COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 4.12.2018

COM(2018) 798 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN ET AU CONSEIL

GÉRER LA MIGRATION SOUS TOUS SES ASPECTS: PROGRÈS RÉALISÉS DANS LE CADRE DE L’AGENDA EUROPÉEN EN MATIÈRE DE MIGRATION

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« […] Les États membres n'ont toujours pas trouvé le juste équilibre entre la responsabilité que chaque pays doit assumer sur son propre territoire et l'indispensable solidarité mutuelle dont les États membres doivent faire preuve s'ils veulent conserver l'espace Schengen sans frontières intérieures. Je suis et reste opposé aux frontières intérieures. Là où celles-ci ont été rétablies, elles doivent être supprimées. Si elles restaient en place, ce serait un retour en arrière inacceptable au regard de ce qu'est l'Europe et de ce qu'elle peut devenir.

La Commission et plusieurs présidences du Conseil ont avancé de nombreuses solutions de compromis. J'invite la présidence du Conseil à faire dès maintenant le pas décisif indispensable pour élaborer des solutions durables concernant une réforme équilibrée en matière de migration.

Nous ne pouvons pas, à chaque fois qu'un nouveau navire arrive sur nos côtes, continuer à chercher des solutions ad hoc pour les personnes à bord. De telles solutions sont insuffisantes. Nous avons besoin de solidarité, pour le présent, mais aussi pour l’avenir.»

Jean-Claude Juncker, discours sur l’état de l’Union européenne 2018

1.INTRODUCTION

Les défis que pose la crise des réfugiés et des migrants appellent une réponse déterminée et globale de la part de l’UE: il s'agit de sauver des vies, de réduire le nombre d'arrivées irrégulières et d'élaborer de nouveaux outils pour apporter de concert des solutions aux problématiques au sein comme à l’extérieur de l’UE. Il en ira de même lors de la mise en place d’un système à l’épreuve du temps pour les années à venir. Dans l’agenda européen en matière de migration 1 , la Commission a fixé les étapes essentielles de celui-ci. En conséquence, l’UE est désormais mieux parée que jamais. Notre action ne s’arrête pas là pour autant. La crise a révélé des lacunes – le régime d’asile européen actuel a entraîné des différences de traitement des demandeurs d’asile dans l’UE et encouragé ainsi les mouvements d’un État membre à l’autre. Si aujourd'hui les arrivées sont moins nombreuses qu’avant la crise, la pression migratoire structurelle demeure forte: l’occasion s’offre à nous à présent de combler ces lacunes et de mettre en place un système pouvant résister aux crises à venir. Cela suppose de passer de réponses ponctuelles à des solutions durables. Il s'agit, par des mesures proactives, de démanteler le modèle économique des passeurs, de sécuriser nos frontières extérieures, d'assurer le bon fonctionnement de processus clés, comme l'asile et le retour, de développer les voies d’entrée légale et de s'attaquer aux causes sous-jacentes de la migration.

La crise a confirmé que l’ensemble des actions de l’UE étaient interconnectées: toutes les pièces doivent s'imbriquer pour que l’ensemble du système fonctionne. La présente communication se penche sur les trois grands volets de l’approche globale en matière de gestion des migrations:

·l’action avec des partenaires de pays tiers;

·l’action à nos frontières extérieures;

·l’action au sein de l’Union.

Sur le plan extérieur, il nous faut continuer à collaborer avec des partenaires en vue de: s’attaquer aux causes profondes de la migration irrégulière; coopérer à l’amélioration de la gestion des migrations et à la lutte contre le trafic de migrants; faire en sorte que les personnes qui n'ont pas le droit de séjourner dans l'UE puissent être renvoyées; montrer qu’il existe des solutions autres que la migration irrégulière, sous la forme de voies d’entrée légales; et répondre aux besoins spécifiques des personnes déplacées en raison de conflits ou de persécutions. Une frontière extérieure solide se doit d’assurer un niveau de contrôle et de sécurité constant et fiable, grâce à un degré élevé de coordination et un suivi permanent permettant de déceler les faiblesses et d’y remédier. Ces objectifs doivent ensuite être assortis d’une approche humaine et cohérente au sein de l’Union, par laquelle les procédures d’asile et de retour des États membres se renforcent mutuellement, la lutte contre les réseaux criminels fait l’objet d’un effort résolu et le cadre de l’UE, juste et cohérent, repose sur la solidarité et la responsabilité.

La présente communication précise où nous en sommes et quelles sont les prochaines étapes pour ces objectifs étroitement liés. Ces chantiers devraient être considérés à l’égal du défi à long terme posé par la gestion des futures tendances migratoires. Il est des mesures que nous pouvons et devrions prendre dès à présent. Divers outils de l’UE ayant apporté des résultats tangibles en Méditerranée centrale pourraient être déployés sur d’autres routes. Le passage à la phase suivante du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes déjà existant entraînerait un saut qualitatif dans l’état de préparation de nos capacités frontalières. L’adoption dès aujourd’hui de mesures destinées à combler les lacunes les plus flagrantes de nos systèmes d’asile, d’accueil et de retour procurerait des avantages immédiats en termes de capacité à agir efficacement.

L’UE a prouvé à maintes reprises qu’elle était capable de relever les nouveaux défis migratoires à mesure qu’ils survenaient. Nous n’avons toutefois pas encore mis sur pied un système durable en mesure de prévenir et d’atténuer les difficultés à venir. L’heure est venue pour nous de passer d’une attitude attentiste à une attitude volontariste. À chaque fois que nous avons œuvré ensemble, nous avons obtenu des résultats. Nous devrions sans cesse avoir cela présent à l’esprit, au moment où nous nous efforçons de bâtir un avenir dans lequel l’UE et ses États membres font preuve de la solidarité et de la constance que les Européens méritent.

Le caractère évolutif des défis posés par la migration et l’asile

L’Union européenne a fait preuve de détermination dans son combat pour sauver des vies en mer. Depuis le début de la crise, les préoccupations humanitaires ont dominé l’action de l’UE. Depuis 2015, les quatre opérations de l’UE à l'œuvre en mer Méditerranée 2 ont contribué à sauver plus de 690 000 personnes, dont plus de 300 000 grâce au soutien direct apporté par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes aux États membres et 45 000 autres grâce à l’opération Sophia 3 . Cette action, associée à une diminution des flux migratoires, a permis une réduction sensible du nombre de décès en mer. Plus de 2 100 personnes ont néanmoins perdu la vie en 2018 en traversant la Méditerranée 4 .

Après le pic enregistré dans le nombre d’arrivées dans l’UE en 2015, les flux sont à présent en deçà des niveaux d’avant la crise. Pour 2018, le nombre de franchissements illégaux des frontières extérieures de l'UE en empruntant les grandes routes migratoires est à ce jour inférieur de 30 % à celui de 2017, le total pour les dix premiers mois de l’année s’élevant à environ 116 000 franchissements 5 .

Nombre de franchissements illégaux des frontières extérieures de l'UE 2014-2018

En ce qui concerne la route de la Méditerranée orientale, la déclaration UE-Turquie a induit une chute immédiate des arrivées, de l’ordre de 97 %, la moyenne étant actuellement en deçà de 100 personnes par jour. Depuis le printemps 2017, on observe une hausse limitée, mais néanmoins sensible, celle-ci étant en 2018 de 30 % depuis la Turquie par rapport à la même période de 2017. Les franchissements sont toutefois environ 90 % moins nombreux que lors du pic de 2015. La route de la Méditerranée centrale – premier point d'entrée en Europe au début de la crise, en 2014 – connaît une réduction particulièrement sensible depuis l’été 2017, seules quelque 23 000 personnes l'ayant empruntée à ce jour en 2018. Cette année, le nombre d’arrivées le plus élevé a été enregistré sur la route de la Méditerranée occidentale, où l'on a recensé cette année plus de 57 000 arrivées irrégulières à ce jour, soit une augmentation de 126 % par rapport à 2017 6 . Cette tendance a commencé à se dessiner au second semestre 2017. D’autres grandes tendances – dont une forte augmentation du nombre d’arrivées irrégulières à la frontière terrestre gréco-turque 7 et la convergence des migrants en Bosnie-Herzégovine 8 – attestent du besoin permanent d’une approche englobant l’ensemble des itinéraires. 9

Compte tenu de la politique de l’Union visant à privilégier la migration régulière par rapport à la migration irrégulière, il est important de constater une augmentation du nombre de personnes arrivant par les filières de migration légales.

Les réinstallations ont permis de réduire quelque peu la pression qui s’exerce sur les États membres de l’UE situés aux frontières extérieures et ont offert une voie sûre et légale à ceux qui avaient besoin d’une protection internationale. Depuis 2015, deux programmes européens de réinstallation ont permis à près de 44 000 personnes parmi les plus vulnérables de trouver refuge dans l’UE 10 . En septembre 2017, la Commission a lancé une initiative 11 qui a conduit les États membres à prendre le plus grand engagement collectif en matière de réinstallation que l’UE ait jamais connu, 15 900 des 50 000 places de réinstallation convenues étant d’ores et déjà pourvues.

Du fait de la réduction du nombre d’arrivées, le nombre de demandes d’asile a diminué par rapport au pic de 2015 et correspond aux chiffres de 2014, avant la crise. À ce jour en 2018, 558 098 demandes ont été introduites auprès des États membres et des pays associés à l'espace Schengen 12 , soit une baisse de 10 % par rapport à 2017. Toutefois, l’arriéré de traitement des demandes depuis le pic de la crise continue de peser lourdement sur les régimes d'asile nationaux.

La répartition des demandes d’asile entre États membres reste déséquilibrée. À ce jour en 2018, et pour la sixième année consécutive, c’est l’Allemagne qui a reçu le plus de demandes, en nombre absolu (plus de 130 000 demandes), suivie par la France (plus de 116 000), ces pays représentant à eux deux 44 % de l’ensemble des demandes. La Grèce, l’Espagne et l’Italie ont représenté à elles trois près de 30 % de l’ensemble des demandes.

Pour ce qui est des retours, sur la période 2015-2017, plus de 692 000 ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier ont été renvoyés dans leur pays. À ce jour en 2018, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes a soutenu 288 opérations de retour au moyen de vols charter concernant plus de 10 000 personnes faisant l'objet d'une décision de retour (toujours avec son soutien, près d’un millier de personnes ont été renvoyées sur des vols commerciaux). Toutefois, malgré ces efforts, l’efficacité des mesures de retour demeure insuffisante, le taux de retour moyen étant inférieur à 40 % au cours des trois dernières années.

Taux de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier 13

Si la tendance à la baisse révélée dans les tableaux ci-dessus reflète en partie le fait que le nombre de décisions de retour s’appliquant aux Balkans occidentaux (où les accords de réadmission donnent de bons résultats) a diminué, elle traduit aussi la nécessité de collaborer au sein de l’UE comme avec nos partenaires pour remédier à la faiblesse persistante du taux de retour effectif pour les ressortissants de pays d’Afrique et d’Asie.

L’importance de Schengen

L’espace Schengen est le plus grand espace de libre circulation au monde. Il permet à plus de 400 millions de citoyens de l’UE, ainsi qu’aux visiteurs de passage, de se déplacer librement, de la même manière que les marchandises et les services peuvent circuler sans entrave. Il s’agit d’un outil essentiel pour mettre en pratique les libertés de l’UE et permettre à son marché intérieur de prospérer, ainsi que pour favoriser une coopération des polices et des systèmes judiciaires destinée à renforcer notre sécurité. Cet espace est bénéfique aux personnes, dont il rend plus faciles l’existence et les moyens de subsistance, mais aussi à l’économie et à la société de l’UE.

·Des chiffres récents révèlent que presque 1,9 million de personnes en Europe travaillent désormais dans un pays de l’espace Schengen autre que celui dans lequel elles résident et, selon des estimations, quelque 3,5 millions de personnes franchiraient chaque jour des frontières intérieures 14 .

·Schengen a un énorme impact économique, avec pas moins de 62 millions de mouvements de biens transfrontières au sein de cet espace et 24 millions de voyages d’affaires chaque année. Une seule heure de temps d’attente supplémentaire pourrait facilement coûter 3 000 000 000 EUR par an 15 . Le coût estimé du démantèlement de l’espace Schengen lié à la réintroduction des contrôles aux frontières varie entre 50 000 000 EUR et 20 000 000 000 EUR (coûts non récurrents). Le surcoût de fonctionnement annuel pourrait représenter entre 2 000 000°000 EUR et 4 000 000°000 EUR 16 .  17

Ces données réalistes et la satisfaction que procure le libre franchissement des frontières à des fins personnelles ou de loisir se traduisent par un puissant soutien public en faveur de Schengen. Une récente étude Eurobaromètre a confirmé le fait qu’une large majorité des citoyens de l’UE interrogés, les deux tiers environ, voyaient l’espace Schengen comme l’une des principales réalisations de l’UE, les trois quarts reconnaissant son importance pour les affaires. 18

Une politique efficace en matière de migration et de gestion des frontières est essentielle pour conserver ces bénéfices. La crise des migrants et des réfugiés et l’intensification de l’activité terroriste qui ont marqué ces dernières années ont amené un certain nombre d’États de l’espace Schengen 19  à introduire des contrôles temporaires aux frontières intérieures. La Commission a pris un certain nombre de mesures clefs pour relever les défis auxquels fait face l’espace Schengen afin que celui-ci retrouve un fonctionnement normal au plus tôt. En mars 2016, la Commission a publié une communication Revenir à l'esprit de Schengen – Feuille de route, dans laquelle elle a exposé un plan d’action visant à stabiliser la situation en se basant sur les progrès réalisés sur le plan du renforcement de la frontière extérieure par le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et grâce à la mise en œuvre durable de la déclaration UE-Turquie 20 .

En mai 2017, lorsque la situation s’est quelque peu stabilisée et dans un nouvel effort pour encourager la suppression progressive des contrôles aux frontières intérieures, la Commission a présenté une recommandation 21 invitant les États membres à ne recourir auxdits contrôles qu’en dernier recours et recommandant l’adoption de mesures de substitution, telles qu'une coopération policière et des contrôles de police proportionnés renforcés dans l’espace Schengen. En septembre 2017, elle a adopté une nouvelle recommandation encourageant les États membres introduisant des contrôles aux frontières intérieures à renforcer leur coopération avec les États membres voisins pour améliorer la confiance mutuelle et limiter au strict minimum les désagréments occasionnés 22 . Dans le même temps, la Commission a aussi adopté une proposition visant à modifier les règles correspondantes du code frontières Schengen de manière à tenir compte des défis actuels, en particulier pour ce qui est des menaces terroristes 23 . Il est impératif que le Parlement européen et le Conseil trouvent à présent un moyen d’adopter la version modifiée du code frontières Schengen.

Compte tenu des efforts consentis pour améliorer la gestion de nos frontières extérieures et de la réduction consécutive du nombre d’arrivées irrégulières, la Commission estime que le moment est venu de mettre un terme à la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures mise en place par certains États membres depuis 2015.

2.TRAVAILLER SUR LA MIGRATION AVEC DES PARTENAIRES EXTÉRIEURS

Les aspects extérieurs de la politique migratoire de l'UE sont capitaux pour l’agenda européen en matière de migration dans son ensemble. La gestion de la migration aux frontières et au sein de l’UE est tributaire d’un solide engagement extérieur. Des partenariats à long terme avec les pays tiers d'origine, de transit et de destination sont déterminants pour faciliter les retours et la réintégration, aider les réfugiés et les migrants bloqués, coopérer dans la lutte contre les réseaux de traite d’êtres humains et s’attaquer aux causes profondes de la migration irrégulière.

Une coopération sur mesure avec les partenaires africains, ainsi qu’avec des pays clefs en Asie, telle qu’élaborée dans le cadre de partenariat, est au cœur des progrès réalisés à ce jour 24 . Cette approche repose sur les piliers suivants: la question de la migration est une priorité majeure dans nos relations avec les pays tiers; les efforts déployés par l’UE et ses États membres font l’objet d’une coordination étroite; toutes les politiques et tous les outils pertinents de l’UE sont mis à contribution pour renforcer le partenariat.

L’expérience des trois dernières années a montré qu’une approche intégrée tout au long d’une route migratoire donnait les meilleurs résultats. Cette approche a induit des résultats tangibles le long de la route de la Méditerranée centrale: les flux de migrants en situation irrégulière ont ainsi diminué de 80 % environ et plus de 40 000 personnes ont regagné volontairement leur pays depuis la Libye et le Niger ces deux dernières années 25 ; environ 2 500 personnes vulnérables nécessitant une protection internationale ont quant à elles pu être évacuées et réinstallées. 26 Cela a été rendu possible grâce à un ensemble intégré d’actions: lutter contre les flux migratoires irréguliers à partir du Niger et de la côte libyenne 27 : cibler les passeurs et les trafiquants d'êtres humains, proposer des alternatives économiques aux communautés locales et venir en aide aux migrants bloqués. L’intégration de la politique migratoire a été soutenue par une approche coordonnée de toutes les parties prenantes, à commencer par les États membres de l’UE en Libye comme au Niger, mais aussi par une coopération renforcée avec les Nations unies et l’Union africaine au sein du groupe de travail UA-UE-ONU.

Cela s’inscrit également dans le cadre d’un partenariat plus large et de plus en plus approfondi avec les pays d’Afrique. Depuis le sommet de La Valette en 2015 28 , les progrès ont été soutenus par toute une série d’instruments de financement innovants. Le fonds fiduciaire d’urgence de l’UE pour l’Afrique 29 est un mécanisme de financement à la fois souple et innovant mobilisant des fonds de l’UE et des fonds des États membres. Il prévoit des actions ciblées dans les différents domaines recensés lors du sommet de La Valette, en s’attaquant aux causes profondes de la migration irrégulière et en servant d’outil pour mettre en place la coopération pratique.

Quels sont les résultats obtenus par le fonds fiduciaire pour l’Afrique?

Plus de 4 000 000°000 EUR ont été mobilisés à ce jour au titre du fonds fiduciaire pour agir le long des grandes routes migratoires africaines; on citera les exemples suivants:

·En collaboration avec les agences des Nations unies, le fonds fiduciaire apporte une aide essentielle aux plus vulnérables. Depuis 2017, 61 300 réfugiés et migrants vulnérables en Libye ont bénéficié d’une assistance directe (produits non alimentaires et kits d'hygiène), 89 700 personnes ont reçu une aide médicale et 14 600 enfants se sont vu offrir du matériel scolaire. Les communautés libyennes ont également reçu une aide importante, dont du matériel rendant des services essentiels à plus de 1,2 million de personnes.

·De nombreux projets réduisent les incitations à la migration irrégulière en créant des possibilités d’emploi et des perspectives économiques dans les grandes régions d’origine. Un nouveau programme avec la Gambie se concentre sur les jeunes, en ciblant les migrants de retour parmi ses 25 000 bénéficiaires et en faisant la promotion d'offres d’emploi et de perspectives salariales attractives.

·D’autres initiatives visent à combattre le trafic de migrants et la traite d’êtres humains, à favoriser l’autonomisation des migrants en leur donnant davantage de droits et une plus grande protection, ainsi qu’à rendre la migration plus facile et plus sûre. Doté de 46 000 000 EUR, le programme pour une meilleure gestion de la migration dans la Corne de l’Afrique est déjà venu en aide, jusqu’au mois de septembre 2018, à près de 11 000 migrants et personnes déplacées de force, tout en formant près de 1 600 personnes à la gestion de la migration.

L’action sur les causes profondes de la migration irrégulière a également été renforcée par le plan d'investissement extérieur européen. Ce plan mobilise déjà des financements en faveur de pays partenaires. En juillet 2018, une première série de douze instruments de garantie, d’un montant avoisinant les 800 000 000 EUR, a été approuvée, dans des domaines tels que l'entrepreneuriat, l’électricité verte et l'accès au haut débit. À cela s’ajoutent des opérations de financement mixte d’environ 2 000 000 000 EUR dans des domaines tels que l’énergie et la connectivité, les villes, l’agriculture et l’environnement 30 .

Une approche intégrée a aussi donné des résultats remarquables sur la route de la Méditerranée orientale, en coopération avec la Turquie. Une action conjointe dans le cadre de la déclaration UE-Turquie nous a permis d’aider les réfugiés hébergés par la Turquie, de démanteler le modèle économique des passeurs et de renforcer la coopération entre les autorités responsables de la gestion de la migration. L’accord de juillet 2018 sur le financement, par l’UE et ses États membres, d’une deuxième tranche de la facilité en faveur des réfugiés en Turquie, d’un montant de 3 000 000 000 EUR, a démontré la détermination constante de l’UE à mettre en œuvre la déclaration et à soutenir les réfugiés en Turquie, contribuant ainsi à maintenir une gestion effective de la migration sur la route de la Méditerranée orientale. La mise en œuvre intégrale de cette déclaration demeure un élément essentiel de la politique migratoire de l’UE.

Facilité en faveur des réfugiés en Turquie

La facilité a apporté une contribution majeure à la satisfaction des besoins des 3,9 millions de réfugiés accueillis par la Turquie. Elle met l’accent sur l’aide humanitaire, l’éducation, la gestion de la migration, la santé, les infrastructures municipales et le soutien socioéconomique, tous domaines ciblés en vue d’améliorer les conditions d’existence des réfugiés syriens et de leurs communautés d’accueil. L’enveloppe de 3 000 000 000 EUR pour la période 2016-2017 a été entièrement allouée et a fait l'objet de contrats, quelque 72 projets ayant été lancés et plus ou moins 2 000 000 000 EUR décaissés. Sur la deuxième tranche, approuvée cet été pour la période 2018-2019, 550 000 000 EUR ont déjà été alloués 31 .

Des millions de réfugiés ont reçu de l’aide grâce à cette facilité:

·plus de 1,4 million de réfugiés bénéficient du filet de sécurité sociale d’urgence pour couvrir leurs besoins essentiels; plus de 340 000 enfants et leurs familles se voient allouer une aide pour favoriser la fréquentation scolaire et des professeurs de turc sont employés pour enseigner leur langue à plus de 430 000 enfants;

·125 écoles en dur et 50 écoles en préfabriqués sont en construction;

·près de 50 000 élèves bénéficient de cours d'appoint et de cours de rattrapage ou participent à d’autres programmes d'apprentissage accéléré;

·plus de 4,7 millions de consultations pour des soins de santé primaires ont été dispensées à des réfugiés et plus de 450 000 nourrissons réfugiés ont été vaccinés; près d’un million de consultations pour des examens prénataux ont été dispensées à des femmes réfugiées enceintes et 139 centres de santé pour migrants sont à présent opérationnels; ils emploient près de 1 500 personnes d’origine syrienne formées et financées par la facilité.

Ces exemples indiquent que de grands progrès ont pu être obtenus par l’UE et ses États membres au moyen d’approches intégrées couvrant la totalité de l'itinéraire. Notre priorité devrait aller à l’approfondissement et à l’extension de cette approche, à commencer par la route de la Méditerranée occidentale, où les travaux se sont intensifiés avec le Maroc en vue de mettre en place une nouvelle et vaste plateforme de coopération et où de nouvelles initiatives sont en cours d'élaboration avec la Mauritanie. Ailleurs, le dialogue avec l’Égypte et la Tunisie est en voie de consolidation, tandis que des travaux sont réalisés avec des partenaires de premier plan, tels que l’Éthiopie. Les besoins des Syriens doivent aussi demeurer une priorité majeure pour ce qui est du soutien à apporter aux pays accueillant des réfugiés en grands nombres.

Plus généralement, l’UE devrait continuer à participer activement aux enceintes comme le processus de La Valette, qui soutient les processus liés de Rabat et de Khartoum, tout en intensifiant le dialogue avec une Union africaine de plus en plus engagée. Avec le pacte mondial des Nations unies sur les migrations, l’UE devrait aussi utiliser la dynamique mondiale pour continuer à promouvoir une approche globale en matière de migration fondée sur les responsabilités mutuelles et le partenariat.

Retour et réadmission

Les faibles taux de retour confirment le besoin urgent, dans nos politiques internes et externes en matière de migration, d'œuvrer à l’amélioration du fonctionnement des procédures de retour et de réadmission. Cela passe par une responsabilité combinée des États membres, de l’UE et des pays tiers.

Tout d’abord, il importe que les États membres appliquent mieux les règles en vigueur et comblent les lacunes existant dans leurs régimes nationaux, qui retardent le retour effectif. Ensuite, la proposition de réviser la directive «retour» devrait être rapidement adoptée, car il en découlerait d’autres améliorations: avec des procédures plus rapides, un meilleur lien avec les régimes d’asile et des mesures contre les fuites et les mouvements secondaires non autorisés, les décisions de retour sont bien plus susceptibles de déboucher sur des retours effectifs 32 . Il en va de même des changements proposés pour le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, qui ajouteraient également un important soutien financier dispensé par l’UE 33 .

L'autre volet de cette action est l'approfondissement des travaux en matière de réadmission. Bien que la réadmission soit un sujet politique sensible dans de nombreux pays d’origine, une approche coopérative a contribué à traduire dans les faits les obligations des pays tiers en matière de réadmission. Avec les États membres, des priorités ont été définies, en fonction du nombre de candidats potentiels au retour mais aussi en tenant compte des cas où une approche commune de l’UE offrait la valeur ajoutée la plus grande par rapport aux volets bilatéraux. Cette démarche s’est poursuivie de diverses manières, en négociant des accords de réadmission officiels et des dispositions opérationnelles détaillées et en recherchant des solutions pratiques aux problèmes. Avec les six dispositifs de réadmission adoptés depuis 2016 34 , l’UE dispose désormais de 23 dispositifs et accords de réadmission.

La coopération pratique avec les pays tiers a été approfondie grâce à toute une batterie d’outils et de réseaux en vue de la mise en œuvre effective des politiques de réadmission. Des réunions régulières avec les partenaires aident à suivre les progrès accomplis et à examiner les obstacles. Des systèmes informatiques ont été installés pour améliorer la gestion des dossiers, des officiers de liaison «Migration» de l’UE et des États membres déployés sur le terrain font office de principaux points de contact avec les autorités des pays tiers, tandis que des officiers de liaison des pays tiers dans les principaux États membres peuvent aider à identifier les candidats potentiels au retour. Les fonds de l’UE ont été mobilisés pour aider à renforcer la capacité des partenaires à mettre en œuvre les dispositifs efficacement, ainsi que pour contribuer à la réintégration des personnes ayant fait l’objet d’une mesure de retour, afin de prévenir de nouveaux départs. L’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes a considérablement renforcé sa capacité à coordonner et à organiser des opérations de retour, en étroite coopération avec les pays tiers. Des gains d’efficacité importants peuvent également être obtenus en harmonisant les pratiques en matière d’aide au retour volontaire, de réintégration et de conseil concernant le retour.

La prochaine étape consiste à utiliser pleinement ces outils. C’est là que la combinaison de procédures de retour efficaces dans les États membres, d’une facilitation au niveau de l’UE et de la coopération avec les pays tiers revêt une importance cruciale. Des négociations concernant de nouveaux accords de réadmission sont en cours avec le Nigeria, la Tunisie, le Maroc et la Chine. Devraient venir s'y ajouter des discussions visant à conclure de nouveaux accords de réadmission avec des partenaires d’Afrique subsaharienne, en trouvant des solutions répondant à tous les besoins et en utilisant l’ensemble des leviers et des outils.

Action de l’UE contre le trafic de migrants

Les réseaux de criminalité organisée responsables du trafic de migrants ont fortement contribué à la migration irrégulière. Le plan d'action de l'UE contre le trafic de migrants a conçu une approche globale et prévu un cadre adéquat pour orienter les travaux 35 . Ce sera le principal outil répondant à l’appel des conclusions du Conseil européen d’octobre 2018 à l’intensification de l’action contre le trafic de migrants.

Le plan d’action couvre les activités au sein de l’UE comme avec nos partenaires. Le travail avec nos partenaires met l’accent sur l’élaboration de capacités de lutte contre la traite des migrants, sous la forme de ressources, d’une expertise technique et d’une assistance opérationnelle. Le travail sur la prévention est également essentiel et consiste à promouvoir d’autres flux de revenus pour les personnes exposées aux réseaux de passeurs, à combattre la désinformation entretenue par ces réseaux et à donner aux migrants potentiels des informations fiables et objectives. Plus de 23 000 000 EUR ont été consacrés à l’information et à la sensibilisation depuis 2015 36 . Des projets supplémentaires engageront également les communautés de la diaspora dans le travail d’élaboration de contre-messages.

Pour cibler les réseaux criminels, toute une série d’initiatives ont été lancées sur l’échange d’informations entre les États membres, les agences de l’UE, les missions relevant de la politique de sécurité et de défense commune, les organisations internationales et les pays tiers. Des équipes communes d’enquête fournissent une coopération opérationnelle sur le terrain. C’est ainsi que l’UE soutient au Niger une équipe constituée d’enquêteurs du Niger, de France et d’Espagne, à l’origine de 211 arrestations 37 . Cette approche sera bientôt reproduite dans d’autres pays d’origine et de transit. Les officiers de liaison «Migration» européens déployés par la Commission dans 13 pays partenaires prioritaires jouent aussi un rôle important dans l’amélioration de la communication et le réseau d’officiers de liaison «Immigration» nationaux et de l’UE devrait disposer d’outils supplémentaires grâce à la récente proposition de la Commission dans ce domaine. Une approche innovante est suivie par l’opération Sophia en Méditerranée, sous la forme d’une cellule de renseignement en matière criminelle, qui permet un échange direct d’informations entre l’opération Sophia, Europol et l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes. L’opération Sophia a elle-même arrêté 151 personnes soupçonnées d’être des passeurs ou des trafiquants et soustrait 551 navires à des organisations criminelles. En Libye, les sanctions innovantes adoptées au niveau des Nations unies ont également joué un rôle décisif dans le ciblage de passeurs et trafiquants individuels, en faisant des sanctions une nouvelle voie à explorer pour lutter contre l’impunité et renforcer la dissuasion.

Europol joue un rôle fondamental dans la lutte contre le trafic de migrants. Depuis 2016, son centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants a aidé les États membres à cibler des réseaux criminels complexes et sophistiqués. Il soutient les opérations sur le terrain en mettant à leur disposition son savoir-faire, une coordination, un appui analytique sur mesure et un recoupement des informations avec celles des bases de données d’Europol. Son bureau de centralisation des informations dresse un état global du renseignement en utilisant l’expertise tirée des opérations militaires de l’UE, des autorités répressives, des agences de l’UE et des organisations internationales. Comme l’a souligné le Conseil européen, le fait de perturber les communications en ligne des filières d'immigration clandestine peut présenter un intérêt particulier. Le nombre de signalements de contenus en ligne effectués par l’unité de signalement des contenus sur internet de l’UE au sein d’Europol à des prestataires de services internet a augmenté de plus de 35 % depuis l’an dernier et le taux de réussite en matière de retrait de contenus a atteint la barre des 98 %. La Commission réfléchit actuellement aux moyens d’optimiser les synergies avec les actions menées contre d’autres types de délits et à la manière de renforcer la coopération avec les entreprises privées, tout en formant des enquêteurs nationaux et le secteur des médias sociaux afin de faciliter les signalements.

Développer les voies d’entrée légale

Pour renforcer la crédibilité d’une action auprès de partenaires en vue de disposer d’une politique migratoire globale, il importe aussi de proposer des filières légales d'accès à l'UE. L’appel concluant adressé l’an dernier aux États membres afin de les inciter à s’engager à offrir 50 000 places à des fins de réinstallation permet à des personnes ayant besoin d’une protection de se mettre en sécurité en Europe. Le rôle des voies de migration légale ne doit cependant pas se borner à la fourniture d’une protection. Le nombre de premiers titres de séjour octroyés à des ressortissants de pays tiers séjournant légalement dans l’UE a augmenté, passant de 2,6 millions en 2015 à plus de 3 millions en 2017, la plus forte hausse étant enregistrée dans la délivrance de titres de séjour liés au travail. Toutefois, davantage doit être fait pour offrir des perspectives aux étudiants et aux professionnels, et tout particulièrement aux personnes hautement qualifiées. En septembre, la Commission a souligné l’importance d’une politique stratégique et proactive de l’UE en matière de migration légale, à la fois pour montrer qu’il existe des solutions de rechange par rapport à la migration irrégulière et pour contribuer à l’accroissement de la compétitivité de l’économie européenne 38 . Une proposition ambitieuse de carte bleue nouvelle formule pour ressortissants des pays tiers hautement qualifiés est un élément essentiel et la Commission invite le Conseil à adopter rapidement une position apportant une véritable valeur ajoutée par rapport à l’actuelle carte bleue, conformément aux objectifs arrêtés dans la proposition de la Commission.

De plus, les travaux se sont poursuivis pour progresser dans le lancement de projets pilotes sur la migration légale, qui devraient disposer d’un soutien financier avoisinant les 20 000 000 EUR 39 . Plusieurs projets pilotes sont en cours de préparation et devraient bientôt être lancés: deux évaluations viennent d'être finalisées et d’autres projets sont en cours d’élaboration par des États membres. Un projet au titre du fond fiduciaire sur la mobilité de la main-d'œuvre mené avec des pays d’Afrique du Nord sera bientôt parachevé et la Commission a lancé un nouvel appel à projets au titre du Fonds «Asile, migration et intégration».

Financement

L’approfondissement des partenariats à long terme nécessite des investissements et des ressources durables. Cela passera par un renforcement du fonds fiduciaire de l'UE pour l'Afrique. Il manque environ 500 000 000 EUR aux ressources actuellement disponibles par rapport à ce qui avait été envisagé pour 2019. Sachant que 89 % des ressources du fonds fiduciaire proviennent jusqu’ici des fonds de l’UE, il sera essentiel que les États membres soient disposés à accroître leur participation financière pour le reste de la période de financement en cours, conformément aux conclusions du Conseil européen de juin dernier, qui appelait à une reconstitution des ressources du Fonds. Pour plusieurs programmes, une coopération étroite avec les États membres, de la conception jusqu’à la mise en œuvre, a permis de dégager des synergies claires entre leurs contributions et celles du budget de l’UE, et la Commission se féliciterait d’une coopération supplémentaire avec les États membres sur des programmes répondant aux objectifs stratégiques du fonds fiduciaire.

3.RENFORCEMENT DE LA GESTION DES FRONTIÈRES

Une protection forte et fiable des frontières extérieures est une condition préalable à un espace de libre circulation sans contrôles aux frontières intérieures. Elle assure la confiance en une sécurité commune et garantit que les personnes entrant dans l’UE en aient le droit. Il s'agit d'une tâche partagée entre les États membres, qui doivent assurer la gestion de leurs frontières extérieures à la fois dans leur propre intérêt et dans l'intérêt commun de tous, avec l'aide du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. La gestion des frontières a également des conséquences directes sur le fonctionnement efficace des règles internes, notamment en matière d’asile et de retour, et sur nos relations avec les pays tiers.

Depuis 2015, l’UE et les États membres ont également déployé des efforts de coordination sans précédent aux frontières maritimes de l’UE pour sauver des vies en mer, renforcer les contrôles aux frontières et démanteler le modèle économique des trafiquants et des passeurs de migrants. L’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes a coordonné avec les États membres les plus touchés les opérations conjointes menées en mer Égée et en Méditerranée occidentale et centrale, qui ont toutes contribué à renforcer la surveillance des frontières, à accroître la capacité de sauver des vies en mer et à améliorer les procédures d’enregistrement et d’identification. Ces opérations reposaient sur un ensemble d’aides fournies par les États membres (mise à disposition de garde-frontières, de navires, d'aéronefs et d’autres ressources) et coordonnées par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes.

S’appuyant sur l’expérience acquise avec Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes a été créée en 2016 et a constitué une avancée, intégrant un certain nombre d’innovations pour aider les États membres à contrôler les frontières extérieures et à exécuter les décisions de retour. Actuellement, l’Agence assure le déploiement de quelque 1 100 garde-frontières, qui complètent les rangs des capacités nationales existantes aux frontières extérieures. Malgré ces changements, un certain nombre de faiblesses ont été mises en évidence, qui restreignent la capacité collective de l’UE à protéger les frontières extérieures, aujourd’hui et à l’avenir. Parmi celles-ci figurent le caractère volontaire des contributions des États membres (en personnel et en matériel), qui entraîne des déficits persistants au niveau des offres et compromet l’efficacité des opérations conjointes aujourd’hui 40 , ou encore le fait que les conditions de déploiement de la réserve de réaction rapide de 1 500 garde-frontières sont si strictes qu'il n'a pas encore été possible de recourir à celle-ci.

En réponse aux conclusions du Conseil européen de juin 2018, la Commission a proposé en septembre 2018 de continuer à consolider le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, pour fournir à l’Agence une capacité de soutien plus fiable et constante. La proposition de la Commission maintient la responsabilité première des États membres en ce qui concerne la protection des frontières extérieures, mais dotera l’Agence des outils nécessaires pour assurer un renfort avec un contingent permanent de 10 000 garde-frontières européens. Ce contingent représente 8,7 % des 115 000 garde-frontières nationaux de l’UE 41 . Sa mise en place progressive mais rapide renforcerait immédiatement la capacité collective de l’UE à protéger les frontières extérieures et à mener efficacement les opérations de retour à partir de l’UE.

Le contingent permanent offrira une solution pérenne, mais souple, permettant de combler les lacunes existantes dans le fonctionnement de l’Agence et de garantir l’état de préparation de l’UE à toute crise future. Le personnel statutaire de l’Agence et les agents des États membres en détachement de longue durée seront les principaux éléments constitutifs de l’appui opérationnel de l’Agence, tandis que les agents fournis par les États membres dans le cadre de missions à court terme seront en attente et seront déployés uniquement en cas de réel besoin, notamment pour les situations d’urgence.

Ces dernières années, l’UE a mis au point des systèmes informatiques centralisés de grande envergure destinés à la collecte, au traitement et au partage d’informations intéressant la gestion des frontières, les migrations et la sécurité, en conformité avec les exigences en matière de protection des données. L’UE est aujourd’hui en train de concrétiser les phases finales d’accord ou a commencé la mise en œuvre.

Une autre avancée importante devrait être réalisée avec le prochain cadre financier pluriannuel, qui renforcera le soutien à la gestion européenne intégrée des frontières et à la politique commune en matière de visas, par exemple en aidant les autorités nationales à mettre en place des systèmes informatiques essentiels. Il importe à présent que les négociations entre le Parlement européen et le Conseil commencent dès que possible et que le niveau élevé d’ambition des propositions de la Commission soit maintenu.

4.L’ACTION INTÉRIEURE DANS LE CADRE D’UNE APPROCHE GLOBALE

La crise des migrants et des réfugiés de 2015 a mis en évidence les limites de notre régime d’asile. Elle a mis à l’épreuve notre sens profond de l’équité et de la solidarité. La situation vécue cet été, lorsque des navires transportant des migrants erraient en quête d’un port où accoster, a démontré qu’un effort coordonné à l’échelle européenne peut déboucher sur des solutions efficaces dont nous pouvons nous inspirer. Elle a cependant également démontré qu’une politique viable à long terme nécessite une approche plus prévisible, coopérative et durable. 

Un consensus clair se dégage quant à la nécessité de préserver l’espace Schengen sans contrôle aux frontières intérieures - et celui-ci doit avoir pour fondations un régime d’asile européen commun qui fonctionne. Les demandeurs ne devraient pas avoir la possibilité de choisir librement l’État membre dans lequel ils présentent leur demande de protection internationale. Il existe également un consensus sur la nécessité d’une réforme substantielle de l’actuel système de Dublin. La Commission est convaincue qu’une telle réforme doit comporter des garanties plus fortes assurant que chaque État membre traitera les demandes relevant de sa compétence, ainsi qu’un mécanisme de solidarité structuré et prévisible pour veiller à ce qu’aucun État membre ne supporte une charge disproportionnée.

Le soutien de l’UE aujourd’hui

La mise en place d’un système d’asile viable à long terme doit aller de pair avec une réponse aux besoins immédiats. Le soutien opérationnel et financier de l’Union a joué un rôle déterminant pour aider les États membres à relever les défis liés à la migration depuis 2015. Ce soutien a eu un impact direct sur le terrain. L’approche dite des «hotspots» aide les États membres soumis aux pressions migratoires les plus fortes aux frontières extérieures. Ce qui au départ devait être un mécanisme de soutien d’urgence s’est révélé être un moyen durable et efficace pour canaliser les efforts de solidarité de l’UE: l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, le Bureau européen d'appui en matière d'asile, Europol et Eurojust ont tous été mis à contribution pour déboucher sur des résultats concrets en matière d’accueil des migrants nouvellement arrivés (processus cohérent d'identification, d'enregistrement et de prise d’empreintes digitales), tout en développant les capacités de renseignement nécessaires pour démanteler les réseaux de trafic de migrants et en aidant à répondre aux besoins quotidiens des autorités des États membres. Une grande partie des efforts de l’UE ont également été consacrés à l’amélioration des conditions de vie des migrants, qui restent souvent difficiles.

D’une manière plus générale, le soutien de l’UE a aidé les États membres à remplir leurs obligations pour ce qui est de garantir aux personnes qui en ont besoin un accès à la protection, de fournir des conditions décentes aux personnes dans le besoin et d’assurer le retour des personnes n’ayant pas le droit de séjourner dans l’UE. Par l’intermédiaire de ses agences et du Fonds «Asile, migration et intégration», ainsi que des fonds de la politique de cohésion 45 , l’UE a soutenu l’amélioration des capacités d’accueil, aligné les procédures d’asile sur les normes de l’UE, renforcé l’efficacité des programmes de retour et contribué à l’intégration des réfugiés et des migrants résidant légalement, à l'échelle locale et régionale, conformément au plan d’action pour l’intégration des ressortissants de pays tiers 46 . Un programme structuré pour la relocalisation des personnes ayant besoin d’une protection internationale a été mis en place et a permis d’alléger en partie la pression exercée sur l’Italie et la Grèce. Toutes ces mesures montrent comment une approche, par l’UE, flexible et axée sur les résultats a démontré qu'il était possible de faire en sorte que la solidarité fonctionne sur le terrain.

La situation en Grèce

L’approche dite des «hotspots» (ou zones d’urgence migratoire) en Grèce a joué un rôle déterminant en contribuant à stabiliser la situation dans les îles grecques, confrontées à une pression migratoire continue et à un faible nombre de retours. L’action s’est concentrée sur l’amélioration des conditions de vie - amélioration des infrastructures (électricité, eau, égouts), personnel qualifié pour les services médicaux et psychosociaux - et a mis l’accent particulièrement sur la protection des personnes vulnérables et sur le renforcement de la protection des enfants. Ces mesures ont également été complétées par une plus grande capacité d’accueil sur le continent, ainsi que par une législation relative à un régime national de tutelle pour les mineurs. L'adoption d'une législation rationalisant davantage la procédure d’asile est à saluer, mais il importe que les autorités grecques en assurent la pleine mise en œuvre.

Toutefois, la situation devrait encore être améliorée en Grèce. L’amélioration des conditions n’a pas suivi le rythme des besoins dans les îles. Les autorités grecques doivent consentir davantage d’efforts pour répondre rapidement aux besoins à mesure qu’ils se font jour, comme c’est le cas aujourd’hui à Samos. Davantage d’efforts sont nécessaires, axés plus particulièrement sur:

·l’amélioration des conditions d’accueil en vue de la saison hivernale, y compris pour les mineurs non accompagnés. La mise à disposition d’un nombre suffisant de médecins s’impose d’urgence, tant pour le contrôle initial que pour l’évaluation de la vulnérabilité;

·le traitement accéléré des demandes d’asile, en première comme en deuxième instance. Cela nécessite un personnel en nombre suffisant à chaque étape du processus, à la fois pour résorber l’arriéré et pour traiter les nouvelles demandes dans un délai raisonnable;

·un accroissement des retours, avec la capacité d’autoriser une utilisation plus systématique du placement en rétention, lorsqu'il y a lieu, et la localisation des rapatriés potentiels.

Pour relever ces défis, la Grèce devrait mettre en place de toute urgence une stratégie nationale garantissant un système d’asile et d’accueil adéquat, comprenant notamment la planification de mesures d’urgence pour accroître la résilience face à de futures situations d’urgence et la mise en place de mécanismes de coordination clairs et efficaces. La Commission continuera d’apporter un soutien sans réserve, en coopération avec les agences de l’Union et les organisations internationales, notamment en assurant une présence permanente dans toutes les îles accueillant des «hotspots» et à Athènes. Les États membres devraient veiller à ce que les agences aient suffisamment d’experts à leur disposition.

Le soutien de l'UE a également pris la forme d'une aide financière sans précédent accordée au titre du budget de l’UE à des partenaires - non seulement des autorités nationales, mais aussi des organisations internationales et des organisations non gouvernementales. Depuis le début 2015, l’aide d’urgence octroyée à la Grèce s’est élevée à plus de 525 000 000 EUR, en complément des 561 000 000 EUR déjà alloués sur le budget de l'UE au titre des programmes nationaux pour la période 2014-2020. L’Italie a bénéficié d’une aide d’urgence de 219 000 000 EUR et de fonds de l’UE pour un montant de 564 000 000 EUR déjà affectés au titre des programmes nationaux. Cette aide a couvert l’ensemble des activités, telles que l’interprétation, le soutien médical et l’identification des migrants vulnérables à leur arrivée, ainsi que les contrôles des frontières, par exemple au moyen d'hélicoptères de la marine et de l’achat d’équipements de première nécessité. Les circonstances exceptionnelles ont également contribué à la création d’un nouvel instrument d’aide d’urgence permettant une réaction rapide et ciblée aux crises majeures. Cet instrument peut aider les États membres à faire face à l'afflux d’un grand nombre de réfugiés, grâce à des financements humanitaires alloués à des agences des Nations unies, des organisations non gouvernementales et des organisations internationales, en étroite coordination et consultation avec les États membres. La dotation totale au titre de l'instrument d'aide d'urgence a désormais fait l’objet de contrats et s’élève à près de 645 000 000 EUR.

Progrès réalisés en matière de réforme du régime d’asile

En 2016, la Commission a présenté sept propositions visant à réformer le régime d’asile européen commun. Aujourd’hui, des accords politiques équilibrés sont à portée de main pour cinq d’entre elles, et une sixième pourrait bientôt les rejoindre, ce qui nous amènerait très près de la ligne d’arrivée. De plus amples détails sur ces propositions figurent en annexe.

Quels changements les propositions prêtes à être acceptées apporteraient-elles?

·Le règlement relatif aux conditions que doivent remplir les demandeurs d'asile 47 assurera une plus grande convergence des taux de reconnaissance dans l’ensemble de l’UE, garantira les droits des réfugiés reconnus et découragera les mouvements secondaires.

·La directive relative aux conditions d’accueil 48 permettra de garantir aux demandeurs d’asile un accueil dans des conditions décentes et cohérentes dans l’ensemble de l’UE. Elle permettra de prévenir les mouvements secondaires en précisant les droits et les obligations des demandeurs d’asile.

·Le règlement relatif à l'Agence de l'Union européenne pour l’asile 49 garantira une intensification de l’aide apportée aux États membres par une agence aux capacités renforcées, grâce à un soutien rapide et complet. Il rendra les procédures d’asile plus efficaces, en permettant d’identifier plus rapidement les personnes qui ont besoin d’une protection et celles qui n’en ont pas besoin, y compris aux frontières. Il offrira aussi aux demandeurs d’asile des garanties communes, de même que des règles plus strictes pour empêcher les abus.

·Le règlement Eurodac 50 élargira la base de données de l’UE en matière d’identification, ce qui permettra aux autorités de détecter les mouvements secondaires, de lutter contre les migrations irrégulières et d'identifier ceux qui n’ont pas le droit de séjourner dans l’UE.

·Le règlement sur le cadre de l'Union pour la réinstallation 51 contribuera à réduire la migration irrégulière en offrant d’autres solutions sûres et légales aux personnes souhaitant émigrer. Il remplacera les mécanismes ad hoc actuels et définira des plans d’une durée de deux ans et à l’échelle de l’UE pour la réinstallation des véritables réfugiés. En contribuant collectivement à l'effort global de réinstallation, l’UE renforcera ses liens de partenariat et de solidarité avec les pays tiers accueillant un grand nombre de personnes ayant besoin d’une protection internationale.

Chacun de ces instruments, même séparément, constituera une avancée majeure pour notre gestion des migrations. Ils constituent une étape utile dans la réalisation de l’accord sur la réforme complète du régime d’asile européen commun, et leur adoption ne devrait pas être retardée. Aucun obstacle technique ou juridique ne s’oppose à l’adoption d’une ou de plusieurs de ces propositions indépendamment des autres, même si toutes s’inscrivent dans le cadre d’une réforme plus vaste. En effet, après plus de deux années de discussions, il est essentiel pour l’UE de démontrer aujourd’hui à ses citoyens sa capacité de progresser, même si c’est par étapes, avant les élections européennes. Le Parlement européen et le Conseil devraient maintenant prendre les dernières mesures pour transformer l'accord global déjà trouvé sur chacune de ces propositions en adoption définitive.

En ce qui concerne le règlement sur les procédures d’asile, la Commission se félicite que le Parlement européen ait déjà adopté son mandat de négociation. Le Conseil est près d’arriver à une position commune sur cette proposition. Il est à présent crucial que les négociations entre le Parlement européen et le Conseil débutent afin de parvenir à un accord dans les meilleurs délais. Le règlement révisé rationalisera les procédures d’asile en les rendant plus efficaces et offrira aux demandeurs d’asile des garanties communes, de même que des règles plus strictes pour empêcher les abus. Une procédure d'asile commune est l’un des fondements d’un régime d'asile juste et efficace faisant véritablement la différence sur le terrain.

   Il est temps de réformer le règlement de Dublin

La mise en place d’un mécanisme durable et équitable pour déterminer l’État membre compétent pour examiner une demande d’asile est la composante principale d’un système stable et viable à long terme en matière d’asile. Compte tenu de cet objectif, la Commission a adopté en mai 2016 une proposition de réforme du règlement de Dublin. La proposition visait à rendre le système plus équitable et plus efficace en intégrant dans les règles de Dublin un mécanisme en vertu duquel les demandeurs pourraient être répartis à partir d’États membres surchargés en fonction du niveau de pression migratoire.

Sur la base de la proposition de la Commission, le Parlement européen a adopté sa position en novembre 2017, poussant un peu plus loin ce mécanisme d’équité en le transformant en un système obligatoire de répartition qui s’appliquerait de manière générale, indépendamment de la pression migratoire. Dans l’intervalle, les présidences successives du Conseil, y compris l’actuelle présidence autrichienne avec son travail sur la «solidarité obligatoire», ont œuvré à l’élaboration d’un mécanisme de solidarité, contrebalancé par un élément de responsabilité. Un important travail de base a été fait au sein du Conseil sur les grands contours d’un mécanisme de solidarité, comprenant notamment un soutien financier et matériel aux États membres exposés à de fortes pressions et à ceux participant aux efforts de solidarité et prévoyant un accès prioritaire au soutien des agences de l’UE concernées. Cependant, plus de deux ans après la présentation par la Commission de sa proposition, les positions divergentes des États membres persistent et ont empêché le Conseil d’adopter un mandat en vue d’entamer les négociations avec le Parlement européen, malgré la priorité donnée au dossier par les colégislateurs. Le Conseil doit rester déterminé à trouver un moyen d’aller de l’avant, pour que la réforme du règlement de Dublin puisse être menée à bien en codécision avec le Parlement européen dans les meilleurs délais, sur la base d’un esprit de compromis de la part de toutes les parties.

   Conformément aux conclusions du Conseil européen de juin 2018, la poursuite des travaux sur le règlement de Dublin devrait se concentrer sur la recherche d’un compromis équilibré reposant sur la responsabilité et la solidarité, prenant en compte les personnes débarquées à la suite d’opérations de recherche et de sauvetage. La Commission est déterminée à œuvrer en faveur d’un compromis qui apporte une réelle valeur ajoutée par rapport à l’actuel règlement de Dublin et qui matérialise l’assurance directe d’un soutien aux États membres sous pression, équilibrée par l’exercice effectif de la responsabilité. Ces deux notions complémentaires de solidarité et de responsabilité devraient pouvoir fonctionner ensemble de façon préventive. Plus particulièrement, la solidarité devrait être organisée de manière à assurer le plus grand nombre possible de contributions des États membres en reflétant le caractère global du défi que pose la migration. En conséquence, les États membres devraient contribuer à chacun des trois volets de l’approche globale: la dimension extérieure, les frontières extérieures et la dimension intérieure. Le caractère préventif et global d'une approche de ce type devrait assurer que le nombre d’arrivées irrégulières reste faible de manière continue.

Les États membres devraient prendre des engagements sur une base volontaire pour les contributions au titre de chacun de ces trois volets. Cette approche serait fondée en premier lieu sur la volonté démontrée par chaque État membre de renforcer le système existant en définissant l’aide et le soutien qu’il peut apporter. Des mécanismes de coordination et de coopération ajusteraient et adapteraient ensuite les contributions de manière plus précise en fonction des besoins sur le terrain. Ce cadre devrait également s’appuyer sur un moyen permettant de garantir que la solidarité entraîne un équilibre efficace entre les différents éléments du système, en particulier en ce qui concerne la dimension interne, grâce à un système de répartition tenant compte des personnes qui arrivent ou sont débarquées aux frontières extérieures. En cas de pression particulièrement forte, un filet de sécurité doit être intégré dans le système pour assurer qu’en l’absence de suffisamment de financements volontaires de la part des États membres, un réel soutien puisse être apporté à l’État membre concerné et d’une manière équitable entre chaque État membre.

Un mécanisme de solidarité va de pair avec un mécanisme fondé sur la responsabilité, assurant ainsi un système d’asile efficace dans tous les États membres et dans l’ensemble de l’Union à tout moment. L’une des principales lacunes de l’actuel système de Dublin est le fait que la responsabilité devient caduque après un court laps de temps, ce qui incite les demandeurs d’asile à prendre la fuite. Il est essentiel d’apporter une réponse à ce problème pour prévenir les abus et les mouvements secondaires. Il est indispensable que les États membres traitent les demandes d’asile rapidement et garantissent la qualité des décisions prises, de telle sorte que les personnes qui ont besoin d’une protection internationale l’obtiennent sans délai. Parallèlement, les États membres devraient lutter contre la migration irrégulière et continuer à œuvrer pour démanteler le modèle économique des passeurs. Il convient, pour ce faire, de traiter rapidement les demandes des personnes n’ayant pas droit à une protection internationale, pour qu’elles puissent être renvoyées rapidement. La réalisation de ces objectifs exige des procédures d’asile et de retour efficaces, y compris en recourant à l’option des centres contrôlés.

En s’appuyant sur les idées exposées ci-dessus et à la lumière de l’expérience acquise dans le cadre de solutions ponctuelles au cours de l’été, des dispositions provisoires impliquant une solidarité et une responsabilité réelles pourraient être mises en place. Ces dispositions, qui seraient limitées dans le temps et feraient le lien en attendant que le nouveau règlement de Dublin soit applicable, pourraient être utilisées pour anticiper les éléments essentiels du futur système. Tous les États membres devraient être encouragés à participer à ces efforts conjoints compte tenu du fait que l’expérience de l’été montre qu’une masse critique d’États membres est nécessaire pour que de telles dispositions soient efficaces. Ces dispositions temporaires pourraient signifier que l’Union européenne est dès à présent mieux à même de manifester sa solidarité en réponse à d’éventuels pics temporaires d’arrivées et ce, d’une manière qui garantisse une prévention efficace des mouvements secondaires. Leur introduction ne devrait pas servir à retarder le processus d’adoption du règlement de Dublin, qui doit être conclu dans les plus brefs délais dans le contexte plus large de la réforme de la migration et de l’asile. À leur demande, les États membres pourraient disposer d’un soutien total de l’UE en faveur des dispositions temporaires, par l’intermédiaire des agences et des programmes financiers.

La Commission reste déterminée à collaborer avec le Parlement européen et le Conseil sur tous les éléments de la réforme du règlement de Dublin, dans le but de mettre en place un système qui garantira une Europe sans frontières intérieures, fondée sur les principes de solidarité et de responsabilité.

Un financement ambitieux pour répondre aux défis en matière de migrations et accompagner la réforme

Pour que la réforme proposée apporte les résultats escomptés, une aide financière importante devra être apportée aux États membres. Les propositions relatives au Fonds «Asile et migration» contribueront à renforcer le régime d’asile européen commun, notamment en améliorant le traitement des demandes d’asile, pour qu’il soit plus rapide et plus efficace. L’aide financière pourra être utilisée pour assurer une première aide à l'intégration des ressortissants de pays tiers, comme par exemple des cours de langue et des cours d’éducation civique. Elle peut soutenir les procédures de retour et les retours effectifs, tant volontaires que forcés. Dans le cadre de ces objectifs, le Fonds fournirait des compléments de financement visant à soutenir la réinstallation, la relocalisation et les transferts. Il est essentiel, à présent, que les négociations entre le Parlement européen et le Conseil commencent dès que possible et que le niveau élevé d’ambition des propositions de la Commission soit maintenu.

5.CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES

Au cours de ces quatre dernières années, l’Union et ses États membres ont mis en place une approche globale pour relever les défis liés à la migration. Cette approche couvre tous les aspects: approfondissement de la coopération avec des partenaires de pays tiers, renforcement de la frontière extérieure, et mise en place au sein de l’UE de systèmes efficaces pour assurer une politique en matière de migration, d’asile, de gestion des frontières et de sécurité adaptée aux besoins. Des résultats concrets ont ainsi pu être obtenus, sur la base desquels nous devons établir un cadre de solidarité et de responsabilité viable à long terme. Il est temps d’abandonner les contrôles temporaires aux frontières intérieures et une gestion ad hoc de la migration pour nous tourner vers des solutions durables.

Des mesures concrètes s’imposent en conséquence pour les étapes suivantes:

·Le Parlement européen et le Conseil devraient adopter, avant les élections parlementaires européennes, les cinq propositions législatives visant à réformer le régime d’asile européen commun, pour lesquelles un accord est à portée de main 52 .

·Le Conseil devrait adopter sa position de négociation sur le règlement sur les procédures d'asile d’ici la fin de l’année et entamer les négociations avec le Parlement européen.

·Le Conseil devrait trouver un moyen d’aller de l’avant en ce qui concerne le règlement de Dublin, en définissant les principaux éléments d’un mécanisme de solidarité et de responsabilité, de manière à ce que la réforme puisse être finalisée en codécision avec le Parlement européen le plus rapidement possible.

·Le Parlement européen et le Conseil devraient adopter leurs positions le plus rapidement possible sur la proposition relative au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et sur la directive «retour» révisée, afin que toutes deux puissent être adoptées avant les élections parlementaires européennes.

·Le rétablissement total de Schengen en tant qu’espace sans contrôles temporaires aux frontières intérieures.

·Promouvoir une approche intégrée pour une action à toutes les étapes de la route migratoire en Méditerranée occidentale, sur le modèle du renforcement déjà en cours sur les routes de la Méditerranée orientale et de la Méditerranée centrale.

·Conclure les négociations en cours concernant la réadmission et élaborer de nouveaux arrangements avec les partenaires d'Afrique subsaharienne et d'Asie, tout en assurant la mise en œuvre effective des accords et arrangements existants.

·Le Fonds fiduciaire de l'UE pour l'Afrique devrait continuer à être réapprovisionné.

·Le Parlement européen et le Conseil devraient s’accorder sur une réforme de la directive «Carte bleue européenne» avant les élections parlementaires européennes.

·Le Parlement européen et le Conseil devraient garantir un effort financier soutenu pour la prochaine période financière par l’adoption rapide des propositions relatives au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la gestion des frontières et à l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale.

(1)    COM(2015) 240 final du 13.5.2015.

(2)    Opérations Poséidon, Themis et Indalo (opérations de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes avec la Grèce, l’Italie et l’Espagne respectivement), et opération Sophia, déployée dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune.

(3)    Des discussions sont en cours au Conseil concernant le renouvellement du mandat de l’EUNAVFOR MED opération Sophia.

(4)    Chiffres enregistrés pour 2018 jusqu’en novembre: http://missingmigrants.iom.int/region/mediterranean. Ce chiffre reflète un changement opéré par les passeurs en faveur d’embarcations moins aptes à naviguer en mer, un modèle économique que l’UE s’emploie à combattre.

(5)    Source pour les arrivées irrégulières: Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, sauf indication contraire.

(6)    Chiffres au 25 novembre 2018, données du ministère espagnol de l’intérieur. Ces chiffres englobent la route atlantique, Ceuta et Melilla.

(7)    Selon la police grecque, les arrivées irrégulières par voie terrestre avaient atteint à la fin du mois d’octobre 2018 le chiffre de 14 053, contre 4 464 enregistrées lors des dix premiers mois de 2017

(8)    Un itinéraire secondaire partant de Grèce et passant par l’Albanie, le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine est récemment apparu et l’on estime à 6 000 le nombre de migrants actuellement présents en Bosnie-Herzégovine.

(9)    Alors qu’en 2017, les personnes arrivant dans l’UE en situation irrégulière provenaient essentiellement du Nigeria, de la Guinée et de la Côte d’Ivoire, en 2018, elles sont principalement issues à ce jour de Syrie, du Maroc, d’Iraq, d’Afghanistan et de Guinée. Ces variations traduisent les changements opérés sur les trois itinéraires principaux. Un autre changement est survenu dans la proportion d’arrivées de ressortissants turcs et tunisiens, qui a augmenté: près de la moitié des personnes arrivées à la frontière terrestre grecque en situation irrégulière en 2018 sont des ressortissants turcs, tandis que le nombre de ressortissants tunisiens a progressé et représente désormais 24 % des arrivées par la route de la Méditerranée centrale.

(10)    Source: rapport des États membres à la Commission.

(11)    C(2017) 6504 du 27.9.2017.

(12)    Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse. Données au 25 novembre 2018.

(13)    Données tirées de la base de données d’EUROSTAT.

(14)    COM(2016) 120 final du 4.3.2016, avec chiffres actualisés pour les travailleurs transfrontaliers en 2017.

(15)    L’incidence économique d’une suspension de Schengen (The economic impact of suspending Schengen), service de recherche du Parlement européen, mars 2016, avec chiffres actualisés pour les opérations de transport transfrontalier.

(16)    Le coût du non-Schengen: aspects relatifs aux libertés civiles, à la justice et aux affaires intérieures, service de recherche du Parlement européen, septembre 2016.

(17)    Ainsi, le coût approximatif pour le secteur des colis express pourrait à lui seul être supérieur à 80 000 000 EUR par an.

(18)    Eurobaromètre spécial 474.

(19)    Fin 2015, l’Autriche, l’Allemagne, le Danemark, la Suède et la Norvège ont réintroduit des contrôles aux frontières intérieures en raison de la crise migratoire et des mouvements secondaires qui se sont ensuivis. Entre mai 2016 et novembre 2017, des contrôles aux frontières intérieures en Autriche, en Allemagne, au Danemark, en Suède et en Norvège ont été réintroduits dans le cadre de la procédure spéciale de l’article 29 du code frontières Schengen, de manière à lutter contre la menace grave qui pesait sur l'ordre public et la sécurité intérieure en raison des manquements constatés dans le contrôle des frontières extérieures grecques, et, en conséquence, des mouvements secondaires de migrants en situation irrégulière. De novembre 2017 et jusqu'à mai 2019 (février 2019 pour la Suède), des contrôles aux frontières intérieures sont effectués au titre de l’article 25 du code («circonstances prévisibles»). La France a réintroduit, de surcroît, des contrôles aux frontières intérieures en novembre 2015, faisant notamment valoir les menaces terroristes pesant sur elle.

(20)    COM(2016) 120 final du 4.3.2016.

(21)    C(2017) 3349 final du 12.5.2017.

(22)    C(2017) 6560 final du 27.9.2017.

(23)    COM(2017) 571 final du 27.9.2017.

(24)    COM(2016) 385 final du 7.6.2016.

(25)    Depuis mai 2017, grâce à la coopération avec l’Organisation internationale pour les migrations, 17 226 personnes ont regagné leur pays depuis le Niger, tandis que 18 329 autres l'ont fait directement depuis la Libye. Les fonds de l’UE soutiennent aussi la réintégration des personnes après leur retour.

(26)    Le HCR, Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, a soumis à ce jour les noms de 3 434 personnes à réinstaller à partir du Niger dans l’UE et des pays tiers, et 1 174 personnes ont déjà été transférées pour être réinstallées. 312 personnes ont, en outre, été directement évacuées de Libye vers l’Italie et 95 vers la Roumanie.

(27)    L’aide de l’UE a également permis de former 238 garde-côtes libyens à ce jour. Le HCR estime que depuis le début de 2018, les garde-côtes libyens ont sauvé ou intercepté 14 795 migrants (chiffres au 30 novembre 2018).

(28)    Les dirigeants africains et européens se sont rencontrés à La Valette en novembre 2015 et sont convenus de l’adoption d’une nouvelle approche de la coopération en matière de migration.

(29)    Fonds fiduciaire d'urgence de l'UE en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique (le «fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique»); décision C(2015) 7293 final de la Commission.

(30)    La Commission a aussi proposé une vaste alliance entre l'Afrique et l'Europe pour des investissements et des emplois durables, dont les retombées sur l’économie africaine auront aussi un effet positif pour la lutte contre les causes profondes. Voir COM(2018) 643 final du 12.9.2018.

(31)      Dont 100 000 000 EUR au titre de la mesure spéciale modifiée en faveur de l'éducation, en voie de finalisation.

(32)    COM(2018) 634 final du 12.9.2018.

(33)    COM(2018) 631 final du 12.9.2018.

(34)    Afghanistan, Guinée, Bangladesh, Éthiopie, Gambie et Côte d’Ivoire.

(35)    COM(2015) 285 final du 27.5.2015.

(36)    Des projets sont en cours en Côte d’Ivoire, au Niger, en Tunisie, au Mali, en Guinée, en Gambie, en Afghanistan, au Bangladesh, au Nigeria et dans la Corne de l’Afrique.

(37)    Les arrestations ont donné lieu à 151 mises en accusation pour délits de trafic de migrants et de traite d’êtres humains, ainsi qu’au démantèlement de 17 réseaux criminels internationaux et de 12 réseaux criminels nationaux.

(38)    COM(2018) 635 final du 12.9.2018.

(39)    L’idée de projets pilotes sur la migration légale a été lancée par la Commission en septembre 2017. L’objectif est de renforcer encore l’approche globale de l’UE en matière de migration, afin de remplacer les flux de migration irrégulière par des voies de migration légale sûres, ordonnées et bien gérées, et d’inciter à coopérer sur des questions telles que la prévention de la migration irrégulière et la réadmission et le retour des migrants en situation irrégulière.

(40)    Ainsi par exemple, en 2018, il y a eu une pénurie constante d’agents invités pour les opérations du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes aux frontières entre la Grèce et la Turquie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine et l’Albanie.

(41)    Ce chiffre ne tient pas compte des experts en matière de retour au niveau national, étant donné que leur nombre total n'est pas connu.

(42)    Quatre scénarios, d’intensité variable et définis sur la base de l’expérience de ces dix dernières années, ont été examinés en détail pour analyser les besoins du contingent permanent.

(43)    Voir par exemple l’annexe 3 du rapport d'avancement sur la mise en œuvre de l'agenda européen en matière de migration, COM(2018) 301 final du 16.5.2018.

(44)    Sur la base de la taille moyenne des missions civiles menées dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune en Afrique.

(45) Fonds européen de développement régional et Fonds social européen.

(46) COM(2016) 377 final du 7.6.2016.

(47)    COM(2016) 466 du 13.7.2016.

(48)    COM(2016) 465 du 13.7.2016.

(49)    COM(2016) 271 du 4.5.2016, et proposition législative modifiée COM(2018) 633 du 12.9.2018.

(50)    COM(2016) 272 du 4.5.2016.

(51)    COM(2016) 468 du 13.7.2016.

(52)    Il s’agit des propositions concernant le règlement relatif aux conditions que doivent remplir les demandeurs d'asile, la directive relative aux conditions d’accueil, le règlement relatif à l'Agence de l'Union européenne pour l’asile, le règlement Eurodac et le règlement sur le cadre de l'Union pour la réinstallation.