COMMISSION EUROPÉENNE

Strasbourg, le 19.1.2016

COM(2016) 6 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre de la décision-cadre 2009/315/JAI du Conseil du 26 février 2009 concernant l'organisation et le contenu des échanges d'informations extraites du casier judiciaire entre les États membres

Introduction

Dans un espace européen de liberté, de sécurité et de justice, tout doit être entrepris pour que l’Europe lutte efficacement contre les activités criminelles, notamment les formes graves de criminalité transfrontière et le terrorisme. Le programme européen en matière de sécurité 1 mentionne tout particulièrement la nécessité de maximiser les mesures prises par l’UE en matière d’échange d’informations et de coopération opérationnelle.

Il importe que les autorités compétentes des États membres procèdent à des échanges rapides et efficaces d’informations extraites du casier judiciaire si nous voulons éviter que les juridictions nationales prononcent des condamnations sur la seule base des condamnations antérieures inscrites dans les casiers judiciaires nationaux, sans connaître les condamnations prononcées dans d’autres États membres, permettant ainsi aux criminels d’échapper à leur passé en se déplaçant d’un État membre à l’autre. La décision-cadre 2008/675/JAI 2 exige des États membres qu’ils fassent en sorte que les condamnations antérieures soient prises en compte à l’occasion de procédures pénales.

La décision-cadre 2009/315/JAI du Conseil concernant l’organisation et le contenu des échanges d’informations extraites du casier judiciaire entre les États membres 3 (ci-après la «décision-cadre») vise à combler ces lacunes en prévoyant que pour les besoins de procédures pénales, à savoir lors de la phase préalable au procès pénal, lors du procès pénal lui-même ou de la phase d’exécution de la condamnation, toutes les juridictions et autorités de police des États membres ont accès aux informations sur les condamnations antérieures de tout citoyen de l’Union prononcées par une juridiction pénale siégeant dans l’UE. En imposant une série d’obligations à l’État membre de condamnation et à l’État membre de nationalité, cette décision-cadre garantit que chaque État membre fournit, à la demande d’un autre État membre, des informations exhaustives et détaillées concernant le casier judiciaire de ses ressortissants. Elle est fondée sur le principe selon lequel chaque État membre conserve toutes les condamnations prononcées à l’encontre de ses ressortissants, y compris celles prononcées dans d’autres États membres. L’échange d’informations est décentralisé entre les autorités centrales désignées par les États membres, aux fins d’une procédure pénale ou à des fins autres conformément au droit national. Ce mode d’organisation contribue ainsi à la mise en œuvre du principe de la reconnaissance mutuelle des décisions pénales tout en permettant aux autorités nationales d’obtenir des informations extraites d’un casier judiciaire qui pourraient être pertinentes en ce qui concerne l’exercice de certaines activités (par exemple, un emploi dans les services de garde d’enfants).

La décision-cadre a jeté les bases d’un système informatisé permettant la transmission plus rapide et plus aisée d’informations sur les condamnations pénales. Le système européen d’information sur les casiers judiciaires (ECRIS), créé par la décision 2009/316/JAI 4 du Conseil, est opérationnel depuis avril 2012. À l’heure actuelle, 25 États membres échangent des informations au moyen de l’ECRIS. À la fin de 2015, le volume annuel des échanges a atteint plus de 1,8 millions de messages (notifications, demandes et réponses aux demandes comprises). En moyenne, plus de 24 000 demandes sont formulées chaque mois, dont plus de 30 % donnent lieu à un «résultat positif» 5 .

Évaluation de la mise en œuvre

Conformément à l’article 13 de la directive-cadre, la Commission a reçu les notifications des lois nationales de transposition de 22 États membres 6 : AT, BE 7 , BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK et UK. Le présent rapport est fondé sur les dispositions de transposition de ces États membres. Dès lors, à chaque fois que les termes «tous les États membres» y sont employés, ils désignent les États membres ayant notifié leurs mesures de transposition nationales.

Six États membres (DK, EL, IE, IT, MT et RO) n’ont pas encore notifié les mesures transposant les obligations découlant de la décision-cadre, mais cinq d’entre eux (DK, EL, IE, IT et RO) échangent, au moyen du système ECRIS, des informations extraites du casier judiciaire.

Les États membres ont adopté différentes approches pour transposer la décision-cadre dans leur législation nationale. AT, BG, CZ, DE, FR, HU, SE et SK ont modifié plusieurs lois nationales; EE, NL, PL et PT ont modifié leur loi relative au casier judiciaire national. Outre ces modifications, FI et BE ont adopté ou proposé des actes d’exécution distincts. ES et LU n’ont adopté qu’un acte d’exécution distinct. HR, LT et LV ont adopté un nouveau texte de loi régissant les questions concernant le casier judiciaire en général et quelques actes dérivés spéciaux. Deux États membres ont adopté une nouvelle législation de portée plus large (SI: une loi sur la coopération internationale en matière pénale et UK: une loi sur le droit pénal et la protection des données). À Chypre, le texte de la décision-cadre a été directement intégré dans le droit interne.

Conformément à l’article 10, paragraphe 3, du protocole (n° 36) sur les dispositions transitoires, annexé au traité de l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, les attributions de la Commission en vertu de l’article 258 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne sont entièrement applicables à partir du 1er décembre 2014. Dès lors, la Commission est en mesure, à partir de cette date, d’engager des procédures d’infraction contre les États membres qui n’ont pas, ou pas correctement, transposé une décision-cadre.

1.    Définition du terme «condamnation»

Seules relèvent de la définition du terme «condamnation» énoncée à l’article 2, point a), de la décision-cadre les décisions définitives des juridictions pénales rendues à l’encontre d’une personne physique en raison d’une infraction pénale, pour autant que ces décisions soient inscrites dans les casiers judiciaires de l’État de condamnation. Le «casier judiciaire» désigne le registre national regroupant ces condamnations; les États membres peuvent avoir plusieurs registres. Ils peuvent convenir par voie bilatérale ou multilatérale, conformément à l’article 12, paragraphe 5, de la décision-cadre, d’un champ d’application plus large des informations à échanger.

Plusieurs États membres (AT, CY, CZ, FI, PL, PT, SK et UK) ont adopté la définition figurant dans la décision-cadre; en ce qui concerne BG et HU, cela peut se déduire du contexte général de la législation. Dans un grand nombre d’États membres (BE, DE, EE, HR, LU, NL, SE et SI), il semble que la définition du terme «condamnation» recouvre davantage que les seules décisions rendues par des juridictions pénales. Par exemple, les Pays-Bas échangent également les décisions prises par un procureur et, dans certains cas, les données judiciaires concernant des enquêtes ou des affaires en cours. Plusieurs États membres (ES, FR, LT et LV) n’ont pas explicitement défini ce qu’ils entendent par «condamnation» aux fins de la décision-cadre.

2.    Autorités centrales

Dans 17 États membres (BE, BG, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HR, IT, LU, NL, PL, PT, SI et SK), les casiers judiciaires relèvent de la responsabilité du ministère de la justice et, dans 11 autres (AT, CY, DK, HU, IE, LT, LV, MT, RO, SE et UK), de celle du ministère de l’intérieur. Dans le premier cas, la majorité des États membres ont désigné leur service du casier judiciaire comme autorité centrale aux fins de la décision-cadre; au Luxembourg et en Slovaquie, c’est le parquet général qui fait office d’autorité centrale. Dans le second cas, les États membres ont désigné les services de police compétents. Ainsi que le permet l’article 3, paragraphe 1, de la décision-cadre, deux États membres ont désigné plus d’une autorité centrale à l’échelle nationale: quatre dans le cas de Chypre et deux dans celui de la République tchèque 8 .

3.    Obligations incombant à l’État membre de condamnation

3.1.    Enregistrement d’informations relatives à la nationalité de la personne condamnée

L’article 4, paragraphe 1, de la décision-cadre impose à chaque État membre de veiller à ce que toute décision de condamnation visant des ressortissants d’un autre État membre soit accompagnée, lors de l’inscription à son casier judiciaire, d’informations relatives à la nationalité ou aux nationalités de la personne condamnée. S’il en allait autrement, l’État membre de condamnation ne serait pas en mesure de transmettre des informations à l’État membre de nationalité et le principe de la centralisation des informations en un seul lieu serait inopérant.

La quasi-totalité des États membres (AT, BE, BG, CY, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SI, SK et UK) ont fait figurer une référence directe à la nationalité dans leur casier judiciaire national, en insérant la «nationalité» dans la liste des données d’identification de la personne condamnée à inscrire au casier judiciaire et/ou en introduisant une disposition créant explicitement cette obligation. En République tchèque et en Suède, cette obligation peut se déduire du contexte général des actes législatifs.

HU, LU et NL enregistrent également des informations relatives aux nationalités antérieures. Les Pays-Bas se sont dotés d’une disposition garantissant que les données sont transmises entre États membres au cas où l’auteur d’une infraction changerait de nationalité.

3.2.    Notifications des décisions de condamnation

La décision-cadre oblige l’État membre de condamnation à transmettre, le plus tôt possible, des informations relatives aux condamnations prononcées sur son territoire («notifications») à l’État membre de la nationalité de l’auteur de l’infraction. Si ce dernier a plusieurs nationalités, la notification devrait être adressée à tous les États membres concernés, même si cette personne est également un ressortissant de l’État de condamnation.

Presque toutes les États membres (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK et UK) ont intégralement transposé l’obligation de notification. Si la plupart d’entre eux ont indiqué que la notification devrait être envoyée «immédiatement», «sans délai», «dès que possible» ou «dès l’inscription au casier judiciaire», trois ont introduit un délai de transmission précis. Ce délai va du «jour ouvrable suivant au plus tard» (LT), en passant par 10 jours (CZ), à deux mois après la saisie des informations dans le casier judiciaire (ES). DE et PT ne semblent pas avoir prévu dans leur législation nationale quand ces notifications devraient être transmises; dans la pratique, toutefois, DE respecte l’obligation prévue à l’article 4, paragraphe 2, de la décision-cadre.

En vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la décision-cadre, l’État membre de condamnation devrait inclure dans sa notification à l’État membre de nationalité des informations «obligatoires» sur la personne faisant l’objet de la condamnation, la forme de la condamnation, l’infraction ayant donné lieu à la condamnation et le contenu de la condamnation. Ce même État membre devrait également transmettre des informations «facultatives» si elles figurent dans le casier judiciaire, et des informations «supplémentaires» si l’autorité centrale y a accès. Si les États membres dans leur grande majorité (AT, BE, BG, CY, DE, EE, ES, FR, HR, HU, LT, LU, NL, PL, PT, SI, SK et UK) enregistrent et transmettent toutes les informations obligatoires, pour quatre d’entre eux (CZ, FI, LV et SE), les dispositions de mise en œuvre sont plus générales ou prévoient des conditions spéciales. Par exemple, la Finlande n’inclut des informations concernant «la date, le lieu et le pays de naissance» qu’en l’absence d’un «code d’identification personnelle», tandis qu’en Lituanie, la «date de naissance» n’est mentionnée qu’en l’absence d’un tel code 9 . 

Seuls quelques États membres ont introduit des dispositions juridiques expresses permettant l’enregistrement et la transmission des informations «facultatives» et «supplémentaires».

Afin que les informations relatives aux condamnations puissent être transmises le plus tôt possible à l’État membre de nationalité, elles doivent figurer rapidement dans le registre du casier judiciaire. À cette fin, certains États membres (par exemple, CZ, DE, EE, LU et LV), allant au-delà des obligations juridiques qui leur incombent en vertu de la décision-cadre, ont imposé une obligation supplémentaire à leurs juridictions nationales consistant à transmettre les informations sur les condamnations au registre du casier judiciaire.

3.3.    Mises à jour

Afin que les informations transmises soient complètes et à jour, l’article 4, paragraphe 3, de la décision-cadre exige de l’État membre de condamnation qu’il notifie sans délai à l’État membre de nationalité toutes les modifications ou toute suppression ultérieures d’informations qui figuraient dans des notifications précédentes. Presque tous les États membres (AT, BE, BG, CY, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, PL, PT, SE, SI, SK et UK) ont mis en œuvre cette obligation de notification, mentionnant explicitement la transmission des mises à jour. Dans le cas de la République tchèque, cette obligation peut se déduire du contexte. Les Pays-Bas ont inséré une disposition prévoyant la rectification et l’effacement des «données inexactes» figurant dans des notifications précédentes.

3.4.    La fourniture d’informations supplémentaires

À la demande de l’État membre de nationalité et dans des cas particuliers, l’État membre de condamnation est tenu de fournir copie des condamnations et des mesures ultérieures ainsi que tout autre renseignement s’y référant. Les États membres peuvent désigner une autorité centrale supplémentaire pour la communication de ces informations.

La majorité des États membres (AT, BE, BG, CY, CZ, FI, HR, LT, LU, LV, NL, SI, SK et UK) ont transposé intégralement l’article 4, paragraphe 4, de la décision-cadre. La Bulgarie semble envoyer les comptes rendus des décisions de justice, non pas sur demande dans des cas particuliers, mais d’office pour toutes les notifications. Dans de nombreux États membres, les copies de ces décisions ne sont pas directement accessibles dans le casier judiciaire ni aux autorités centrales. En conséquence, certains États membres (CZ, LT, LV et SK) ont imposé à leurs juridictions nationales ou aux autorités publiques compétentes une obligation explicite de fournir les informations demandées à l’autorité centrale. L’Autriche transmet ces demandes à ses juridictions pour qu’elles y donnent suite. La République tchèque et Chypre ont désigné des autorités centrales supplémentaires qui ont directement accès aux copies des décisions de justice pour traiter les demandes relevant de l’article 4, paragraphe 4. Le Portugal ne fait pas explicitement référence à l’obligation de répondre à ces demandes, mais son autorité centrale peut demander copie des décisions des juridictions d’émission afin de répondre aux demandes émanant d’autres États membres.

Nombreux sont les États membres (DE, EE, ES, FR, HU, PL et SE) qui n’ont pas adopté de dispositions correspondantes. La France et la Pologne ont indiqué à la Commission qu’elles transmettaient bien ces informations, mais en empruntant les canaux prévus par la convention d’entraide judiciaire 10 , puisque leurs autorités centrales n’ont pas directement accès aux copies des décisions de justice.

4.    Obligations incombant à l’État membre de nationalité

4.1.    Conservation des informations aux fins de leur retransmission

L’article 5, paragraphe 1, de la décision-cadre exige de l’État membre de nationalité qu’il conserve toutes les informations qui lui sont transmises, aux fins de leur retransmission, mais cette disposition laisse à chaque État membre la faculté de décider des modalités de leur conservation. Dans la mesure où les informations sur les condamnations prononcées dans d’autres États membres sont stockées à des fins de retransmission uniquement, il conviendrait de les conserver, indépendamment de la question de savoir si une infraction donnée est également punissable en vertu de la législation de l’État membre de nationalité.

Presque tous les États membres (AT, BE, BG, CZ, CY, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SK et UK) ont introduit dans leur législation une disposition explicite sur l’obligation de conservation. La plupart ont prévu que toutes les informations reçues d’autres États membres devaient être conservées dans leur(s) casier(s) judiciaire(s), c’est-à-dire indépendamment de la question de savoir si leur propre législation sanctionne également l’infraction concernée. L’Autriche, la Lituanie et le Portugal l’ont expressément formulé dans leurs dispositions respectives. La Slovénie ne semble pas avoir inséré, dans son droit interne, de disposition relative aux obligations de conservation.

L’article 11, paragraphe 2, de la décision-cadre détermine les catégories de données transmises par l’État membre de condamnation au sujet d’une personne condamnée à l’étranger qui devraient être conservées par l’État membre de nationalité. Alors que la grande majorité des États membres (AT, BE, BG, CY, DE, EE, FI, FR, HR, HU, LT, LU, NL, PL, SK et UK) conservent toutes les informations requises, trois autres (CZ, LV et SE) ont adopté des dispositions de mise en œuvre qui ne précisent pas la nature des informations à conserver mais qui sont formulées en des termes plus généraux ou comportent des conditions spéciales 11 . L’Espagne et le Portugal n’ont pas fourni de listes des informations conservées, mais ont instauré une obligation générale de conserver toutes les informations transmises par d’autres États membres.

Presque tous les États membres enregistrent, dans leurs bases de données existantes relatives aux casiers judiciaires, des informations sur les condamnations de leurs ressortissants prononcées à l’étranger et adressées par d’autres États membres. Quatre États membres (BG, FI, HU et PT) ont choisi de créer des registres séparés pour conserver ces informations sur les condamnations aux fins de leur retransmission. Dans la plupart des cas, il existe un seul service du casier judiciaire qui administre un ou plusieurs registres du casier judiciaire. Certains États membres (la Bulgarie, par exemple) disposent d’une structure décentralisée d’entités compétentes pour conserver ces données.

4.2.    Mise à jour des informations

Conformément à l’article 5, paragraphes 2 et 3, de la décision-cadre, lorsque l’État membre de nationalité est informé d’une modification ou d’une suppression d’informations notifiées précédemment par un État membre de condamnation, il est tenu de modifier ou de supprimer en conséquence les informations conservées.

Il convient toutefois de veiller à ce que les personnes concernées ne reçoivent pas un traitement moins favorable que celui dont elles auraient fait l’objet si elles avaient été condamnées par une juridiction de leur État membre de nationalité. Par exemple, si les règles nationales en matière de conservation et de suppression des informations conduisent à la suppression de la mention d’une condamnation particulière, l’État membre de nationalité de la personne concernée ne pourra plus utiliser ces informations dans le cadre d’une procédure nationale. Il doit néanmoins toujours être en mesure de les communiquer à un autre État membre sur demande. La décision-cadre établit donc le principe du «double régime juridique», selon que les informations sont utilisées au niveau interne dans l’État membre de nationalité ou qu’elles sont transmises à un autre État membre.

La grande majorité des États membres (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, ES, FI, FR, HR, HU, LV, NL, PL, PT, SK et UK) ont mis en œuvre ces dispositions, en se référant explicitement à l’enregistrement des mises à jour. Certains d’entre eux (par exemple BE, HR, HU et UK) ont prévu que seules les informations mises à jour puissent être transmises à un autre État membre. La France et le Portugal ont élaboré le principe du «double régime juridique» de façon plus détaillée, pour autant que la suppression d’une condamnation étrangère de leurs registres nationaux conformément à la réglementation nationale n’empêche pas sa transmission à un autre État membre à moins qu’elle n’ait été supprimée dans l’État membre de condamnation. En Lituanie, l’obligation de mise à jour, bien que non explicite, peut être déduite du contexte. La Suède ne mentionne pas l’enregistrement des modifications, mais uniquement celui des suppressions. En Estonie, seule l’obligation de suppression peut être déduite de la référence à la législation applicable, mais pas l’obligation de modification. Deux États membres prévoient la suppression obligatoire des condamnations étrangères de leurs ressortissants après une période maximale de cinq ans (DE) ou de 20 ans (SE) à compter de la date de condamnation, si l’État membre de condamnation n’a, entretemps, pas notifié la suppression. Le Luxembourg et la Slovénie semblent ne pas avoir réglementé les mises à jour. Outre les mises à jour des informations conservées, les Pays-Bas ont instauré une forme spécifique de mise à jour des informations communiquées précédemment à un autre État membre en réponse à une demande, si ces informations ont changé dans l’année suivant leur transmission.

5.    Réponses aux demandes d’informations

5.1.    Demandes introduites aux fins d’une procédure pénale

La décision-cadre requiert de la part de l’État membre de nationalité qu’il réponde aux demandes d’informations émanant d’autres États membres et concernant ses ressortissants aux fins d’une procédure pénale. Cette dernière englobe la phase préalable au procès pénal, le procès pénal lui-même et la phase d’exécution de la condamnation. La réponse contient les informations relatives aux condamnations nationales, aux condamnations prononcées dans d’autres États membres et obligatoirement transmises après le 27 avril 2012, ou transmises par eux avant cette date et inscrites dans le casier judiciaire. Cette obligation couvre également les condamnations prononcées dans des pays tiers et inscrites dans le casier judiciaire de l’État membre de nationalité.

Tous les États membres (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK) ont transposé intégralement l’article 7, paragraphe 1, de la décision-cadre dans leur législation interne. La plupart ont repris la liste exacte des catégories d’informations énumérées dans cet article. Les autres ont prévu l’obligation de répondre en communiquant les informations pertinentes figurant dans leur registre (DE, EE, FI, HU, LV, NL et PL) ou dans un extrait national délivré à des fins pénales (FR et LU). L’Estonie transmet aussi une copie de la décision de condamnation.

5.2.    Demandes introduites à des fins autres qu’une procédure pénale

En vertu de l’article 7, paragraphe 2, de la décision-cadre, si une demande d’informations est adressée à des fins autres qu’une procédure pénale (tel est le cas pour environ 20 % de la totalité des demandes), les autorités centrales peuvent y répondre conformément au droit national. Les éléments qui peuvent être inclus dans la réponse sont potentiellement les mêmes que dans le cas de demandes introduites aux fins d’une procédure pénale, en fonction de la législation nationale, qui peut régir différemment la portée des informations ou les modalités de leur mise à disposition. En outre, la décision-cadre établit des règles spécifiques pour la transmission d’informations déclarées par l’État membre de condamnation non communicables à des fins autres qu’une procédure pénale. En pareils cas, l’État membre de nationalité doit inviter l’État membre requérant à prendre contact directement avec l’État membre de condamnation. Cette manière de procéder permet de garantir un niveau élevé de protection des données à caractère personnel qui sont communiquées par l’État membre de condamnation à l’État membre de nationalité.

La directive 2011/93/UE relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants 12 contient des dispositions spéciales à l’article 10, paragraphe 3, imposant aux États membres l’obligation de transmettre des informations sur l’existence de condamnations pénales pour des infractions liées à des abus sexuels d’enfants et les mesures d’interdiction qui en résultent, à la suite d’une demande au titre de l’article 6 de la décision-cadre, afin que les employeurs puissent avoir connaissance de ces condamnations lorsqu’ils recrutent une personne pour des activités professionnelles ou des activités bénévoles impliquant des contacts directs et réguliers avec des enfants. L’application de ces dispositions par les États membres sera traitée dans le rapport spécial de transposition sur la directive 2011/93/UE.

Tous les États membres ont transposé l’article 7, paragraphe 2, de la décision-cadre dans leur droit interne, mais les dispositions varient considérablement dans le détail. La majorité (BE, BG, CZ, CY, DE, EE, ES, FR, HR, LT, NL, SE, SI et UK) sont prompts à répondre aux demandes introduites à des fins autres qu’une procédure pénale conformément à leur réglementation nationale; plus précisément:

la Belgique répond conformément à son code d’instruction criminelle;

la République tchèque et l’Allemagne ne transmettent pas les condamnations prononcées dans d’autres États membres que leurs juridictions nationales ne considèrent pas elles aussi comme des condamnations;

l’Allemagne et l’Espagne transmettent des informations aux mêmes fins et dans la même mesure qu’à leurs autorités nationales respectives;

l’Estonie répond pour autant que sa loi sur le casier judiciaire l’y autorise;

la France renvoie aux informations figurant dans un extrait national délivré à des fins autres qu’une procédure pénale;

la Croatie répond dans certaines situations particulières;

la Lituanie répond sans le consentement de la personne condamnée si sa législation nationale restreint les droits et libertés de cette personne dans un cas concret en raison de sa condamnation; sinon, le consentement de la personne est exigé;

les Pays-Bas prévoient qu’une réponse peut être donnée après un examen attentif de chaque cas; l’étendue des informations transmises dépendra de cet examen;

la Suède est prête à communiquer les informations si elle est également habilitée à recevoir des informations de ce type de la part de l’État membre requérant; en outre, certaines catégories d’informations ne peuvent pas être communiquées à des fins autres qu’une procédure pénale;

la Slovénie n’accepte d’échanger des informations que sur les condamnations pénales nationales et celles prononcées dans un pays tiers, mais pas sur les condamnations prononcées dans d’autres États membres qui lui ont été transmises;

le Royaume-Uni prévoit que seules les condamnations éteintes, telles qu’elles sont définies dans sa législation nationale, peuvent être transmises.

Trois États membres exigent, en outre, le consentement de la personne concernée afin qu’une réponse puisse être apportée:

en Espagne, c’est toujours le cas, sauf si la législation contraint un individu à présenter l’extrait de casier judiciaire;

en Lituanie, le consentement est exigé dans les cas où les droits et libertés de la personne ne sont pas limités par la législation nationale du fait de sa condamnation;

au Luxembourg, les échanges d’informations ont lieu uniquement s’il s’agit de travailler auprès d’enfants, et le consentement est toujours requis.

L’Autriche, la Lettonie, la Pologne et la Slovaquie ne renvoient pas au droit national dans les réponses aux demandes introduites à d’autres fins qu’une procédure pénale, ni à d’autres restrictions en matière d’information, autorisant ainsi des transmissions comparables à celles prévues aux fins d’une procédure pénale. Quatre États membres n’échangent pas d’informations à des fins autres qu’une procédure pénale, sauf en ce qui concerne les demandes émanant d’un particulier (FI, HU et PT) ou s’il s’agit de travailler auprès d’enfants (transposant ainsi la directive 2011/93/UE) (LU). Deux de ces pays, la Hongrie et le Luxembourg, conjointement avec la Slovénie, qui ne transmet pas les condamnations prononcées dans d’autres États membres, n’ont pas inclus dans leurs dispositions des restrictions en matière de transmission ultérieure d’informations conformément aux règles fixées par l’État membre de condamnation. La Finlande, la Hongrie, le Luxembourg, la Slovénie, l’Estonie, la France et les Pays-Bas n’ont pas prévu l’obligation d’indiquer l’État membre de condamnation auprès duquel les informations à diffusion restreinte peuvent être obtenues. Tandis que certains États membres (par exemple BG, EE et SE) ont prévu que, lors de l’envoi de notifications relatives aux condamnations prononcées sur leur territoire, ils peuvent limiter la transmission ultérieure de ces informations à des fins pénales uniquement, les notifications émanant de l’Espagne et du Portugal sont systématiquement limitées en ce sens.

5.3.    Demandes émanant d’un pays tiers

Conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la décision-cadre, lorsqu’il répond aux demandes émanant de pays tiers (c’est-à-dire de pays ne faisant pas partie de l’UE), l’État membre de nationalité peut, sous réserve des conditions fixées à l’article 7, paragraphes 1 et 2, transmettre des informations sur les condamnations reçues d’autres États membres.

Dans la législation des États membres, la transmission d’informations contenues dans le casier judiciaire aux pays tiers est régie par des conventions d’entraide judiciaire, d’autres accords internationaux ou des dispositions spéciales de la législation relative au casier judiciaire.

La grande majorité des États membres (BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, HR, HU, LV, NL, PL, SE, SI, SK et UK) ont explicitement inclus la condition prévue à l’article 7, paragraphe 3, dans leur législation. En Lituanie, cette condition peut être déduite du contexte. Le Portugal prévoit qu’il peut être répondu aux demandes de pays tiers en vertu des accords internationaux applicables, sous réserve de réciprocité. L’Autriche, la France et le Luxembourg n’ont pas adopté de dispositions dans ce domaine.

5.4.    Demandes adressées à un État membre autre que l’État membre de nationalité

Il se peut qu’une demande d’informations soit adressée à un État membre autre que l’État membre de nationalité. Par exemple, l’État membre de condamnation peut être invité à communiquer des informations sur des condamnations antérieures à l’entrée en vigueur de la décision-cadre qui pourraient ne pas avoir été transmises à l’État membre de nationalité, ou une demande peut concerner un ressortissant de pays tiers n’ayant pas aussi la nationalité d’un État membre de l’UE.

L’article 7, paragraphe 4, de la décision-cadre dispose que l’État membre qui reçoit la demande doit répondre en transmettant les informations correspondant aux condamnations prononcées sur son territoire et aux condamnations prononcées à l’encontre de ressortissants de pays tiers et à l’encontre d’apatrides figurant dans son casier judiciaire. La réponse est soumise aux mêmes conditions que celles prévues à l’article 13 de la convention d’entraide judiciaire, c’est-à-dire qu’elle est obligatoire et doit contenir toutes les informations (dans le cas de demandes adressées aux fins d’une procédure pénale) ou être conforme au droit national (dans le cas des demandes présentées à des fins autres qu’une procédure pénale).

Concernant les ressortissants de pays tiers, le mécanisme de l’ECRIS permettant d’adresser des demandes générales à tous les États membres afin de déterminer si et où une personne a fait l’objet d’une condamnation, combiné à l’obligation de répondre prévue à l’article 7, paragraphe 4, de la décision-cadre, occasionne une énorme charge administrative pour tous les États membres, y compris ceux (la majorité) qui ne détiennent pas les informations demandées. C’est pourquoi la Commission propose une directive modificative sur l’échange des informations contenues dans le casier judiciaire concernant les ressortissants de pays tiers condamnés dans l’UE.

La vaste majorité des États membres (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LV, NL, PL, PT, SE et UK) ont mis en œuvre intégralement l’article 7, paragraphe 4, de la décision-cadre. La plupart (AT, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, LT, NL, PL et SE) n’ont fait aucune distinction entre les réponses aux demandes concernant leurs propres ressortissants, ceux d’autres États membres et ceux de pays tiers, aux fins d’une procédure pénale ou à d’autres fins; toutes sont régies par les mêmes dispositions générales. Outre ces dispositions, deux États membres prévoient plus précisément que les informations doivent être communiquées conformément à la convention d’entraide judiciaire (HU) ou aux traités internationaux (LV). La Finlande, la Hongrie et le Portugal ne répondent qu’aux demandes introduites aux fins d’une procédure pénale. La Belgique, la Bulgarie, Chypre, la Croatie et le Royaume-Uni ont adopté une disposition séparée, qui reprend essentiellement le contenu de l’article 7, paragraphe 4, de la décision-cadre, spécifiquement pour les réponses aux demandes concernant les ressortissants d’autres États membres. Deux autres États membres se sont dotés d’une disposition séparée similaire, mais cette dernière ne vise en Slovénie que les réponses concernant les ressortissants de pays tiers et les apatrides (pas les ressortissants d’autres États membres) et en Slovaquie, il est prévu uniquement que les informations soient fournies dans la mesure requise par un accord international. Le Luxembourg semble ne pas avoir transposé cette disposition.

5.5.    Délais de réponse

Les réponses aux demandes aux fins d’une procédure pénale et à d’autres fins doivent être données immédiatement et, en tout état de cause, dans un délai de dix jours ouvrables, ou de vingt jours ouvrables si la demande émane d’une personne qui sollicite des informations relatives à son propre casier judiciaire. Si l’État membre qui reçoit la demande a besoin d’un complément d’informations afin de déterminer l’objet de la demande, il doit consulter immédiatement l’État membre requérant et répondre dans un délai de dix jours ouvrables à compter de la réception de l’information.

La quasi-totalité des États membres (AT, BE, BG, CY, CZ, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, SI, SK et UK) ont transposé les dispositions concernant les délais. La Hongrie et la Pologne n’ont pas adopté de dispositions détaillées sur les demandes d’informations complémentaires. La République tchèque, les Pays-Bas et la Slovaquie appliquent également le délai de dixjours aux demandes émanant d’un particulier. La Suède réglemente les réponses aux demandes introduites aux fins d’une procédure pénale, mais pas à d’autres fins. L’Allemagne ne mentionne pas le délai applicable aux réponses aux demandes conformément à l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre, mais uniquement aux demandes émanant d’un particulier. Le Portugal ne semble pas avoir fixé de délais dans sa législation.

6.    Demandes d’informations

Lorsque des informations sont demandées au niveau national aux fins d’une procédure pénale ou à d’autres fins, l’autorité centrale de l’État membre concerné peut, conformément à son droit national, adresser une demande d’informations à l’autorité centrale d’un autre État membre (article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre).

Presque tous les États membres (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, HR, HU, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK et UK) ont adopté une disposition permettant à une autorité centrale de demander des informations aux autorités nationales, le cas échéant. Certains États membres (BG, EE, FI, HR, HU, LV, PL, PT, SE et SI) ont indiqué exactement qui pouvait, et dans quelles circonstances, demander des informations à l’autorité centrale au niveau national. La République tchèque, la Finlande et la Hongrie ne demandent des informations qu’aux fins d’une procédure pénale. La Pologne demande des informations conformément à la législation de l’État membre destinataire plutôt qu’à la sienne. La France et la Lituanie n’ont pas adopté de dispositions explicites régissant les demandes relevant de l’article 6, paragraphe 1.

Des considérations particulières s’appliquent lorsqu’un citoyen de l’Union demande à l’autorité centrale d’un État membre autre que son État membre de nationalité des informations sur son propre casier judiciaire datant du 27 avril 2012 ou au-delà. Afin de s’assurer que l’État membre destinataire ne délivre pas d’extrait exempt d’informations exhaustives sur ses antécédents judiciaires, l’article 6, paragraphe 3, de la décision-cadre l’oblige à demander les informations à l’État membre de nationalité et de les inclure dans l’extrait. Cette disposition est particulièrement importante dans le contexte de l’obtention d’extraits de casier judiciaire motivée par la recherche d’un emploi dans des secteurs sensibles tels que celui de la sécurité ou s’il s’agit de travailler auprès d’enfants (voir la directive 2011/93/UE).

Tandis que la plupart des États membres (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, ES, FI, FR, HR, LT, LU, LV, PL, PT, SE, SI et SK) ont introduit l’obligation, pour l’autorité centrale, de demander des informations au nom d’un ressortissant d’un autre État membre, quelques-uns (BG, FI, LV, SE et SK) n’ont pas explicitement prévu l’obligation de faire figurer les informations obtenues dans l’extrait délivré au ressortissant. En Croatie, en général, les particuliers ne peuvent pas obtenir d’extraits de casier judiciaire, et doivent se contenter d’en prendre connaissance en présence d’un greffier. Un certificat spécial peut être délivré à titre exceptionnel aux fins d’activités impliquant des contacts réguliers avec des enfants ou pour l’exercice d’un droit spécifique à l’étranger ou dans une organisation internationale. En Allemagne, en Croatie et aux Pays-Bas, le citoyen reçoit un «certificat de bonne conduite». L’Estonie, la Hongrie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni n’ont pas transposé l’obligation prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la décision-cadre. Aux Pays-Bas, comme en Croatie, un particulier ne peut pas demander un extrait de son casier judiciaire, mais a seulement le droit de le consulter. Un certificat de «bonne conduite» peut être obtenu, par exemple, à des fins de sélection professionnelle, mais cet aspect est régi par des dispositions séparées, non communiquées à la Commission. La Royaume-Uni a transposé uniquement l’article 6, paragraphe 2, de la décision-cadre, sans prévoir d’obligation de demander des informations.

7.    Conditions d’utilisation des données à caractère personnel

La décision-cadre contient plusieurs dispositions destinées à garantir un niveau élevé de protection des données à caractère personnel (articles 7 et 9). Les données à caractère personnel communiquées en réponse à des demandes ne peuvent être utilisées qu’aux fins pour lesquelles elles ont été demandées. En outre, les données à caractère personnel transmises à des fins autres qu’une procédure pénale ne peuvent être utilisées, conformément à la législation nationale de l’État membre requérant, que dans les limites précisées par l’État membre destinataire. De même, les données à caractère personnel transmises à un pays tiers sont soumises aux restrictions concernant la finalité et l’utilisation indiquées par l’État membre de condamnation.

La quasi-totalité des États membres (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, HR, HU, LT, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK et UK) ont mis en œuvre ces garanties en matière de données à caractère personnel. Si tous ont pris en compte dans une certaine mesure les dispositions de la décision-cadre, la Bulgarie, la Finlande et la Lituanie ont ajouté une référence explicite au traitement des données conformément à leurs instruments nationaux en la matière. La Finlande, le Luxembourg, la Lituanie et le Portugal ont inclus directement des dispositions relatives à la protection des droits de la personne concernée; en Finlande, par exemple, la personne concernée a le droit de demander à qui et à quelles fins les données la concernant ont été communiquées au cours de l’année écoulée. En tout état de cause, la législation nationale de protection des données s’applique au traitement des données à caractère personnel contenues dans les bases de données nationales relatives au casier judiciaire et à l’échange de ces données avec d’autres États membres. La France et le Luxembourg semblent ne pas avoir adopté de dispositions dans ce domaine, bien que la France ait inclus une déclaration selon laquelle les informations ne peuvent être divulguées que si la loi le prévoit.

8.    Adoption du format standardisé de transmission électronique

Le système ECRIS qui permet l’échange d’informations par voie électronique dans un «format européen standardisé», a été créé sur la base de la décision-cadre. Depuis le 27 avril 2012, les États membres sont tenus de l’utiliser pour toutes les transmissions conformément à l’article 11, paragraphe 3, de la décision-cadre. À l’heure actuelle, les États membres, à l’exception de la Slovénie, du Portugal et de Malte 13 procèdent à l’échange d’informations via ECRIS.

La majorité des États membres (BE, BG, CY, CZ, EE, ES, FR, FI, HR, LT, LV, NL, PL, PT, SI et SK) ont introduit dans leur législation interne l’obligation d’échanger des informations par voie électronique au moyen d’un format standardisé. Un grand nombre d’entre eux (BE, BG, EE, HR, LT, PL, SI, SK et UK) font explicitement référence au système ECRIS en tant qu’instrument électronique pour l’échange d’informations contenues dans le casier judiciaire. En Slovénie, le ministère de la justice émettra une ordonnance fixant la date de lancement de l’échange électronique d’informations via ECRIS. En Autriche, l’utilisation du format électronique peut être déduite du contexte. L’Allemagne, la Hongrie, le Luxembourg, la Suède et le Royaume-Uni ne font pas mention du format électronique dans leurs dispositions nationales, mais ils procèdent en pratique à l’échange d’informations via ECRIS.

Conclusion

La transposition de la décision-cadre par 22 États membres a conduit à des progrès notables dans l’échange d’informations contenues dans le casier judiciaire au sein de l’Union. Elle s’est avérée être un outil indispensable utilisé quotidiennement dans 25 États membres en apportant une réelle valeur ajoutée en pratique aux autorités judiciaires.

Le rapport recense des domaines dans lesquels la transposition de dispositions particulières est incomplète, aussi la Commission considère-t-elle qu’il est important que les États membres transposent intégralement cette décision-cadre et qu’ils prennent de toute urgence toutes les mesures qui s’imposent. À cet égard, la Commission suivra de près l’évolution de la situation et prendra toute action se révélant nécessaire.

Annexe

Vue d’ensemble des notifications des États membres

(1)

     COM(2015) 185 final.

(2)

     Décision-cadre 2008/675/JAI du 24 juillet 2008 relative à la prise en compte des décisions de condamnation entre les États membres de l’Union européenne à l’occasion d’une nouvelle procédure pénale (JO L 220 du 15.8.2008, p. 32).

(3)

     JO L 93 du 7.4.2009, p. 23.

(4)

     Décision du Conseil relative à la création du système européen d’information sur les casiers judiciaires (ECRIS) en application de l’article 11 de la décision-cadre 2009/315/JAI (2009/316/JAI) adoptée le 6 avril 2009 (JO L 93 du 7.4.2009, p. 33).

(5)

     c’est-à-dire une réponse contenant une ou plusieurs condamnations.

(6)

     Plusieurs États membres ont transmis le texte de leurs dispositions nationales à la Commission ou au secrétariat général du Conseil. La Commission a adressé deux lettres aux États membres à ce sujet, le 22 avril et le 10 octobre 2014. L’annexe du présent rapport fournit une vue d’ensemble des dates auxquelles les États membres ont déposé leurs notifications.

(7)

     La Belgique a également fourni à la Commission une copie d’un projet d’acte d’exécution qui parachèvera la transposition.

(8)

     Une liste détaillée des autorités centrales figure en annexe.

(9)

     Bien que la Suède recoure à certaines généralisations des catégories d’informations, elle prévoit également que la notification se déroulera conformément aux principes de la décision-cadre; les casiers judiciaires en République tchèque contiennent des données visant à garantir que la personne condamnée «ne puisse être confondue avec une autre».

(10)

   Convention relative à l’entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l’Union européenne du 29 mai 2000 (JO C 197 du 12.7.2000, p. 3).

(11)

     Bien que la Suède recoure à certaines généralisations des catégories d’informations, elle prévoit également que le gouvernement suédois peut édicter des règles plus détaillées à cet égard. Pour la Lettonie et la République tchèque, voir la section 4.2.

(12)

     À la fin de l’année 2014, le taux d’interconnexion était égal à 66 % de toutes les interconnexions possibles entre tous les États membres. Malte déclare avoir commencé à participer aux interconnexions en 2015.