COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 26.6.2019

COM(2019) 305 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Prévisions à long terme concernant les entrées et les sorties futures du budget de l'UE (2020-2024)

1.Introduction

Le présent rapport fournit des prévisions à long terme concernant les entrées et sorties futures au cours des cinq années à venir (2020-2024), conformément aux dispositions de l’article 247, paragraphe 1, point c), du règlement financier 1 . L’analyse tient compte des conditions et des principes définis dans le projet d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique 2 .

Les prévisions couvrent les éléments de l’actuel cadre financier et du prochain. Elles sont fondées sur le niveau des engagements pour 2020, tel qu’il apparaît dans le projet de budget pour 2020. Les engagements présentés dans la proposition de la Commission relative au prochain cadre financier pluriannuel 3 sont pris en considération pour la période 2021-2024.

Par rapport aux prévisions de l’année dernière 4 , qui couvraient la période 2019-2023, les nouvelles prévisions englobent une année supplémentaire (2024). Les estimations concernant les paiements relatifs aux engagements au titre du cadre financier actuel ont été actualisées afin de tenir compte de l’exécution effective pour 2018, du budget 2019 et des modifications proposées à ce dernier (les projets de budget rectificatif nº 1 5 , nº 2 6 et nº 3 7 ), et du projet de budget pour 2020 8 .

En ce qui concerne les paiements relatifs aux engagements postérieurs à 2021, étant donné que les négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel sont en cours, ces estimations restent cohérentes par rapport aux paramètres de la proposition de la Commission pour la prochaine période de financement, ainsi qu’il ressort du rapport de l’année dernière.

2.Résultats des prévisions

2.1. Paiements

2.1.1.Paiements jusqu’au terme du cadre financier actuel (2020)

Le rapport comprend les estimations du projet de budget pour 2020, la dernière année du cadre financier actuel. Les prévisions relatives aux niveaux des paiements pour 2020 sont, au total, inférieures de 7 milliards d’EUR à celles figurant dans le rapport de l’année dernière sur les prévisions à long terme. Cela concerne principalement les rubriques 1b, 2 et 4. En ce qui concerne les fonds en gestion partagée, le projet de budget repose sur les dernières projections de mise en œuvre fournies par les États membres en janvier 2019, qui sont légèrement inférieures à leurs projections de juillet 2018 sur lesquelles les prévisions de l’année dernière étaient fondées. Dans le domaine des actions extérieures, le projet de budget 2020 est en fait inférieur au niveau de l’année précédente, principalement en raison de la diminution des paiements pour la facilité en faveur des réfugiés en Turquie.

La quasi-totalité des paiements en 2020 concernent les engagements pris dans le cadre des programmes 2014-2020. Moins de 1 % des paiements couvrira des engagements restant à liquider datant du cadre financier antérieur à 2014 au titre des rubriques 1a et 4. Les programmes 2007-2013 relevant de la politique de cohésion devraient en majeure partie être clôturés d’ici la fin de l’année 2019, plus aucun paiement n’étant prévu en 2020.

2.1.2.Paiements relatifs au prochain cadre financier (2021-2024)

D’une manière générale, les paiements devraient s’élever à un total de 687 milliards d’EUR pour les quatre premières années du prochain cadre financier. Ce montant n’est pas réparti de façon homogène entre les différentes années, mais suit l’évolution parallèle escomptée des éléments suivants: 1) l’introduction progressive des paiements pour les nouveaux programmes de dépenses (environ 62 % du total des paiements sur 4 ans) et 2) les paiements relatifs aux engagements restant à liquider de la période 2014-2020 (les 38 % restants des paiements).

Paiements liés à de nouveaux engagements

Il n’y a pas de changement dans les prévisions par rapport au rapport de l’année dernière en ce qui concerne les nouveaux engagements. Comme l’année dernière, ces paiements sont conformes à la proposition de la Commission du 2 mai 2018 concernant le cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027 et aux hypothèses sous-jacentes (voir les détails à la section 3 - Hypothèses sur lesquelles sont fondées les prévisions). Une actualisation de ces estimations ne serait possible qu’après la conclusion des négociations sur le prochain cadre financier et sur la législation sectorielle qui l’accompagne.

Tel est en particulier le cas des négociations pertinentes pour le règlement portant dispositions communes, qui détermine la vitesse de mise en œuvre de la politique de cohésion - le principal domaine de dépenses au moyen de crédits dissociés. Des modifications des modalités d’exécution des fonds de la politique de cohésion par rapport aux propositions de la Commission auraient une incidence significative sur les estimations relatives aux paiements pour l’ensemble du budget de l’UE.

Par exemple, toute réduction du taux de retenue annuel par rapport à la proposition de la Commission ou l’apurement des préfinancements au moment de la clôture des programmes plutôt qu’annuellement entraîneraient des besoins de paiements supplémentaires pendant la période de prévision. Les règles en matière de dégagement d’office sont également susceptibles d’avoir une incidence significative sur les profils de paiement. Toute extension du délai de présentation des demandes de paiement au-delà de ce qui est proposé par la Commission retarderait la mise en œuvre de la politique de cohésion et reporterait les paiements au cadre financier suivant.

Les taux de préfinancement des fonds de la politique de cohésion (tant les fonds 2014-2020 que les fonds 2021-2027) auront une incidence particulière sur les premières années du prochain cadre financier. Les propositions de la Commission relatives au prochain règlement portant dispositions communes et à la modification de l’actuel règlement portant dispositions communes tiennent compte des besoins de financement au début de la nouvelle période ainsi que des contraintes liées à un plafond de ressources propres correspondant à 1,20 % du revenu national brut de l’UE. Même si la Commission a proposé d’augmenter le plafond des ressources propres afin de tenir compte de l’assiette RNB (revenu national brut) des 27 États membres, le niveau actuel peut toujours être appliqué au cours des premières années du prochain cadre financier en raison de la longueur probable du processus de ratification de la nouvelle décision relative aux ressources propres.

Paiements relatifs aux engagements antérieurs à 2021

Le niveau des paiements proposé dans le projet de budget 2020 a également une incidence sur les besoins de paiements au cours des années suivantes. Le niveau plus faible des paiements pour 2020 par rapport aux prévisions antérieures devrait entraîner des besoins supplémentaires au cours des années suivantes. En conséquence, les estimations des paiements pour 2021 à 2024 s’établissent au total à environ 5 milliards d’EUR au-dessus du plafond des paiements proposé par la Commission pour la prochaine période, dont 4 milliards d’EUR pour 2024.

Ces besoins supplémentaires, associés à l’incidence des futures modalités d’exécution des fonds de la politique de cohésion, doivent être pris en compte lors de la fixation des plafonds des paiements pour le prochain cadre financier, ou il en résulterait automatiquement une nécessité de mobilisation d’instruments spéciaux, en particulier la marge pour imprévus qui, conformément à la proposition de la Commission, permettrait de mobiliser des paiements à concurrence de 0,03 % du revenu national brut de l’UE au cours d’une année donnée (à compenser sur les plafonds lors d’exercices ultérieurs).

2.1.3.Dégagements

Les prévisions de dégagements pour la période 2020-2024 s’élèvent à un montant total de 8 milliards d’EUR. Environ 77 % des dégagements sont liés aux programmes de la période 2014-2020 (6 milliards d’EUR), tandis que les dégagements relatifs aux programmes antérieurs à 2014 continuent à diminuer progressivement, tout comme les paiements correspondants. Aucun dégagement n’est prévu pour les engagements proposés au titre du cadre financier 2021-2027.

Les niveaux de dégagements varient selon les rubriques puisque les prévisions tiennent compte des dégagements déjà effectués et de ceux identifiés lors de l’élaboration du projet de budget 2020. En principe, les dégagements sont prévus pour toute la durée de la période de programmation. Puisqu’il n’existe aucune règle en matière de dégagement d’office pour la plupart des programmes et actions, toute répartition annuelle des dégagements serait très imprécise. Afin d’estimer l’ampleur des dégagements prévus jusqu’en 2024 uniquement, les dégagements prévus ont été répartis au prorata des paiements annuels correspondants.

Des prévisions sont spécifiquement établies pour les Fonds structurels et d’investissement européens (les Fonds ESI) 2014-2020; elles tiennent compte de l’expérience acquise lors de la clôture des programmes 2007-2013. Comme l’année effective des dégagements dépend des dates spécifiques de clôture pour chaque État membre, et compte tenu de la règle n+3 en vigueur en matière de dégagement, les dégagements sont susceptibles de s’étendre à la période 2024-2026. Étant donné que seule l’année 2024 relève du présent rapport, on peut supposer qu’environ un tiers de tous les dégagements relatifs aux Fonds ESI 2014-2020 pourraient concerner 2024.

Les estimations relatives aux dégagements sur 5 ans sont supérieures d’environ 1,6 milliard d’EUR à ce qui était prévu dans le rapport de l’année dernière. Il s’agit de l’effet combiné des prévisions de dégagements plus élevées pour les rubriques 1b et 2 et de diminutions dans les autres rubriques. L’augmentation pour les rubriques 1b et 2 résulte mécaniquement de l’inclusion d’une année supplémentaire (2024) qui n’était pas couverte par le rapport de l’année dernière. Les réductions dans les autres rubriques sont aussi principalement dues au décalage d’une année de la période considérée. Par exemple, en 2018, sous la rubrique 1a, un montant de 0,7 milliard d’EUR a fait l’objet d’un dégagement concernant des programmes antérieurs à 2014, de sorte qu’il n’est plus inclus dans les estimations futures. En ce qui concerne la rubrique 3, les dégagements prévus ont été réduits afin de tenir compte des modifications de la législation applicable 9 . Pour la rubrique 4, la diminution est un effet combiné du décalage d’une année et de l’actualisation des hypothèses pour les années à venir conformément au projet de budget 2020.

2.1.4.Évolution du niveau des engagements restant à liquider

L’accumulation d’engagements restant à liquider (ou RAL pour «reste à liquider») est une conséquence naturelle de l’exécution du budget de l’UE au moyen de crédits dissociés et de l’augmentation nominale du volume du budget de l’UE au fil des ans. Au début de la période considérée, le RAL devrait avoisiner les 291 milliards d’EUR et il devrait atteindre 303 milliards d’EUR au terme du cadre financier actuel. Par comparaison, le rapport de l’année dernière prévoyait 295 milliards d’EUR de RAL pour la fin 2020. Cette révision à la hausse des prévisions concernant le RAL résulte principalement de la mise à jour des données relatives à l’exercice 2020 en fonction des projections effectives pour le projet de budget.

À la fin de l’année 2024, le RAL est estimé à quelque 313 milliards d’EUR, ce qui représente une augmentation de 8 % de la valeur nominale au fil des 5 années analysées. Cependant, l’évolution annuelle du volume du RAL n’est pas régulière puisqu’elle est déterminée par le ratio paiements annuels/engagements annuels. En 2023-2024, les paiements se rapprochent des engagements, principalement en raison des effets conjugués de l’objectif du premier dégagement d’office fixé pour les nouveaux programmes dans le cadre du règlement portant dispositions communes et de l’objectif n+3 relatif aux dégagements pour la dernière tranche des Fonds ESI 2014-2020 ainsi que la clôture desdits programmes. En conséquence, le niveau des paiements en 2023 devrait pratiquement atteindre celui des engagements et même, en 2024, le dépasser. Cela aurait pour effet de maintenir la stabilité du RAL à la fin de 2023 et même de le réduire légèrement en 2024.

2.2. Recettes

Le budget de l’UE est financé par les ressources propres et d’autres recettes. Le montant total des ressources propres nécessaires au financement du budget est déterminé par le total des dépenses, déduction faite des autres recettes. Par conséquent, les prévisions concernant les recettes budgétaires de l’UE pour la période 2020-2024 sont fondées sur le principe selon lequel il doit y avoir un équilibre entre les dépenses et les recettes; le total des recettes doit donc être égal au total des dépenses.

3.Hypothèses sur lesquelles sont fondées les prévisions

3.1. Hypothèses spécifiques par principal élément de dépenses 

3.1.1.Fonds ESI 2014-2020 et fonds de la politique de cohésion 2021-2027

Les prévisions de paiements relatives aux Fonds ESI 2014-2020 sont fondées sur l’expérience acquise dans le passé dans le cadre des demandes de paiement intermédiaire soumises en tant que pourcentage de l’enveloppe globale. L’évaluation des performances a lieu en 2019 et les engagements correspondants réservés depuis 2014 devraient commencer à être payés en 2020. Des profils de paiement spécifiques sont employés pour chacun des fonds.

En ce qui concerne les fonds de la politique de cohésion 2021-2027, les dispositions pertinentes figurant dans la proposition de la Commission du 2 mai 2018 relative au prochain cadre financier sont également utilisées pour le présent rapport (taux de préfinancement annuel de 0,5 % pour chaque année de 2021 à 2026, taux de retenue de 10 %, pas de réserve de performance). Les profils des demandes de paiement intermédiaire ont été évalués en fonction de statistiques sur les montants déclarés chaque année dans le cadre des programmes 2007-2013 soumis aux règles de dégagement n+2, telles que modifiées pour permettre certaines dérogations pour les premières tranches des engagements. Toute modification de ces hypothèses aurait une incidence sur les paiements relatifs aux fonds de la politique de cohésion pour la période 2021-2027.

3.1.2.Paiements directs et mesures de marché dans le cadre de la politique agricole commune

En ce qui concerne les crédits relatifs au Fonds européen agricole de garantie, la plupart sont non dissociés et le montant des paiements directs aux agriculteurs est généralement remboursé aux États membres au cours des premiers mois de l’exercice suivant.

3.1.3.Autres programmes et fonds

En ce qui concerne tous les autres postes de dépenses (tels que la recherche et l’innovation, les projets d’infrastructures de grande envergure et les politiques internes et externes), les prévisions relatives au paiement des engagements autorisés au titre du cadre financier actuel sont fondées sur le projet de budget 2020 ainsi que sur les échéanciers de paiements qui l’accompagnent pour chaque ligne budgétaire.

Concernant la nouvelle génération de programmes de dépenses, les besoins de paiement annuels ont été calculés à l’aide de données statistiques relatives à la mise en œuvre effective, sur 10 ans (soit de 2007 à 2017), des programmes actuels correspondants et de ceux qui les ont précédés pour 2007-2013. Pour les programmes sans prédécesseur, les prévisions de paiements sont établies en fonction de la mise en œuvre d’activités similaires, corrigée des éléments spécifiques des nouveaux programmes.

3.1.4.Administration

Les dépenses administratives (2014-2020 rubrique 5, 2021-2027 rubrique 7) sont fondées sur les crédits non dissociés; les montants des engagements présentés dans le projet de budget 2020 et les plafonds de dépenses proposés pour la rubrique 7 en 2021-2024 sont entièrement convertis en paiements.

Le même principe s’applique aux subventions accordées aux organismes décentralisés, qui sont financées en dehors de la rubrique relative aux dépenses administratives.

3.2.Hypothèses pour les prévisions de recettes

3.2.1.Ressources propres traditionnelles et contributions nationales

Étant donné que la perception des taxes à la production de sucre a cessé en 2017, les ressources propres traditionnelles ne se composent que des droits de douane à compter de 2018. En partant du niveau défini dans le projet de budget 2020, les droits de douane devraient progresser au cours de la période 2021-2024 au même rythme que le revenu national brut nominal de chaque État membre.

Les contributions nationales (c’est-à-dire la ressource propre fondée sur le revenu national brut, la ressource propre fondée sur la TVA et les nouvelles ressources propres définies dans la proposition de la Commission relative au cadre financier pluriannuel 2021-2027) comblent l’écart et équilibrent les recettes et les dépenses prévues.

3.2.2.Autres recettes

En raison de la volatilité qui les caractérise, la plupart des composantes des «autres recettes» (telles que les contributions du personnel, les recettes provenant du fonctionnement administratif des institutions, les contributions et les restitutions dans le cadre des accords et des programmes de l’Union, les intérêts de retard et les amendes, les recettes provenant des opérations d’emprunt et de prêt de l’UE, et les recettes diverses) et les excédents des années précédentes sont difficiles à prévoir. Par conséquent, il est présumé que le montant envisagé dans la proposition de la Commission relative au cadre financier 2021-2027 (à savoir 1,9 milliard d’EUR conformément au projet de budget 2019) restera constant, en termes nominaux, au cours de la période couverte par le rapport (2020-2024).

4.Conclusions

Le rapport de cette année sur les prévisions couvre les quatre premières années du prochain cadre financier pluriannuel, qui fait encore l’objet de négociations. Les prévisions relatives aux paiements sont par conséquent fondées sur les propositions de la Commission de mai 2018. L’évolution de la situation dans deux domaines sera particulièrement importante pour les paiements au titre du prochain cadre financier.

D’une part, les négociations en cours sur les propositions relatives au prochain cadre financier font apparaître des points de vue divergents au sujet d’éléments clés ayant une incidence sur les futurs besoins de paiement. Ceux-ci concernent en particulier les fonds de la politique de cohésion – qui représentent environ un tiers du budget – et les paramètres de leur mise en œuvre, tels que les taux de préfinancement et les règles en matière de dégagement. Vu l’absence de consensus sur ces éléments à ce stade, les prévisions actuelles restent fondées sur la proposition de la Commission de 2018.

D’autre part, les prévisions relatives aux paiements dépendent de la mise en œuvre du cadre financier actuel et du niveau des engagements restant à liquider au début de 2021. Pour la plupart des rubriques de dépenses, le projet de budget 2020 est inférieur au niveau prévisionnel de l’année dernière. Les paiements sont ainsi automatiquement transférés à la période postérieure à 2020 et s’ajoutent aux paiements prévus au moment où ont été proposés les plafonds des paiements pour les années 2021-2027.

Ces évolutions devront être prises en compte dans les négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel. Il est possible que les plafonds de paiement en cours de négociation doivent être adaptés afin de tenir compte des besoins supplémentaires résultant du niveau plus élevé des engagements restant à liquider à la fin de 2020 et des modifications des modalités de mise en œuvre des programmes futurs.

Annexe 1

Tableau 1– Prévisions à long terme concernant les entrées et sorties futures du budget de l’UE au cours de la période 2020-2024

* Les paiements relatifs à l’utilisation éventuelle des marges (y compris au moyen de la marge globale pour les engagements - réserve de l’Union) ont été ajoutés au total de chaque rubrique et provisoirement répartis de manière proportionnelle aux marges des rubriques.

** Les montants suivants correspondent aux paiements prévus dans le cadre du projet de budget 2020 pour le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation, le Fonds de solidarité de l’Union européenne et la réserve d’aide d’urgence. En raison de la nature particulière de ces instruments, leur utilisation après 2020 ne peut être anticipée. Les crédits relatifs à ces instruments sont considérés comme étant en dehors des plafonds du cadre financier pluriannuel aux fins du calcul des marges correspondantes. Il en va de même pour les crédits liés à l’instrument de flexibilité.

*** Calculé sur la base des dernières prévisions économiques concernant le revenu national brut de l’EU-28 pour 2020 et de l’EU-27 post-Brexit pour 2021-2024.

**** Les contributions nationales comprennent la ressource propre fondée sur le revenu national brut, la ressource propre fondée sur la TVA et les nouvelles ressources propres définies dans la proposition de la Commission relative au CFP 2021-2027. Toute contribution du Royaume-Uni aux engagements restant à liquider à la fin de l’année 2020 devrait être considérée comme étant d’autres recettes et, par conséquent, entraîner une réduction des contributions nationales.

Tableau 2- Prévisions de dégagements pour la période 2020-2024

* Aucun dégagement n’est prévu pour les engagements proposés au titre du cadre financier 2021-2027.

Tableau 3– Variation du total des engagements restant à liquider entre 2020 et 2024

* La réserve de performance constituée au cours de la période 2014-2019 est incluse dans le RAL, mais aucun paiement lié à ces engagements n’est prévu avant 2020. Le RAL ne comprend pas les engagements restant à liquider générés par les recettes provenant des contributions de pays tiers.

(1)

Règlement financier applicable au budget général de l’Union et ses règles d’application, règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du 18 juillet 2018.

(2)

JO C 66I du 19.2.2019, p. 1.

(3)

COM(2018) 321 à 328 du 2.5.2018.

(4)

COM(2018)687 final du 10.10.2018.

(5)

COM(2019)300 final du 15.4.2019.

(6)

COM(2019)320 final du 15.5.2019.

(7)

COM(2019)205 final du 22.5.2019.

(8)

SEC(2019)250 du 5.6.2019.

(9)

Règlement (UE) 2018/2000 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2018 modifiant le règlement (UE) n° 516/2014 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le réengagement du reste des montants engagés pour soutenir la mise en œuvre des décisions (UE) 2015/1523 et (UE) 2015/1601 du Conseil ou l’affectation desdits montants restants à d’autres actions relevant des programmes nationaux (JO L 328 du 21.12.2018).