52013DC0905

RAPPORT DE LA COMMISSION

Croatie Rapport établi conformément à l'article 126, paragraphe 3, du traité

1.           Cadre juridique

L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) définit «la procédure concernant les déficits excessifs» (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs»[1], qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance.

Conformément à l'article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence; ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence) et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

L'article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, analyse si la Croatie respecte les critères relatifs au déficit et à la dette en tenant compte du contexte économique et d'autres facteurs pertinents.

À la suite des modifications apportées au pacte de stabilité et de croissance en 2011, les exigences relatives à la dette ont été mises sur un pied d'égalité avec les exigences relatives au déficit, afin de faire en sorte que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le fassent reculer suffisamment vers cette valeur).

Selon les données communiquées par les autorités croates à l’automne 2013[2] et validées ultérieurement par Eurostat[3], le déficit public et le taux d’endettement de la Croatie ont atteint respectivement 5 % et 55,5 % du PIB en 2012.

Selon les «orientations 2013 pour les politiques économique et budgétaire»[4], un document présenté le 26 septembre dans le cadre de la préparation du budget mais n'appliquant pas la méthodologie du SEC 95[5], le déficit public de la Croatie devrait rester supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB entre 2013 et 2016. Il ressort des mêmes orientations que la dette publique devrait franchir la valeur de référence de 60 % du PIB d’ici la fin de 2014. Les prévisions de l'automne 2013 des services de la Commission tablent sur un déficit public nettement supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB pour la période 2013-2015 et sur un taux d'endettement dépassant la valeur de référence de 60 % dès 2014. Même corrigé des variations conjoncturelles, le ratio de la dette publique demeure au-dessus de la valeur de référence de 60 % à la fin de 2014.

Tableau 1. Déficit public et dette publique (en % du PIB)[6]

Le projet de budget pour 2014 n’a pas encore été présenté. Toutefois, selon les projections figurant dans les «orientations 2013 pour les politiques économique et budgétaire», les déficits publics prévus pour 2013, 2014 et 2015, toujours supérieurs à 3 % du PIB, ainsi que le taux d'endettement brut de plus de 60 % escompté pour 2014 et 2015, attestent à première vue l’existence en Croatie d’un déficit excessif sur la base du critère du déficit et d'un risque de non-respect du critère de la dette au sens du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc élaboré le présent rapport pour pouvoir évaluer globalement le dépassement des valeurs de référence, en vue d'établir si le lancement d’une PDE se justifie. La partie 2 du rapport examine le critère relatif au déficit et la partie 3 le critère relatif à la dette. La partie 4 concerne l'investissement public et les autres facteurs pertinents. Le rapport tient compte des prévisions de l'automne 2013 des services de la Commission, publiées le 5 novembre 2013.

2.           Critère du déficit

Les autorités prévoient actuellement un déficit de 3,6 % du PIB pour 2013, contre 5 % en 2012, et s'attendent à une nouvelle augmentation en 2014 et 2015. Les prévisions de l'automne 2013 des services de la Commission tablent sur un déficit nettement supérieur à la valeur de référence du traité de 3 % du PIB pour la période 2013-2015. Les déficits prévus par la Croatie et la Commission sont donc au-dessus et non proches de la valeur de référence du traité.

Le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB résulte en partie d’une grave récession économique au sens du pacte de stabilité et de croissance. La Croatie est plongée dans une longue récession depuis le début de la crise financière mondiale en 2009, qui s'est traduite par une inversion des flux de capitaux étrangers qui soutenaient l’activité économique pendant les années précédant la crise. La demande intérieure s'est aussi sérieusement contractée à mesure que la crise prenait de l'ampleur. Il en a résulté cinq ans de baisse de l’activité économique, avec une brève rémission en 2011, année où l’économie a stagné. La récession prolongée résulte de la combinaison de plusieurs facteurs: la détérioration de l’environnement extérieur, le déclin du marché du travail, la réduction en cours de l'important surendettement du secteur privé, ainsi que des mesures d’assainissement budgétaire ayant eu des répercussions négatives sur les dépenses d’investissement et les dépenses des ménages.

Les faiblesses structurelles ont exacerbé la contraction de la demande intérieure[7]. Les exportations nettes ont eu un effet positif sur la croissance, en raison notamment d’une forte baisse des importations résultant de la faible demande tant des ménages que des entreprises. Les résultats à l’exportation sont restés fragiles, ce qui traduit également la compétitivité limitée des producteurs croates et la base d’exportation étroite de la Croatie. En conséquence, l’écart de production négatif qui était apparu au début de la récession, s’est de nouveau creusé en 2012.

Tableau 2: Évolutions macroéconomiques et budgétaires a, b

Dans l'ensemble, l'ampleur et la durée du ralentissement économique peuvent être considérés comme ayant grandement contribué à la forte détérioration des finances publiques depuis 2009, même si d’autres aspects de la politique budgétaire, notamment la reprise de la dette des entreprises et des organismes de soins de santé contrôlés par l'État, ont également joué un rôle. En outre, des mesures discrétionnaires telles que la réduction des contributions sociales au secteur de la santé ou des modifications apportées au système d'imposition des revenus des sociétés, ont aggravé le déficit et sont partiellement responsables de la détérioration du solde structurel en 2013[8]. Globalement, l'accroissement des déficits nominaux peut, dans une très large mesure, être considéré comme exceptionnel.

Le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB n’est toutefois pas temporaire au sens du pacte de stabilité et de croissance. En particulier, les prévisions budgétaires établies par la Commission indiquent que le déficit restera nettement supérieur à la valeur de référence, non seulement en 2013 (5,4 % du PIB), mais aussi en 2014 et 2015 (déficit nominal escompté dépassant toujours 6 % du PIB), lorsque l'activité économique devrait redémarrer et la croissance économique dépasser son taux potentiel.

Les projections budgétaires des services de la Commission dans leurs prévisions de l'automne 2013 tiennent compte des «orientations 2013 pour les politiques économique et budgétaire» qui ont débouché sur la proposition de budget pour 2014 et ont été approuvées par le gouvernement le 26 septembre, avant la publication la notification budgétaire de 2013. Les projections de référence de la Commission ne prennent toutefois pas en considération les mesures d’assainissement budgétaire à moyen terme annoncées fin septembre 2013 parallèlement à la publication des orientations, étant donné qu'elles n’étaient pas suffisamment détaillées. Selon les autorités croates, ces futures mesures d’assainissement porteront à la fois sur les recettes et les dépenses et devraient permettre d'économiser 2 milliards de HRK (environ 0,6 % du PIB) en 2014 et 4 milliards de HRK (environ 1,2 % du PIB) en 2015 par rapport au niveau de référence. Même si ces mesures sont pleinement réalisées, leur incidence sera encore largement en deçà de ce qui serait nécessaire pour ramener le déficit nominal à un niveau proche de la valeur de référence de 3 % du PIB, voire sous cette barre, en 2014 et 2015. Enfin, la révision annoncée, mais pas encore adoptée, du budget 2013 devrait avoir un effet en toute fin d’année seulement et ne devrait pas modifier fondamentalement les tendances existantes.

En résumé, le déficit n'avoisine pas la valeur de référence de 3 % du PIB et, si le dépassement de la valeur de référence peut être partiellement considéré comme exceptionnel au sens du pacte de stabilité et de croissance, il n'est en aucun cas temporaire. L’analyse semble indiquer que le critère du déficit prévu par le traité n’est pas rempli.

3.           Critère de la dette

Selon les données communiquées à Eurostat le 21 octobre 2013, entre 2009 et 2012, le taux d’endettement public brut de la Croatie a augmenté de près de 20 points de pourcentage, passant de 36,6 % en 2009 à 55,5 % en 2012. Cette augmentation résulte essentiellement de l'accumulation de déficits persistants sous l’effet d’une longue récession. L’incidence d’une séquence de soldes primaires négatifs (sauf en 2012) a été amplifiée par des effets «boule de neige» sur l'accroissement de la dette dans un contexte de dépenses d’intérêt à la hausse. Le taux d'endettement a toutefois également été touché par d'importantes reprises de dettes par le gouvernement, en particulier par le transfert de la dette de certaines entreprises publiques et d'État, notamment de plusieurs chantiers navals désormais privatisés. Des ajustements stocks-flux ont entraîné un gonflement de la dette de l'ordre de 1,3 point de pourcentage du PIB en 2010. Par ailleurs, en 2012, des ajustements stock-flux ont aggravé la dette en raison de la baisse des actifs financiers de l'État.

Tableau 3: Dynamique de la dette

Dans les «orientations 2013 pour les politiques économique et budgétaire», le gouvernement prévoit une augmentation du taux d’endettement qui passerait de 56,6 % du PIB en 2013 à 60,6 % en 2014, soit un niveau supérieur à la valeur de référence prévue par le traité, et ensuite à 63,4 % en 2015 et 65,3 % en 2016.

Selon les prévisions de l’automne 2013 des services de la Commission, le taux d’endettement public devrait atteindre 59,7 % du PIB en 2013. Dans l’hypothèse de politiques inchangées, le taux d’endettement devrait être supérieur à 60 % du PIB en 2014, dépassant ainsi la valeur de référence de 60 % du traité.

L’article 2, paragraphe 1 bis, du règlement n° 1467/97 stipule que l’exigence concernant le critère de la dette est également considérée comme remplie si les prévisions budgétaires établies par la Commission indiquent que la réduction requise de l’écart par rapport à la valeur de référence se produira au cours de la période de trois ans couvrant les deux années qui suivent la dernière année pour laquelle les données sont disponibles. Dans la mesure où les prévisions des services de la Commission et les plans et projections des autorités croates montrent que la dette manifeste une nette tendance à la hausse et qu'elle devrait la poursuivre pendant la période de prévision, le critère de la dette n’est pas rempli en l'absence de changement de politiques.

Au vu de ces tendances sur la période de prévision jusqu’en 2015, le ratio de la dette publique au PIB n’est pas considéré comme «diminuant suffisamment et s’approchant de la valeur de référence à un rythme satisfaisant» au sens du pacte de stabilité et de croissance. Cette analyse semble indiquer que le critère de la dette prévu par le traité n’est pas rempli.

4.           Facteurs pertinents

Conformément à l'article 126, paragraphe 3, du TFUE, le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre». Ces facteurs sont clarifiés à l'article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, qui précise également que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence, et que l’État membre a présenté à la Commission et au Conseil» doit être dûment pris en compte.

Conformément à l'article 2, paragraphe 4, du règlement, «lors de l’évaluation du respect du critère du déficit, si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence, ces facteurs ne sont pris en compte [...] que s’il est pleinement satisfait à la double condition du principe fondamental – voulant que, pour que ces facteurs pertinents puissent être pris en compte, le déficit public reste proche de la valeur de référence et que le dépassement de cette valeur soit temporaire –. Cependant, ces facteurs sont pris en compte, au cours des étapes conduisant à la décision constatant l’existence d’un déficit excessif, lors de l’évaluation du respect sur la base du critère de la dette». Enfin, l'article 2, paragraphe 5, du règlement dispose que la mise en œuvre de réformes des retraites consistant à introduire un système à piliers multiples avec un pilier obligatoire financé par capitalisation doit être prise en compte dans toutes les évaluations budgétaires menées dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs.

Compte tenu des dispositions qui précèdent, les sous-parties suivantes examinent 1) la position économique à moyen terme; 2) la position budgétaire à moyen terme (investissement public inclus); 3) l'évolution de la dette publique à moyen terme, sa dynamique et sa viabilité; 4) les autres facteurs mis en avant par l'État membre et 5) les réformes des retraites, comme mentionné ci-dessus.

4.1.        Position économique à moyen terme

Conditions conjoncturelles et croissance potentielle. Le taux de croissance du PIB potentiel de la Croatie, tel qu'estimé par les services de la Commission conformément à la méthode commune, a diminué brutalement depuis le début de la crise. Après s'être établi en moyenne à 3,2 % sur la période 2004-2008, il a stagné en 2009, puis est devenu négatif en 2010 et l'est resté depuis. La contraction du PIB potentiel résulte de la baisse des contributions du facteur travail (en raison de la diminution du taux de participation) et de la contribution négative, selon les estimations, de la productivité totale des facteurs sur la période 2007-2013, ce qui met en évidence des faiblesses structurelles qui viennent s'ajouter aux facteurs conjoncturels. De plus, la contribution positive du capital a aussi diminué pendant la crise, du fait de la forte baisse des investissements. La croissance moyenne du PIB réel sur la période 2004-2008 a dépassé la croissance potentielle. Toutefois, il est estimé que l'activité économique s'est contractée de près de 12 % entre 2009 et 2012 par rapport à 2008, année record. Le PIB réel devrait même se contracter encore en 2013, la reprise, légère, n'étant pas attendue avant 2014. Le taux de croissance économique devrait progressivement se redresser en 2015 dans l'hypothèse de politiques inchangées. Du fait de ces évolutions, l'écart de production calculé, négatif depuis 2009, devrait progressivement s'amenuiser au cours de la période de prévision, tout en restant négatif en 2015, ce qui confirme la profondeur et l'ampleur de la récession.

Réformes structurelles récentes. La Croatie a participé au semestre européen 2013 sur une base informelle. À cet effet, le pays a volontairement présenté un programme économique, en avril 2013, fournissant des renseignements sur ses perspectives macroéconomiques et sa politique budgétaire, ainsi que sur les futurs plans de réforme du gouvernement dans un large éventail de domaines. La Commission a procédé à une évaluation qualitative de ce programme, exposée dans un document de travail des services de la Commission[9] distinct. Toutefois, la Croatie n'étant à l'époque pas encore membre de l'UE, la Commission n'a pas formulé de proposition de recommandations la concernant.

Dans l'ensemble, des efforts appréciés pour lutter contre l'évasion fiscale, par l'introduction de caisses enregistreuses par exemple, semblent constituer les progrès les plus tangibles accomplis dans le domaine budgétaire en 2013. En ce qui concerne les mesures structurelles visant à relever un plus vaste ensemble de défis (notamment ceux recensés dans le document de travail des services de la Commission élaboré dans le contexte du semestre européen 2013), la Croatie a adopté, en juin 2013, la première phase d'une nouvelle réforme du marché du travail, qui prend la forme de mesures destinées à assouplir la durée d'un premier contrat de travail à durée déterminée, à simplifier la procédure de licenciement collectif, à élargir la gamme des activités des entreprises de travail intérimaire et à supprimer la limite mensuelle appliquée aux heures supplémentaires. De nouvelles réformes en matière d'éducation sont en cours et une stratégie 2013-2020 pour l'enseignement, l'éducation, la science et la technologie a été publié à des fins de consultation publique en septembre. En outre, une stratégie industrielle nationale pour 2013-2020 est également en préparation; elle devrait définir douze secteurs qui seront considérés comme prioritaires pour la croissance économique.

4.2.        Position budgétaire à moyen terme

Politique budgétaire et déficit structurel. Des facteurs conjoncturels conjugués à des faiblesses persistantes dans la structure de l'économie expliquent en grande partie l'évolution négative des ratios nominaux des finances publiques de la Croatie. Toutefois, en ce qui concerne l'orientation et la gouvernance budgétaires, d'autres facteurs semblent également pertinents. Des opérations récurrentes de reprise de dettes du secteur privé par le gouvernement ont constitué un facteur supplémentaire d'aggravation du déficit public et du ratio d'endettement, suggérant des faiblesses dans la gouvernance économique. Compte tenu de la forte interaction entre les facteurs conjoncturels et les facteurs structurels et de l'incidence supplémentaire d'opérations budgétaires individuelles, il est très difficile de deviner l'orientation de la politique budgétaire sous-jacente de ces dernières années. Des mesures discrétionnaires, telles que la réduction des contributions sociales pour le secteur de la santé ou des modifications apportées au système d'imposition des revenus des sociétés, ont aggravé le déficit. En outre, la reprise des dettes de certaines entreprises publiques ou de l'État, telles que les chantiers navals (désormais privatisés), a pesé très lourd sur les chiffres du déficit[10]. Ces mesures, bien qu'exceptionnelles, ne sont pas considérées comme ponctuelles.

Le solde budgétaire des administrations publiques en termes structurels (solde corrigé des variations conjoncturelles et hors mesures exceptionnelles) sur la période 2009-2012 était élevé (approchant ou dépassant 4 % du PIB). Toutefois, de l'évolution du solde primaire structurel on peut déduire une tendance à l'assouplissement de la politique budgétaire aux premières années de la récession, suivie d'un resserrement en 2012, confirmé en 2013. Ainsi, des politiques budgétaires globalement accommodantes, mais contracycliques dans une certaine mesure, semblent avoir contribué au creusement et à la persistance des déficits nominal et structurel ces dernières années.

En ce qui concerne l'évolution de la dette corrigée des variations conjoncturelles, l'article 2, paragraphe 1 bis, du règlement 1467/97 dispose que l'exigence concernant le critère de la dette tient également compte de l’influence du cycle sur le rythme de la réduction de la dette. Les évolutions conjoncturelles défavorables de ces dernières années ne semblent pas avoir eu une incidence significative sur le rapport dette-PIB. Une fois corrigé des variations conjoncturelles, le ratio d'endettement de l'État pour 2014 reste supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB. Ce critère prévisionnel montre qu'en 2014, ce ratio resterait supérieur à la valeur de référence fixée dans le traité et, selon les projections, il continuerait d'augmenter.

Investissement public. Les dépenses publiques d'investissement en pourcentage du PIB ne cessent de diminuer et sont tombées de 3,6 % en 2009 à 2 % en 2012. Selon les prévisions de l’automne 2013 des services de la Commission, le ratio des dépenses publiques d'investissement devrait repartir légèrement à la hausse en 2013 et quelque peu augmenter vers la fin de la période de prévision en raison de la mise en œuvre attendue de grands projets d'infrastructures. Toutefois, tout au long de la période, le ratio du déficit public tant en termes nominaux qu’en termes structurels dépasse le ratio investissements publics/PIB. Dans l'ensemble, la part des dépenses publiques d'investissement dans le PIB est parmi les plus faibles des États membres de l'UE à niveau de revenu similaire.

Qualité des finances publiques. Le cadre budgétaire a été considérablement réformé en Croatie ces dernières années. Trois actes juridiques sont entrés en vigueur: i) la loi sur le budget (2009), qui introduit un horizon de trois ans pour la programmation du budget des administrations publiques, ii) la loi sur la responsabilité budgétaire (2011), qui fixe les règles budgétaires chiffrées applicables aux dépenses publiques et au déficit, et iii) la décision du gouvernement concernant la création du comité de la politique budgétaire (2011). Maintenant qu'elle est membre de l'UE, la Croatie doit transposer en droit interne, d'ici à la fin de 2013, la directive 2011/85/UE sur les exigences applicables aux cadres budgétaires nationaux. Pour l'heure, le projet de loi modifiant la loi sur la responsabilité budgétaire, qui vise à transposer les éléments nécessaires et à apporter des changements à la règle budgétaire, a été adopté par le gouvernement et adressé au Parlement. Une évaluation de la mise en œuvre de la directive sera réalisée par la Commission en 2014.

4.3.        Situation de la dette publique à moyen terme

Viabilité à long terme des finances publiques. En l’absence de projections à long terme des dépenses liées au vieillissement démographique, qui se fonderaient sur les hypothèses macroéconomiques communes émises par le Comité de politique économique, il n’est pas possible d’évaluer l’effet du vieillissement de la population en Croatie sur une base comparable à celle des autres États membres. Le pays sera intégré, à partir de 2015, dans le rapport régulier sur le vieillissement démographique qui présente les projections économiques et budgétaires à long terme. Toutefois, compte tenu de la structure démographique de la population et du faible ratio actifs cotisants/retraités, il est à prévoir que l'impact budgétaire à long terme du vieillissement de la population soit supérieur à la moyenne de l'UE. L’amélioration de la position budgétaire structurelle sur le moyen terme aiderait donc à contenir les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

Encours total de la dette garantie par l'État. Le niveau élevé des passifs éventuels, qui, selon le ministère des finances, représentaient 11,7 % du PIB en décembre 2012, constitue un risque supplémentaire qui pèse sur les finances publiques de la Croatie. La dette garantie de la Banque croate pour la reconstruction et le développement, entreprise publique classée en dehors des administrations publiques, s'élève à 4,9 % du PIB.

Au cours du premier semestre 2013, le gouvernement a accordé des garanties supplémentaires pour un montant équivalent à 9 % du PIB, principalement à des entreprises publiques d'infrastructures, comme celle chargée des autoroutes. Le montant total des garanties mobilisées au cours de la même période a cependant été relativement faible (moins de 0,1 % du PIB). La restructuration réussie du secteur de la construction navale a conduit à des reprises de dettes pures et simples par le gouvernement, mais a contribué à réduire les passifs implicites découlant de ces activités. Toutefois, compte tenu des participations importantes que l'État détient dans des entreprises publiques, parmi lesquelles certaines semblent structurellement déficitaires, les risques liés à une éventuelle mobilisation des garanties ne sont pas négligeables. Sur la base des informations actuellement disponibles, l'importance du risque est difficile à quantifier.

4.4.        Autres facteurs mis en avant par l’État membre

Dans une lettre du 8 novembre 2013, les autorités croates ont dressé la liste de ce qu'elles considèrent comme des facteurs pertinents conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil. L'analyse exposée dans les autres parties du présent rapport couvre déjà les principaux facteurs mis en avant par les autorités, à savoir la gravité et la durée de la récession, le processus de désendettement (ajustement des bilans) qui freine la croissance et certains coûts budgétaires associés aux réformes structurelles.

En outre, les autorités font état d'un impact budgétaire négatif à court terme lié à l'adhésion à l'UE. Selon elles, les coûts de la contribution au budget de l'UE accroîtraient les dépenses de l'équivalent de 1 % du PIB. De plus, les autorités indiquent aussi que des changements dans la perception des impôts à la suite de l'adhésion de la Croatie à l'UE ont entraîné un report de recettes d'un montant estimé à 0,5 % du PIB. L'impact budgétaire de l'adhésion à l'UE se reflète dans les projections de base de la Commission utilisées à titre de référence dans le présent rapport[11].

4.5.        Réformes du système des retraites

Réformes du système des retraites. En ce qui concerne les «réformes des retraites consistant à introduire un système à piliers multiples avec un pilier obligatoire financé par capitalisation», la Croatie a apporté des modifications substantielles à son système de retraites en 2001 et 2002. Avec cette réforme, un deuxième pilier obligatoire a été introduit au côté du régime par répartition. La contribution cumulée aux deux piliers obligatoires s'élève à 20 % du salaire brut, 15 % revenant au premier pilier et 5 % au deuxième. Un troisième pilier facultatif a aussi été introduit pour canaliser l’épargne-pension complémentaire. Selon les données fournies à Eurostat par les autorités croates, le coût du pilier financé par capitalisation avoisine en moyenne 1,4 % du PIB sur la période 2009-2012 et devrait rester plus ou moins à ce niveau au cours des prochaines années. Toutefois, le déficit budgétaire prévu en Croatie dépasse largement un niveau qui peut être considéré comme proche de la valeur de référence et les conséquences budgétaires de la réforme des retraites ne peuvent être prises en compte dans l'évaluation du non-respect du critère du déficit.

5.           Conclusions

Le déficit public planifié et prévu en Croatie est supérieur à 3 % du PIB en 2013, après avoir atteint 5 % en 2012. Le dépassement de la valeur de référence peut être partiellement considéré comme exceptionnel au sens du pacte de stabilité et de croissance. Toutefois, il ne saurait être considéré comme temporaire selon tant les projections présentées par les autorités croates dans les «orientations 2013 pour les politiques économique et budgétaire» du 26 septembre que les prévisions de l’automne 2013 établies par les services de la Commission. Ceci semble indiquer que le critère du déficit prévu par le traité n'est pas rempli.

Le taux d’endettement public brut devrait rester inférieur à la valeur de référence (60 % du PIB) en 2013. Toutefois, il suit une courbe ascendante et devrait dépasser la valeur de référence à la fin de 2014 et continuer d'augmenter ensuite, selon tant les projections présentées par les autorités croates dans les «orientations 2013 pour les politiques économique et budgétaire» que les prévisions de l’automne 2013 établies par les services de la Commission. En outre, après correction des évolutions conjoncturelles défavorables, ce taux resterait, en 2014, supérieur à la valeur de référence fixée dans le traité. Cette analyse semble indiquer que le critère de la dette prévu par le traité n’est pas rempli lui non plus.

Conformément au traité, le présent rapport a également examiné les «facteurs pertinents». Ainsi que le précise le pacte de stabilité et de croissance, en ce qui concerne le déficit, ces facteurs ne peuvent être pris en compte, au cours des étapes conduisant à la décision constatant l'existence d'un déficit excessif, que si le déficit public reste proche de la valeur de référence et que le dépassement de cette valeur est temporaire, ce qui n'est pas le cas pour la Croatie. Les facteurs pertinents, en particulier la récession profonde et prolongée, conjuguée à des conditions externes défavorables, ont été pris en compte dans l'évaluation du respect du critère de la dette. Ils ne modifient pas la conclusion selon laquelle le critère de la dette prévu par le traité n’est pas rempli.

[1]               JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Le rapport tient compte également des «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil ECOFIN le 3 septembre 2012, disponibles à l’adresse:   http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm.

[2]               Conformément au règlement (CE) n° 479/2009 du Conseil, les États membres doivent notifier à la Commission, deux fois par an, leur déficit public et leur dette publique prévus et effectifs. Les données les plus récemment communiquées par la Croatie sont disponibles à l’adresse:      http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables.

[3]               Communiqué de presse Eurostat nº 152/2013 du 21 octobre 2013.

[4]               Les «orientations 2013 pour les politiques économique et budgétaire» sont disponibles à l'adresse:  http://www.mfin.hr/hr/smjernice-ekonomske-ifiskalne-politike.

[5]               Les estimations relatives au déficit pour la période 2009-2012 fondées sur le SEC95 sont de 1,5 à 3,3 points de pourcentage plus élevées que celles calculées selon la méthodologie nationale. Les différences résultent principalement du fait que les chiffres concernant le déficit obtenus en appliquant le SEC95 incluent des paiements de garanties, des reprises de dettes et le remboursement de la dette aux retraités. Il convient également de noter que les orientations ont été publiées le 26 septembre 2013 et qu'elles ne tiennent donc pas compte des chiffres plus élevés relatifs au déficit et à la dette pour 2012, notifiés par l’Office statistique.

[6]               La dette corrigée des variations conjoncturelles est calculée comme suit:

où Bt représente la dette, Yt le PIB à prix courants, ypot la croissance potentielle, pT le déflateur du PIB, Ct la part conjoncturelle du solde budgétaire. Les composantes conjoncturelles et la croissance potentielle sont calculées sur la base de méthodes communes.

[7]               Voir également le document de travail des services de la Commission évaluant le programme économique de la Croatie, dans le cadre de la participation volontaire du pays au semestre européen de 2013: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_croatia_en.pdf.

[8]               Le document de travail des services de la Commission évaluant le programme économique de la Croatie de 2013 souligne que les modifications apportées au système d'imposition des sociétés «peuvent réduire l'impôt réel sur les revenus des sociétés mais également restreindre la base d’imposition».

[9]               Disponible à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_croatia_en.pdf.

[10]             En 2011, les seules reprises de dette ont aggravé le déficit de près de 2 % du PIB.

[11]             Les prévisions de l'automne 2013 des services de la Commission concernant le déficit public tiennent aussi compte du report de perception de la TVA, estimé représenter un manque à gagner ponctuel de près de 0,5 % du PIB en 2013.