissuader ceux-ci de participer aux essais cliniques, ce qui retarderait la finalisation de ces essais et nuirait plus à la santé publique.
3.Conclusions et étapes suivantes
Le système de certificat COVID numérique de l’UE a eu – et continue d’avoir – une incidence très positive sur la libre circulation à un moment où les États membres continuent de limiter les déplacements pour des raisons de santé publique. Il garantit que les citoyens bénéficient d’un droit de recevoir des certificats interopérables et mutuellement acceptés de vaccination contre la COVID-19, de réalisation d’un test de dépistage de cette maladie et de rétablissement de celle-ci qu’ils peuvent utiliser lorsqu’ils exercent leur droit à la libre circulation. Lorsque les États membres lèvent certaines restrictions à la libre circulation pour les personnes en possession d’une preuve de vaccination, de test de dépistage ou de rétablissement, le règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE garantit aux citoyens qu’ils peuvent bénéficier de ces dérogations. Le certificat COVID numérique de l’UE a permis d'éviter un système fragmenté de certificats nationaux multiples.
Dans le cas où certaines restrictions à la libre circulation motivées par des raisons de santé publique seraient toujours en vigueur après le 30 juin 2022, par exemple du fait d’une nouvelle hausse des infections au cours du second semestre de 2022, il conviendrait d’éviter que des citoyens de l’Union soient privés de la possibilité de faire usage de leurs certificats COVID numériques de l’UE, qui constituent un moyen efficace, sûr et respectueux de la vie privée d’attester du statut COVID-19 d’une personne. Pour cette raison, la Commission a proposé, de
prolonger
d’un an le
règlement sur le certificat COVID numérique de l’UE
, jusqu’au 30 juin 2023.
Le certificat COVID numérique de l’UE et les efforts visant à mettre en place une approche coordonnée des déplacements au niveau de l’UE ont été largement accueillis par les associations de voyages et de tourisme en tant qu’outil important pour permettre et encourager les citoyens à voyager, en assurant la prévisibilité nécessaire. L’incidence positive du système de certificat COVID numérique de l’UE s’étend au-delà de l’UE, étant donné qu’il est devenu une norme mondiale fermement fondée sur les valeurs d’ouverture, de sécurité et de protection des données de l’UE. Ce succès a contribué à la reprise de voyages internationaux en toute sécurité et à la relance générale. La Commission continuera à s’engager en faveur de la dimension internationale du certificat COVID numérique de l’UE.
La Commission continuera de suivre de près les évolutions scientifiques afin d’adapter le système de certificat COVID numérique de l’UE si nécessaire, comme elle l’a fait récemment en établissant une période d’acceptation standard pour les certificats de vaccination, en autorisant la délivrance de certificats de rétablissement sur la base de tests rapides de détection d’antigènes et en élaborant un mécanisme d’échange de listes de certificats révoqués.
En outre, la Commission continuera de collaborer étroitement avec les États membres pour garantir une approche bien coordonnée, prévisible et transparente de l’adoption de toute restriction nécessaire à la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19. Les États membres sont encouragés à lever toute restriction de déplacement, y compris l’obligation de présenter un certificat COVID numérique de l’UE, dès que la situation épidémiologique le permettra.
La Commission reste pleinement attachée à un retour à la libre circulation sans restriction dans les meilleurs délais. Si le certificat COVID numérique de l’UE a démontré la capacité des institutions de l’UE et des États membres à produire des résultats tangibles dans l’intérêt des citoyens de l’UE, le fait d’y mettre un terme sera la preuve que la pandémie et les restrictions qui y sont liées ont été surmontées.
