COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 25.1.2018

COM(2018) 41 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre et l’incidence de la directive 2009/110/CE, notamment en ce qui concerne l’application des exigences prudentielles aux établissements de monnaie électronique

Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil

sur la mise en œuvre et l’incidence de la directive 2009/110/CE, notamment en ce qui concerne l’application des exigences prudentielles aux établissements de monnaie électronique

1.INTRODUCTION

L’article 17 de la directive 2009/110/CE concernant l’accès à l’activité des établissements de monnaie électronique et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces établissements (ci-après la «DME 2», pour E-Money Directive) requiert de la Commission qu’elle soumette au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen ainsi qu’à la Banque centrale européenne un rapport contenant une évaluation complète sur la mise en œuvre et l’incidence de la directive, accompagné, s’il y a lieu, d’une proposition visant à sa révision, au plus tard le 1er novembre 2012. Le présent rapport est la réponse de la Commission à cette exigence.

Le processus de réexamen de la DME 2 s’appuie sur deux études externes spécifiques. La première étude a consisté en une évaluation de la conformité juridique de la transposition de la DME 2 dans les 27 États membres et a été finalisée en avril 2013. La seconde étude a analysé l’incidence économique de la DME 2 sur le marché de la monnaie électronique et a été finalisée fin 2014. En outre, la Commission a tenu compte de l’opinion des États membres et des acteurs concernés, recueillie par l’intermédiaire de ses comités consultatifs pour la politique en matière de paiements de détail, et mis à jour les données relatives au nombre d’établissements de monnaie électronique agréés, exemptés et en régime de passeport en janvier 2017.

Le présent rapport couvre les années 2009 à 2014. L’élaboration de ce rapport a été retardée car une majorité d’États membres n’ont pas mis en œuvre la directive à la date de transposition d’avril 2011. À la date limite de livraison de ce rapport, c’est-à-dire le 1er novembre 2012, seuls 23 États membres avaient entièrement – et dans la plupart des cas, récemment – transposé la directive sur la monnaie électronique dans leur législation nationale. À cette époque, le marché de la monnaie électronique avait trop peu d’expérience pratique de la DME 2 pour fournir des commentaires pertinents sur les effets concrets de la nouvelle législation. La Commission a également estimé important de tenir compte des résultats du processus de révision de la directive sur les services de paiement 1 (ci-après la «DSP»), qui auront une incidence sur le cadre juridique des établissements de monnaie électronique en raison des multiples références croisées au cadre juridique de cette directive qui figurent dans la DME 2. La directive révisée sur les services de paiement (DSP 2) a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil fin 2015 et est entrée en vigueur le 13 janvier 2016.

Le 5 juillet 2016, la Commission a également adopté une proposition législative visant à modifier la quatrième directive anti-blanchiment [directive (UE) 2015/849] afin de faire face aux risques plus récents en matière de financement du terrorisme qui ont été détectés après les attentats commis à Paris [COM(2016) 450 (final)]. Il est probable que cette proposition aura également une incidence sur le marché de la monnaie électronique dans l’Union, en particulier en ce qui concerne les instruments prépayés anonymes, dont l’usage pourrait être plus restreint. Le rapport sur la DME 2 n’a pas été en mesure de tenir compte de cette dernière évolution, mais les éventuelles modifications du cadre de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme liées à ces instruments devront être prises en considération dans le contexte d’une révision éventuelle de la DME 2.

Le présent rapport décrit la transposition de la DME 2 (section 3), fait le point sur son application et son incidence jusqu’à la date de clôture (section 4) et sur l’impact de la révision récente de la DSP (section 5) et le lien entre la DME 2 et la quatrième directive anti-blanchiment 2 (section 6). Il recense les principaux problèmes émergents résultant de l’application de la directive (section 7) et tire certaines conclusions dans la section 8. Le travail sur ce rapport a été entrepris avant l’adoption des lignes directrices actuelles pour l’amélioration de la réglementation, il ne constitue donc pas une évaluation de la DME 2 conformément à ces lignes directrices.

2. CONTEXTE

La monnaie électronique est l’équivalent numérique de l’argent liquide et elle peut avoir un support logiciel ou matériel. La monnaie électronique sur carte, par exemple celle stockée sur une carte prépayée ou un porte-monnaie électronique, est généralement décrite comme ayant un support matériel. Une autre option consiste à stocker la monnaie électronique sur un compte de paiement sur l’internet. Elle est alors considérée comme ayant un support logiciel.

Le cadre juridique régissant la monnaie électronique a été fixé par la directive 2000/46/CE concernant l’accès à l’activité des établissements de monnaie électronique et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces établissements (ci-après la «première directive sur la monnaie électronique»).

Au moment du réexamen de la première directive sur la monnaie électronique, en 2006, les chiffres concernant le faible nombre d’établissements de monnaie électronique disposant d’un agrément complet ou le faible volume de monnaie électronique émis ont montré que la monnaie électronique ne s’était pas encore vraiment implantée dans la plupart des États membres. Certaines dispositions de la première directive sur la monnaie électronique, en particulier les exigences de fonds propres imposées aux établissements de monnaie électronique, ont été rétrospectivement considérées par beaucoup comme trop élevées et, partant, comme un obstacle au développement du marché de la monnaie électronique. Le réexamen de 2006 a conclu, notamment à la lumière de l’adoption imminente de la DSP, que d’autres mesures s’imposaient afin de promouvoir l’émergence d’un véritable marché unique des services de monnaie électronique dans l’Union européenne.

La Commission a alors proposé la DME 2. Cette directive porte sur la modernisation de la première directive sur la monnaie électronique, et en particulier le régime prudentiel des établissements de monnaie électronique, garantissant la cohérence avec la directive sur les services de paiement.

La DME 2 a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil en 2009 et visait à établir un cadre juridique moderne et harmonisé pour l’émission et le remboursement de la monnaie électronique qui permettrait de mettre au point de nouveaux services de monnaie électronique innovants et sûrs. À cette fin, la DME 2 offre un ensemble de règles simples et pleinement harmonisées concernant l’agrément des établissements de monnaie électronique et renforce les droits et les obligations liés au remboursement de fonds par les consommateurs. Elle s’applique aux prestataires de service de paiement en monnaie électronique dans tous les États membres de l’UE ainsi qu’en Islande, au Liechtenstein et en Norvège.

En modernisant les règles de l’UE relatives à la monnaie électronique, notamment en rendant le régime prudentiel applicable aux établissements de monnaie électronique conforme aux exigences applicables aux établissements de paiement dans la DSP, la DME 2 entendait ouvrir l’accès au marché à de nouvelles entreprises et encourager une concurrence réelle et efficace entre tous les participants au marché afin d’améliorer l’efficacité et de réduire le coût des paiements.

3.TRANSPOSITION DE LA DME 2

Les États membres devaient transposer la directive 3 dans leur législation nationale avant le 30 avril 2011. Une évaluation de la conformité des mesures nationales transposant la DME 2 dans 27 États membres (à l’exclusion de la Croatie), qui couvrait la plupart des articles de la directive, a été réalisée par un consultant externe 4 et finalisée en avril 2013.

Cette évaluation de la conformité a montré que, globalement, les textes de mise en œuvre des États membres étaient conformes à la directive. Alors que l’orientation générale de la DME 2 était celle d’une harmonisation totale, quelques-unes de ses dispositions laissaient une certaine flexibilité aux États membres. La coopération entre les autorités de régulation nationales et la Commission pour assurer la transposition cohérente, rapide et équivalente de ces dispositions dans le droit national était donc essentielle. À cette fin, la Commission a organisé des ateliers sur les meilleures pratiques et créé un site web interactif de questions-réponses dénommé YQOL («Your questions on legislation»). Aujourd’hui, tous les États membres de l’UE ont transposé la directive.

4. APPLICATION ET INCIDENCE DE LA DME 2

L’étude économique sur l’impact de la DME 2 sur le marché électronique européen a conclu que l’incidence globale de la DME 2 sur ce marché est positive.

4.1. Objet, champ d’application et définitions (titre I de la DME 2)

L’étude économique a confirmé qu’alors que les définitions de la monnaie électronique et le champ d’application général de la DME 2 sont globalement considérés comme appropriés, tant les États membres que les acteurs concernés ont des difficultés à décider du cadre juridique adéquat à appliquer à des produits plus complexes. En ce qui concerne ces produits, il est difficile d’opérer une distinction entre un compte de paiement, un compte de monnaie électronique et un compte bancaire. C’est notamment le cas des systèmes de cartes prépayées, qui, dans certains cas, ont été considérés comme relevant de la DSP et, dans d’autres cas, comme étant des établissements de monnaie électronique.

Les approches sont également divergentes en ce qui concerne la notion juridique d’agent et le concept non défini de distributeur, dont le statut est différent dans la DME 2. Des éclaircissements sont également demandés concernant l’approche des réseaux limités, qui sont exclus du champ d’application de la DME 2. Les interprétations divergentes entre les autorités nationales en la matière, souvent fondées sur une application au cas par cas, constituent un sujet de préoccupation.

Les approches différentes concernant l’objet et le champ d’application de la DME 2 ont amené plusieurs autorités compétentes à conclure qu’il serait préférable de fusionner la DSP (devenue DSP 2) et la DME 2 à l’avenir afin de garantir une application et une interprétation plus cohérentes entre tous les États membres.

4.2. Accès au marché, structure et règles prudentielles (titre II de la DME 2)

Sur la base des données de marché fournies dans le contexte de l’étude économique et des données actualisées recueillies par la Commission concernant les établissements agréés, exemptés et en régime de passeport dans tous les États membres, on observe un intérêt croissant pour les agréments de monnaie électronique et il apparaît que les établissements de monnaie électronique aujourd’hui actifs sur le marché ont obtenu leurs agréments depuis l’entrée en vigueur de la directive en 2011 (voir tableau en annexe). Les cartes prépayées et les porte-monnaie électroniques semblent être plus populaires, les services liés à ces produits étant nombreux et très variés.

Bien qu’il y ait une nette hausse du nombre d’établissements de monnaie électronique agréés depuis 2011, compte tenu de l’insuffisance de données quantitatives comparables, il est difficile, d’après cette analyse empirique, de démontrer l’existence d’une corrélation entre la modernisation du cadre juridique, avec la DME 2, et cette tendance positive.

L’étude économique indique néanmoins que le fait que la directive confère plus de clarté et réduise les exigences de fonds propres par rapport à la première directive sur la monnaie électronique constitue une amélioration importante du cadre juridique régissant les établissements de monnaie électronique. En outre, le fait que les services de paiement et les services de monnaie électronique puissent être fournis en vertu d’un même agrément est considéré comme positif, et beaucoup d’établissements de monnaie électronique fournissent, outre des services de monnaie électronique, des services de paiement.

Par ailleurs, des établissements de monnaie électronique constatent qu’il existe, dans la mise en œuvre et l’interprétation au niveau national des dispositions en matière de surveillance, des différences qui ont une incidence sur l’égalité des conditions de concurrence pour les établissements de monnaie électronique dans l’UE. De ce fait, des établissements de monnaie électronique se livrent à des pratiques dites de «forum shopping», choisissant de se faire enregistrer dans les États membres qui, de leur point de vue, offrent les cadres juridiques les plus avantageux.

Les coûts de conformité pour les établissements de monnaie électronique diffèrent selon la taille des établissements concernés, le pays dans lequel ils sont agréés et la nature de leur modèle commercial. De façon générale, ces coûts de conformité devraient représenter entre 1 et 5 % du coût global (entre 25 000 EUR et 0,5 million d'EUR). En termes absolus, ces coûts pourraient donc être relativement élevés pour certains établissements de monnaie électronique. Cependant, dans ces cas ou dans d’autres, ils devraient être compensés par la réduction des exigences de fonds propres découlant de la DME 2 (de 1 million d'EUR à 350 000 EUR).

L’activité transfrontière avec utilisation du régime de passeport a progressé dans les États membres depuis 2011. Les réactions des autorités compétentes reprises dans l’étude économique confirment que des améliorations de la coopération entre les États membres en cas de passeportage sont encore possibles.

Plusieurs États membres ont recouru au régime des exemptions optionnelles, proposé à l’article 9, pour les établissements de monnaie électronique de moindre taille. Cette option est globalement considérée comme positive par les établissements de monnaie électronique qui en ont bénéficié. Certains acteurs du secteur préféreraient une approche plus progressive, avec des catégories intermédiaires d’établissements de monnaie électronique, afin d’éviter une approche «tout ou rien».

4.3 Émission et remboursement de la monnaie électronique (titre III de la DME 2)

L’étude économique n’a pas constaté de problèmes graves concernant les dispositions en matière d’émission et de remboursement de la monnaie électronique. Rien n’indique que la DME 2 a eu une incidence sur la qualité et les prix des produits et services fournis par les émetteurs ni sur la confiance des consommateurs dans ces produits et services. Les organisations de défense des consommateurs n’ont fait part d’aucune préoccupation ni difficulté spécifique concernant la monnaie électronique du point de vue des consommateurs.

Quant aux frais liés à l’obligation, pour les émetteurs, de rembourser de la monnaie électronique à tout moment à la demande du détenteur, l’étude n’a fait état d’aucun problème grave ni de coûts importants liés à l'invocation de ce droit par des consommateurs.

5. INCIDENCE DE LA DSP 2 SUR LA DME 2

Il existe un lien important entre la DSP et la DME 2, cette dernière suivant le cadre logique contenu dans la DSP. Comme stipulé dans l’article 3, paragraphe 1 de la DME 2, les articles 5 et 10 à 15 ainsi que l’article 17, paragraphe 7, et les articles 18 à 25 de la DSP s’appliquent aux établissements de monnaie électronique. Les articles en question concernent des demandes d’agrément, l’octroi d’agréments, la notification de la décision, le retrait des agréments, l’enregistrement, le maintien de l’agrément, la comptabilité et le contrôle légal des comptes, les exigences de notification lors de l’externalisation des fonctions opérationnelles de services de paiement, la responsabilité, l’archivage, la désignation des autorités compétentes, le contrôle, le secret professionnel, le droit de recours juridictionnel, l’échange d’informations et l’exercice du droit d’établissement et de la liberté de prestation de services.

La DSP a récemment été révisée. En juillet 2013, la Commission européenne a publié sa proposition. Le texte de compromis final a été voté par le Parlement le 8 octobre 2015 et adopté par le Conseil le 25 novembre 2015. Parmi les principaux changements apportés par la DSP 2 (réglementation des «prestataires de services de paiement tiers», augmentation des exigences de sécurité pour les paiements électroniques, couverture partielle des transactions internationales au sein ou hors de l’UE), celui qui a le plus d’incidence sur les établissements de monnaie électronique concerne le renforcement des règles prudentielles applicables aux établissements de paiement, lesquelles prévoient un rôle de surveillance et des compétences renforcés pour l’État membre d’accueil lorsqu'un établissement de paiement fournit ses services en régime de passeport dans un autre État membre.

De même, les précisions contenues dans la DSP 2 concernant la dérogation relative aux réseaux limités, assortie de l’obligation, pour tous les réseaux limités, de notifier leurs activités dès que la taille de leurs activités atteint un certain seuil, permettront de mieux orienter les autorités compétentes dans l’évaluation de l’applicabilité du cadre juridique de la DSP 2 ou de la DME 2 à ces réseaux. Étant donné que ces réseaux limités seront également enregistrés dans les registres nationaux et dans le registre central géré par l’ABE, la façon dont les réseaux limités sont évalués par les différentes autorités gagnera également en transparence.

6. LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT DES CAPITAUX ET DME 2

Les établissements de monnaie électronique sont soumis à la législation anti-blanchiment. La quatrième directive anti-blanchiment, qui a été adoptée en 2015, s’appliquera également à eux. La date de transposition de la quatrième directive anti-blanchiment était le mois de juin 2017.

L’étude économique ne fait à cet égard aucune recommandation à court ni à moyen terme. L’étude a montré que les acteurs du secteur considèrent la plupart des opérations en monnaie électronique comme peu risquées, notamment en raison de la petite taille du marché de la monnaie électronique. Toutefois, une recommandation à plus long terme serait d'assurer une harmonisation maximale des dispositions spécifiques, en particulier les seuils de vigilance aux fins des dispositions anti-blanchiment et de la possibilité de s’enregistrer comme petit établissement de monnaie électronique. Cela contribuerait à garantir une plus grande homogénéité des conditions de concurrence. Les seuils de vigilance pourraient être étudiés après la transposition de la quatrième directive anti-blanchiment.

Le réexamen devrait également tenir compte des modifications supplémentaires qui seront apportées à la quatrième directive anti-blanchiment, lesquelles ont été proposées par la Commission dans sa proposition législative du 5 juillet 2016 [COM (2016) 450 (final)] et font actuellement l’objet d’une négociation entre le Conseil et le Parlement européen.

7. RÉEXAMEN DE LA DME 2 ET QUESTIONS ÉMERGENTES

L’un des principaux défis mis en évidence par l’étude économique concerne la classification de produits et de services comme monnaie électronique ou comme services de paiement, comme comptes de monnaie électronique ou comptes de paiement, et donc l’application du cadre juridique approprié. Les différentes approches suivies par les autorités nationales en ce qui concerne les agents et les distributeurs sont aussi considérées comme un sujet de préoccupation.

Le problème des interprétations divergentes concernant les réseaux limités est particulièrement important pour les services de monnaie électronique et les systèmes dits en circuit fermé (tels que cartes cadeaux, cartes d’enseigne, cartes d’essence), en circuit semi-fermé (une variante de la catégorie circuit fermé, déterminée par l’étendue du réseau à l’intérieur duquel la carte peut être utilisée) et en circuit ouvert (tels que les cartes de débit prépayées à usage général). Les améliorations effectuées dans le contexte du réexamen de la DSP 2 auront aussi une incidence positive sur l’application de cette dérogation dans le cadre de la DME 2.

Une autre difficulté importante soulevée par l’étude économique concerne la coopération entre les États membres dans le contexte de la surveillance transfrontière. Avec l’adoption de la DSP 2 et de ses dispositions détaillées dans ce domaine, l’échange d’informations et la coopération seront encore renforcés, avec un renforcement du rôle de l’État membre d’accueil dans la surveillance des activités des établissements de monnaie électronique en régime de passeport sur son territoire.

L’étude note que les établissements de monnaie électronique ont des difficultés à se faire appel aux banques pour leurs dépôts. Les solutions envisagées par les établissements de monnaie électronique pour résoudre ces difficultés consisteraient à améliorer leur accès au système interbancaire ou aux banques centrales pour la détention de dépôts. Sur ce point, la DSP 2 améliorera la situation pour les établissements de monnaie électronique, avec ses nouvelles dispositions concernant l’accès aux comptes bancaires et l’accès non discriminatoire aux systèmes de paiement.

Même si l’étude révèle que certains acteurs étaient favorables à la fusion de la DSP et de la DME 2, cette position n’était pas unanime. Une telle fusion n’apporterait pas non plus de solution aux difficultés rencontrées par les acteurs concernés en ce qui concerne la classification de produits comme monnaie électronique. C’est ce que démontre en particulier la situation des États membres qui disposent d’une seule réglementation régissant tant la directive sur les services de paiement que la directive sur la monnaie électronique et sont toujours confrontés à cette difficulté.

8.CONCLUSIONS

L’évaluation globale de la DME 2 est positive. L’objectif de la DME 2 était de supprimer les obstacles à l’entrée sur le marché et de faciliter l’accès à l’activité d’émission de monnaie électronique et son exercice en créant des conditions de concurrence équitables pour tous les acteurs du marché. Il semble que la DME 2 a, dans une large mesure, atteint cet objectif. Constatation a été faite d’un regain d’intérêt pour les agréments de monnaie électronique, et l’activité transfrontière par l’utilisation du passeportage s’est intensifiée depuis 2011. En particulier, l’offre de cartes prépayées électroniques s’accroît, notamment à travers leur distribution par des acteurs institutionnels tels que les bureaux de poste nationaux. La monnaie électronique reste un marché de niche qui, paradoxalement, semble avoir été peu touché par les récentes évolutions technologiques, qu’il s’agisse de l’apparition des monnaies virtuelles – peu utilisées comme moyens de paiement – ou des technologies financières, qui instaurent un changement numérique dans les segments plus traditionnels du marché des paiements.

D’autres améliorations pourraient être apportées pour renforcer le cadre réglementaire actuel. Des améliorations concrètes pourraient donc être apportées à court ou à moyen terme en fournissant des orientations dans trois domaines, à savoir la classification de produits comme monnaie électronique, l’application de la disposition relative aux réseaux limités et la distinction entre les notions d’agent et de distributeur dans le contexte de la monnaie électronique. Les difficultés rencontrées dans la surveillance transfrontière des établissements de monnaie électronique semblent être traitées comme il se doit dans le contexte de la DSP 2, qui, grâce aux références croisées pertinentes, s’appliquera également aux établissements de monnaie électronique.

Il pourrait être envisagé, à plus long terme, de promouvoir une harmonisation maximale des dispositions spécifiques, notamment en ce qui concerne le régime d’exemption optionnelle prévu actuellement pour les petits établissements de monnaie électronique en vertu de l’article 9 de la DME. De même, une autre analyse pourrait être effectuée sur la création d’une catégorie intermédiaire de «réseau limité de grande taille» qui serait soumise à certaines exigences de la DME 2, mais pas à toutes. Parallèlement, sur ce dernier aspect, l’amélioration apportée à la DSP 2 en termes de clarté concernant les réseaux limités entraîne déjà une sécurité juridique accrue pour les entités qui exploitent un réseau limité et peut d’ores et déjà répondre de manière satisfaisante aux attentes du marché.

Un futur réexamen de la directive et sa fusion avec la directive révisée sur les services de paiement nécessiteraient une analyse plus approfondie. Il semble opportun de n’envisager de telles mesures qu’après que les États membres et les acteurs concernés auront pu accumuler de l’expérience avec le cadre adapté à la suite de l’adoption de la DSP 2, qui aura également une incidence sur les établissements de monnaie électronique.

(1)    Directive 2007/64/CE concernant les services de paiement dans le marché intérieur.

(2)    Directive 2015/849/UE.

(3)    Article 22 de la DME 2.

(4)    Étude de Tipik publiée sur le site internet de la Commission:  http://ec.europa.eu/finance/payments/emoney/transposition/by-country_en.htm

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ANNEXE

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