COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.9.2018
COM(2018) 656 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
concernant la mise en œuvre de la législation de l'Union relative aux déchets et le rapport d'alerte établi pour les États membres risquant de ne pas atteindre l'objectif de préparation au réemploi/recyclage des déchets municipaux fixé pour 2020
{SWD(2018) 413 final}
{SWD(2018) 414 final}
{SWD(2018) 415 final}
{SWD(2018) 416 final}
{SWD(2018) 417 final}
{SWD(2018) 418 final}
{SWD(2018) 419 final}
{SWD(2018) 420 final}
{SWD(2018) 421 final}
{SWD(2018) 422 final}
{SWD(2018) 423 final}
{SWD(2018) 424 final}
{SWD(2018) 425 final}
{SWD(2018) 426 final}
1.Introduction
Une bonne gestion des déchets est une composante de l’économie circulaire et contribue à empêcher que les déchets aient des répercussions négatives sur l’environnement et sur la santé. Une mise en œuvre appropriée de la législation de l’UE en matière de déchets accélérera la transition vers l'économie circulaire. Les acteurs locaux ont un rôle essentiel à jouer dans la gestion des déchets, et leur participation à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques, de même que le soutien de leurs activités, sont nécessaires pour garantir le respect de la législation de l’UE.
Le présent rapport évalue la façon dont les États membres mettent en œuvre les éléments clés de cette législation, recense les difficultés qui empêchent une totale mise en conformité et fournit des recommandations en vue d’améliorer la gestion de certains flux de déchets.
Le rapport s’appuie sur les informations fournies dans les rapports nationaux relatifs à la mise en œuvre des directives suivantes, couvrant la période 2013-2015:
-la directive 2008/98/CE relative aux déchets («directive-cadre sur les déchets»);
-la directive 2002/96/CE et la directive 2012/19/UE relatives aux déchets d’équipements électriques et électroniques («directive DEEE»);
-la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballages («directive relative aux emballages et aux déchets d’emballage»);
-la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets («directive concernant la mise en décharge»); et
-la directive 86/278/CEE relative aux boues d’épuration («directive relative aux boues d’épuration»).
Ces informations sont complétées par de récentes études approfondies sur plusieurs flux de déchets, notamment les déchets municipaux (étude d'alerte précoce), les déchets de construction et de démolition, les déchets dangereux et les déchets d’équipements électriques et électroniques.
2.Déchets municipaux - rapport d’alerte précoce
En 2016, les Européens ont généré en moyenne 480 kg de déchets municipaux par personne, dont 46 % ont été recyclés ou compostés, tandis qu’un quart a été mis en décharge. Les déchets municipaux représentent seulement quelque 10 % du total des déchets générés dans l’UE, mais constituent l’un des flux de déchets les plus complexes en raison de sa composition variée, du grand nombre de producteurs et de la fragmentation des responsabilités.
La directive-cadre sur les déchets prévoit des obligations légales en matière de gestion des déchets municipaux (déchets des ménages et similaires). Parmi ces obligations figure un objectif de préparation en vue du réemploi/du recyclage des déchets municipaux de 50 %, à atteindre d’ici à 2020. La directive a récemment fait l’objet d’une révision afin d’y inclure de nouveaux objectifs plus ambitieux: 55 % d’ici à 2025, 60 % d’ici à 2030 et 65 % d’ici à 2035. La directive révisée introduit également un système de rapports d’alerte visant à évaluer, trois ans avant les échéances respectives, les progrès accomplis par les États membres en vue de la réalisation de ces objectifs.
En prévision de cet exercice, et afin d’aider les États membres à atteindre l’objectif 2020, la Commission a déjà effectué sa première étude d’alerte précoce. Sur la base d’un examen approfondi des performances des États membres en matière de recyclage et de leurs politiques relatives aux déchets, 14 États membres ont été recensés comme risquant de ne pas atteindre l’objectif de 50 % à l'horizon 2020. Ces États sont la Bulgarie, Chypre, la Croatie, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la Grèce, la Hongrie, la Lettonie, Malte, la Pologne, le Portugal, la Roumanie et la Slovaquie.
Le modèle de scénario utilisé pour cet exercice a confirmé cette constatation et conclu qu’en l’absence de mesures supplémentaires, certains des États membres concernés n’atteindraient probablement même pas l’objectif de 50 % en 2025.
Selon les problèmes et les besoins spécifiques de chaque État membre et en fonction du chemin leur restant à parcourir pour atteindre l’objectif fixé pour 2020, des actions spécifiques propres à réduire l'écart et associant étroitement les autorités nationales ont été envisagées pour chaque pays. L’évaluation au titre d’alerte précoce qui fait l'objet du présent rapport se fonde également sur les actions de promotion de la conformité menées précédemment par la Commission en collaboration avec les États membres. Si elles sont mises en œuvre sans délai par les autorités nationales et locales, les actions suggérées réduiront de manière significative le risque de ne pas atteindre les objectifs. Les documents de travail des services de la Commission qui accompagnent le présent rapport décrivent ces actions. Dans ce contexte, plusieurs priorités communes peuvent aussi être définies.
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Encadré 1: gestion des déchets municipaux
§Répercuter les objectifs nationaux de recyclage au niveau municipal, où s'exerce la compétence en matière de collecte des déchets, et faire en sorte que les communes qui ne respectent pas ces objectifs aient à en assumer les conséquences.
§Mettre en place des mesures (notamment des taxes) afin d’éliminer progressivement la mise en décharge et d’autres formes de traitement des déchets résiduels (p.ex. traitement biomécanique et incinération) afin de créer des incitations économiques pour soutenir la hiérarchie des déchets.
§Élaborer, en collaboration avec les autorités locales et régionales, des orientations à l’intention des communes, sous la forme d’une norme de service minimal pour la collecte séparée. Organiser au niveau national des programmes de soutien technique et de renforcement des capacités pour les communes.
§Rendre obligatoire le tri des biodéchets et veiller à ce que l’infrastructure de traitement existante ou prévue soit adaptée aux systèmes de collecte.
§Encourager la coopération entre communes en matière de planification des infrastructures ou de passation des marchés afin de garantir les économies d’échelle et le partage de la charge financière.
§Améliorer les régimes de responsabilité élargie des producteurs, au moins conformément aux exigences minimales générales établies dans la directive-cadre révisée sur les déchets.
§Prendre des mesures pour encourager les ménages à trier leurs déchets, notamment une fréquence de collecte plus élevée pour les flux séparés que pour les déchets mixtes.
§Améliorer le suivi et la communication d’informations, notamment en veillant à ce que les données soient recueillies au niveau municipal.
§Utiliser plus efficacement les fonds de l’UE pour développer des infrastructures de gestion des déchets en veillant à ce que le cofinancement encourage la prévention, la réutilisation et le recyclage.
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3.Déchets de construction et de démolition
Les déchets de construction et de démolition constituent le principal flux de déchets dans l’UE en pourcentage massique et représentent plus de 800 millions de tonnes par an, soit quelque 32 % du total des déchets générés.
La gestion de ce flux de déchets est largement améliorable sur le plan de l'utilisation efficace des ressources.. Ce flux se compose d’un mélange de différents matériaux, dont des déchets inertes, non inertes, non dangereux ou dangereux. Il est principalement constitué d'une fraction minérale (briques, dalles, béton, etc.), qui est relativement lourde et facilement recyclable, mais dont la valeur est faible. Il contient également des matériaux à valeur marchande positive (métaux) ou qui ont une valeur potentielle à condition d'être collectés séparément pour obtenir des fractions propres (comme les matières plastiques).
Pour ce flux de déchets, la directive-cadre sur les déchets fixe un objectif de préparation en vue du réemploi, de recyclage et d’autres formes de valorisation des matières de 70 % d’ici à 2020. Les performances des États membres à cet égard varient sensiblement, plus de la moitié déclarant avoir atteint l’objectif 2020 au cours de la période 2013-2015 et certains ayant même atteint 90 % de revalorisation. Toutefois, Chypre, la Grèce, la Slovaquie et la Suède restent sous la barre des 60 %. Des incertitudes subsistent quant aux chiffres fournis par certains États membres.
Une récente étude sur la gestion des déchets de construction et de démolition dans l’UE a permis de définir les actions clés ci-après.
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Encadré 2: gestion des déchets de construction et de démolition
§Promouvoir la prévention des déchets grâce à la conception intelligente, à l’extension de la durée de vie des constructions, au réemploi et à l’amélioration de la planification et de la logistique sur les chantiers de construction.
§Promouvoir la démolition sélective et le tri à la source.
§Mettre en pratique les orientations européennes (audits de pré-démolition et protocole de gestion).
§Utiliser des instruments économiques pour détourner ce flux de déchets des décharges.
§Limiter les opérations de remblayage à celles qui sont conformes à la définition figurant dans la directive-cadre sur les déchets.
§Encourager la pénétration de produits recyclés sur le marché au moyen de certificats de qualité et/ou de critères déterminant la fin du statut de déchet.
§Généraliser le recours aux marchés publics écologiques exigeant du contenu recyclé.
§Améliorer la qualité des statistiques.
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4.Déchets dangereux
Les déchets dangereux constituent un flux de déchets relativement faible (moins de 4 % du total des déchets) mais dont la gestion appropriée est essentielle pour éviter de graves effets délétères sur l’environnement et la santé humaine.
La directive-cadre prévoit des obligations en matière d’étiquetage, de tenue des registres, de traçabilité et de contrôles, depuis le stade de la production jusqu’à la destination finale, ainsi que l’interdiction de mélanger les déchets dangereux avec d’autres déchets, substances ou matières.
L’analyse de la gestion des déchets dangereux dans l’UE, notamment en ce qui concerne les PCB/PCT, semble indiquer de graves lacunes dans la mise en œuvre des obligations légales fondamentales. Elle relève notamment une planification inadéquate, des incohérences dans les données et des lacunes statistiques entre la génération et le traitement, ainsi qu'une classification erronée des déchets. L’étude formule des recommandations détaillées propres à chaque pays, qui peuvent être résumées en une liste plus générale d’actions prioritaires.
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Encadré 3: gestion des déchets dangereux
§Améliorer la qualité des plans de gestion des déchets sur la base d’informations fiables et comparables, de manière à couvrir les déchets dangereux de façon plus exhaustive et à inclure des informations sur les capacités de traitement.
§Adopter de véritables systèmes électroniques de tenue de registres et de traçage, fiables et interopérables, intégrés dans les systèmes statistiques nationaux et les données sur les transferts de déchets de l’UE.
§Faire en sorte que la hiérarchie des déchets et l’interdiction des mélanges transparaissent dans la législation nationale, dans les orientations relatives aux choix de traitement et dans les conditions d’autorisation, et veiller à ce qu'elles soient respectées.
§Créer, publier, diffuser et utiliser des orientations claires et harmonisées en matière de classification et de gestion des déchets, notamment en ce qui concerne la hiérarchie des déchets. Appliquer les recommandations techniques de la Commission concernant la classification des déchets.
§Mettre sur pied un système complet d’inspections inopinées et coordonnées. Prendre des mesures contre les opérateurs non autorisés à tous les niveaux.
§Énoncer et mettre pleinement en œuvre la responsabilité partagée des producteurs de déchets et des autres opérateurs de la chaîne de gestion des déchets dangereux.
§Poursuivre les efforts en vue d’éliminer les PCB/PCT, aussi bien dans les applications en milieu ouvert que dans celles en milieu fermé.
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5.Déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE)
D’après les estimations, quelque 10 millions de tonnes (0,4 % de la production totale de déchets) de déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) ont été générées dans l’UE en 2014 - un chiffre susceptible d’augmenter pour atteindre plus de 12 millions de tonnes d’ici à 2020. Ce flux de déchets se compose d’un mélange complexe de matières et de composants, notamment de différentes substances qui, si elles ne sont pas gérées de manière adéquate, présentent des risques élevés pour l’environnement et la santé humaine. En outre, la production des équipements électroniques modernes nécessite l’utilisation de ressources rares et précieuses.
La directive 2012/19/UE a pour objectif d’améliorer la collecte, le traitement et le recyclage des DEEE. Au cours de la période 2013-2015, le volume de déchets d’équipements collectés auprès des ménages dans l’UE28 a augmenté de 8 %. En 2014, 6,21 kg de déchets d’équipements par personne ont été collectés en moyenne auprès des ménages.En 2015, 23 États membres ont atteint l’objectif minimal de collecte de 4 kg de DEEE ménagers par personne, la Suède et le Danemark allant jusqu’à collecter 12 kg, tandis que Chypre, la Lettonie, Malte et la Roumanie sont restés très en deçà de l'objectif .
Depuis 2016, chaque État membre est tenu d’atteindre un objectif de collecte de 45 % des équipements vendus; à partir de 2019, cet objectif sera de 65 % des équipements vendus ou de 85 % des déchets électroniques générés chaque année. Les États membres pourront choisir l’un de ces deux modes équivalents de mesure de l’objectif.
La Commission a réalisé un exercice de promotion de la conformité concernant les DEEE afin de recenser les principales lacunes de mise en œuvre et de partager les bonnes pratiques. Cette étude a débouché tant sur des recommandations applicables à tous les États membres que sur des conseils spécifiques à l'intention de certains États membres.
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Encadré 4: gestion des déchets d’équipements électriques et électroniques
§Associer tous les niveaux de gouvernement pertinents (municipal, régional, national)
§Instaurer des contrôles (ou les renforcer) à tous les stades de la chaîne de gestion, et organiser des inspections ciblant les activités illégales ou non conformes.
§Améliorer la qualité des données, notamment au moyen de contrôles de la qualité et par un renforcement des procédures de traçabilité pour tenir compte de tous les déchets d’équipements.
§Améliorer les régimes de responsabilité élargie des producteurs, au moins conformément aux exigences minimales générales établies dans la directive-cadre révisée sur les déchets.
§Améliorer la collecte en:
odéveloppant l’infrastructure de collecte,
osensibilisant davantage les consommateurs,
ofournissant des précisions sur le transfert de propriété des déchets d’équipements dans la chaîne de gestion, et
oen exigeant que tous les collecteurs coopèrent dans le cadre d’un système de mise en conformité.
§Mettre en œuvre les exigences relatives au traitement approprié établies dans la directive; envisager l’adoption de normes de qualité minimales pour le traitement des DEEE.
§Mettre en œuvre/élaborer des mécanismes pour permettre aux producteurs et aux recycleurs d'échanger des informations sur les produits qui sont pertinentes pour le recyclage et la préparation au réemploi (comme la plateforme I4R - Information for Recyclers).
§Établir un réseau de «préparation au réemploi» regroupant des opérateurs enregistrés et autorisés/certifiés au niveau national.
§Envisager l’adoption d’un objectif distinct de «préparation au réemploi» au niveau national.
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6.Déchets d’emballages
En 2015, le volume total de déchets d’emballages générés dans l’UE s’élevait à quelque 85 millions de tonnes, ce qui représente 3,4 % du total des déchets générés. Le volume de déchets générés a lentement augmenté ces dernières années.
La directive relative aux emballages et aux déchets d’emballage fixe des objectifs spécifiques pour les déchets d’emballages, à atteindre pour la fin 2008 (avec report de l'échéance jusqu'en 2015 pour certains États membres): des objectifs de valorisation et de recyclage généraux (respectivement 60 % et 55 %) et des objectifs de recyclage spécifiques par matière (60 % pour le papier et le carton, 60 % pour le verre, 50 % pour le métal, 22,5 % pour le plastique et 15 % pour le bois).
Depuis 2005, le taux moyen de recyclage global des emballages dans l’UE augmente de manière constante (pour atteindre 65,8 % en 2015). Toutefois, entre 2013 et 2015, le volume des déchets d’emballages générés a augmenté de 6 % dans l’ensemble de l’UE, ce qui donne à penser qu’il est nécessaire de fournir des efforts supplémentaires en matière de prévention des déchets. L’étude d’alerte précoce a également mis en évidence des incohérences dans les données relatives aux emballages pour plusieurs États membres, ce qui suggère que les volumes d’emballages mis sur le marché qui ont été déclarés ont peut-être été sous-estimés.
La directive révisée relative aux emballages et aux déchets d’emballages a introduit des objectifs de recyclage global plus ambitieux pour les emballages (65 % en 2025 et 70 % en 2030) et des objectifs spécifiques par matière plus élevés (notamment 55 % en 2030 pour le plastique). La réalisation de ces objectifs nécessitera des efforts renforcés dans toute l’UE afin d’organiser plus efficacement les systèmes de collecte séparée de manière à récupérer davantage de matières recyclables, notamment au moyen de régimes améliorés de responsabilité élargie des producteurs.
La plupart des États membres atteignent les objectifs de recyclage globaux actuels, bien que la Hongrie (depuis 2012) et Malte (depuis 2013) soient largement au-dessous. Plusieurs États membres n’ont pas atteint un ou plusieurs objectifs spécifiques par matière: pour le papier et le carton (Malte), le bois (Chypre, Croatie, Finlande, Malte), le métal (Croatie, Malte) et le verre (Chypre, Grèce, Hongrie, Malte, Pologne, Portugal et Roumanie). La Commission a engagé un dialogue avec les États membres concernés et a formulé des conseils ciblés dans le cadre d'activités de promotion de la conformité et autres afin d'améliorer les performances dans ce domaine.
7.Mise en décharge
La mise en décharge est la solution de traitement des déchets la moins souhaitable. Si les volumes de déchets municipaux mis en décharge ont baissé de façon régulière dans l’ensemble de l’UE (diminuant de 18 % au cours de la période 2013-2016), le taux moyen de mise en décharge des déchets municipaux dans l’UE était encore de 24 % en 2016. Des différences notables persistent au sein de l’UE: en 2016, 10 États membres continuaient de mettre en décharge plus de 50 % de leurs déchets municipaux, tandis que cinq déclaraient des taux de mise en décharge supérieurs à 70 %.
La directive concernant la mise en décharge obligeait les États membres à réduire la mise en décharge de leurs déchets biodégradables municipaux pour parvenir à des taux maximaux de 75 % en 2006, de 50 % en 2009 et de 35 % en 2016, par rapport à la situation de référence en 1995. La directive révisée, quant à elle, exige des États membres qu’ils réduisent la mise en décharge des déchets municipaux pour arriver à un maximum de 10 % d’ici à 2035, et elle interdit la mise en décharge des déchets collectés séparément, y compris les déchets biodégradables.
En ce qui concerne la réalisation des objectifs de réduction des déchets biodégradables, l’exhaustivité des données produites par les États membres est variable. D’après les données fournies, en 2015, la moitié des États membres avaient déjà atteint l’objectif de 35 % fixé pour 2016. La Croatie n’a pas atteint l'objectif de 75 % qui devait être réalisé en 2013. Chypre, la Grèce, la Lettonie, la République tchèque et la Slovaquie n'ont pas atteint l'objectif de 50 %, qui était aussi fixé pour 2013. Malte, qui enregistre un taux général élevé de mise en décharge des déchets municipaux, n’a pas fourni de données récentes. La Commission a engagé un dialogue avec les États membres concernés et a formulé des conseils ciblés dans le cadre d'activités de promotion de la conformité et autres afin d'améliorer les performances dans ce domaine.
Une étude récente effectuée pour la Commission a permis de constater que 15 États membres ne satisfaisaient pas à l’obligation qui leur était imposée par la directive de traiter les déchets avant la mise en décharge.
Malgré les fermetures de décharges non conformes déclarées par les États membres, le nombre de décharges qui ne sont toujours pas conformes aux exigences de la directive reste préoccupant.
8.Boues d’épuration
La directive relative aux boues d’épuration a pour objet de réglementer l’utilisation des boues d’épuration en agriculture. Elle fixe des valeurs limites relatives aux concentrations de métaux lourds dans les boues utilisées à des fins agricoles et de traitement des sols.
La directive est en vigueur depuis plus de 30 ans et est correctement mise en œuvre dans toute l’UE. Tous les États membres ont fixé des valeurs limites de concentration de métaux lourds dans le sol qui sont conformes aux exigences de la directive, voire beaucoup plus rigoureuses.
9.Conclusions
La législation de l’UE en matière de déchets a entraîné des améliorations considérables de la gestion des déchets. La pleine application de cette législation est toutefois essentielle si l’UE veut récolter les bénéfices environnementaux et économiques de l’économie circulaire et être concurrentielle dans un monde où les ressources sont de plus en plus limitées.
Les rapports d’alerte précoce sur les déchets municipaux et les efforts de la Commission en vue de promouvoir la conformité qui sont décrits dans le présent rapport témoignent des progrès constants accomplis dans les États membres, mais révèlent aussi de graves lacunes et d’importantes difficultés auxquelles il convient de remédier au plus vite.
Des progrès notables sont possibles si les États membres concernés prennent d'urgence des mesures pour mettre en œuvre les actions recensées dans le présent rapport et dans les rapports par pays qui l’accompagnent. Une collecte séparée plus efficace, des régimes plus efficients de responsabilité élargie des producteurs, des instruments économiques tels que des taxes à la mise en décharge et à l’incinération et l’amélioration de la qualité des données sont autant d'éléments essentiels pour garantir le respect de la législation de l’UE en matière de déchets, aujourd’hui comme demain.
Dans le cadre du suivi du présent rapport, la Commission entreprendra des visites à haut niveau concernant l’économie circulaire/les déchets dans les États membres qui risquent de ne pas atteindre les objectifs relatifs aux déchets municipaux fixés pour 2020. À cet égard, la Commission nouera le dialogue avec les parties prenantes, dont les associations d’acteurs locaux et régionaux.
La Commission continuera de consacrer d'importantes ressources pour soutenir les États membres dans leurs efforts de mise en œuvre, notamment sous la forme d’une assistance technique (par ex. dans le cadre de l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale et de l’échange des bonnes pratiques) et au moyen des fonds européens. Il incombe toutefois aux autorités nationales d’intensifier le nécessaire processus de réforme des politiques et de renforcer les mesures sur le terrain.
