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Document 52014DC0339
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Research and innovation as sources of renewed growth
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Recherche et innovation comme sources de croissance renouvelée
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Recherche et innovation comme sources de croissance renouvelée
/* COM/2014/0339 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Recherche et innovation comme sources de croissance renouvelée /* COM/2014/0339 final */
1. Recherche et innovation: les
sources de la croissance future L'Europe est bien placée pour tirer parti des
prochaines possibilités de croissance. Son marché intérieur, le plus important
du monde, est le siège de nombreuses entreprises innovantes occupant le premier
rang mondial, et elle se situe en tête dans de nombreux domaines de la
connaissance et des technologies clés: santé, alimentation, énergies
renouvelables, technologies environnementales et transports.[1] Elle dispose de richesses méconnues liées à sa
population active à qualifications élevées et à sa première place dans les
secteurs culturels et créatifs. Des efforts restent cependant à fournir pour
assurer le bon fonctionnement de son marché intérieur, améliorer
l'environnement permettant aux entreprises d'innover et accélérer les
investissements dans les technologies de pointe de secteurs à forte croissance.[2] De nouvelles possibilités de croissance sont
ouvertes par la fourniture de nouveaux produits et services issus de percées
technologiques, de nouveaux processus et modèles d'entreprise, ainsi que de l'innovation
non technologique et de l'innovation dans les secteurs des services, qui se
combinent avec ou ont comme moteur la créativité, le flair, le talent – en
d'autres termes, l'innovation dans son sens le plus large. Ces nouvelles
sources de croissance devraient être au centre de la politique économique ainsi
que des politiques visant à relever les défis de société tels que le
vieillissement de la population, la sécurité énergétique, le changement
climatique, notamment la gestion des risques de catastrophes, ainsi que
l'inclusion sociale, qui nécessitent tous des innovations majeures. Pour tirer parti de ces avantages en termes de
prospérité économique et de qualité de vie, tous les pouvoirs publics européens
doivent soutenir activement les politiques favorisant la croissance, notamment
la recherche et l'innovation. L'amélioration progressive de la conjoncture
économique permet à l'Europe de mettre davantage l'accent sur le renforcement
de la croissance tout en maintenant le rythme des réformes afin de garantir une
reprise durable. À mesure que l'Europe sort de la crise, il apparaît de plus en
plus clairement que le soutien aux politiques favorisant la croissance s'est
révélé payant. Des signes attestent qu'une bonne part des récents gains de
productivité provient de l'innovation[3]
et qu'en moyenne, les pays qui ont investi le plus dans la recherche et
l'innovation (R&I) avant et pendant la crise ont le mieux résisté à la
récession économique[4].
La recherche et l'innovation en tant
qu'investissement en faveur de la croissance C'est pour les raisons qui viennent d'être
évoquées que la stratégie Europe 2020 et les récents examens annuels de la
croissance[5]
soulignent la nécessité de maintenir et si possible de promouvoir les dépenses
favorisant la croissance, dans les limites des efforts d'assainissement
budgétaire. Le même point de vue se retrouve dans les recommandations
spécifiques par pays du premier semestre européen de 2014. Les investissements publics contribuent à la base de
connaissances et à l'expression des talents dont les entreprises innovantes ont
besoin, et suscitent également de la part du secteur privé des investissements
dans la recherche et l'innovation qui sont cruciaux pour réaliser les ambitions
de la stratégie Europe 2020. La réduction des investissements publics dans la
R&I, même si elle s'explique par des conditions budgétaires difficiles,
peut également avoir un fort impact sur le potentiel de croissance à long terme
d'un pays, car elle réduit la capacité à tirer parti des travaux de recherche
et d'innovation réalisés ailleurs et entraîne une dégradation des perspectives
de carrière pour les jeunes les plus talentueux du pays en question. Le budget de l'Union pour 2014-2020 met un
accent marqué sur la R&I et sur d'autres postes favorisant la croissance,
notamment par une augmentation de 30 %, en termes réels, du budget
d'Horizon 2020, le nouveau programme de l'UE pour la recherche et l'innovation.
83 milliards d'EUR supplémentaires devraient ainsi être investis dans la
R&I et dans les PME, dans le cadre des nouveaux fonds structurels et fonds
d'investissement européens. Toutefois, ces
investissements supplémentaires inscrits au budget de l'Union sont destinés à
compléter les investissements, tant publics que privés, des États membres, et
non à y suppléer. Afin de progresser davantage sur la voie de l'objectif d'une
part de 3 % du PIB[6]
pour les dépenses de R&D en Europe d'ici 2020, les gouvernements de tous
les États membres doivent continuer à investir dans la recherche et
l'innovation, en veillant à l'efficience et à l'effet de levier sur
l'investissement privé. Il convient d'améliorer l'environnement propre à
faciliter la réalisation de cet objectif[7],
en tenant compte des orientations actuelles de la politique industrielle[8]. Ces dépenses publiques
ne sont pas à fonds perdus, elles représentent un investissement dans l'avenir,
une réalité que reflète désormais le système européen des comptes nationaux et
régionaux, la méthode d'Eurostat pour le calcul des dépenses publiques, dans sa
version révisée[9]. Or, plusieurs États membres ont réduit les dépenses
directes de R&D dans le cadre de leurs efforts d'assainissement budgétaire,
comme le montre la figure 1, même si dans certains cas cela est en partie
compensé par des incitations fiscales renforcées en faveur de la R&D. Ces
réductions ont été particulièrement sensibles depuis 2012. Au cours de la
première période de la crise, de 2008 à 2010, de nombreux États membres ont
protégé leurs budgets de R&D, certains ayant même augmenté leurs dépenses
de R&D. En outre, la plupart des États membres
demeurent très éloignés de leurs objectifs nationaux en matière de R&D dans
le cadre d'Europe 2020, comme le montre la figure 2[10]. Ceci tient principalement
à l'insuffisance des dépenses de R&D du secteur privé[11]. La présente communication étudiera les moyens
de maximiser le potentiel de la recherche et de l'innovation en tant que force
motrice d'une croissance retrouvée, notamment l'amélioration de la qualité des
investissements dans le cadre des stratégies d'assainissement budgétaire
propices à la croissance mises en place par les États membres. Figure 1. Évolution de la part de la R&D dans le
total des dépenses publiques (2008-2012) Figure
2. Intensité des
dépenses publiques et privées de R&D en 2012 dans les États membres, l'UE
et certains pays tiers 2. Impact accru et optimisation
de l'utilisation des ressources 2.1 Améliorer la qualité des
dépenses publiques de recherche et d'innovation Dans un contexte de difficultés budgétaires
persistantes, il faut absolument maximiser l'impact des dépenses publiques en
améliorant leur qualité. Ces dépenses doivent donc aller de pair avec des
réformes ambitieuses des systèmes de recherche et d'innovation, notamment en
renforçant l'effet de levier des investissements publics sur les dépenses du
secteur privé. Les pouvoirs publics doivent être plus avisés dans leur choix et
leurs modalités d'investissement[12],
et devraient à cet égard s'inspirer de la stratégie audacieuse développée dans
le cadre de l'initiative phare «l'Union de l'innovation» et dans l'Espace
européen de la recherche[13].
L'évaluation de la qualité, de l'efficience et
de l'impact des dépenses publiques de R&I constitue un défi, et les indicateurs
disponibles sont incomplets. Si l'on se concentre exclusivement sur la capacité
des secteurs public et privé à traduire les investissements dans la R&D en
demandes de brevet[14],
les mesures disponibles indiquent que certains pays retirent davantage de leurs
dépenses publiques et privées de R&D que d'autres, comme l'illustre la
figure 3. Les pays dont les dépenses sont les plus efficientes sont souvent
ceux dont le PIB par tête et les dépenses publiques de R&D par tête sont
les plus élevés, et dont la base de connaissances est la plus forte. En outre,
les investissements des entreprises dans la R&D sont souvent les plus
élevés dans les pays dont les dépenses publiques de R&D sont les plus
importantes, car les systèmes de R&I publics efficients suscitent davantage
d'investissements privés dans la R&D[15].
Les améliorations de la qualité et de l'efficience
des dépenses peuvent contribuer à la création d'un cycle vertueux en suscitant
de hauts niveaux d'investissement de la part du secteur privé, avec des retombées
économiques plus importantes[16].
Les réformes visant à améliorer la qualité et l'efficience des dépenses
publiques sont importantes pour tous les États membres. Globalement, pour ceux
où les contraintes budgétaires sont les plus fortes et l'efficience des
dépenses la plus faible, il est crucial de renforcer l'impact par des réformes
en profondeur, et d'être en situation de procéder à des augmentations
judicieuses des investissements à mesure que l'économie redémarre. Par
ailleurs, pour les États dont la marge budgétaire est suffisante et dont
l'efficience est élevée, des bénéfices sont à retirer d'une politique
d'investissement plus avisée, afin d'améliorer le rapport coût-efficacité. Figure
3. Intensité de la
R&D et résultats en matière d'efficience[17] Rendre plus efficientes
les dépenses de R&I contribuera également à l'amélioration de la qualité
générale des finances publiques. Cela assurera une utilisation plus judicieuse
de ressources rares et, partant, permettra d'obtenir des améliorations à plus
long terme, par le soutien à la valorisation des résultats de la R&I. Les
pratiques transversales adoptées pour améliorer l'efficience des politiques
comprennent des réexamens réguliers des dépenses publiques ou une budgétisation
axée sur les résultats et fondée sur les performances. Des études de cas
(France, Autriche, Suède et Pays-Bas) soulignent que les États membres qui
suivent ces approches ont réussi à obtenir des résultats significatifs et
quantifiables en termes de transparence budgétaire, d'efficience et d'économies
sans sacrifier (voire même en améliorant) la qualité des services publics. 2.2 Axes prioritaires de réforme Les réformes de la R&I doivent être
adaptées aux caractéristiques de chaque État membre. De ce fait, tous les États
membres doivent relever le grand défi consistant à identifier, concevoir et
mettre en œuvre ces réformes nécessaires pour améliorer la qualité de leurs
investissements en R&I. Des progrès ont été accomplis en ce qui concerne
les réformes liées à l'Union de l'innovation et à l'Espace européen de la recherche. Le rapport de 2014 sur l'Union de l'innovation qui accompagne la
présente communication fait part d'une montée en puissance des activités ayant
trait à l'innovation[18],
dans le contexte du réexamen de la stratégie Europe 2020[19]. Les principaux
résultats de ces activités sont l'établissement d'un environnement des
entreprises plus propice à l'innovation, par la création du brevet unitaire et
du passeport pour le capital-risque. Le soutien de l'Union européenne à la
R&I a fait l'objet d'une réforme de fond et abouti à l'adoption d'un
programme unique, intégré et simplifié, Horizon 2020, visant des objectifs
clairs et mesurables axés sur l'excellence scientifique, l'avance industrielle
et les défis de société. De nombreux États membres entreprennent
également des réformes de leur soutien public à la R&I. L'expérience montre
que la mise en œuvre de réformes d'une façon qui accroît la qualité des
dépenses et assure des retombées économiques et sociales est un processus
continu et un défi à long terme pour tous les pays. Améliorer le rapport
coût-efficacité implique de maximiser l'impact des politiques de R&I,
notamment en resserrant les liens entre la qualité et les ressources allouées
dans ces domaines. Des incitations cohérentes visant à améliorer la qualité des
dépenses publiques et à préserver les dépenses favorisant la croissance,
notamment dans la R&I, sont donc essentielles. Sur
la base de cette expérience se dessinent trois axes de réforme valables pour
tous les États membres. I Améliorer la qualité du développement de stratégies et du
processus d'élaboration des politiques La R&I, qui concerne
de nombreux domaines d'action et un grand nombre d'acteurs, devrait faire
l'objet d'une stratégie d'ensemble et d'un pilotage à un échelon politique
suffisamment élevé. Une telle stratégie devrait englober les activités de
recherche et d'innovation ainsi que les investissements dans les
infrastructures. L'élaboration des politiques devrait tenir compte de l'impact
à long terme de la R&I et se faire sur la base d'un cadre stratégique
stable pluriannuel et d'une planification prévisionnelle des investissements
publics. Intégrer les dépenses favorables à la croissance, telles que celles
consacrées à la R&I, dans la planification pluriannuelle d'un cadre
budgétaire à moyen terme[20]
peut combiner les bénéfices de finances publiques assainies à la visibilité
accrue des priorités gouvernementales à moyen terme. La crédibilité et
l'attrait du système de R&I peuvent en être renforcés. Les États membres devraient parallèlement
veiller à ne pas saupoudrer trop finement des ressources rares, mais à les
canaliser sur un nombre restreint de points forts et de débouchés essentiels,
dans le cadre du processus de spécialisation réfléchie soutenu par les fonds
structurels et les fonds d'investissement. Vu la dynamique du changement à
l'œuvre dans le domaine de la R&I, le processus d'élaboration des
politiques devrait également tenir compte des nouveaux axes de réflexions et principes
qui se font jour[21].
Les informations et données objectives font partie intégrante du processus
d'élaboration des politiques, y compris la prospective et les évaluations
systématiques ex ante et ex post, en particulier pour évaluer l'impact socio-économique
à long terme du financement de la R&I. Les États membres doivent suivre en
permanence l'incidence des actions et revoir leurs politiques dans un contexte
européen et international. Encadré n° 1: De nombreux États membres redéfinissent actuellement
leurs stratégies nationales de R&I sur la base d'une acception large de
l'innovation, englobant l'éducation, la recherche et l'innovation au sens plus
strict. L'Allemagne a présenté une stratégie complète axée sur
l'innovation («La stratégie high-tech pour l'Allemagne»), sur la base d'une
analyse prospective axée sur les nouvelles technologies en relation avec les
défis de société, sur une coopération accrue entre les chercheurs et les
entreprises, et sur la mise en place d'un environnement plus favorable aux
entreprises innovantes. Après sa mise à jour en 2010, l'Allemagne prévoit
aujourd'hui de renforcer cette stratégie ainsi que son approche globale et interministérielle
de la politique en matière d'innovation. Plusieurs États membres procèdent à l'évaluation
du rapport coût-efficacité des dépenses de R&I dans le cadre de réexamens
plus généraux des dépenses publiques. Les Pays-Bas, par exemple, ont établi un
système étendu de suivi des politiques permettant le réexamen des actions
menées dans des domaines sélectionnés, notamment la recherche et l'innovation,
afin d'identifier les options d'économies futures et d'améliorer le rapport
coût-efficacité sur la base d'évaluations ex ante et ex post. Ces réexamens
rassemblent le ministère des finances, le ministère de la recherche, le
ministère des affaires économiques et des organismes indépendants, et tirent
parti du soutien public à des recherches en lien avec les politiques en cause,
ainsi que de conclusions sur la base de données recueillies. L'Estonie met en
œuvre une stratégie à long terme assortie d'augmentations régulières des
investissements dans la R&D, qui ont plus que décuplé par rapport à 2000.
Le pays suit également une stratégie holistique qui unifie toutes les
ressources provenant de l'UE afin de franchir des paliers décisifs en matière
de développement. II Amélioration de la qualité des programmes, ciblage des
ressources et des mécanismes de financement D'importants montants de fonds publics
destinés à la R&I sont gérés dans le cadre de programmes dont les objectifs
sont traditionnellement fixés en termes de disciplines scientifiques, de
domaines technologiques ou de secteurs industriels. Tout comme dans le
programme Horizon 2020, les États membres devraient axer davantage leurs
programmes sur les principaux défis de société, car relever ces derniers peut
libérer un potentiel de croissance considérable et ouvrir les débouchés
commerciaux de demain, tout en apportant des solutions aux préoccupations des
citoyens. Une meilleure coordination des priorités entre les États membres dans
le cadre d'une programmation conjointe des agendas nationaux de recherche et
d'innovation accroît l'impact des investissements publics dans un domaine donné
de R&I[22].
Comme inscrit dans les principes de l'Espace
européen de la recherche, la qualité des dépenses publiques dans le cadre de
programmes peut être améliorée en allouant les fonds sur une base
concurrentielle, par des appels à propositions ouverts fondés sur les critères
de l'excellence, par exemple sur la base d'un examen international par des
pairs, et en octroyant les fonds publics sur la base de performances attestées.
Le principe de la concurrence ouverte doit également s'appliquer aux programmes
ciblés sur des objectifs économiques et/ou sociétaux spécifiques, visant des
impacts clairement définis et assortis d'un système robuste d'évaluation des
propositions à l'aune de ces impacts, faisant appel à des experts indépendants.
Conformément à des stratégies plus ciblées et alignées («spécialisation intelligente»),
le suivi des résultats et impacts effectifs des projets bénéficiaires d'une
aide doit permettre d'obtenir des informations exactes et comparables sur la
qualité et l'efficience du financement dans le cadre des programmes de R&I.
Ces programmes doivent être pertinents et
accessibles aux entreprises, ce qui suppose notamment de réduire la charge
administrative associée à la participation, de raccourcir les délais
d'obtention des subventions, de suivre la participation des entreprises et de
prendre au sérieux les commentaires reçus de la part des participants. Le rôle
essentiel de la science aux frontières de la connaissance dans les progrès des
connaissances et des techniques et dans l'apparition d'innovations
technologiques doit être pris en compte, en s'appuyant sur le succès
d'initiatives à l'échelon de l'UE telles que le Conseil européen de la
recherche. Encadré n° 2. De nombreux États membres instaurent une concurrence
accrue dans l'octroi des fonds en faveur de la R&I. À la suite de la loi
suédoise sur la R&I adoptée en 2008, ce pays a instauré une procédure
concurrentielle pour l'octroi d'une certaine part du financement de base des
universités (10 % au départ, puis 20 %) sur la base de leurs
performances en matière de publications scientifiques et de leur capacité à
attirer des financements externes. La Pologne a réalisé en 2011 des réformes
visant à accroître la part de fonds publics octroyés à la R&I à l'issue
d'une procédure concurrentielle dans le cadre d'appels à propositions évaluées
par des experts internationaux indépendants. Depuis 2013, la Croatie suit un
nouveau modèle de financement public de la recherche fondamentale qui repose
sur des contrats institutionnels triennaux fondés sur les performances. La
Grèce a récemment mis en place une procédure concurrentielle pour statuer sur
un nombre restreint de projets nationaux relatifs à des infrastructures de
recherche. La fondation pour la science d'Irlande (Science Foundation
Ireland) a instauré le recours à des examens par les pairs concernant les
impacts économiques et sociétaux visés en relation avec des demandes de
subventions, en complément des examens scientifiques par des pairs. Plusieurs agences de financement commencent à
pratiquer un suivi rigoureux et une évaluation minutieuse des retombées de
leurs programmes. Le système de suivi de Tekes, l'agence finlandaise de
financement de l'innovation, démontre que chaque euro qu'elle investit se
traduit par une augmentation de deux euros des dépenses de R&D des
entreprises, et que les PME que Tekes soutient voient leur chiffre d'affaires
connaître une augmentation supérieure de 20 %, et leurs effectifs, une
croissance supérieure de 17 %, par rapport aux PME comparables. III Améliorer la qualité des institutions publiques de recherche
et d'innovation Dans tous les États membres, une large part
des fonds publics de R&I est fournie sous forme de financement
institutionnel en faveur des universités, des instituts de technologie et
d'autres organismes publics de recherche et de technologie. Ces institutions
doivent être encouragées à adopter une approche entrepreneuriale et à
rechercher de nouveaux débouchés et partenariats, y compris en dehors de
l'Europe, afin d'améliorer les transferts de connaissances vers le secteur
privé et de réorienter les ressources vers les activités au plus fort impact.
Ces institutions doivent donc disposer d'une autonomie et d'une souplesse
suffisantes, tout en devant rendre des comptes, ce qui suppose qu'elles
demeurent soumises à une évaluation et un contrôle de qualité indépendants et
réguliers. Les institutions doivent être également à même
d'attirer les meilleurs chercheurs. On constate cependant dans certains pays,
comme l'a révélé l'Espace européen de la recherche, que le recrutement manque
d'ouverture, de transparence et ne semble pas fondé sur le seul mérite, ce qui
nuit à la performance des instituts et aux perspectives de carrière et
d'évolution pour les chercheurs les plus capables. Encadré n° 3.
Plusieurs États membres, notamment l'Autriche, la Pologne et l'Italie, ont
adopté des réglementations nationales disposant que les postes à pourvoir dans
les universités et d'autres organismes publics de recherche doivent faire
l'objet d'une publicité internationale, par exemple par l'intermédiaire du
portail européen des chercheurs «EURAXESS». De nouveaux partenariats associant des
instituts de R&I stimulent le développement économique au niveau régional.
Un partenariat de six universités entre l'Allemagne, la France, la Belgique et
le Luxembourg permet une spécialisation accrue, un partage des enseignements et
une amélioration du transfert des connaissances vers les entreprises. En avril 2014,
le gouvernement britannique a annoncé une enveloppe de 1 milliard de livres
dans le cadre du «Greater Cambridge City Deal», en partenariat avec
l'université de Cambridge, en vue d'investir dans la croissance du pôle technologique
de la région, qui emploie déjà 54 000 personnes dans plus de 1 500
entreprises technologiques, produisant un revenu annuel de 12 milliards de
livres. L'initiative «Vanguard» regroupe 18 régions de l'UE (Asturias,
Baden-Wurttenberg, Euskadi, Cataluña, Lombardia, Małopolska,
Nordrhein-Westfalen, Norte, Oberösterreich, Pays de la Loire, Rhône-Alpes,
Scotland, Śląsk, Skåne, Tampere, Vlaanderen, Wallonie et Zuid Nederland) en vue
de la mise en œuvre conjointe de stratégies de spécialisation intelligente, qui
mobilisent ressources privées et publiques en faveur de la R&I autour
d'initiatives de pôles d'activité concernant des technologies naissantes et
structurantes. 2.3 La Commission soutient les
réformes des États membres Afin d'aider les États membres dans la mise en
œuvre des réformes de la R&I sur la base des axes prioritaires définis au
point 2.2. de la présente communication, la Commission examinera les outils dont
on dispose actuellement pour évaluer la qualité et l'efficacité des réformes de
la R&I, et elle entamera des discussions avec les États membres sur la mise
en œuvre des réformes prioritaires de la R&I et la nécessité éventuelle
d'une approche intégrée fondée sur des éléments tangibles pour l'évaluation de
la qualité des politiques relatives à la R&I à l'échelon des États membres.
Ce faisant, elle s'appuiera sur l'expérience acquise avec l'outil
d'autoévaluation présenté dans l'Union de l'innovation et sur l'analyse des progrès
accomplis dans l'Espace européen de la recherche, tout en ayant recours aux
indicateurs pertinents, notamment le tableau de bord de l'Union de l'innovation
et l'indicateur des résultats en matière d'innovation[23]. La Commission
fournira également des données, analyses et renseignements de classe mondiale
sur les politiques et performances de recherche et d'innovation (R&I) aux
échelons de l'UE et des États membres[24],
et fera usage du mécanisme de soutien aux politiques prévu dans le programme
Horizon 2020, notamment l'assistance technique, les examens par les pairs et
l'apprentissage mutuel. Dans ce contexte, la Commission promouvra
également de nouveaux travaux de recherche en vue d'améliorer la base
d'éléments objectifs sur laquelle fonder la politique de R&I, par exemple
en suivant les approches fondées sur les «données massives» et en améliorant la
prise en compte de l'impact positif à long terme de la R&I dans certains
modèles macro-économiques utilisés à l'appui de l'élaboration des politiques[25]. La Commission facilitera les échanges
d'expérience avec les acteurs de la conception et de la mise en œuvre de
mesures indirectes telles que les incitations fiscales en faveur de la R&D
fondées sur les dépenses, afin de garantir un bon rapport coût-efficacité et d'éviter
des effets transfrontaliers indésirables, et s'assurera que les entreprises
jeunes à forte croissance, à l'origine d'une très forte part des nouveaux
emplois, peuvent profiter de ces mesures. 3. Renforcer l'écosystème de
l'innovation La réussite en matière d'innovation ne dépend
pas seulement de la qualité des politiques publiques, mais aussi de
conditions-cadres favorables à l'innovation. Au cours des dernières années, la Commission a déployé des efforts
concertés en vue de réduire la fragmentation du marché intérieur et de
restaurer la confiance économique. Elle a promu le fonctionnement du marché
unique[26],
a pris des mesures pour achever l'union bancaire[27], faciliter et
diversifier l'accès à la finance[28],
simplifier la législation et réduire la charge liée à la réglementation[29], et s'est engagée à
promouvoir le financement à long terme de l'économie européenne[30]. La Commission a également favorisé
l'utilisation efficace des marchés publics et des instruments agissant sur la
demande, s'est attaquée aux obstacles à la coopération entre la communauté
scientifique et les entreprises et à la mobilité entre les deux, et a promu un
système efficient et avantageux pour les droits de propriété intellectuelle.
Les orientations révisées concernant les aides d'État sont favorables à la
réorientation de ces aides par les États membres au profit de la R&I, par
exemple dans le cadre du nouveau règlement général d’exemption par catégorie et
en relevant les seuils de notification et en élargissant les catégories d'aide,
notamment en vue de soutenir la construction et la modernisation des
infrastructures de recherche et de permettre un soutien à un stade plus proche
de l'exploitation commerciale. De même, les orientations révisées en matière
d'aides d'État pour le capital-risque instaurent une plus grande souplesse pour
le soutien au capital-risque et pour d'autres instruments financiers en faveur
des entreprises innovantes, afin de les aider à traverser les phases les plus
critiques de leur cycle de vie. Parallèlement, les règles révisées en matière
d'aides d'État prévoient, en matière d'analyse d'impact pour les grands
mécanismes d'aide, de nouvelles exigences qui contribueront à l'adoption de
mesures plus efficaces ayant un effet incitatif manifeste.[31] Pourtant l'évaluation des progrès accomplis
dans l'Union de l'innovation révèle que des efforts supplémentaires sont encore
nécessaires dans de nombreux domaines: –
le marché unique constitue un atout majeur
susceptible d'attirer des investissements innovants en Europe, mais la
fragmentation et les inefficacités qui demeurent sur ce marché nuisent aux
investissements dans la R&I, en particulier dans les domaines
technologiques de pointe tels que les TIC, notamment en ce qui concerne les
réseaux, contenus et services numériques ainsi que les soins de santé. En
revanche, l'Europe est au premier rang dans la recherche et le développement
technologique en matière de transports, grâce à un marché unique bien développé
en la matière; elle devra cependant maintenir le rythme face à l'innovation
rapide en matière d'efficacité énergétique, d'amélioration de la sécurité et de
lutte contre la congestion dans le secteur des transports. En outre, des
innovations majeures doivent être anticipées du fait du développement des
cadres reposant sur le marché unique qui permettent une pénétration commerciale
à grande échelle[32].
La pleine mise en œuvre du marché unique des services, qui représente 60 %
de l'économie de l'UE, aurait un fort impact sur l'innovation, en particulier
non technologique, illustrée par exemple par le développement de nouveaux
modèles économiques et de nouvelles conceptions de services. En outre, les
cadres réglementaires doivent promouvoir l'utilisation commerciale des
nouvelles connaissances et faciliter l'arrivée de nouvelles entreprises. –
Le secteur public constitue un acteur
économique majeur et doit devenir plus entrepreneurial afin de tirer parti de
l'innovation pour accroître la productivité, l'efficience et la qualité des
services publics, et aussi afin de créer une demande d'innovation de la part du
secteur privé[33].
L'apprentissage mutuel est particulièrement important dans ce contexte. Les
marchés publics, qui représentent environ un cinquième du PIB dans l'ensemble
de l'Union, peuvent constituer un pôle demandeur de solutions innovantes. Cela
requiert un effort coordonné de la part de toutes les autorités adjudicatrices
afin d'éviter une fragmentation de cette demande. L'évolution vers l'ouverture
des données représente un grand potentiel d'amélioration des services publics,
ouvre des débouchés pour de nouveaux produits et services et renforce la
responsabilisation et la transparence des administrations publiques.
L'amélioration de la qualité des services publics et des financements publics
requiert une base robuste d'éléments probants à l'appui des choix budgétaires
et politiques dans le respect de principes de réglementation intelligente. Des
actions pilotes centrées sur les utilisateurs, l'utilisation judicieuse des TIC
et l'ouverture de services publics numériques permettront au secteur public de
développer et de fournir de nouveaux services. –
La transformation de l'économie européenne
en vue d'acquérir une compétitivité durable nécessite une base de ressources humaines
possédant les aptitudes nécessaires, notamment un nombre bien plus grand de
chercheurs possédant des compétences commerciales et entrepreneuriales. Cette
transformation passe également par une recherche aux frontières de la
connaissance qui fasse progresser l'état des connaissances et des techniques et
qui joue un rôle actif en vue de susciter des percées innovantes. Les systèmes
d'éducation et de formation doivent conférer des aptitudes étendues en matière
d'innovation (production d'idées, résolution de problèmes, pensée critique,
communication interculturelle, etc.) qui permettent aux travailleurs et aux
institutions[34]
de s'adapter à l'évolution des circonstances. Les technologies numériques
créent de nouveaux modes d'accès à l'enseignement[35], mais nécessitent des
innovations majeures dans les systèmes nationaux d'éducation, notamment la
promotion de pratiques d'enseignement et d'apprentissage ouvertes et
numériques. –
Les Européens doivent pouvoir constater que
la R&I améliore leur qualité de vie et répond à leurs préoccupations, par
exemple en permettant aux particuliers de donner leur avis lors de la fixation
des priorités[36].
La politique de R&I doit inciter les particuliers à s'engager dans
l'innovation en qualité de co-créateurs et de clients pionniers, leur donner
les moyens pour ce faire, promouvoir l'innovation sociale et l'entrepreneuriat
social, enfin permettre aux entreprises innovantes de tester et déployer des
solutions en environnements réels. 4. Conclusions Pour tirer pleinement parti du potentiel de la
recherche et de l'innovation comme sources de croissance renouvelée, les
éléments suivants sont cruciaux: –
dans la logique d'un assainissement budgétaire
favorable à la croissance, les États membres doivent donner la priorité aux
dépenses qui renforcent la croissance, notamment dans la R&I. –
Ces investissements doivent aller de pair avec des
réformes visant à relever la qualité, l'efficience et l'impact des dépenses
publics dans la R&I, notamment en suscitant des investissements privés dans
ce même secteur. –
Ce faisant, les États membres devraient se
concentrer sur trois axes de réforme principaux liés à la qualité du
développement stratégique et au processus d'élaboration des politiques; à la
qualité des programmes, avec un accent sur les ressources et les mécanismes de
financement; enfin sur la qualité des instituts actifs dans la R&I. –
Afin d'aider les États membres à mener à bien ces
réformes pour la R&I, la Commission va tirer parti de l'expérience acquise
dans l'initiative phare de l'Union de l'innovation et dans l'Espace européen de
la recherche, et exploiter pleinement les possibilités de l'observatoire de la
recherche et de l'innovation ainsi que du mécanisme de soutien aux politiques
prévu dans le programme Horizon 2020 à l'appui d'une approche de l'élaboration
des politiques et des choix budgétaires qui soit intégrée et fondée sur des
éléments probants. –
Le renforcement de l'écosystème général
d'innovation et la mise en place de conditions-cadres adéquates pour inciter
les entreprises européennes à innover constituent des éléments cruciaux.
D'importants progrès ont été accomplis depuis le lancement de l'Union de
l'innovation, mais des efforts supplémentaires doivent être consentis pour
approfondir le marché unique, faciliter et diversifier l'accès aux financements,
renforcer la capacité d'innovation du secteur public, créer des emplois
durables dans des activités à haute intensité de connaissances, développer une
base de ressources humaines possédant des aptitudes à l'innovation, promouvoir
la recherche aux frontières de la connaissance, traiter la question de la
dimension extérieure de la politique de R&I, enfin enraciner davantage la
science et l'innovation dans la société. Le réexamen de la stratégie Europe 2020
portera notamment sur les progrès accomplis dans l'Union de l'innovation. La Commission invite le Conseil à lancer des
discussions sur l'amélioration de la qualité des investissements dans la
R&I telle que décrite dans la présente communication, dans le cadre d'un
plus large débat sur l'amélioration de la qualité des finances publiques et sur
la mise en œuvre de réformes structurelles. En outre, la Commission invite le Conseil à
examiner les défis associés à la future politique de R&I. [1] Rapport de 2013 sur la compétitivité de l'Union de
l'innovation, SWD(2013) 505. [2] COM(2014) 14. [3] La croissance du PIB dans les pays de l'OCDE de 1985 à 2009
tenait dans une large mesure à la croissance en capital et à la hausse de la
productivité multifactorielle, cette dernière tirée par les résultats des
travaux de recherche et d'innovation. Voir OCDE (2011) «Productivité et
croissance». [4] Conte (2014) «Efficiency of R&D Spending at national
and regional level», Centre commun de recherche, Commission européenne, à
paraître. Ciriaci, D., Moncada Paternò Castello, P. et Voigt, P. (2013) «Innovation
and job creation: a sustainable relation?» (en anglais uniquement), IPTS
Working Papers on Corporate R&D and Innovation series No. 01/2013,
Commission européenne. [5] COM(2013) 800 final. [6] Les dépenses de recherche et développement (R&D)
sont utilisées à des fins statistiques dans la présente communication. Elles ne
couvrent pas l'innovation au sens large, qui sort du champ de la R&D
proprement dite. [7] Il s'agit notamment de l'accès à la finance, de
stratégies adéquates en matière de ressources humaines, de la pleine mise en
œuvre du marché unique des services, du soutien au développement des
technologies structurantes du futur, y compris en vue de promouvoir une
économie numérique. [8] COM(2014) 14. [9] Le système européen des comptes nationaux et régionaux
(SEC 2010) sera mis à jour en septembre 2014. [10] COM(201) 130 final/2. [11] À cet égard, une évolution notable de ces dernières années
a consisté à compléter les investissements publics directs dans la R&I par
des mesures indirectes telles que les incitations fiscales en faveur de la
R&D. [12] Commission européenne, 2012, «The quality of public
expenditures in the EU», Occasional Paper (DG ECFIN) n° 125. [13] COM(2010) 546; COM(2012) 392. [14] Conte (2014), «Efficiency of R&D Spending at national
and regional level», rapport technique, Centre commun de recherche, Commission
européenne, présente une analyse complète des options et des approches
méthodologiques pour le calcul des valeurs permettant de mesurer l'efficience
des systèmes de R&D. Les indicateurs d'efficience de la figure 3 sont
calculés à l'aide d'une technique statistique (Stochastic Frontier Analysis),
qui calcule une courbe d'efficience sur la base de l'intensité en R&D comme
donnée d'entrée et du nombre de brevets par tête comme donnée de sortie, sur la
période 2005-2011. Il convient de noter que la variabilité des mesures
relatives de R&D et des performances en matière de brevets est plus
importante d'un secteur à l'autre que d'un pays à l'autre (Meliciani, 2000) et
que le rapport des brevets aux dépenses de R&D diffère fortement d'un
secteur manufacturier à l'autre (Danguy et al., 2013). Les scores en
matière d'efficience obtenus sur la base du nombre de brevets sont donc
influencés dans une large mesure par les profils de spécialisation de chaque
pays en matière de R&D. D'autres indicateurs peuvent être pris comme donnée
de sortie pour estimer l'efficience, notamment le nombre de publications
scientifiques et le nombre de citations. Des indicateurs composites peuvent
également être utilisés. [15] Des éléments attestent que le niveau de coopération entre
le secteur public et les entreprises est influencé positivement par l'intensité
des dépenses publiques de R&D. Sur la base de données 2011, la corrélation
entre le niveau de financement privé de la R&D publique et l'intensité de
la R&D publique est statistiquement significatif. [16] On observe également des différences persistantes: dans la
performance globale en matière d'innovation d'un État membre à l'autre, comme
l'indique le tableau de bord de l'Union de l'innovation; dans les résultats en
matière d'innovation, comme le confirme l'indicateur de la Commission pour ce
paramètre; enfin, dans la qualité d'ensemble des pouvoirs publics, comme
l'indique le 6e rapport de la Commission sur la cohésion. [17] Les niveaux
d'efficience des États membres sont indiqués sur cette figure sur la base du
rapport entre le nombre de brevets par tête et l'intensité de la R&D
totale. Voir Conte (2014). [18] Document de travail des services de la Commission «State
of the Innovation Union, Taking Stock 2010-2014». [19] COM(2014) 130. [20] Comme y incite la directive 2011/85/UE du Conseil sur les
exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, qui fixe
notamment les caractéristiques et les avantages de cadres budgétaires à moyen
terme crédibles. [21] Tels que les gros volumes de données, l'innovation ouverte
et la science 2.0. Il convient également de prendre en considération
l'évolution des connaissances en ce qui concerne les effets de la
mondialisation et de l'innovation sur la création d'emplois et sur les
inégalités ou en ce qui concerne le rôle de l'innovation dans la promotion
d'une croissance inclusive. La science 2.0 décrit les changements en cours dans
la façon de mener les activités de recherche et d'organiser la science. Avec
les moyens donnés par les technologies numériques et sous l'action de la
mondialisation de la communauté scientifique, elle promet d'améliorer le
rapport coût-efficacité par une transparence, une ouverture, une mise en réseau
et une collaboration accrues, mais ne va pas sans risque en termes de fraude et
d'intégrité scientifique. [22] Le plan stratégique européen pour les technologies
énergétiques (plan SET) énoncé dans le document COM(2013) 253 constitue un
exemple de la façon dont une feuille de route unique intégrée fixant les
priorités à l'échelon de l'UE favorise une meilleure coordination entre les
investissements des entreprises et les programmes des États membres et de l'UE.
[23] COM(2013) 624 final. [24] Dans le cadre des activités de l'observatoire de la
recherche et de l'innovation de la Commission. [25] L'académie royale des arts et des sciences des Pays-Bas a
récemment publié son rapport «Les investissements publics en faveur de la
connaissance et la valeur de la science», selon lequel, si les Pays-Bas
disposent d'une tradition ancienne d'utilisation de modèles macro-économiques
aux fins de l'évaluation de l'impact des politiques et budgets publics, ces
modèles ne tiennent pas suffisamment compte des bénéfices à long terme des investissements
publics dans le recherche et l'innovation. [26] COM(2011) 206; COM(2012) 573. [27] Le 20 mars 2014, le Parlement européen et le Conseil sont
parvenus à un accord sur le mécanisme de résolution unique proposé pour l'union
bancaire. Celui-ci complète le mécanisme de surveillance unique dans le cadre
duquel, une fois qu'il sera pleinement opérationnel à la fin de 2014, la Banque
centrale européenne (BCE) sera directement chargée de la supervision bancaire
dans la zone euro et dans les autres États membres qui décideront de rejoindre
l’union bancaire. [28] La Commission européenne soutient les entreprises tout au
long du cycle de l'innovation. Outre le capital-risque, elle soutient le
financement par les business angels, les vecteurs de transferts de technologies
et les prêts bancaires plus traditionnels. [29] COM(2012) 746; COM(2013) 685. [30] COM(2014) 168. [31] Voir JO C 19 du 11.1.2014, p. 4. [32] Par exemple, les nouveaux marchés dans les biocarburants
avancés, le recyclage des déchets, les énergies renouvelables et les
technologies environnementales correspondent à des points forts de l'UE en
matière d'innovation. [33] Des éléments appuient également l'idée que les pouvoirs
publics doivent promouvoir les investissement dans la R&I pour pallier les
défaillances du marché, liées notamment à l'incertitude technologique, aux
indivisibilités et aux économies d'échelle, enfin à la diffusion des
connaissances. [34] En coopération avec l'OCDE dans le cadre de l'initiative
«HEInnovate», la Commission a développé un outil de soutien aux instituts
d'enseignement supérieur afin qu'ils s'ouvrent davantage au monde de
l'entreprise. [35] COM(2012) 173 final. «Vers une reprise génératrice
d'emplois». [36] Voir par exemple le projet «Voices»
((www.voicesforinnovation.eu/) qui permet aux citoyens d'exprimer leurs avis
sur des thèmes de recherche à financer dans le cadre du programme Horizon 2020
sur le thème «les déchets, une ressource».