COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 20.12.2016

COM(2016) 812 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Fonds structurels et d'investissement européens 2014-2020
Rapport de synthèse 2016 résumant les rapports annuels de mise en œuvre des programmes
concernant la mise en œuvre en 2014-2015

Fonds structurels et d'investissement européens 2014-2020
Rapport de synthèse 2016 résumant les rapports annuels de mise en œuvre des programmes
concernant la mise en œuvre en 2014-2015

1.Introduction

Dans un contexte de signes de reprise économique, de nombreux États membres et régions restent confrontés à une croissance fragile et à des faiblesses structurelles. Les disparités économiques et sociales persistent entre les États membres et en leur sein, tandis que le niveau global d'investissement reste inférieur aux niveaux d'avant la crise. La nouvelle génération de programmes relevant des Fonds structurels et d'investissement (Fonds ESI) pour la période 2014-2020 ouvre des perspectives importantes pour les investissements publics et privés en faveur de la croissance, de l'emploi et de la transformation structurelle.

Un effort d'investissement global s'élevant à 638 milliards d'EUR entre 2014 et 2020; environ un million de projets sélectionnés pour un montant de 58,8 milliards d'EUR (montant d'ores et déjà porté à 128,8 milliards d'EUR à l'automne 2016); 274 000 entreprises bénéficiant d'un soutien; 2,7 millions de personnes aidées dans leur recherche d'emploi, de formation ou d'études; des investissements visant à améliorer la biodiversité sur 11,1 millions d'hectares de terres agricoles: voilà quelques-uns des premiers résultats ressortant des rapports annuels de mise en œuvre de 2016 soumis par les États membres concernant la mise en œuvre des Fonds ESI pendant les deux premières années du cycle de programmation.

En décembre 2015, la communication «Investir dans la croissance et l'emploi - optimiser la contribution des Fonds structurels et d’investissement européens» résumait les résultats des négociations avec tous les États membres sur les accords de partenariat et les programmes 1 . Elle soulignait également la contribution attendue des cinq Fonds ESI 2 à la stratégie de croissance de l'Union et au plan d'investissement pour l'Europe, ainsi que leur rôle pour s'attaquer aux défis et réformes d'ordre structurel dans les États membres. Les Fonds ESI contribuent également directement aux priorités stratégiques de la Commission.

Le présent rapport est le premier d'une série de rapports annuels destinés aux institutions de l'Union sur la mise en œuvre des Fonds ESI. Ce bilan s'inscrit dans le contexte de grandes nouveautés mises en place en 2014 pour renforcer la qualité des dépenses, notamment en termes de concentration thématique, de liens accrus avec la gouvernance économique, de conditions ex ante, d'attention accrue portée aux résultats et de mécanismes de mesure des performances. Il répond à deux exigences formelles: a) résumer les rapports annuels de mise en œuvre de 2016 portant sur les 533 programmes présentés par les États membres et les régions pour la période 2014-2015, et b) synthétiser les évaluations disponibles de ces programmes 3 .

Le présent rapport synthétise les informations sur la sélection des projets et les réalisations sur le terrain au regard des indicateurs de résultats et sur l'élaboration de mécanismes de mise en œuvre par les États membres et les régions. Il complète l'analyse technique réalisée en mai 2016, sous l'angle du budget de l'UE, de l'exécution budgétaire des Fonds ESI 4 .

Le chapitre 2 ci-dessous donne un aperçu des progrès accomplis dans la mise en œuvre à la fin 2015 et décrit les efforts déployés pour élaborer des stratégies et des mécanismes solides assurant des investissements efficaces. Le chapitre 3 présente de façon plus détaillée les progrès réalisés dans les domaines thématiques clés. Le chapitre 4 expose un résumé des travaux en cours visant à donner une solide évaluation de la mise en œuvre des politiques.

2.Aperçu des efforts déployés pour assurer la programmation des Fonds ESI et relancer l'investissement

En 2014 et 2015, les autorités nationales et régionales avaient trois objectifs principaux: a) achever les négociations et veiller à l'adoption des nouveaux programmes, b) lancer les nouveaux programmes et c) mener à bien la mise en œuvre des programmes de la période 2007-2013.

L'adoption tardive du cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 a eu des répercussions sur l'adoption de la législation régissant les Fonds ESI. La procédure d'adoption des programmes pour 2014-2020 et les résultats attendus de ces programmes ont été présentés en décembre 2015 5 . À la fin 2014, 220 programmes avaient été adoptés. Cependant, la majorité des programmes, à savoir 313, ont été finalisés en 2015, parmi lesquels 181 ne l'ont été qu'au second semestre. Par conséquent, alors que des progrès ont été accomplis pour la majorité des programmes adoptés en 2015, dans de nombreux cas on en était encore à sélectionner les premiers projets à la fin 2015.

La génération 2014-2020 de programmes relevant des Fonds ESI est davantage axée sur les résultats, la transparence et l'obligation de rendre compte: jusqu'en 2023, tous les programmes donneront lieu à des rapports annuels de mise en œuvre devant inclure une quantification détaillée des progrès accomplis en matière de finances, de réalisations et de résultats attendus. Les programmes sont ainsi clairement mis en adéquation avec l'initiative «EU Budget Focused on Results» (un budget de l'UE axé sur les résultats) 6 .

2.1.Aperçu des progrès accomplis dans la mise en œuvre

Le portail des données ouvertes des Fonds ESI 7 a été actualisé pour présenter le volume financier des projets sélectionnés ainsi que les prévisions et les réalisations au regard des indicateurs communs conformément aux informations des rapports annuels de mise en œuvre de 2016 communiquées par les programmes.

2.1.1.Aperçu financier

Pour ce qui concerne les paiements de l'UE aux États membres, un total de 15,4 milliards d'EUR avait été versé à la fin 2015, représentant 13,8 % des engagements budgétaires de l'UE pour 2014 et 2015 8 et consistant principalement en des préfinancements.

Dans les rapports annuels de mise en œuvre de 2016, qui couvrent les années 2014 et 2015, les États membres ont notifié à la Commission les dotations financières des projets sélectionnés. Le volume total des projets sélectionnés en vue de bénéficier du soutien des Fonds était de 58,8 milliards d'EUR, soit 9,2 % du volume total de l'investissement planifié pour la période 2014-2020. La contribution de l'UE aux projets sélectionnés est estimée à 41,8 milliards d'EUR. La ventilation du volume de sélection de projets par objectif thématique, notifiée par les États membres fin 2015, est présentée dans le tableau 1 ci-dessous.

Tableau 1: Coût total des projets sélectionnés par objectif thématique (en millions d'EUR) et taux de sélection de projets à la fin 2015

Source: Commission, sur la base des données communiquées par les programmes.

Selon les données financières les plus récentes communiquées jusqu'à l'automne 2016, la mise en œuvre s'est fortement accélérée en termes de volume de sélection de projets. Le volume financier total des projets sélectionnés a plus que doublé en neuf mois, passant de 58,8 milliards d'EUR à 128,8 milliards d'EUR (soit 20,2 % des investissements prévus).

Les données financières se rapportant à 2014-2015 donnent un premier aperçu des progrès initiaux accomplis. Dans l'ensemble, l'état d'avancement de la sélection des projets sur le terrain semble largement comparable à la situation de la fin 2009 (relative à la période 2007-2013), où la sélection des projets au titre de la politique de cohésion s'établissait à un niveau similaire. Comme à l'époque, toutefois, les progrès accomplis dans la sélection des projets et dans la réalisation des objectifs liés aux indicateurs varient selon les États membres et les programmes. Cela tient à une combinaison d'éléments, à savoir le calendrier de l'obligation d'établissement de rapport et le fait que de nombreux programmes venaient d'être adoptés en 2015 et que leur mise en œuvre n'avait pas encore commencé.

Les données se rapportant à 2015 étant très partielles, elles ne permettent pas de tirer des conclusions globales solides quant à la réussite ou à la réussite probable du lancement de la programmation dans les États membres. À l'évidence, cet instantané concernant 2015 n'est pas représentatif de l'activité d'une année entière. Les données de la fin 2016 devraient donner une image plus représentative des progrès accomplis dans les activités de mise en œuvre sur une année complète ou presque complète en termes de sélection de projets, de dépenses et d'apport de réels bénéfices.

Les annexes 1.1 et 1.2 montrent la ventilation par Fonds des volumes des projets sélectionnés, respectivement à la fin 2015 et à l'automne 2016. Les annexes 2.1 et 2.2 présentent les mêmes données financières telles que rapportées par chaque État membre. En comparant ces deux aperçus, on peut déjà constater que les premières tendances de mise en œuvre sont dynamiques avec, à l'automne 2016, des taux de sélection de projets plus homogènes entre États membres et entre objectifs thématiques. Bien que la Commission soit consciente qu'il manque encore quelques données relatives à la sélection des projets dans certains programmes à l'automne 2016, les données les plus récentes semblent également indiquer de faibles progrès dans des domaines spécifiques.

2.1.2.Progrès accomplis par rapport aux objectifs des programmes

Les rapports annuels de mise en œuvre de 2016 fournissent des informations sur les progrès accomplis par rapport aux objectifs des programmes. Les progrès se mesurent par le nombre de projets sélectionnés et leur contribution attendue à la réalisation de ces objectifs.

À la fin 2015, les États membres et les régions avaient sélectionné 989 000 projets allant d'investissements dans de grandes infrastructures à un soutien individuel à des exploitations agricoles. Les chiffres clés communiqués fin 2015 sur les différentes mesures des performances des programmes sont les suivants:

-l'ensemble des Fonds ESI a jusqu'ici financé 274 000 entreprises dans le cadre des projets sélectionnés;

-2,7 millions de participants ont bénéficié de projets soutenus par le FSE;

-11,1 millions d'hectares de terres agricoles ou 6 % de la superficie agricole utile (SAU) ont été sélectionnés pour bénéficier d'une aide à la gestion des terres visant une meilleure protection de la biodiversité;

-24 % de la population rurale totale (69 millions d'habitants) relèvent de groupes d'action locale (GAL) du programme Leader;

-plus de 10 % des groupes d’action locale de la pêche (GALP) sont opérationnels et des stratégies de développement local ont déjà été sélectionnées.

2.2.Élaboration de mécanismes de mise en œuvre des programmes

L'efficacité et la qualité des programmes reposent sur trois piliers: a) des structures et des procédures solides, b) le respect de conditions préalables pour éliminer les obstacles existants à l'investissement, et c) la conformité aux priorités formulées dans le cadre du semestre européen.

En premier lieu, le lancement d'un programme relevant de la gestion partagée exige, pour réussir, que les autorités de gestion nationales ou régionales mettent en place les structures et procédures relatives au programme afin de garantir la solidité et la qualité des investissements tout au long du cycle de vie du programme. Les principales activités comprennent notamment:

la désignation des autorités responsables;

la mobilisation des parties prenantes, des organismes responsables de la mise en œuvre et des bénéficiaires potentiels;

l'institution de comités de suivi (sélection des membres et élaboration des règles et procédures);

l'adaptation ou la création d'applications informatiques (y compris l'e-cohesion visant à faciliter la communication avec les bénéficiaires) et de systèmes de suivi des projets (incluant, dans certains cas, des données sur des participants individuels);

la définition de critères de sélection et le lancement d'appels à propositions pour les différents domaines d'investissement, en laissant suffisamment de temps aux demandeurs pour mettre au point des propositions et présenter des demandes, l'évaluation des demandes, puis la finalisation des offres et l'adoption d'éléments (indicateurs) physiques concernant les opérations sélectionnées.

Tous ces éléments ont constitué une préoccupation majeure pour les autorités de gestion des programmes en 2014 et 2015 et sont souvent décrits dans les rapports annuels de mise en œuvre. La mise en place de ces éléments a été importante pour la réussite du lancement des programmes mais elle concourt également aux efforts à moyen et long terme requis pour réaliser des investissements de qualité axés sur les résultats avec le soutien de multiples parties prenantes dans chaque programme.

En deuxième lieu, les États membres et les régions doivent respecter les conditions préalables visant à garantir l'efficacité et l'efficience des investissements cofinancés par les Fonds ESI, dites conditions ex ante.

Au moment de l'adoption des programmes, environ 75 % de toutes les conditions ex ante étaient remplies. Pour la partie résiduelle, des plans d'action spécifiques ont été approuvés par la Commission, plans que la plupart des États membres doivent avoir exécutés pour la fin 2016. Au 31 octobre 2016, la Commission a confirmé qu'un tiers des plans d'action avait été exécuté. Des avancées importantes ont également été enregistrées pour la plupart des plans d'action restants. Les États membres sont tenus d'inclure des informations sur l'exécution des plans d'action relatifs aux conditions ex ante dans les rapports annuels de mise en œuvre ou dans les rapports nationaux d'avancement à présenter mi-2017.

La Commission présentera un document de travail sur la valeur ajoutée des conditions ex ante au printemps 2017. Une analyse finale de l’exécution des conditions ex ante dans l’ensemble des Fonds ESI sera présentée dans le rapport stratégique d'ici la fin 2017. À la mi-2017, une communication sur la spécialisation intelligente (conditions ex ante 1.1) exposera dans les grandes lignes les réalisations, les défis, les enseignements tirés et les futures actions de la Commission pour permettre aux nombreuses stratégies de spécialisation intelligente nationales et régionales (plus de 120) d’atteindre leurs objectifs de croissance et d’emploi axés sur l’innovation. Cette communication indiquera en particulier comment ces stratégies peuvent associer une approche territoriale ascendante aux priorités et aux politiques de la Commission et encourager des synergies entre les fonds de l’UE soutenant l’innovation, la recherche et la compétitivité faisant l’objet d'une gestion directe ou partagée.

En troisième lieu, en ce qui concerne le lien renforcé avec la gouvernance économique de l'UE et le semestre européen, plus des deux tiers des recommandations par pays adoptées en 2014 concernaient des investissements au titre des Fonds ESI (en particulier le FEDER et le FSE) et ont donc été intégrées aux priorités des programmes des États membres. Ces recommandations portent sur des réformes dans six domaines principaux: la recherche et l'innovation, l'énergie et les transports, les soins de santé, la participation au marché du travail, l'éducation, l'inclusion sociale et la réforme de l'administration publique. La Commission finalisera, au printemps 2017, son étude relative au soutien des Fonds ESI à la mise en œuvre des recommandations par pays et des réformes structurelles dans les États membres («Support of ESI Funds to the implementation of the Country Specific Recommendations and to structural reforms in Member States»). Elle analysera la manière dont les recommandations par pays pertinentes en matière d'investissement, adoptées les années précédant l'adoption des programmes, ont été prises en compte dans les programmes financés par les Fonds ESI. Les rapports d'avancement nationaux à remettre en 2017 présenteront également des informations sur la manière dont les programmes contribuent à la stratégie de croissance de l'Union et aux recommandations par pays considérées, ainsi qu'une évaluation de cette contribution.

3.Aperçu de la mise en œuvre par thèmes principaux

Le volume des investissements prévus et les résultats attendus des Fonds ESI ont été présentés en décembre 2015 10 . Le présent rapport donne un aperçu des premiers progrès accomplis dans la mise en œuvre des programmes en 2014 et 2015 en termes de volume financier des projets sélectionnés et de progrès dans la conclusion de contrats et l'obtention de réalisations et résultats communs, l'accent étant mis sur le contenu des rapports annuels de mise en œuvre de 2016.

Le tableau 1 ci-dessus donne un aperçu du volume financier et du taux de sélection de projets par objectif thématique à la fin 2015 pour les Fonds ESI. En ce qui concerne les indicateurs, le présent rapport se fonde sur les prévisions de la contribution attendue des projets sélectionnés et les réalisations communiquées au regard des indicateurs communs définis pour chaque Fonds. Des exemples de projets déjà subventionnés sont également fournis.

3.1.Compétitivité de la recherche et de l'innovation, des TIC et des PME

Au total, un soutien d'environ 181 milliards d'EUR a été apporté aux investissements dans ce domaine, principalement par le FEDER et le Feader. Des projets représentant environ 7 % de ce montant (soit plus de 11,5 milliards d'EUR 11 ) ont été sélectionnés, nombre d'entre eux en étant déjà à la phase de mise en œuvre à la fin 2015.

Les 3,4 milliards d'EUR alloués à des projets spécifiques de recherche et d'innovation au titre du FEDER et du Feader représentent 5,7 % du total prévu pour 2014-2020. À la fin 2015, 19 000 entreprises devaient bénéficier de régimes d'aide du FEDER en faveur de la coopération avec des instituts de recherche (15 % de l'objectif), tandis que 5 000 chercheurs devaient bénéficier de meilleures infrastructures de recherche et de développement technologique (7 % de l'objectif).

Quelque 200 groupes opérationnels ont d'ores et déjà été créés au titre du Partenariat européen d'innovation «Productivité et développement durable de l'agriculture» (PEI-AGRI). Ces projets financés par le Feader visent à encourager des solutions innovantes pour un secteur agricole et forestier compétitif et durable.

Fin 2015, les 737 millions d'EUR octroyés pour des projets relevant des thèmes de l'économie numérique représentaient 4 % du total planifié. Pour le FEDER, cette activité concernait principalement une sélection de projets en EE, FI, FR, IT, PL, SE et SK. La plupart des activités sélectionnées jusqu'ici ne relèvent pas des indicateurs communs du Fonds couverts par ce thème.

Quelques exemples des progrès initiaux sont donnés ci-dessous.

La compétitivité des PME est une priorité des programmes relevant du FEDER, du Feader et du FEAMP. Fin 2015, un soutien de 7,5 milliards d'EUR avait été octroyé à des projets précis (soit 8,9 % du total prévu).

Un financement du FEDER a été accordé à des projets bénéficiant à 113 000 PME. Huit États membres (DE, ES, FI, FR, IE, PT, SE, UK) et plusieurs programmes Interreg comptent pour 95 % de ces prévisions; 85 000 de ces entreprises bénéficieront de services de conseil; 25 000 start-up devraient être créées; à ce stade précoce, on prévoit que 65 000 emplois seront directement créés dans les entreprises aidées.

Plus de 30 000 exploitations agricoles ont été sélectionnées en vue d'opérations d'investissement visant à améliorer leur compétitivité (9 % de l'objectif global). 10 000 agriculteurs ont été sélectionnés en vue de bénéficier d'un soutien pour leur participation à des systèmes de qualité (8 % de l'objectif).

Près de 80 % des projets au titre du FEAMP prévus sur la période visent à renforcer les PME et à accroître la compétitivité de la flotte et des entreprises d'aquaculture. La mise en œuvre a démarré relativement lentement étant donné que, jusqu'à la fin 2015, seuls 10 % des projets sélectionnés concentraient leur action sur le développement de PME.

3.2.Économie à faible intensité de carbone, changement climatique, environnement et transports, et réseaux d'énergie

Les Fonds ESI investissent plus de 260 milliards d'EUR dans les domaines touchant au développement durable. Fin 2015, plus de 20 milliards d'EUR 12 étaient d'ores et déjà octroyés à des projets précis, soit environ 9 % du montant total (allant de 4,3 % à 10,5 %) de l'ensemble des fonds apportant une contribution directe (FEDER, FC, Feader et FEAMP) 13 .

En ce qui concerne les priorités liées à une économie à faible intensité de carbone, il a été octroyé un soutien de 2,3 milliards d'EUR à des investissements (4,3 % de l'investissement prévu). Selon les prévisions, les projets sélectionnés au titre du Feader couvrent 1 million d'hectares de terres agricoles ou forestières d'actions de séquestration du carbone ou de conservation [25 % de l'objectif global correspondant à 2,4 % de la superficie agricole utile (SAU)] et 1,6 million d'hectares de terres agricoles font l'objet de contrats de gestion en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre et d'ammoniaque (31 % de l'objectif, soit 3 % de la SAU totale).

En ce qui concerne le changement climatique et la prévention des risques, les projets sélectionnés représentent 6,6 milliards d'EUR (17,3 % du total prévu) d'après les données communiquées. Jusqu'ici, 11,1 millions d'hectares de terres agricoles ont bénéficié d'une aide du Feader en faveur d'une gestion des terres visant une meilleure protection de la biodiversité (36 % des terres agricoles doivent en bénéficier) et 1,6 million d'hectares ont fait l'objet d'une aide visant la conversion à l'agriculture biologique ou son maintien (15,7 % des terres agricoles doivent en bénéficier).

En ce qui concerne les priorités relatives à l'environnement et à l'utilisation rationnelle des ressources, un investissement total de 7,6 milliards d'EUR a été attribué à des projets (10,5 % du total prévu), parmi lesquels on compte des projets sélectionnés au titre du Feader d'un montant de plus de 420 millions d'EUR de dépenses publiques, en faveur d'objectifs relatifs aux énergies renouvelables et à l'utilisation rationnelle de l'eau et de l'énergie. Au titre du FEDER et du FC, aucune valeur significative n'a pour l'instant été rapportée pour les indicateurs communs mesurant les réalisations en matière de capacité de recyclage des déchets, d'amélioration du traitement des eaux usées ou d'amélioration de l'approvisionnement en eau, bien que des programmes aient communiqué des valeurs se rapportant à des indicateurs spécifiques. Fin 2015, environ 90 % de tous les projets sélectionnés en vue d'un soutien du FEAMP portaient sur une utilisation rationnelle des ressources et la protection de l'environnement. La plupart de ces projets visent à protéger ou à restaurer la biodiversité marine en augmentant fortement les contrôles physiques des débarquements et en réduisant le volume des captures non désirées, favorisant ainsi la mise en œuvre de la politique commune de la pêche.

En ce qui concerne l'investissement dans des réseaux stratégiques, d'importants investissements sont prévus dans le réseau RTE-T et d'autres domaines des transports au titre du FEDER et du Fonds de cohésion. Fin 2015, les projets sélectionnés représentaient au total 4,1 milliards d'EUR (6,2 % du montant prévu). Parmi les projets menés dans le domaine des transports, les exemples suivants se distinguent particulièrement:

3.3.Emploi, inclusion sociale et éducation

Un soutien de plus de 168 milliards d’EUR est prévu dans ce domaine, principalement au titre du FSE, mais le FEDER, le Feader et le FEAMP contribuent également à l'investissement. Des projets représentant plus de 12 % de ce montant (soit plus de 11,5 milliards d'EUR 15 ) ont été sélectionnés, et nombre d'entre eux avaient déjà apporté un soutien aux personnes bénéficiaires à la fin 2015.

Le FSE est le principal fonds de l'UE soutenant l'emploi, l'inclusion sociale et l'éducation à côté de l'initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ), du FEDER, du Feader et du FEAMP.

Dans l'ensemble, la mise en œuvre du FSE à la fin 2015 faisait apparaître un taux moyen de sélection de projets de 13,3 %, ouvrant ainsi la voie à une forte contribution des Fonds ESI aux objectifs Europe 2020 dans ces domaines. Le tableau 1 ci-dessus présente une ventilation des taux de sélection de projets par objectif thématique pour les Fonds ESI dans leur ensemble.

Globalement, les actions du FSE et de l'IEJ ont permis d'obtenir les résultats suivants:

2,7 millions de participants 16 , dont 1,6 million de chômeurs et 700 000 personnes inactives;

235 000 de ces participants exerçaient un emploi à la suite d'une opération au titre du FSE ou de l'IEJ, tandis que 181 000 avaient acquis une qualification au terme d'une opération au titre du FSE ou de l'IEJ;

100 000 participants suivaient un enseignement ou une formation grâce au soutien du FSE ou de l'IEJ;

275 000 personnes défavorisées ayant participé à des opérations financées par le FSE ou l'IEJ étaient à la recherche d'un emploi, suivaient un enseignement ou une formation, avaient acquis une qualification ou exerçaient un emploi, y compris à titre indépendant.

La mise en œuvre d'opérations dans le domaine de l'emploi (objectif thématique 8) était en cours dans tous les États membres à la fin 2015, quoiqu’à des degrés divers au regard des différentes priorités en matière d'investissement. Les interventions du FSE visant à accroître l'accès au marché du travail touchent d'ores et déjà de manière appropriée des chômeurs (1,1 million) et des personnes inactives (230 000). La mise en œuvre d'opérations en faveur du travail indépendant et d'un vieillissement actif et en bonne santé a démarré relativement lentement.

L'inclusion sociale (objectif thématique 9) est, après l'objectif thématique 10 Éducation et formation professionnelle, le domaine où l'on observe les progrès les plus marquants en ce qui concerne le FSE. Les premières données relatives à la mise en œuvre sont prometteuses. Sur 631 000 participants à une intervention du FSE, 39,8 % venaient de ménages sans emploi et 32,1 % étaient des migrants d'origine étrangère ou appartenant à une minorité, ce qui montre la place accordée aux personnes ayant le plus besoin d'aide. 55 000 participants ont déjà trouvé un emploi.

Les progrès accomplis dans le cadre du FEDER à la fin 2015 en ce qui concerne le soutien aux infrastructures de santé étaient marginaux. Le soutien à certaines stratégies intégrées de développement urbain bénéficie à 1,7 million de personnes (5 % de l'objectif défini).

En matière de mise en œuvre d'investissements dans l'éducation et la formation professionnelle (objectif thématique 10), des progrès importants ont également été accomplis avec 539 000 participants, dont au moins 47 % avaient seulement un niveau d'éducation correspondant à l'enseignement primaire ou au premier cycle de l'enseignement secondaire et 83 000 participants avaient déjà acquis une qualification fin 2015 grâce au soutien du FSE.

3.4.Renforcement des capacités institutionnelles et de l’efficacité de l’administration publique

Globalement, environ 6 milliards d'EUR ont été programmés pour soutenir le renforcement des capacités institutionnelles et de l'efficacité de l'administration publique, principalement au titre du FSE, une contribution du FEDER étant également prévue. Fin 2015, plus de 11 % du budget total avaient été octroyés à des projets. 

Les opérations sélectionnées jusqu'à la fin 2015 représentent une valeur totale de 680 millions d'EUR. Les projets sont mis en œuvre en BG, EE, FR, HR, IT, PL et dans le cadre d'Interreg. 97 000 agents d'administrations publiques ont bénéficié du soutien du FSE et les États membres ont fait état de 31 projets ciblant des administrations publiques ou des services publics aux niveaux national, régional ou local. Dans le cadre de la contribution prévue au titre du FEDER, des progrès importants ont été accomplis par les programmes Interreg dans la sélection de projets à soutenir.

3.5.Progrès dans la mise en œuvre des instruments financiers

Les premières informations détaillées sur les instruments financiers jusqu’à fin 2015 figurent également dans les rapports annuels de mise en œuvre de 2016. Elles offrent un aperçu positif puisque 21 États membres rendent comptent de progrès réalisés en ce qui concerne les instruments financiers. Le volume total des contributions des programmes affectées aux IF s’élève à 5 737 millions d’EUR (dont 5 163 millions pour les Fonds ESI). Environ 20 % des montants engagés ont été versés aux IF (presque exclusivement au titre du FEDER et du FC). Il existe d'importantes différences entre États membres en ce qui concerne la mise en œuvre des IF à ce stade précoce, qu'il s’agisse des pays prenant des mesures pour achever les évaluations ex ante ou des IF qui ont déjà apporté des résultats concrets en termes de levier financier et de ressources reversées dans de nouveaux investissements.

Les progrès accomplis fin 2015 en matière de mise en œuvre des instruments financiers par Fonds et par thème ont été présentés dans le résumé de données publié par la Commission le 30 novembre 2016 18 .

3.6.Interreg

Les programmes Interreg financés par le FEDER au titre de l'objectif «Coopération territoriale européenne» avaient généré, fin 2015, un volume financier de 900 millions d'EUR pour les projets sélectionnés (7,4 % du montant prévu). Des exemples des premiers signes de progrès physiques dans le cadre d'Interreg se traduisent dans les indicateurs agrégés (voir ci-dessus), dans certains des exemples donnés dans les grands domaines d'investissement et sur la page Interreg «Pays» du portail des données ouvertes des Fonds ESI.

4.Renforcement de l'évaluation des programmes

Pour 2014-2020, une place plus importante est accordée à la nécessité d'évaluer les effets des politiques cofinancées à travers les programmes relevant des Fonds ESI. Les programmes définissent des objectifs précis énonçant le changement recherché par les investissements. Des évaluations sont essentielles pour confirmer si ces changements ont lieu et si les contributions apportées par les programmes concourent à l'atteinte de leurs objectifs spécifiques.

À la fin 2015, on disposait de peu d'évaluations des résultats et des effets liés à la période 2014-2020, en grande partie du fait du volume insuffisant de projets achevés. La principale exception concerne l'Initiative pour l'emploi des jeunes, dans le cadre de laquelle 19 évaluations nationales avaient été achevées en juin 2016. Les études et évaluations menées par les programmes en 2014-2015 ont surtout porté sur une évaluation ex post des programmes 2007-2013 et sur les problèmes de mise en œuvre pour la période 2014-2020. Selon les plans d'évaluation, il est vraisemblable que cette situation se répète en 2016 et 2017.

Alors que les évaluations menées étaient, on peut le comprendre, peu nombreuses, les programmes relatifs à la politique de cohésion préparaient activement des plans d'évaluation répondant aux obligations définies pour la période 2014-2020. Tandis que des plans d'évaluation pour le Feader et le FEAMP ont été adoptés dans le cadre des programmes opérationnels, des plans d'évaluation pour les fonds de la politique de cohésion restent à définir dans un délai de douze mois à compter de l'adoption des programmes. Des plans d'évaluation sont à présent en grande partie en place pour répondre à cette obligation. La Commission a examiné les plans d'évaluation reçus au 30 juin 2016, lesquels confirment qu'un travail sans précédent est en cours dans les programmes en vue de fournir des évaluations plus solides de la mise en œuvre et des réalisations.

Les plans d'évaluation sont clairs quant à la conduite des évaluations et à la communication des résultats. Ils sont toutefois moins probants quant à la conception de l'évaluation et aux méthodes appliquées ainsi qu'à la disponibilité des données et aux systèmes. La Commission estime que les plans concernant les programmes relatifs à la politique de cohésion devraient être régulièrement réexaminés et auront besoin d'être encore améliorés, en particulier sur les aspects exigeant des compétences plus spécifiques en matière de planification et d'exécution des évaluations, sur la consolidation du nombre d'évaluations et la fourniture d'éléments attestant des retombées à un stade plus précoce que cela n'est actuellement prévu dans certains cas, afin d'éclairer l'élaboration des politiques à venir.

Un document de travail 19 distinct donne un récapitulatif détaillé des évaluations fournies jusqu'ici et de l'effort d'évaluation prévu pendant la période 2014-2020. Il décrit également les différents axes de travail suivis par la Commission pour soutenir les travaux des programmes (mise en réseau, conseils, services d'assistance, etc.) et les travaux d'évaluation planifiés par la Commission pour les années à venir.

Par ailleurs, les propres évaluations ex post de la Commission pour la période 2007-2013 sont finalisées ou le seront prochainement 20 .

5.Conclusions

Les programmes relevant des Fonds ESI représentent un instrument d'investissement essentiel de l'Union européenne et chaque région et chaque État membre de l'Union bénéficie de cette politique. Son cadre juridique renforcé pour la période de programmation 2014-2020 apporte d'importantes innovations stratégiques, contribuant ainsi à l'initiative «EU Budget Focused on Results» (un budget de l'UE axé sur les résultats). Une série d'éléments novateurs visant à réaliser des investissements de qualité ont été instaurés dans le cadre de la réforme. La mise en œuvre de cette nouvelle approche ambitieuse dans les États membres et les régions a exigé du temps et des ressources dans la phase de démarrage afin que les conditions nécessaires à l'efficacité des dépenses soient en place. Cela a coïncidé avec les efforts déployés pour mener à bien les programmes 2007-2013 afin d'exploiter pleinement les possibilités d'investissement qu'ils offraient.

Il est à présent impératif que la mise en œuvre des nouveaux programmes s'accélère dans l'ensemble de l'Union européenne. En particulier, la sélection de projets de bonne qualité et leur mise en œuvre efficace doivent progresser plus rapidement pour que les ambitions en matière d'investissements et les bénéfices socioéconomiques attendus pour nos citoyens et nos entreprises se concrétisent. Les États membres doivent également présenter les justificatifs de leurs dépenses plus rapidement pour que la Commission puisse garantir la bonne exécution du budget de l'UE.

La sélection des projets et les dépenses sur le terrain donnent une image plus fidèle de la mise en œuvre que l'exécution des paiements par l'UE. Il ressort du suivi financier pour 2016 que la mise en œuvre a d'ores et déjà commencé à s'accélérer avec l'attribution, à l'automne 2016, de 128,8 milliards d'EUR d'investissements (soit 20,2 % de l'enveloppe totale pour la période) à des projets précis, à comparer aux 58,8 milliards d'EUR à la fin 2015. Ces données récentes montrent un avancement plus homogène dans la plupart des États membres et des thèmes. L'évolution de ces tendances fera l'objet d'une évaluation plus approfondie dans le cadre du cycle de rapports 2017.

Le cycle de rapports de la mi-2017, qui comprend les rapports complets sur les programmes à présenter en juin 2017 et les rapports d'avancement nationaux à présenter à la mi-août 2017, donnera une image plus exhaustive de la mise en œuvre, des progrès accomplis dans l'atteinte des objectifs d'investissement et des objectifs stratégiques, et permettra un meilleur compte rendu sur un plan qualitatif. En particulier, ces rapports contiendront plus d'informations et évalueront la mise en œuvre au regard d'une liste d'éléments stratégiques 21 , incluant par exemple:

une évaluation de la contribution à la réalisation des objectifs Europe 2020, à l'accomplissement des missions spécifiques de chaque fonds, et notamment à la mise en œuvre des recommandations par pays formulées dans le cadre du semestre européen;

un premier rapport concernant les progrès accomplis dans l'atteinte des valeurs intermédiaires financières et physiques définies dans les cadres de performance, qui serviront à l'attribution de la réserve de performance en 2019;

un bilan de l'achèvement des plans d'actions liés aux conditions ex ante en suspens. [En cas de non-achèvement de ces plans d'action menés pour satisfaire aux conditions ex ante, la Commission peut suspendre les paiements au titre du/des programme(s) concerné(s) en 2017.];

la mise en œuvre des mécanismes qui assurent la coordination entre les Fonds ESI et d'autres instruments de financement européens et nationaux, ainsi qu'avec la BEI (afin de tenir compte des synergies et des complémentarités avec le Fonds européen pour les investissements stratégiques ).

Ces rapports des États membres seront synthétisés par la Commission dans un rapport stratégique à la fin 2017.

ANNEXES

Annexe 1.1: Fonds ESI - exécution financière par objectif thématique, données communiquées par les programmes (sélection de projets)
31 décembre 2015 (en millions d'EUR)

Source: Commission, sur la base des données communiquées par les programmes.

Annexe 1.2: Fonds ESI - exécution financière par objectif thématique, données communiquées par les programmes (sélection de projets)
Automne 2016 (en millions d'EUR)

Source: Commission, sur la base des données communiquées par les programmes.    Notes: (1)Pour plus d'informations sur la source de ces données, voir les notes de bas de page de l'annexe 2.2.    
(2)Communications non officielles par les programmes relevant du FEAMP à fin octobre 2016.

Annexe 2.1: Fonds ESI - exécution financière par État membre, données communiquées par les programmes (sélection de projets)
– 31 décembre 2015 (en millions d'EUR)

Source: Commission, sur la base des données communiquées par les programmes.

Annexe 2.2: Fonds ESI - exécution financière par État membre, données communiquées par les programmes (sélection de projets)
Automne 2016 (en millions d'EUR)

Source: Commission, sur la base des données communiquées par les programmes.

Notes:

Dans les annexes 1.2 et 2.2, la période visée par les données financières communiquées par fonds s'entend comme suit:

1.pour les programmes relatifs à la politique de cohésion, les données les plus récentes concernant les projets sélectionnés se rapportent au 30 septembre 2016; pour ES, 4 500 millions d’EUR ont été déclarés comme ayant été affectés à l’automne 2016 au titre du FEDER (données non officielles).

2.pour les programmes relevant du Feader, les données les plus récentes concernant les projets sélectionnés se rapportent au 31 août 2016;

3.pour les programmes relevant du FEAMP, les données les plus récentes communiquées officiellement concernant les projets sélectionnés se rapportent au 31 décembre 2015. Des données supplémentaires non officielles ont été ajoutées à titre distinct à la fin du tableau ci-dessus.

Les données financières présentées ci-dessus sont une représentation instantanée au 9 novembre 2016 des données communiquées par les programmes et sont donc susceptibles d'être rectifiées ou complétées par les programmes, le cas échéant.

Le prochain délai de communication des données pour les programmes relatifs à la politique de cohésion est le 31 janvier 2017 (pour les données financières arrêtées fin 2016).

(1)  Communication COM(2015) 639 du 14 décembre 2015 au titre de l'article 16, paragraphe 3, du règlement portant dispositions communes (RDC) - règlement nº 1303/2013 du 17 décembre 2013 portant dispositions communes.

(2)  Les cinq Fonds ESI sont le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). La politique de cohésion inclut le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion.

(3)  Article 53, paragraphe 1, du règlement portant dispositions communes.

(4)   http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2015/analysis-of-the-budgetary-implementation-of-the-european-structural-and-investment-funds-in-2015_en.pdf  

(5)  Communication COM(2015) 639 – voir note de bas de page nº 1.

(6)  L'initiative «EU Budget Focussed on Results» a été lancée en 2015: http://ec.europa.eu/budget/budget4results/index_en.cfm  

(7)  Portail des données ouvertes des Fonds ESI: https://cohesiondata.ec.europa.eu/  

(8)  Engagements relatifs à la dotation principale des programmes (hors engagements relatifs à la réserve de performance).

(9)  Les rapports sur les données financières communiqués par les États membres pour le FEDER, le FC et le FSE ne fournissent pas de ventilation complète par objectif thématique, notamment en ce qui concerne l’axe prioritaire qui couvre des objectifs thématiques multiples. En conséquence, l’investissement prévu et le coût total des projets sélectionnés par objectif thématique présentés ci-dessus sont sous-estimés car ils ne comprennent pas une partie des montants se trouvant dans la rubrique « objectifs thématiques multiples».

(10)  Communication COM(2015) 639 – voir note de bas de page nº 1.

(11)  Une part du volume sélectionné au titre des «objectifs thématiques multiples» relève de ces domaines, voir tableau 1 (note de bas de page 9).

(12)  Voir note de bas de page nº 11.

(13)  Le FSE contribue aux objectifs de développement durable, à savoir les compétences vertes, à travers les objectifs secondaires de soutien relevant en particulier des objectifs thématiques 8 et 10.

(14)  Règlement d'exécution (UE) nº 215/2014 de la Commission du 7 mars 2014.

(15)  Voir note de bas de page nº 11.

(16)

     Dix États membres comptent pour 96 % de ces chiffres (ES, FR, IT, DE, BE, IE, PL, GR, NL, PT).

(17)

     Communication COM(2016) 646 final du 4 octobre 2016, La garantie pour la jeunesse et l’initiative pour l’emploi des jeunes, trois ans après.

(18)  Résumé de données 2016 au titre du règlement portant dispositions communes, article 46, paragraphe 4. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/summary_data_fi_1420_2015.pdf  

(19)  SWD(2016) 447 disponible sur la page web suivante: http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/stages-step-by-step/strategic-report/  

(20) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/expost2013/wp1_swd_report_en.pdf http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=701 Concernant l'évaluation ex post pour le FEDER et le FC pour 2007-2013 – SWD(2016) 318 du 19 septembre 2016: En ce qui concerne le FSE, l’évaluation ex post 2007-2013 – sera disponible à l’adresse suivante:  

(21)  Voir l'article 52 du règlement (UE) nº 1303/2013 portant dispositions communes.