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Asiakirja 52021DC0798
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Strategy on supervisory data in EU financial services
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Stratégie en matière de données de surveillance dans les services financiers de l’UE
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Stratégie en matière de données de surveillance dans les services financiers de l’UE
COM/2021/798 final
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 15.12.2021
COM(2021) 798 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Stratégie en matière de données de surveillance dans les services financiers de l’UE
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Stratégie en matière de données de surveillance dans les services financiers de l’UE
1.Contexte
À mesure que la numérisation continue de s’étendre 1 et que l’UE progresse vers la réalisation de ses objectifs numériques à l’horizon 2030 2 , de nouveaux défis et opportunités se font jour, qui façonnent tous les domaines de la société et de l’économie, y compris le secteur financier. Ces dernières années, les technologies numériques ont transformé la manière dont les acteurs des marchés financiers produisent, communiquent et utilisent les informations — élément vital pour le monde financier — pour prendre des décisions. Les données sont au cœur de cette transformation.
Dans sa stratégie européenne pour les données 3 , la Commission a souligné l’importance des données en tant que source potentielle de croissance et d’innovation pour l’économie de l’UE, et elle a insisté sur la nécessité d’améliorer l’accès aux données et le partage des données dans le cadre d’espaces européens communs de données. L’une des grandes priorités de la stratégie de la Commission en matière de finance numérique 4 est la promotion de l’innovation fondée sur les données dans le domaine de la finance. Celle-ci comprend notamment des outils facilitant la déclaration d’informations et la surveillance, ainsi que la création d’un espace commun des données financières, englobant les données entre entreprises, les données communiquées au public et les données de surveillance.
Les établissements financiers et les autres entités actives sur les marchés financiers sont tenus de déclarer un large éventail de données sur leur situation financière et leurs activités. Les autorités de surveillance de l’UE et des États membres ont besoin de ces données pour assurer une surveillance des établissements et des marchés financiers. Celles-ci permettent aux autorités de surveillance de détecter les risques, de garantir la stabilité financière et l’intégrité des marchés et de protéger les investisseurs et les consommateurs de services financiers dans l’UE.
Au cours des dix dernières années, les données déclarées à des fins de surveillance sont devenues beaucoup plus volumineuses et détaillées. En tout, les établissements financiers de l’UE sont soumis à plus de 500 obligations de déclaration, qui contiennent plus de 1 000 tableaux comportant plus de 70 000 points de données individuels 5 . Grâce à des obligations de déclaration plus strictes, il a été possible de combler les lacunes en matière d’information constatées lors de la crise financière internationale et de refléter la complexité et l’interconnexion croissantes du système financier. Cette évolution a nettement amélioré la surveillance, mais elle a aussi accru la charge des entités déclarantes et des autorités de surveillance qui reçoivent et analysent les données.
Les technologies numériques peuvent réduire considérablement la charge déclarative et permettre aux autorités de surveillance d’exploiter plus efficacement et de manière plus efficiente les données reçues. Pour s’attaquer aux possibilités et aux défis de la surveillance fondée sur les données, les autorités de réglementation du monde entier s’emploient à moderniser la déclaration d’informations dans leur juridiction 6 . La déclaration des informations prudentielles dans l’UE et la manière dont les autorités collectent et utilisent les données doivent suivre le rythme de ces évolutions.
L’UE a déjà apporté des améliorations dans un certain nombre de domaines clés 7 et joue un rôle de premier plan dans les discussions internationales 8 afin de favoriser l’harmonisation et l’alignement des données financières au niveau mondial. Renforcer encore l’efficacité et l’efficience du cadre de déclaration prudentielle de l’UE appelle des efforts supplémentaires.
L’UE a besoin d’un système de déclaration amélioré qui permette aux autorités de surveillance:
·de suivre avec plus de précision et de rapidité l’évolution de l’ensemble des marchés, des instruments et des secteurs du système financier;
·de prendre des décisions plus éclairées et plus rapides pour préserver la stabilité financière, l’intégrité des marchés et la protection des consommateurs et d’atteindre d’autres objectifs, tels que le suivi de la transposition de la législation de l’UE et son application effective;
·de mieux se coordonner et de parvenir à une convergence en matière de surveillance grâce à des ensembles de données plus cohérents et interopérables;
·tout en réduisant au minimum les contraintes de mise en conformité, conformément aux principes d’amélioration de la réglementation défendus par la Commission et à l’engagement de chercher systématiquement et proactivement à réduire les charges imposées par la législation 9 .
Sur la base de discussions approfondies avec les parties prenantes 10 , la Commission expose la présente stratégie, qui définit l’approche à suivre pour atteindre l’objectif d’un système moderne de déclaration dans l’UE. Cette stratégie contribue aux objectifs de la stratégie européenne pour les données et de la stratégie en matière de finance numérique en vue d’encourager l’innovation numérique en Europe. En favorisant la convergence en matière de surveillance, elle contribue aussi à la réalisation des objectifs de l’union des marchés des capitaux (UMC).
2.Cadre général: les défis actuels
Dans le cadre d’un bilan de qualité exhaustif des exigences de déclaration prudentielle de l’UE 11 , la Commission a conclu que les exigences actuellement inscrites dans le droit de l’Union étaient nécessaires et efficaces pour fournir les données pertinentes aux autorités de surveillance. Néanmoins, il existe des lacunes dans la manière dont les exigences de déclaration sont définies et dont les données sont collectées. Ce manque d’efficience a des répercussions sur la qualité et les possibilités d’exploitation des données déclarées, ce qui réduit la capacité des autorités de surveillance à s’acquitter de leurs fonctions. Il entraîne également des coûts supplémentaires - d’un montant pouvant aller de 4 à 12 milliards d’EUR 12 par an - pour les entités déclarantes qui doivent respecter les exigences de déclaration de l’UE. De plus, les cadres de déclaration ne s’appuient pas pleinement sur les outils informatiques modernes.
Le bilan de qualité a mis en évidence cinq grands domaines dans lesquels des améliorations sont possibles:
·Cohérence et harmonisation des exigences de déclaration Les exigences de déclaration et les spécifications détaillées des données ne sont pas suffisamment harmonisées et comportent des incohérences et des ambiguïtés. Les normes, formats et identifiants communs pour les données ne sont pas assez utilisés.
·Partage et utilisations des données Il arrive que différentes autorités collectent des données qui se recoupent en partie ou qui sont très similaires. Les données ne sont pas partagées ni réutilisées de manière efficace par les autorités.
·Processus et instruments législatifs Les exigences de déclaration, y compris l’habilitation des autorités européennes de surveillance (AES) à élaborer des normes techniques, ne sont pas toujours cohérentes d’un cadre à l’autre. La brièveté des délais de mise en œuvre et la fréquence des modifications apportées aux règles augmentent les coûts supportés par les entités déclarantes et les autorités de surveillance.
·Gouvernance Les exigences de déclaration sont souvent élaborées sans que soient prises en compte les dispositions existantes. Il y aurait de la marge pour accroître la coordination et la coopération entre les parties prenantes concernées, depuis la phase de conception initiale jusqu’au partage des données entre les autorités.
·Technologie La conception actuelle des exigences de déclaration prudentielle ne permet pas un traitement automatisé et automatique des données dans tous les domaines. Le fait que les données ne soient pas suffisamment normalisées empêche également les entités déclarantes et les autorités de surveillance d’utiliser des technologies modernes.
Forte de ce constat, la Commission a déjà procédé, conjointement avec les AES, à des améliorations ciblées d’exigences de déclaration prudentielle dans différentes législations sectorielles. Toutefois, certains des problèmes recensés concernent tous les secteurs des services financiers et devraient donc être traités dans le cadre d’une approche plus large et transsectorielle des données de surveillance.
3.Notre objectif
L’objectif à long terme de la Commission est de moderniser la déclaration des informations prudentielles dans l’UE et de mettre en place un système qui fournisse des données exactes, cohérentes et à jour aux autorités de surveillance, tant au niveau de l’UE qu’au niveau national, tout en allégeant la charge déclarative globale de toutes les parties concernées.
Pour atteindre cet objectif, il est nécessaire de modifier les cadres actuels de déclaration prudentielle et les méthodes de collecte et de traitement des données financières. Sur la base des enseignements tirés du bilan de qualité et des autres discussions avec les parties prenantes, la Commission a conclu qu’un tel système de déclaration devrait être constitué des éléments essentiels suivants:
(1)Des données cohérentes et normalisées La normalisation des données et une interprétation commune des données collectées en application de différents cadres de déclaration faciliteront l’utilisation de technologies numériques et simplifieront la transmission, la validation et l’analyse des données. Les spécifications des données devraient reposer sur une terminologie claire et commune, ainsi que sur des normes, des règles et des formats communs pour l’utilisation d’identifiants uniques. Cela permettra d’éviter toute ambiguïté dans leur interprétation et rendra leur respect plus simple.
(2)Le partage et la réutilisation des données Si le partage et la réutilisation des données entre les autorités de surveillance des États membres et de l’UE sont facilités, la charge pesant sur les entités déclarantes sera réduite car les mêmes données ne seront plus réclamées plusieurs fois. Une autorité de surveillance pourra également surmonter les obstacles juridiques et techniques à l’utilisation des données détenues par une autre. L’amélioration du partage et de la réutilisation des données nécessitera un cadre réglementaire spécifique et un environnement informatique sécurisé pour rationaliser les flux de données, ainsi que les mécanismes de validation et d’échange. Le partage et la réutilisation des données reposeront sur la spécification commune et la normalisation des ensembles de données.
(3)Une meilleure conception des exigences de déclaration Une législation bien conçue et bien élaborée est essentielle à la mise en œuvre d’un système de déclaration efficace et efficient. Un processus amélioré de conception des exigences de déclaration devrait être fondé sur les meilleures pratiques en vigueur en matière d’application des principes d’amélioration de la réglementation 13 à la déclaration prudentielle, et étendre ces pratiques, dans la législation et dans la spécification des normes techniques. Il devrait également garantir que ces principes soient appliqués de manière cohérente et systématique dans l’ensemble des cadres de déclaration, depuis l’élaboration des exigences initiales jusqu’à leurs révisions ultérieures.
(4)Gouvernance commune La conception, la mise en œuvre et l’actualisation d’un système moderne et amélioré de déclaration prudentielle nécessiteront des dispositifs de gouvernance suffisamment solides. Ceux-ci amélioreront la coordination et favoriseront une coopération accrue entre les différentes autorités de surveillance et les autres parties prenantes concernées, ce qui leur permettra de partager leur expertise et d’échanger des informations.
14 Grâce à la mise en place de ces éléments essentiels, l’utilisation de technologies modernes, notamment la technologie réglementaire (RegTech) et la technologie de supervision (SupTech), sera plus efficace et efficiente. L’utilisation de ces solutions réduira encore les contraintes de mise en conformité pour les entités déclarantes, augmentera la précision et l’actualité des données reçues par les autorités de surveillance et améliorera leur capacité d’analyser ces données.
4.transformation de la déclaration des informations prudentielles
La mise au point d’un système de déclaration moderne et plus intégré est une entreprise ambitieuse, complexe et de longue haleine. Les cadres de déclaration actuels et leurs objectifs diffèrent considérablement entre les secteurs de services financiers, ainsi qu’au niveau national et au niveau de l’UE. L’échange de données implique souvent un grand nombre d’autorités indépendantes. Cette transition vers un système commun devra tenir compte du fait que les différents cadres législatifs, au niveau de l’UE et au niveau national, ont des points de départ et des objectifs différents, et nécessitera l’engagement et la coordination aussi bien du secteur des services financiers que des autorités de surveillance. Elle nécessitera aussi de redéfinir certains processus de déclaration et de collecte de données et de remplacer les anciennes solutions techniques.
Si la modernisation et l’amélioration de la déclaration des informations prudentielles devraient apporter des avantages et des économies considérables à long terme, elles supposent inévitablement aussi un investissement de ressources pendant la transition. Par conséquent, la modernisation de la déclaration des informations prudentielles dans l’UE devra suivre une approche progressive pour réduire les risques et les coûts de mise en œuvre. Cette approche combine des modifications ciblées des mesures sectorielles et des améliorations transsectorielles plus ambitieuses et à plus long terme.
Plus précisément, la Commission utilisera le réexamen régulier pour procéder à des améliorations ciblées dans certains actes législatifs. Ces améliorations sont les suivantes: i) supprimer les chevauchements ou incohérences constatés dans un acte législatif ou entre plusieurs actes; ii) supprimer les exigences de déclaration redondantes ou obsolètes; iii) fournir ou clarifier des définitions spécifiques; iv) rationaliser les flux de données entre autorités de surveillance; et v) le cas échéant, renforcer la proportionnalité des exigences de déclaration.
Parallèlement, en s’appuyant sur leur expertise technique, la Commission chargera les AES d’évaluer et de prendre les mesures nécessaires pour intégrer davantage les déclarations et améliorer la cohérence et la normalisation des données au sein de leurs secteurs respectifs.
Dans un deuxième temps, en s’appuyant sur les progrès réalisés dans les différents secteurs, la Commission s’efforcera d’achever la mise en œuvre des éléments essentiels et prendra toute mesure supplémentaire nécessaire pour mettre en place un système intégré de déclaration au niveau de l’UE dans tous les secteurs financiers. En 2023, la Commission élaborera un rapport sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la présente stratégie et sur les enseignements tirés.
4.1.Des données cohérentes et normalisées
Afin d’améliorer la cohérence des exigences de déclaration, la Commission a déjà introduit des améliorations ciblées dans un certain nombre de cadres législatifs et en introduira d’autres lors des réexamens législatifs réguliers. Toutefois, la Commission s’appuiera essentiellement sur les mandats conférés aux AES pour garantir la cohérence au sein des différents secteurs.
Pour le secteur bancaire, l’Autorité bancaire européenne (ABE) a déjà reçu un mandat dans le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) 15 afin d’évaluer la faisabilité de l’intégration de la collecte des données de surveillance, des données statistiques et des données en matière de résolution. Bien que centrés sur le secteur bancaire, les travaux portent sur la cohérence et la normalisation des données, ainsi que sur d’autres éléments clés de la stratégie, tels que le partage des données et la gouvernance. Le secteur bancaire est vaste et complexe du point de vue des déclarations; les bonnes pratiques qui y sont mises au point peuvent être utilisées à titre pilote. Compte tenu des résultats et des recommandations de l’ABE, la Commission proposera, le cas échéant, des adaptations du cadre juridique afin d’assurer la cohérence, la normalisation et l’intégration 16 .
Concernant le secteur des assurances, la récente proposition de la Commission relative à la révision de la directive Solvabilité II 17 charge l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) de travailler, en coopération avec d’autres AES et la Banque centrale européenne (BCE), à une cohérence accrue entre les cadres de déclaration et à la normalisation des données. L’AEAPP devrait donner la priorité aux domaines des données des organismes de placement collectif et des produits dérivés, dans lesquels les chevauchements sont les plus importants. Cette autorité visera aussi à identifier tout double emploi ou incohérence avec d’autres cadres sectoriels. La révision de la directive Solvabilité II introduit également des simplifications ciblées et une plus grande proportionnalité des déclarations.
En ce qui concerne le secteur des fonds d’investissement, dans la proposition de révision de la directive sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs 18 adoptée dans le paquet sur l’union des marchés des capitaux en novembre 2021 19 , la Commission propose d’habiliter l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) à améliorer la collecte de données auprès des gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs et à harmoniser les exigences de déclaration pour les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). Avant de modifier les modèles de déclaration ou d’en élaborer de nouveaux, l’AEMF est tenue de procéder à une évaluation technique, en collaboration avec la BCE et l’AEAPP. Le but de cette évaluation est de garantir la cohérence avec les autres exigences de déclaration applicables aux fonds d’investissement, notamment concernant les données déjà collectées à des fins statistiques par le Système européen de banques centrales (SEBC).
En ce qui concerne la déclaration sur les marchés financiers, certaines incohérences entre les cadres ont déjà été supprimées dans le règlement révisé sur l’infrastructure du marché européen (EMIR Refit) 20 , et l’AEMF procède actuellement à de nouvelles améliorations sur le plan technique. Dans la proposition de révision du règlement concernant les marchés d’instruments financiers (MiFIR) 21 , adoptée dans le paquet sur l’union des marchés des capitaux, la Commission propose d’aligner les habilitations de l’AEMF à adopter des normes techniques et à garantir une cohérence accrue dans la déclaration des transactions entre ces cadres. En outre, l’AEMF est chargée d’évaluer les possibilités d’harmoniser davantage les déclarations et de rationaliser les flux de données. La révision du MiFIR propose également la création d’un système consolidé de publication pour les actions et les obligations. Le but est de garantir la cohérence avec les données déjà déclarées et d’élaborer les normes de transparence pour le système de publication en tant que sous-ensemble des exigences de déclaration. La qualité des données en sera meilleure et le secteur évitera ainsi les coûts supplémentaires inutiles.
S’appuyant sur ces initiatives sectorielles, la Commission coordonnera l’élaboration d’un dictionnaire commun de données pour garantir la cohérence et la normalisation dans tous les secteurs financiers. L’existence de normes communes définissant le format des données facilitera aussi le partage des données et leur réutilisation à des fins différentes. En outre, ce dictionnaire servira d’autres objectifs à plus long terme, comme l’objectif consistant à faire en sorte que les exigences de déclaration soient lisibles et exécutables par des machines.
Il décrira d’une manière structurée, exhaustive, cohérente et dénuée d’ambiguïté, à l’aide de termes ancrés dans la législation, le contenu et le format de toutes les données collectées selon différents référentiels de déclaration, afin d’établir un lien clair entre les données collectées et les exigences législatives pertinentes 22 . Les autorités compétentes mettront en œuvre les éléments techniques du dictionnaire. La Commission élaborera ses règles d’utilisation et de gouvernance.
Consciente de la complexité de la tâche, la Commission s’appuiera sur l’expertise technique des AES et de la BCE, qui disposent déjà d’une expérience dans l’élaboration de dictionnaires de données sectoriels. L’AEMF a commencé il y a peu à travailler sur un dictionnaire de données dans son domaine. L’AEAPP et l’ABE partagent la même méthodologie de description des données et travaillent actuellement à aligner davantage leurs dictionnaires de données respectifs. Le SEBC, sous la direction de la BCE, a mis en place son dictionnaire de données unique pour les déclarations statistiques dans le secteur bancaire dans le cadre de déclaration intégrée (IReF) 23 , et il continue de l’étoffer. La Commission a déjà recensé les exigences de déclaration existantes et mené un projet pilote 24 , en utilisant des méthodes d’apprentissage automatique, pour élaborer un glossaire de concepts. Ce glossaire énumérera et définira les termes utilisés dans la législation. Il contribuera à clarifier et à rationaliser l’ensemble des concepts juridiques qui seront utilisés dans le dictionnaire commun de données, qui, lui, décrira les différents champs des données à déclarer. L’objectif est que les dictionnaires sectoriels de données fondés sur le glossaire de concepts soient en place d’ici à 2024.
Afin de garantir la cohérence des données, il est essentiel d’utiliser pleinement les identifiants communs acceptés au niveau international, comme l’identifiant de produit unique (UPI), l’identifiant de transaction unique (UTI) et l’identifiant d’entité juridique (LEI). Le LEI, qui permet une identification unique et non équivoque des entités et est l’identifiant le plus utilisé dans le secteur financier à l’échelle mondiale, est particulièrement utile pour relier des ensembles de données individuels, facilitant ainsi la surveillance. La Commission continuera donc à étendre et à promouvoir une utilisation plus cohérente du LEI dans le secteur financier en comblant un certain nombre de lacunes importantes et en introduisant des obligations d’utilisation dans la législation pertinente 25 . À la suite d’une recommandation du Comité européen du risque systémique (CERS), 26 la Commission rédigera, d’ici à 2023, un rapport sur l’opportunité de rendre obligatoire ou non le LEI pour un éventail plus large d’entités juridiques dans l’ensemble de l’UE. Enfin, la Commission poursuivra, dans les enceintes internationales, ses efforts visant à promouvoir l’adoption du LEI et d’autres identifiants communs dans le secteur financier à l’échelle mondiale.
Action nº 1. Afin d’accroître la cohérence et la normalisation des données déclarées, la Commission:
a)donnera un mandat aux AES et, le cas échéant, proposera de renforcer leurs délégations de pouvoirs dans les principaux actes législatifs afin d’intégrer davantage les déclarations dans leurs domaines de compétence;
b)mettra à jour la cartographie des exigences de déclaration dans le secteur financier et rédigera un glossaire complet afin de clarifier et de rationaliser l’ensemble des concepts juridiques utilisés;
c)collaborera avec les AES et la BCE pour élaborer un dictionnaire commun de données et en promouvoir l’utilisation, en commençant par la création de dictionnaires sectoriels d’ici à 2024;
d)proposera des modifications dans les cadres de déclaration pertinents afin d’imposer systématiquement la déclaration du LEI aux entités qui en ont un et, d’ici à 2023, rédigera un rapport sur l’opportunité de rendre obligatoire ou non le LEI pour un éventail plus large d’entités juridiques.
4.2.Améliorer le partage et la réutilisation des données
Les données ne devraient être déclarées qu’une seule fois, puis partagées et réutilisées, au besoin, par les différentes autorités chargées de surveiller le système financier de l’UE. La Commission entend donc mettre en place un système dans lequel les entités déclarantes fournissent des données de haute qualité et les autorités partagent autant que possible, et aussi efficacement que possible, les données qu’elles collectent, tout en préservant la sécurité des données et le secret professionnel.
À cet effet, dans la proposition de révision de la directive sur les gestionnaires de fonds alternatifs, la Commission propose de modifier les dispositions pertinentes afin d’améliorer l’efficacité du partage des données entre autorités. En outre, dans le cadre de la révision en cours du règlement relatif aux dépositaires centraux de titres (DCT) 27 , dont l’adoption est actuellement prévue pour le premier trimestre 2022, la Commission étudie les moyens de faciliter la fourniture transfrontière de services de DCT et d’établir des procédures formalisées et normalisées pour la coopération entre autorités de surveillance, notamment pour le partage des données. En 2022, la Commission évaluera également les dispositions relatives au partage des données dans le cadre du réexamen auquel elle est tenue de procéder au titre de l’article 46 du règlement sur les fonds monétaires 28 .
La Commission soutient les travaux techniques actuellement menés par les AES pour améliorer le partage et la réutilisation des données déclarées dans leurs secteurs respectifs. L’AEMF vise à devenir la plateforme de données pour les marchés de valeurs mobilières de l’UE et à améliorer la disponibilité des informations au niveau de l’UE pour les autres autorités, les investisseurs et les acteurs du marché. Dans le cadre de son mandat concernant les déclarations intégrées, l’ABE évalue la faisabilité d’un système de déclaration doté d’un registre central de données, c’est-à-dire d’un point de contact unique pour les autorités compétentes, qui fournirait à celles-ci une aide supplémentaire pour la transmission des demandes de données et l’échange d’informations et jouerait un rôle de coordination en la matière. La plateforme de données EUCLID 29 de l’ABE comprend déjà toutes les données de surveillance et de résolution du secteur bancaire de l’UE, et l’ABE continuera à s’appuyer sur cette plateforme durant la phase de mise en œuvre de son projet de système intégré de déclaration. Enfin, l’AEAPP continue à développer son cadre sur les données afin de pouvoir collecter, gérer, analyser, diffuser et publier des données en toute sécurité. Ce cadre repose sur un registre central que l’AEAPP tiendra à jour tout en mettant en œuvre des améliorations techniques.
En collaboration avec les AES, la BCE et d’autres autorités, la Commission procédera d’ici à 2023 au réexamen de la législation pertinente en vue de recenser les autres obstacles juridiques au partage des données de surveillance, des données statistiques et des données de résolution et est prête à y remédier si nécessaire. Ces travaux s’appuieront sur les dispositions de la législation pertinente de l’Union qui prévoient déjà un partage de données entre autorités, tant au niveau de l’UE qu’au niveau national, dans des conditions strictes. Tout comme la création d’un dictionnaire commun de données, ils jetteront les bases de l’espace de données de surveillance 30 , au sein duquel la confidentialité et la sécurité des données seront garanties et les données pourront être consultées, partagées et réutilisées par toutes les autorités pertinentes.
La Commission proposera un ensemble de règles pour déterminer les droits d’accès aux données et répartir les responsabilités en matière d’évaluation de la qualité des données, ainsi que des procédures que les différentes autorités devront suivre pour ajouter, modifier ou supprimer des demandes d’informations. La Commission s’efforcera également de poursuivre la normalisation des ensembles de données à l’aide du dictionnaire commun de données et favorisera le développement d’un environnement informatique sécurisé, dans lequel les données pourront être consultées et échangées en toute sécurité, quel que soit leur lieu de stockage physique. La Commission continuera à travailler en étroite collaboration avec les autorités de surveillance, en particulier les AES, la BCE, le CERS et le Conseil de résolution unique (CRU), afin de définir précisément les caractéristiques de conception de l’espace de données de surveillance.
Les autorités de surveillance devraient pouvoir combiner sans discontinuité les données de surveillance et les informations communiquées au public afin d’obtenir une vue plus complète du système financier sans devoir collecter des données supplémentaires. Le point d’accès unique européen (PAUE), dont la création vient d’être proposée 31 , facilitera l’accès des autorités de surveillance aux données publiées par les entités réglementées. Les spécifications des données ainsi que les règles applicables à l’espace de données de surveillance et à la publication d’informations par les entités réglementées du secteur financier seront coordonnées afin de garantir la comparabilité et l’interopérabilité des ensembles de données respectifs.
En outre, certaines informations communiquées au public pourront être compilées à l’aide de données de surveillance. Dans le paquet bancaire qu’elle a adopté le 27 octobre 2021 32 , la Commission propose d’habiliter l’ABE à centraliser les informations communiquées par les banques en vue d’améliorer l’accès aux données prudentielles. Elle propose également d’obliger l’ABE à publier les déclarations des établissements de petite taille et non complexes sur la base des données qu’ils ont déclarées aux autorités de surveillance, ce qui ne créera aucun coût de publication supplémentaire pour les banques. La Commission poursuivra, en coopération avec les AES, ses travaux visant à mettre en place un cadre permettant de produire des publications à partir des données de surveillance et de coordonner davantage les données publiques et les données de surveillance, en particulier lors de l’élaboration des normes techniques relatives au PAUE.
Les déclarations prudentielles sont une «mine» potentielle d’informations. Afin d’en maximiser la valeur, lorsque cela est nécessaire et possible, la Commission encourage les initiatives des autorités de surveillance visant à produire des analyses de marché et à diffuser des informations aux autorités de réglementation, aux acteurs du marché et au grand public.
La Commission étudiera également les moyens de rendre les données plus largement disponibles pour la recherche et l’innovation, tout en protégeant la confidentialité des données. Dans son rapport d’avancement 2023, la Commission évaluera s’il est possible de procéder à des ajustements réglementaires pour permettre le partage et la réutilisation des données communiquées aux fins de l’innovation.
Action nº 2. Afin d’améliorer le partage et la réutilisation des données et de jeter les bases de l’espace de données de surveillance, la Commission, en collaboration avec les AES et d’autres autorités de l’UE:
a)recensera les obstacles juridiques et techniques au partage des données et présentera des solutions envisageables pour la conception de l’espace de données de surveillance dans son rapport d’avancement 2023;
b)proposera de supprimer tout obstacle juridique injustifié au partage des données entre autorités, y compris dans le cadre des réexamens législatifs qui auront lieu prochainement en 2022 et 2023;
c)favorisera le développement d’un environnement informatique sécurisé, dans lequel les données peuvent être consultées et échangées en toute sécurité;
d)coordonnera les spécifications des données entre les obligations de déclaration prudentielle et les obligations de publication d’informations, y compris lors de l’élaboration de normes techniques faisant suite à la proposition de 2021 relative au PAUE, et évaluera les solutions envisageables pour permettre la réutilisation des données de surveillance à des fins de publication; et
e)étudiera avec le groupe d’experts sur la finance numérique les moyens d’utiliser les données de surveillance aux fins de la recherche et de l’innovation.
4.3.Améliorer la conception des exigences de déclaration
Le bilan de qualité a mis en évidence un certain nombre de lacunes dans la manière dont les exigences de déclaration prudentielle sont conçues et élaborées. Sur la base de ces constatations, la Commission redoublera d’efforts pour faire en sorte que les principes d’amélioration de la réglementation, en ce compris les améliorations annoncées dans sa communication récente intitulée «Unir nos forces pour améliorer la législation de l’UE» 33 , soient rigoureusement respectés, notamment en ce qui concerne l’élaboration des exigences de déclaration prudentielle. Dans le cadre de ces efforts, la Commission demande également au Parlement européen et au Conseil, lorsqu’ils envisagent des exigences de déclaration supplémentaires, de se conformer aux principes d’amélioration de la législation 34 .
Afin de tenir compte de la nature spécifique de l’élaboration des exigences de déclaration prudentielle, la Commission formulera en 2022 un ensemble d’orientations destinées à améliorer encore la conception et le processus d’élaboration de ces exigences dans le cadre de la législation de l’UE relative au secteur financier. Ces orientations porteront sur les points suivants: i) veiller à ce que le rôle des exigences de déclaration dans la réalisation des objectifs stratégiques soit défini plus clairement dans la législation; ii) éviter les détails techniques dans la législation et améliorer les délégations de pouvoirs afin que les spécifications élaborées par les AES dans les normes techniques soient cohérentes et précises; iii) fixer des délais et des dates d’entrée en vigueur qui laissent aux AES suffisamment de temps pour élaborer les normes techniques; iv) améliorer la planification des modifications des exigences de déclaration; et v) améliorer la coordination des délais de déclaration et la fréquence des déclarations.
La Commission invite également les AES et les autres autorités de l’UE et des États membres à évaluer pleinement l’incidence des instructions techniques qu’elles élaborent en matière de déclaration, conformément aux principes d’amélioration de la réglementation, et notamment à:
·examiner régulièrement les données collectées et leur utilisation et à veiller à ce que seules les données nécessaires pour atteindre les objectifs stratégiques soient demandées;
·utiliser une terminologie claire, cohérente et normalisée dans différents cadres législatifs;
·utiliser des normes, formats, modèles et identifiants communs;
·coordonner l’élaboration des exigences de déclaration entre les autorités de surveillance et coopérer étroitement à la conception de l’infrastructure technique de collecte et de traitement des données;
·limiter autant que possible l’utilisation d’exigences de déclaration nationales supplémentaires et les demandes de données ponctuelles, et veiller à ce que ces demandes respectent les principes de conception standard; et
·veiller à ce que les exigences de déclaration tiennent compte, dans la mesure du possible, des processus d’entreprises standard.
Afin de créer une culture commune en matière de surveillance, les AES devront élaborer et tenir à jour des manuels de surveillance de l’Union relatifs à la surveillance des acteurs des marchés financiers 35 . La Commission demandera aux AES d’inclure dans ces manuels les meilleurs pratiques, méthodes et processus liés à la collecte des données de surveillance et de les mettre régulièrement à jour.
Enfin, la Commission évaluera les solutions envisageables, parmi celles-ci un nouvel instrument juridique, pour rationaliser le processus actuel, long et souvent complexe, d’élaboration des normes techniques de réglementation et d’exécution en matière de déclaration prudentielle. Ces solutions devraient viser à donner aux AES un degré de souplesse suffisant dans l’adoption ou la modification d’éléments hautement techniques des exigences, tout en maintenant un contrôle et une responsabilité appropriés.
Action nº 3. Afin d’améliorer la conception des exigences de déclaration, la Commission:
a)formulera en 2022 un ensemble d’orientations spécifiques pour l’élaboration des exigences de déclaration, conformément aux principes d’amélioration de la réglementation;
b)demandera aux AES d’inclure dans leurs manuels de surveillance les meilleurs pratiques, méthodes et processus en matière de collecte des données de surveillance afin de renforcer la convergence entre les approches nationales; et
c)d’ici à 2023, évaluera la possibilité de mettre en place un processus réglementaire plus efficace, plus efficient et plus souple pour définir les éléments hautement techniques des obligations de déclaration prudentielle.
4.4.Gouvernance et mise en œuvre conjointes
La transition vers un système de déclaration de l’UE amélioré qui soit adapté aux enjeux du futur exigera un effort et un engagement conjoints de toutes les parties prenantes. Elle nécessitera de mener une réflexion approfondie sur les détails techniques, et de recenser les mesures supplémentaires nécessaires pour atteindre l’objectif à long terme, dans une enceinte appropriée. Une structure de gouvernance appropriée pour assurer une coopération, une coordination et un échange d’informations permanents entre les différentes autorités concernées et avec le secteur est nécessaire à cette fin. Une telle structure permettra de faire en sorte que les travaux progressent rapidement et efficacement, et que les différentes initiatives sectorielles fassent l’objet d’une coordination suffisante pour que puissent être construites les futures passerelles intersectorielles.
Le succès ne sera possible que si cette structure de gouvernance associe la Commission, les trois AES, la BCE, le Conseil de résolution unique et le Comité européen du risque systémique 36 , à la fois au niveau du conseil d’administration, pour garantir un engagement ferme de toutes les parties, et au niveau technique, pour définir les modalités pratiques ordinaires des déclarations et fournir des conseils techniques sur toute action législative ou non législative qui pourrait s’avérer nécessaire. En outre, toute future structure de gouvernance devrait englober les autorités nationales compétentes (ANC) et prévoir des mécanismes qui permettent le recours, lorsque cela est nécessaire, à l’expertise du secteur.
Conformément à la démarche progressive de la Commission, et afin de réduire au minimum les contraintes en matière de ressources et d’éviter la multiplication des organes chargés des déclarations d’informations prudentielles, les structures existantes seront utilisées dans toute la mesure du possible. La Commission a déjà mis en place un organe de coordination informel (la «Table ronde concernant les déclarations des informations prudentielles»), composé d’experts de toutes les autorités de l’UE précitées. Ce groupe a guidé la préparation du bilan de qualité des obligations de déclaration et, depuis lors, travaille à dégager, notamment par l’échange de points de vue, des positions communes sur le futur système de déclaration. Dans un premier temps, la Commission continuera de s’appuyer sur ce groupe pour approfondir encore la coordination et la coopération intersectorielles et faire avancer les travaux concernant chacun des éléments essentiels.
D’ici à 2023, la Commission établira formellement, en collaboration avec les autorités compétentes de l’UE, les modalités de gouvernance, au gré de l’avancement des travaux relatifs à la stratégie. Dans le secteur bancaire, le mandat prévu par le CRR prévoit déjà la possibilité de créer un comité mixte des données afin de progresser efficacement dans l’élaboration d’un système intégré de déclaration pour les banques et de faire passer le projet à la phase de mise en œuvre. Cette approche peut servir de modèle pour une future structure de gouvernance transsectorielle.
Compte tenu de la nature mondiale du système financier, la nécessité d’une coordination et d’une coopération s’étend, au-delà de l’UE, à ses partenaires internationaux. L’alignement des modalités de déclaration sur le plan international et leur plus grande cohérence d’une juridiction à l’autre permettront une surveillance plus efficace au niveau mondial et contribueront à éviter les arbitrages entre juridictions. Il est également nécessaire de réduire la charge déclarative des nombreuses grandes entités financières de l’UE qui, en raison de leurs activités internationales, doivent faire des déclarations aux autorités de plusieurs juridictions. La Commission participe déjà activement, en coordination avec d’autres autorités de l’UE, à diverses initiatives internationales 37 visant à prévenir une plus grande fragmentation et à promouvoir une utilisation accrue des éléments communs des données de surveillance. Elle continuera à participer à ces activités afin de contribuer à l’action menée au niveau international pour améliorer la normalisation des données et l’alignement des exigences de déclaration lorsque cela est dans l’intérêt de l’UE, et à promouvoir les solutions et les approches de l’UE.
La Commission n’ignore pas que les principaux avantages attendus de cette stratégie iront de pair, pour les entités déclarantes et les autorités de surveillance, avec des coûts d’ajustement considérables s’accumulant dans le temps. Toutefois, la démarche progressive proposée, soutenue par une gouvernance conjointe et une étroite collaboration entre les parties prenantes, permettra de faire des choix optimaux et de disposer de suffisamment de temps pour l’ajustement et la mise en œuvre. Cela contribuera à réduire au minimum les coûts de mise en œuvre du futur système de déclaration et à maximiser les avantages de ce système pour toutes les parties prenantes.
La Commission étudiera et encouragera des modèles de coopération et de co-investissement entre différents groupes de parties prenantes afin de garantir la disponibilité des ressources nécessaires et de créer les incitations appropriées pour la mise en œuvre de la stratégie 38 . Les autorités de l’UE, comme d’autres parties prenantes, consacrent déjà une grande partie de leurs budgets à l’amélioration des processus de déclaration et des capacités connexes. La Commission est prête à assister les États membres dans la mise en œuvre des réformes administratives ou structurelles, notamment celles visant à renforcer les capacités en matière de données 39 . Il existe en outre des programmes spécifiques de l’UE 40 , qui facilitent le développement des capacités numériques de l’Union, pour soutenir les activités de normalisation et les projets visant à développer davantage l’infrastructure technique et les outils des autorités de surveillance de l’UE et des États membres.
Action nº 4. Afin d’assurer une mise en œuvre efficace de la stratégie, la Commission:
a)d’ici à 2023, établira formellement, en s’appuyant sur la «Table ronde concernant les déclarations des informations prudentielles», une structure de gouvernance pour mettre en œuvre le futur système de déclaration et en assurer la maintenance; et
b)apportera, dans le domaine de la normalisation et du renforcement des capacités numériques et des infrastructures techniques, un soutien aux autorités de surveillance de l’UE et des États membres par l’intermédiaire des programmes de financement de l’UE disponibles.
4.5.Encourager l’utilisation de technologies modernes
Les technologies modernes de l’information jouent un rôle crucial: elles facilitent la surveillance fondée sur les données. La présente stratégie mettra en place les conditions nécessaires à une utilisation optimale des outils de technologie réglementaire (RepTech) et de technologie de supervision (SupTech). La technologie réglementaire rend possibles des déclarations hautement automatisées et moins coûteuses en aidant les entités déclarantes à fournir leurs données avec plus de précision mais aussi plus de rapidité. La technologie de supervision aide les autorités de surveillance à prendre leurs décisions en leur permettant de traiter plus rapidement les données qui leur ont été communiquées et de les soumettre à une analyse plus précise et plus sophistiquée. Il conviendra également d’utiliser la bonne technologie pour mettre en œuvre et assurer la maintenance des éléments clés du futur système de déclaration, tels que le dictionnaire commun de données et l’espace de données de surveillance.
Afin d’accélérer l’adoption de ces technologies, la Commission travaillera avec le Forum européen des facilitateurs de l’innovation 41 pour élaborer et mettre à l’essai de nouvelles solutions techniques. Elle s’appuiera également sur les initiatives en matière de déclaration prudentielle prises par les autorités de surveillance au niveau national 42 et, d’ici à 2024, élaborera un rapport pour partager les meilleures pratiques. Ainsi qu’elle l’avait annoncé dans la stratégie en matière de finance numérique, la Commission lancera en 2022 la plateforme de l’UE pour la finance numérique afin de mettre en relation les parties prenantes et les pouvoirs publics dans l’ensemble de l’Union. Les entreprises auront ainsi la possibilité d’élaborer et de tester des applications innovantes, ce qui contribuera à encourager l’innovation dans la technologie réglementaire et dans la technologie de supervision.
Améliorer la clarté et la cohérence des exigences de déclaration et accroître la normalisation des données sont de premières étapes indispensables pour faire progresser l’utilisation des technologies modernes dans la déclaration des informations prudentielles. Des exigences de déclaration cohérentes et univoques ainsi que des règles claires faciliteront la création de solutions de type RegTech plus simples, au bénéfice en particulier des petites entités déclarantes, qui n’ont souvent pas les moyens d’investir dans une configuration informatique complexe ou de recourir aux services de prestataires tiers. Des données plus cohérentes et de meilleure qualité permettront également aux autorités de surveillance de mettre en œuvre des solutions de type SupTech efficaces.
À l’avenir, la Commission entend rendre les exigences déclaratives lisibles et exécutables par machine (en plus d’être lisibles par l’homme). Les exigences lisibles et exécutables par machine (MRER 43 ) pourraient grandement simplifier la déclaration des informations prudentielles en supprimant la nécessité d’une intervention humaine pour lire, interpréter et respecter les obligations de déclaration. Les MRER garantiront l’absence de toute ambiguïté dans les définitions, grâce à des instructions précises et cohérentes adaptées à l’exécution par machine. Un projet pilote visant à évaluer les solutions envisageables pour la transition vers les MRER et à définir les conditions préalables à cette transition est en cours, les résultats d’une étude externe devant être publiés début 2022 44 . Une fois que ce projet aura été mené à bien, la Commission envisagera d’introduire les MRER dans certains cadres de déclaration et rendra compte de la situation en la matière dans son rapport d’avancement 2023.
La Commission étudiera et développera également de nouveaux types d’approches en matière de collecte de données. Sur les marchés financiers, la technologie des registres distribués peut permettre aux autorités de surveillance de suivre les transactions en temps réel et d’extraire les déclarations de transactions directement des systèmes de négociation (sans attendre que les parties à la transaction transmettent leurs déclarations). Le régime pilote pour les infrastructures de marché reposant sur la technologie des registres distribués 45 , approuvé récemment par les colégislateurs, offre à la Commission l’occasion d’évaluer les avantages d’une utilisation de cette technologie à des fins de déclaration et de la tester dans des conditions contrôlées. À cette fin, et sur la base de précédents projets pilotes destinés à tester la technologie des registres distribués pour accéder aux informations financières réglementées 46 , la Commission demandera à l’AEMF de se renseigner sur l’utilisation de cette technologie aux fins de la déclaration des informations prudentielles. Cette évaluation portera également sur les marchés des produits dérivés afin de préparer une éventuelle extension du régime pilote et la formalisation des systèmes de transaction fondés sur la technologie des registres distribués et des infrastructures post-négociation. Parallèlement, à la demande du Parlement européen, la Commission travaille actuellement sur un projet pilote relatif aux fondements techniques de la surveillance intégrée dans la technologie des registres distribués. La Commission s’efforcera de soutenir l’AEMF dans ses recherches en tirant parti de son expertise liée à la mise en place d’une infrastructure européenne de services de chaînes de blocs (EBSI) 47 dans le secteur public.
Action nº 5. Afin de tirer pleinement parti des technologies modernes et de promouvoir leur utilisation dans la déclaration des informations prudentielles, la Commission:
a)travaillera avec le Forum européen des facilitateurs de l’innovation en vue d’élaborer et de tester de nouvelles solutions techniques pour la déclaration des informations prudentielles, au bénéfice en particulier des petites entreprises;
b)dans son rapport d’avancement 2023, évaluera, en s’appuyant sur le projet pilote en cours, la possibilité de publier les exigences de déclaration dans un format lisible et exécutable par machine dans certains cadres; et
c)réalisera une étude sur la surveillance intégrée dans la technologie des registres distribués en 2022 et demandera à l’AEMF de se renseigner sur de nouvelles méthodes de collecte de données, dans le cadre du régime pilote pour les infrastructures de marché reposant sur la technologie des registres distribués, et de faire rapport sur le sujet.
5.Conclusion
La surveillance du système financier de l’UE s'appuie sur des données récentes, pertinentes et de haute qualité. Les exigences actuelles de déclaration prudentielle sont efficaces pour fournir aux autorités de surveillance les données pertinentes. Toutefois, des efforts supplémentaires doivent être faits pour adapter la déclaration des informations prudentielles aux enjeux du futur, afin de réduire les inefficacités et les charges inutiles, d’améliorer la qualité et de garantir une utilisation optimale des données déclarées et de permettre aux autorités et aux entités déclarantes de tirer pleinement parti des avantages offerts par les technologies modernes.
La vision à long terme de la Commission sur les données de surveillance dans les services financiers de l’UE tourne autour de quatre éléments essentiels: 1) l’accroissement de la cohérence et de la normalisation des données, 2) l’amélioration du partage des données entre les autorités, 3) l’amélioration du processus d’élaboration et d’adoption des exigences de déclaration, et 4) une gouvernance commune. La concrétisation de ces éléments essentiels permettra une utilisation plus efficace et plus efficiente des technologies modernes.
La Commission prendra un certain nombre d’initiatives importantes et mettra en place des mécanismes de gouvernance propres à favoriser la coopération et la coordination entre les principales parties prenantes. Parallèlement, la Commission invite les autorités de surveillance de toute l’UE à collaborer pour rationaliser, simplifier et moderniser la déclaration des informations prudentielles dans les services financiers de l’UE. La Commission invite également le secteur financier à poursuivre le dialogue constructif sur la mise au point de solutions et de technologies qui contribueraient à renforcer la surveillance financière tout en réduisant au minimum ses coûts.
D’ici à 2023, la Commission fera rapport sur les progrès réalisés et sur les enseignements tirés de ces initiatives.