17.11.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 383/84

Rapporteure:

Mme Ulla SIRKEINEN

Corapporteur:

M. Pierre-Jean COULON

1.1.

La politique énergétique de l’Union européenne a été en partie couronnée de succès, en particulier en accroissant l’utilisation des énergies renouvelables et en élargissant le choix offert aux consommateurs. Il n’en demeure pas moins que la plupart des questions liées à la politique énergétique continuent d’être traitées principalement comme des intérêts nationaux.

1.2.

Les défis se sont accentués: risques pour la sécurité de l’approvisionnement en gaz; augmentations des coûts de l’énergie qui nuisent aux consommateurs et affaiblissent la compétitivité de l’industrie; conséquences des parts importantes d’énergie renouvelable intermittente sur la stabilité du système électrique.

1.3.

Des investissements massifs sont indispensables pour garantir l’approvisionnement énergétique de l’Europe. Les investisseurs ont besoin d’un cadre politique aussi prévisible et fiable que possible.

1.4.

Pour satisfaire les attentes des Européens, l’énergie doit être abordée de manière plus cohérente. La coopération entre les États membres et un marché intérieur de l’énergie pleinement opérationnel sont indispensables.

1.5.

La proposition relative à une Union européenne de l’énergie étant maintenant approuvée, sa mise en œuvre est urgente. Elle permettrait de faire de la libre circulation de l’énergie la cinquième liberté de l’Union européenne!

Le CESE formule les recommandations suivantes:

1.6.

Le succès de cette initiative nécessitera un message plus clair, en l’occurrence une vision prospective de ce que l’Union de l’énergie apportera aux entreprises et aux citoyens européens.

1.7.

Outre la sécurité d’approvisionnement et la durabilité, il conviendrait d’accorder une priorité élevée à l’action sur les coûts de l’énergie pour les citoyens et les entreprises. Lorsque la hausse des prix de l’électricité pour l’utilisateur final est imputable à des décisions politiques, on peut légitimement s’attendre à ce que l’on essaie de remédier à ce problème.

1.8.

L’énergie devrait devenir un élément central des politiques extérieures de l’Union européenne pour faire face à la concurrence de plus en plus vive pour les sources énergétiques et à la nécessité de diversifier les filières d’approvisionnement.

1.9.

Lors de l’élaboration des propositions de réexamen des différents volets de la législation sur l’énergie, présentées dans la feuille de route et soutenues par le CESE, la Commission devrait éviter les incohérences et l’augmentation des coûts, et essayer au contraire de simplifier les procédures.

1.10.

Les méthodes permettant de mobiliser les consommateurs devraient être mises au point en coopération avec les consommateurs eux-mêmes, notamment en utilisant de manière innovante les TIC. La pauvreté énergétique devrait être traitée en premier lieu au moyen de mesures de politique sociale.

1.11.

Des idées permettant de mettre en place des financements innovants seraient les bienvenues pour exploiter l’énorme potentiel de gains d’efficacité énergétique dans les bâtiments et les transports, en particulier.

1.12.

Une réforme structurelle du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’Union européenne est nécessaire, des mesures dans les secteurs non couverts par le SEQE étant du reste tout aussi importantes.

1.13.

Aussi longtemps que des conditions équitables de concurrence ne seront pas établies à l’échelle mondiale, le problème des fuites de carbone devra être pris très au sérieux. Les meilleurs producteurs industriels doivent bénéficier d’une indemnisation complète pour l’augmentation des coûts directs et indirects à laquelle ils font face.

1.14.

Le développement des énergies renouvelables, y compris la bioénergie, doit être soutenu, mais sans entraîner d’augmentation des coûts d’utilisation.

1.15.

La solution aux futurs défis énergétiques exige un financement accru de la recherche et de l’innovation. Un large éventail de possibilités permettant de favoriser la croissance et l’emploi dans l’Union européenne pourrait s’ouvrir si l’on traitait l’énergie comme un facteur de production de manière aussi efficace et durable que possible.

1.16.

Un nouveau système de gouvernance de la politique énergétique doit veiller à la cohérence entre les différents aspects de l’énergie, ainsi qu’à la réalisation des objectifs de l’Union européenne. Le dialogue européen sur l’énergie (DEE), proposé par le CESE, doit être lancé sans délai.

1.17.

Il importe de mettre en œuvre de toute urgence les mesures visant à accroître l’interconnexion des réseaux d’électricité, notamment l’accélération des procédures d’approbation. Il pourrait être utile de réfléchir à la question de savoir si un même objectif pour tous est une solution réellement viable.

2.1.

La politique européenne de l’énergie poursuit trois objectifs essentiels: la sécurité de l’approvisionnement, la durabilité et la compétitivité. La législation de l’Union européenne régit les marchés de l’énergie, ainsi que les aspects environnementaux et climatiques de l’énergie. L’Union européenne apporte un soutien financier à la R&D dans le domaine de l’énergie, ainsi qu’au développement des infrastructures. Par sa nature, l’utilisation efficace de l’énergie relève dans une large mesure des compétences des autorités locales ou nationales, dans le respect des règles du marché intérieur. Les traités réservent aux États membres le droit de décider de l’utilisation de leurs ressources énergétiques et de la composition de leur bouquet énergétique.

2.2.

Les politiques de l’énergie menées en Europe ont été en partie couronnées de succès. Les objectifs (20-20-20 à l’horizon 2020) fixés en vue de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de l’augmentation de l’utilisation de sources d’énergie renouvelables semblent devoir être atteints avant l’échéance du délai prévu et il apparaît que l’objectif en matière d’efficacité énergétique est presque réalisé, même si on le doit en partie à la crise économique. Les marchés ont été ouverts et le choix des consommateurs s’est élargi. Néanmoins, dans la pratique, la politique énergétique est essentiellement traitée comme une question nationale. La mise en œuvre de la législation de l’Union européenne a été lente ou incomplète et le marché intérieur ne fonctionne pas véritablement. Les politiques concernant différents aspects de l’énergie qui ont été menées au niveau de l’Union européenne et au niveau national ont été fragmentées et, dans bien des cas, déséquilibrées.

2.3.

Pour y remédier, Notre Europe, l’Institut Jacques Delors, a proposé la création d’une communauté européenne de l’énergie. Cette initiative a reçu le soutien actif du CESE.

2.4.

De nouveaux défis énergétiques sont récemment apparus sur le devant la scène. Les préoccupations concernant la sécurité de l’approvisionnement en énergie sont lancinantes dans certains États membres. Les consommateurs, en particulier les plus vulnérables, souffrent de l’augmentation des coûts de l’énergie dans le contexte du ralentissement de l’activité économique. Les entreprises luttent pour maintenir leur compétitivité face à des prix de l’énergie en baisse dans les régions du monde concurrentes. Si le déclin industriel dans de nombreux États membres se poursuit, ainsi que la fuite de carbone, ce ne sont pas seulement les emplois et la croissance qui sont en danger, mais aussi la transition énergétique elle-même. En dépit de grands succès dans le domaine de l’énergie renouvelable, l’Europe risque de perdre sa position de chef de file. Dans certains pays, la part de plus en plus importante des énergies renouvelables pose des problèmes de gestion du système électrique et la production d’énergie traditionnelle est de moins en moins rentable. D’après la Commission (1), des investissements de l’ordre de 2  000 milliards d’euros seront nécessaires entre 2020 et 2030, notamment dans les infrastructures de production et dans les réseaux, pour garantir l’approvisionnement énergétique, et ce, que l’on opte pour des énergies classiques ou de substitution.

3.1.

La nouvelle Commission présidée par Jean-Claude Juncker a fait de la politique énergétique l’une de ses dix priorités. En octobre 2014, le Conseil européen a défini les objectifs de la politique en matière d’énergie et de climat à l’horizon 2030: une baisse d’au moins 40 % des gaz à effet de serre par rapport au niveau de 1990, une part d’au moins 27 % d’énergie renouvelable et une amélioration de l’efficacité énergétique d’au moins 27 %.

3.2.

Le 25 février 2015, la Commission a présenté sa communication intitulée «Une stratégie cadre pour une Union plus résiliente sur le plan de l’énergie dotée d’une politique visionnaire en matière de changement climatique» (2). La stratégie s’articule autour de cinq dimensions interdépendantes qui se renforcent mutuellement. Elles visent à accroître la sécurité énergétique, la durabilité et la compétitivité et portent sur:

3.3.

La stratégie présente la vision générale de la Commission d’une Union de l’énergie. Sur la base de descriptions succinctes des problèmes qui se posent dans les cinq dimensions, elle propose quinze points d’action. Une feuille de route jointe à la communication recense les actions programmées par la Commission, portant principalement sur cette année et 2016. Il s’agit pour la plupart de révisions de la législation en vigueur.

3.4.

La Commission a publié conjointement une communication sur «La réalisation de l’objectif de 10 % fixé pour l’interconnexion électrique et la préparation du réseau électrique européen à l’échéance de 2020» (3) et sur «Le protocole de Paris — Projet détaillé pour la lutte contre le changement climatique au-delà de 2020» (4).

4.1.

Le Comité considère que l’initiative de la Commission européenne pour une Union européenne de l’énergie s’inscrit dans le droit fil de l’idée antérieure d’une communauté européenne de l’énergie et, par conséquent, l’approuve.

4.2.

Pour être à la hauteur des gigantesques besoins, les investisseurs ont besoin que soit établi dans les plus brefs délais un cadre législatif prévisible et fiable pour la période commençant en 2020. Les points d’action et la feuille de route proposés par la Commission ne contiennent pas de grands changements, mais revoient et actualisent la législation actuelle. Le point crucial est sa mise en œuvre. Il est maintenant de la plus haute importance de ne pas s’écarter du calendrier serré prévu pour élaborer les propositions suggérées. Il est naturellement tout aussi important que le Parlement et le Conseil ne fassent pas preuve de mauvaise volonté sur ces questions.

4.3.

Le CESE estime toutefois que le succès de cette initiative nécessitera un message plus clair, en l’occurrence une vision prospective de ce que l’Union de l’énergie apportera aux entreprises et aux citoyens européens. Cette vision devrait rester en tête des priorités de tous les décideurs concernés.

4.4.

De nombreux acteurs sont inquiets des incohérences de la réglementation et des interférences dans de trop nombreux aspects de l’économie de l’énergie. Pour satisfaire les attentes des Européens, en particulier par rapport aux nouveaux défis, l’énergie doit être abordée de manière plus cohérente. Cela vaut pour les différents objectifs et domaines politiques, ainsi que pour l’équilibre entre les intérêts nationaux et les intérêts communs plus vastes de l’Union européenne.

4.5.

Le CESE est convaincu que la coopération entre les États membres et un marché intérieur de l’énergie pleinement opérationnel sont indispensables pour atteindre les objectifs de la politique énergétique. Davantage de sources d’énergie renouvelables sont nécessaires pour réduire les émissions et la dépendance à l’égard de l’extérieur. Il est d’ores et déjà évident qu’un système électrique alimenté dans une mesure relativement importante par des énergies renouvelables intermittentes peut mieux fonctionner au sein d’un marché plus vaste que le marché national. Les coûts des capacités de secours et de pointe ainsi que des capacités de stockage (de gaz) sont eux aussi moins élevés lorsque le marché est plus grand.

4.6.

Outre la sécurité d’approvisionnement et la durabilité, il conviendrait d’accorder une priorité élevée à l’action sur les coûts de l’énergie pour les citoyens et les entreprises. Dans une situation où les citoyens se sentent de plus en plus coupés de l’Union européenne et sont désemparés par le ralentissement de l’économie, les coûts de l’énergie constituent sans aucun doute une importante préoccupation. Il en va de même pour les entreprises, en particulier les PME, et leurs travailleurs qui doivent affronter la concurrence sur les marchés internationaux.

4.7.

Lorsque la hausse des prix de l’énergie pour l’utilisateur final, en particulier celle des prix de l’électricité, est principalement imputable à des décisions politiques portant sur la fiscalité et les tarifs, on peut légitimement s’attendre à ce que l’on essaie de remédier à ce problème. La Commission devrait aller de l’avant avec ses projets concernant la révision des prix et l’orientation des mesures de soutien. Elle devrait dans le même temps expliquer quels effets auront sur les prix les modifications prévues du système d’échange de quotas d’émission ainsi que la suppression promise des subventions aux sources d’énergie polluantes (5).

5.1.

Le CESE s’accorde avec la Commission pour estimer que les principaux facteurs de sécurité de l’approvisionnement sont l’achèvement du marché intérieur de l’énergie et l’amélioration de l’efficacité de la consommation d’énergie. En outre, ce qui se passe sur la scène géopolitique internationale mérite une plus grande attention. La concurrence mondiale pour les ressources énergétiques va s’intensifier. Celle-ci, de même que la diversification de l’approvisionnement énergétique de l’Union européenne, doivent être au cœur des mesures de politique extérieure et commerciale de l’Union européenne.

5.2.

La diversification des sources énergétiques est en grande partie une question de choix d’approvisionnement et de bouquet énergétique au niveau national. L’Union européenne peut et doit soutenir le développement des infrastructures. Pour l’instant, l’approvisionnement en gaz fait l’objet d’une attention particulière. Il conviendrait d’analyser de manière approfondie l’évolution de la demande de gaz dans l’Union européenne et d’adapter les projections d’investissements dans les infrastructures en fonction de celle-ci. Une plus grande attention devrait être accordée à d’autres sources d’énergie, comme celles disponibles au niveau national.

5.3.

Il devrait être évident pour les États membres qu’ils ont un intérêt à entretenir une coopération plus étroite et des échanges d’informations pour un marché donné (du gaz ou autres) lorsqu’ils sont confrontés à un fournisseur en position dominante ou à une entente. La coopération ne devrait toutefois pas entraver le fonctionnement du marché. La solidarité devrait être de mise entre les États membres, mais elle n’est possible que si elle est fondée sur la confiance et le respect des règles et des engagements communs. Les problèmes des îlots énergétiques méritent une attention particulière, et notamment les spécificités des zones insulaires par rapport au continent.

5.4.

La modernisation des réseaux d’électricité et de gaz est essentielle à la réalisation de l’Union de l’énergie. La question de l’interconnexion des réseaux d’électricité sera examinée au chapitre 6 sur la base de la communication relative à ce sujet.

5.5.

Les marchés de l’énergie, en particulier ceux de l’électricité, sont affectés par la mise en œuvre incomplète des directives concernées et par la coopération toujours insuffisante entre gestionnaires de réseau de transport et autorités de régulation nationales. Le CESE soutient les propositions de la Commission sur ces questions, mais met en garde contre un accroissement des coûts et des charges administratives.

5.6.

Les liens entre les marchés de gros et de détail présentent des faiblesses. Ils sont, à tout le moins, opaques et nécessitent une plus grande transparence pour la fixation des prix. L’insuffisance des signaux de prix adressés aux investisseurs et l’absence de flexibilité du côté de la demande semblent être des points cruciaux. Les défis à relever sont l’augmentation de la part des énergies renouvelables et la question de la surcapacité au regard de la nécessité d’un équilibre et de capacités en période de pointe. Un réexamen de la réglementation y afférente est nécessaire. Cependant, lors de son élaboration, la Commission devrait éviter une augmentation des coûts pour l’usager, tout en favorisant des solutions bénéfiques aux marchés transnationaux.

5.7.

Dans les faits, les marchés de l’électricité et du gaz deviennent déjà de plus en plus souvent des marchés régionaux de pays voisins. Il s’agit d’une avancée positive sur la voie de marchés à l’échelle de l’Union européenne. Elle doit être encouragée par l’autorité normative. En particulier, les bonnes pratiques et expériences devraient être partagées entre les régions et, bien entendu, avec l’Union européenne. Dans ce cas encore, il convient d’éviter un accroissement des charges administratives.

5.8.

Il est dans l’intérêt de tous de rendre les consommateurs actifs sur les marchés de l’énergie, mais cela ne peut se faire par la contrainte. Il est nécessaire de développer en collaboration avec les consommateurs eux-mêmes des méthodes pointues, en particulier par une utilisation innovante des TIC, permettant d’exploiter le potentiel de la réponse à la demande et, partant, de réduire les coûts.

5.9.

Dans de nombreux États membres, les consommateurs vulnérables le sont encore davantage en raison de la situation économique actuelle. Le CESE est d’accord avec le point de vue de la Commission qui consiste à aider en priorité ces consommateurs par des mesures de politique sociale appropriées. L’Observatoire de la pauvreté énergétique, proposé antérieurement par le Comité, contribuerait au diagnostic des besoins réels.

5.10.

Concernant l’efficacité énergétique, le CESE est d’accord avec la Commission sur le fait que l’essentiel du travail doit être réalisé au niveau national et local. Les mesures de l’Union européenne couronnées de succès dans ce domaine ont été les règles en matière d’étiquetage et d’écoconception, lesquelles doivent être revues régulièrement.

5.11.

Le CESE se félicite de l’intention de la Commission de présenter des propositions afin de s’assurer que les mesures d’efficacité énergétique et les réponses du côté de la demande puissent concurrencer les autres investissements sur un pied d’égalité dans le cadre du marché de l’énergie, pour autant qu’elles soient conçues pour répondre aux intérêts réels des utilisateurs.

5.12.

Le CESE convient que, dans les secteurs du bâtiment et des transports, le potentiel d’amélioration de l’efficacité énergétique, en l’occurrence les économies d’énergie, est considérable et devrait être mis à profit au moyen de mesures conçues avec soin. Il conviendrait par exemple d’envisager la certification de la performance énergétique et des systèmes de labellisation des matériaux de construction. Des idées permettant de mettre en place des financements innovants seraient les bienvenues.

5.13.

Le CESE élabore actuellement un avis distinct intitulé «Sur la route de Paris». Le CESE soutient très largement les efforts de l’Union européenne dans ce cheminement absolument essentiel qui doit déboucher sur des engagements à l’échelle mondiale, suffisants et contraignants sur le plan juridique.

5.14.

Le CESE souscrit également à la proposition de réforme structurelle du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’Union européenne, comme il l’a fait dans des avis antérieurs. Tout aussi importantes sont les décisions sur les mesures, principalement nationales, qui devront être prises à l’avenir dans les secteurs non couverts par le SEQE.

5.15.

Tant que des conditions équitables de concurrence n’auront pas été établies à l’échelle mondiale, le problème de la fuite de carbone doit être pris très au sérieux par l’Union européenne. Les industries à forte intensité d’énergie sous la menace d’une fuite de carbone doivent bénéficier de la garantie d’une indemnisation pour l’augmentation des coûts directs et indirects du SEQE qui sont liés à leurs efforts d’efficacité en matière d’émissions de gaz à effet de serre, de manière que les meilleurs élèves bénéficient d’une compensation intégrale de leurs efforts. Un cadre à l’échelle de l’Union européenne est nécessaire pour les compensations indirectes afin d’éviter les distorsions de concurrence au sein de l’Union.

5.16.

Le CESE soutient vigoureusement l’objectif d’assurer la place de numéro un mondial de l’Union européenne en matière d’énergies renouvelables. Des mesures de soutien sont nécessaires, mais il importe qu’elles soient conformes aux règles de la concurrence et du marché, soient basées sur le marché et n’augmentent pas les prix pour l’utilisateur final d’énergie. Les aides aux technologies compétitives et parvenues à maturité devraient être supprimées. À cet égard, le CESE approuve les efforts de la Commission.

5.17.

Outre les sources d’énergie renouvelables, le développement de toutes les formes de technologies et de solutions de «décarbonisation» (les technologies propres) doit figurer parmi les objectifs de l’Union européenne.

5.18.

Le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel l’Union européenne a besoin d’investissements dans la bioéconomie à base de végétaux, car celle-ci peut représenter une source importante d’énergies renouvelables non intermittentes. Les incidences sur l’environnement, l’utilisation des sols et la production alimentaire doivent être prises en compte dans le cadre de l’élaboration des mesures envisagées en la matière. L’énergie hydraulique recèle également un potentiel.

5.19.

Le CESE souscrit à la nouvelle stratégie proposée pour la recherche et l’innovation, mais réitère le point de vue exprimé dans de précédents avis selon lequel davantage de ressources sont nécessaires pour résoudre les défis énergétiques à venir. Le Comité insiste en particulier sur la nécessité d’encourager les financements privés par des mesures européennes, de s’impliquer davantage dans la coopération mondiale en matière de R&D.

5.20.

La compétitivité de l’Union européenne ne se limite cependant pas à s’assurer de la première place dans le domaine des technologies liées à l’énergie et au climat. Il est tout aussi important, voire davantage, de considérer l’énergie comme un facteur de production dont l’utilisation doit être aussi efficace et durable que possible, et meilleure que chez les concurrents. Cette approche est plus globale et plus sûre pour favoriser la croissance et créer des emplois en Europe.

5.21.

La transition est capitale pour tous les secteurs de l’économie. Le CESE insiste fermement sur sa vision selon laquelle cette transition doit être juste et équitable. La formation et l’apprentissage tout au long de la vie sont des mesures essentielles pour la réussite de ces efforts. Le dialogue social aux niveaux européen et national a lui aussi un rôle central à jouer dans cette perspective.

5.22.

Le CESE soutient pleinement les efforts de la Commission visant à assurer la cohérence entre les différents aspects de la politique énergétique et la coordination entre les États membres. La nouvelle gouvernance doit aussi veiller à la réalisation des objectifs au niveau de l’Union européenne pour 2030. Toutefois, il ne faudrait pas imposer aux États membres de nouvelles obligations en matière de planification et de rapports. Il conviendrait plutôt de rationaliser les exigences actuelles.

5.23.

Le CESE se réjouit de constater que son initiative visant à mettre en place un dialogue sur l’énergie avec les parties prenantes a été reprise par la Commission. Un plan d’action détaillé est maintenant attendu en la matière.

6.1.

Un accroissement de la part d’énergies renouvelables intermittentes requiert un renforcement des capacités des réseaux, de même que l’objectif de réduction des coûts des capacités de pointe et de secours. La nécessité de renforcer les capacités d’interconnexion est souvent manifeste, voire urgente. Il est étonnant que, dans de si nombreux cas, l’objectif de 10 % soit encore si loin d’être réalisé. Les mesures proposées dans la communication sont les bienvenues. Le CESE a déjà formulé des observations sur cette question, notamment dans un récent avis d’initiative sur la coopération européenne en matière de réseaux d’énergie.

6.2.

L’approche par projets d’intérêt commun semble appropriée. Il semble également judicieux de donner la priorité au financement des projets qui accroîtront le plus fortement la capacité d’interconnexion par rapport aux niveaux actuels, qui sont inférieurs à 10 %. Néanmoins, il semble également raisonnable de prendre en considération la situation économique dans les pays en question.

6.3.

Il est urgent de mettre en œuvre complètement le règlement RTE-E. Des efforts en vue de raccourcir les procédures d’approbation sont plus que nécessaires. Il s’agit également d’un domaine où toutes les possibilités de faciliter et d’accélérer les procédures en associant les intervenants locaux à un stade précoce devraient être explorées. À cette fin, le CESE a notamment proposé d’instaurer un «dialogue européen sur l’énergie». Il convient d’en tenir compte lors de l’élaboration de la proposition relative à un forum consacré aux infrastructures énergétiques.

6.4.

Il pourrait cependant s’avérer utile de se demander s’il est vraiment réaliste de fixer le même objectif pour tous les États membres, quels que soient leur taille, leur bouquet énergétique, leur voisinage, etc. Un prix nivelé de l’électricité pourrait être utilisé comme indicateur d’une capacité d’interconnexion suffisante.