52013DC0852

RÉPONSES DE LA COMMISSION ET DU SEAE AU RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

«L’AIDE FINANCIÈRE DIRECTE DE L’UNION EUROPÉENNE À L’AUTORITÉ PALESTINIENNE»

SYNTHÈSE

III. À la fin de l’année 2011, la Commission a lancé un projet pour évaluer les besoins et recenser les projets réalisables dans le domaine de la réforme de la fonction publique en Palestine (cette désignation est sans préjudice des positions sur la reconnaissance de la Palestine en tant qu’État). Sur cette base et à compter du deuxième semestre 2013, l’Union européenne (UE) apportera une aide globale à l’Autorité palestinienne (AP) en finançant la réforme de la fonction publique. L’EUREP garantira des liens étroits entre cette action et le programme CSP, entre autres en exerçant une plus grande pression sur le dialogue politique.

Il convient de noter que la Commission et le SEAE ont activement cherché à obtenir la coopération d’Israël. De nombreuses réunions ont été organisées avec le ministère israélien de la défense et plusieurs représentants du gouvernement israélien dans un certain nombre de contextes et espaces de discussion. La délégation de l’UE à Tel Aviv a aussi participé aux discussions quand la situation l’exigeait. L’efficacité de ces démarches pourrait être améliorée par une approche plus cohérente et fiable de la question de la part les États membres.

IV. En 2011, le besoin d’une plus grande mise en concurrence a été pris en considération et pour y répondre, une procédure d’appel d’offres internationale a été lancée pour passer des marchés de services d’audit ex ante et ex post dans le cadre de la mise en œuvre de tous les programmes de l’AFD de PEGASE. L’avis de pré-information a été publié en août 2012 et les nouveaux contrats devraient être signés d’ici la fin de l’année 2013.

Concernant la réforme de la fonction publique, voir le point III (Synthèse) ci-dessus.

La pression exercée par le dialogue politique au niveau de l’Autorité palestinienne grâce à une AFD de poids ne doit pas être sous-estimée.

V. Il convient de noter que, pendant plusieurs mois en 2012, Israël n’a pas versé les recettes douanières à l’Autorité palestinienne. Ce facteur clé explique les retards dans le versement des salaires par l’Autorité palestinienne. Cela étant, depuis le début 2013, les salariés de WAFA, PBS et du ministère des affaires religieuses ont été retirés de la liste des bénéficiaires éligibles, rabaissant leur nombre à environ 75 000 (contre 84 000 précédemment).

VI. Les problèmes liés aux fonctionnaires qui ne travaillent pas à Gaza (grève de soutien à l’Autorité palestinienne, sa durée, sa portée et ses effets, les réactions du Hamas) sont complexes au vu de la situation dans la bande de Gaza, où il est difficile de procéder à une vérification objective. L’AFD est un programme mené par l’Autorité palestinienne. La Commission et le SEAE s’en tiennent à leur décision de soutenir politiquement l’Autorité palestinienne (épine dorsale du futur État palestinien), qui a décidé de continuer à payer tous les travailleurs éligibles en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, et ce quel que soit leur statut professionnel qui reste, quoi qu’il en soit, très difficile à établir. Certains fonctionnaires ne travaillent pas à Gaza pour la simple raison qu’ils sont tenus à l’écart par les autorités de facto. D’autres, qui en vérité travaillent, continuent de déclarer officiellement qu’ils ne travaillent pas pour des raisons politiques.

Il faut s’attendre à ce que toute décision de cesser de contribuer aux salaires à Gaza soit très délicate sur le plan politique.

La Commission et le SEAE considèrent qu’ils ont prêté une attention suffisante à ce problème. Ce point a été soulevé avec l’Autorité palestinienne à de nombreuses occasions à l’échelon politique le plus élevé et continuera à être au centre des futurs débats.

VII. Pour l’engagement avec le gouvernement israélien, voir le point III (Synthèse) ci-dessus.

OBSERVATIONS

27. Les plans d’action de l’UE définissent des objectifs prioritaires qui ont été convenus conjointement par l’UE et l’Autorité palestinienne et n’incluent pas de cadre financier indicatif. Un nouveau plan d’action UE-Autorité palestinienne a été approuvé par le Conseil en mars 2013. Ce nouveau plan d’action est plus étroitement lié aux besoins en matière d’aide au développement (et vice versa) que le précédent, conclu avant la mise en place de PEGASE.

28. Dès 2014, l’UE se lancera dans un cycle de programmation biennal pour la partie relative au développement de son aide financière. La Palestine est l’un des points les plus sensibles dans le budget global réservé à l’aide financière extérieure et l’autorité budgétaire, ces dernières années, a souvent revu à la hausse la proposition initiale de la Commission. Les montants annuels réservés à la Palestine ne sont connus avec quelque certitude qu’à un stade très avancé du processus budgétaire. La situation politique instable force également la Commission et le SEAE à rester vigilants et prêts à réexaminer la situation au besoin.

Très peu d’États membres ont programmé une aide à la Palestine sur une base pluriannuelle, précisément pour ces mêmes raisons.

La stratégie locale de l’UE en faveur du développement a récemment été revue en collaboration avec les États membres et les représentants locaux.

29. La Commission et le SEAE estiment que proposer des mesures aux États membres dans le cadre d’une procédure écrite ne rend pas plus difficile d’une révision approfondie du mécanisme. En de nombreuses occasions, les programmes pour la Palestine (PEGASE en particulier) ont été présentés à la commission ENPI comme un point à l’ordre du jour. Les États membres se disent généralement satisfaits des procédures utilisées et n’ont pas manqué de demander des précisions supplémentaires dès qu’ils le jugeaient nécessaire.

La Commission et le SEAE estiment que la création du programme RSPG mis en œuvre après l’opération «Plomb durci» ainsi que l’utilisation du SSPE et la composante «Arriérés» démontrent que le programme peut s’adapter aux changements de l’environnement opérationnel.

La Commission et le SEAE sont toutefois conscients que cette situation est intenable à long terme et qu’il est temps de procéder à quelques ajustements, puisque cela fait sept ans que la situation à Gaza pose problème. Ce point a été abordé avec l’Autorité palestinienne à plusieurs reprises dans le passé.

Des débats ont déjà été engagés avec l’Autorité palestinienne afin de trouver une solution qui prendrait en considération les inquiétudes soulevées par la Cour tout en permettant à l’Autorité palestinienne de continuer à soutenir ses salariés à Gaza.

La Commission et le SEAE s’en tiennent à leur point de vue politique selon lequel l’Autorité palestinienne doit continuer à soutenir ses travailleurs à Gaza et en faire un élément clé du maintien de l’unité d’un futur État palestinien tout en lui permettant de garder un pied à Gaza. Il convient de tenir dûment compte du fait que la Commission et le SEAE ont pris et mis en œuvre cette décision en vue de considérations politiques et que la plupart des travailleurs qui ne travaillent pas à Gaza sont en fait empêchés de le faire.

30. Il convient de noter qu’à l’exception du Royaume-Uni, qui a seulement participé à PEGASE en 2008, aucun autre donateur de l’AFD de PEGASE n’a abandonné ce mécanisme au profit du Fonds fiduciaire de la Banque mondiale. En outre, PEGASE obtient également des fonds en provenance de pays tiers comme le Japon et la Suisse.

La baisse du concours des donateurs s’explique essentiellement par la dégradation de la situation budgétaire des États membres ainsi que par une certaine lassitude chez les donateurs. Certains États membres et autres donateurs préfèrent soutenir des projets de développement (plutôt qu’une aide financière directe), qui leur procurent une plus grande visibilité.

31. La Commission reconnaît que la situation actuelle de PEGASE n’intègre pas d’indicateurs de performance.

Le SEAE et la Commission s’inspirent à cet égard des indicateurs proposés dans le plan de réforme et de développement palestinien et le plan national de développement palestinien, dont les priorités ont inspiré et continuent d’inspirer PEGASE. C’est également une manière d’imposer certaines conditions.

La Commission accepte également d’introduire des indicateurs de performance pour PEGASE, qui tiendront compte de la situation particulière de l’Autorité palestinienne et de la particularité du programme PEGASE.

L’objectif de l’AFD proposée à travers PEGASE consiste à permettre à l’Autorité palestinienne de tenir ses engagements actuels envers la population, dans la mesure du possible. Il n’est pas réaliste d’espérer une amélioration sensible de la qualité de ces engagements dans le contexte financier actuel.

Les facteurs dont dépend la réalisation des objectifs sont essentiellement des facteurs extérieurs sur lesquels l’Autorité palestinienne n’a aucun contrôle. L’AFD de PEGASE est un instrument politique dont l’objectif ultime consiste à maintenir la viabilité de la solution fondée sur la coexistence de deux États en garantissant des conditions de vie essentielles à la population palestinienne. La Palestine n’est pas un pays indépendant où le gouvernement peut réunir une grande quantité de ressources en vue d’un objectif donné.

L’AFD n’est pas un projet classique qui peut être évalué au regard de la GCP. Il a été conçu pour aider l’Autorité palestinienne à affronter un problème à long terme dans l’espoir qu’en maintenant l’autorité en place, l’UE contribuera à la solution fondée sur la coexistence de deux États dans le processus de paix au Moyen-Orient.

32. Conformément au plan biennal de construction d’un État, envisagé par l’Autorité palestinienne en 2009 pour réduire la dépendance vis-à-vis de l’aide extérieure, le SEAE (et avant lui la DG RELEX) s’est employé dans chaque programmation à réduire la proportion de l’AFD; néanmoins, il n’a tout simplement pas été possible de la réduire drastiquement en raison des menaces pour la survie de l’Autorité palestinienne. Ces points ont également été soulevés lors des réunions du comité de liaison ad hoc.

Dans les circonstances actuelles et compte tenu de la situation politique, la possibilité de réduire les fonds n’est pas conforme à la politique actuelle de l’UE.

34. Les bénéficiaires sont connus et font l’objet de vérifications ex ante et ex post. Les fonds sont versés à la demande de l’Autorité palestinienne et sur présentation des pièces justificatives nécessaires.

Ces fonds transitent essentiellement et exclusivement par le sous-compte du Trésor central qui fonctionne selon un système à double sécurité pour le versement des paiements, puisque tant l’UE que l’Autorité palestinienne doivent donner leur accord. Le risque de corruption est, de ce fait, minime. En ce qui concerne le risque de destruction des infrastructures financées par l’UE dans le cadre du programme en faveur du secteur privé à Gaza, la Commission était bien consciente de ce risque et, bien qu’elle tente de le minimiser grâce à un dialogue régulier avec le ministère israélien de la défense (COGAT), il doit être accepté.

35. La Commission et le SEAE sont prêts à examiner attentivement la rentabilité des contrôles et à mettre ceux-ci en balance avec les risques courus.

36. En 2011, le besoin d’une plus grande mise en concurrence a été pris en considération et pour y répondre, une procédure d’appel d’offres internationale a été lancée pour passer des marchés de services d’audit ex ante et ex post dans le cadre de la mise en œuvre de tous les programmes de l’AFD de PEGASE. L’avis de pré-information a été publié en août 2012 et les nouveaux contrats devraient être signés avant la fin de l’année 2013.

Une procédure négociée directe a été demandée et approuvée conformément à l’article 168, paragraphe 2, des modalités d'exécution du règlement financier, et a été dûment justifiée à l’époque.

37. L’attribution de gré à gré se justifiait au titre des modalités d'exécution du règlement financier.

Conformément à une demande expresse de l’EUREP, tous les accords passés avec une organisation internationale ont fait l’objet d’exigences supplémentaires (exceptions aux conditions générales applicables aux organisations internationales), notamment en ce qui concerne les exigences d’information supplémentaires, l’audit et le transfert d’équipements.

L’EUREP a achevé la transition d’un accord de contribution à un marché de services d’une durée d’un an avec l’organisation internationale. Tout l’équipement relevant des accords précédents a été transféré à l’Autorité palestinienne (à l’exception de la base de données de l’AFD). Ces services feront l’objet d’un appel d’offres international restreint en 2014.

38. Il convient de noter que les procédures de vérification et de gestion applicables aux programmes d’AFD sont en cours de révision.

Des modalités sont établies pour internaliser la base de données PEGASE et sa gestion.

39. Considérant la taille du projet et la sensibilité politique qui entoure la mise en œuvre du programme, l’EUREP a délibérément choisi à l’époque de ne pas attribuer le marché à un cabinet local.

Parallèlement à la révision des procédures de vérification et de gestion de PEGASE, un appel d’offres international a été lancé pour passer des contrats de services d’audit ex ante et ex post relatifs à la mise en œuvre de tous les programmes d’AFD de PEGASE.

Si l’absence de conditions formelles s’explique par des circonstances sans précédent, elle ne suggère pas une absence d’incitation vis-à-vis de l’Autorité palestinienne (voir le point 40).

40. L’AFD de PEGASE est fournie sans conditions explicites à l’Autorité palestinienne: il s’agit d’un choix délibéré de la Commission, du SEAE et des États membres, fidèle à leurs objectifs politiques dans le processus de paix au Moyen-Orient.

Néanmoins, le SEAE et la Commission s’inspirent des indicateurs proposés dans le plan de réforme et de développement palestinien et le plan national de développement palestinien, dont les priorités ont inspiré et continuent d’inspirer PEGASE. C’est une manière d’imposer certaines conditions.

L’incitation est possible grâce à cette contribution fiable et cohérente de l’UE. L’EUREP s’attache actuellement à améliorer l’incitation grâce au dialogue politique, en collaboration avec les États membres intéressés au sein du groupe informel PEGASE récemment créé.

41.

a) À la fin de l’année 2011, la Commission a lancé un projet pour évaluer les besoins et recenser les projets réalisables dans le domaine de la réforme de la fonction publique en Palestine. Sur cette base et à compter du deuxième semestre 2013, l’UE apportera une aide à l’Autorité palestinienne en finançant la réforme de la fonction publique. L’EUREP garantira des liens étroits entre cette action et le programme CSP, entre autres en exerçant une plus grande pression sur le dialogue politique.

42. Il convient de noter que la Commission et le SEAE ont activement cherché à obtenir la coopération d’Israël. Ils ont tenu de nombreuses réunions avec le ministère israélien de la défense ainsi que plusieurs autres réunions avec Israël dans le cadre des relations bilatérales entre l’UE et Israël, et ces points ont été abordés par le comité d’association, le conseil d’association et dans le dialogue politique avec Israël. La délégation de l’UE à Tel Aviv a été impliquée dans les discussions quand la situation l’exigeait. L’efficacité de ces démarches pourrait être améliorée par une approche plus cohérente et fiable de la question de la part les États membres. Néanmoins, le Conseil lui-même a abandonné ses conclusions de nature plus générale au profit de conclusions nettement plus concrètes (particulièrement en mai 2012 et en décembre 2012).

46. La Commission a lancé un projet pour évaluer les besoins et recenser les projets réalisables dans le domaine de la réforme de la fonction publique en Palestine à la fin de l’année 2011. Sur cette base et à compter du deuxième semestre 2013, l’UE apportera une aide à l’Autorité palestinienne en finançant la réforme de la fonction publique. L’EUREP garantira des liens étroits entre cette action et le programme CSP, entre autres en exerçant une plus grande pression sur le dialogue politique.

47. PEGASE est un instrument particulier créé dans le but de vérifier que les fonds parviennent bien au bénéficiaire final. Les fonds ne sont libérés qu’après l’approbation de la liste définitive des bénéficiaires finaux choisis tant par l’UE que par l’Autorité palestinienne. Cet instrument a été mis au point afin d’éviter tout détournement éventuel des fonds de l’UE. Aussi, la Commission et le SEAE estiment que l’aide de PEGASE n’est pas fongible en termes budgétaires.

Concernant l’allégation selon laquelle PEGASE a permis à l’Autorité palestinienne d’économiser une partie des ressources pour les destiner à d’autres fins, la Commission et le SEAE contestent cette conclusion qui ne peut être prouvée dans les faits. La Commission et le SEAE estiment qu’il n’existe aucune preuve démontrant que l’aide de PEGASE aurait été détournée en vue du recrutement de forces de sécurité, qui reçoivent d’ailleurs une aide provenant d’autres sources.

48. Au-delà des réformes, la durabilité est étroitement liée aux avancées politiques vers la réconciliation et la fin de l’occupation.

Un facteur majeur dans «la difficulté croissante de l’Autorité palestinienne à payer les salaires et les pensions à la date prévue», ces derniers temps, a trait à la suspension des «recettes douanières» par Israël. Cette chute soudaine des recettes n’était pas imputable à l’Autorité palestinienne. La situation budgétaire des États membres et une certaine lassitude chez les donateurs ont certainement joué un rôle dans la capacité et la volonté des donateurs de réagir à cette crise. Parallèlement, l’Autorité palestinienne espérait attirer plus de fonds de la part de donateurs arabes.

51. Il convient de noter que le nombre de bénéficiaires d’une assistance en espèces est en hausse depuis 2010 en raison de plusieurs facteurs, dont l’introduction du programme de transfert de fonds (Cash Transfer Programme, CTP) en 2010 (résultat de la fusion entre le projet SSNRP et le programme SHC et la certification des ménages figurant sur la liste d’attente) et son lancement ultérieur à Gaza en 2011. L’Autorité palestinienne s’est fixé comme objectif de faire participer 120 000 ménages au programme, soit le nombre estimé de ménages vivant dans une extrême pauvreté en Palestine. Sur le niveau de l’assistance: le calcul du montant de l’avantage financier pour les ménages éligibles repose sur la politique visant à «réduire l’écart de 50 %». L’écart désigne la différence entre le niveau de bien-être (consommation) et le seuil de pauvreté des ménages. L’assistance en espèces du CTP fournit une assistance financière pour réduire 50 % de cet écart et cela constitue le taux de base des prestations en espèces. Les ménages bénéficiaires ont généralement accès à des sources de revenus complémentaires (versements) ainsi qu’à une assistance additionnelle/complémentaire (assurance médicale et assistance en nature) pour compléter l’assistance en espèces.

52. Les retards de paiement sont le résultat de plusieurs facteurs sur lesquels le ministère des affaires sociales/ministère des finances n’exerce(nt) aucun contrôle, à savoir: 1) les disponibilités en trésorerie/liquidités des banques de Gaza; et 2) les disponibilités budgétaires suite à la crise financière récurrente qui frappe l’Autorité palestinienne (y compris les transferts de recettes douanières depuis Israël).

Il convient de noter que (i) les paiements de septembre 2011 et septembre 2012 ont été traités respectivement le 3 octobre 2011 et le 6 octobre 2012, soit avec une semaine de retard seulement par rapport à la date initialement convenue (normalement, le dernier week-end de septembre);

(ii) le premier versement trimestriel en 2012 a été effectué à la fin du mois d’avril 2012 en raison d’une pénurie de liquidités, en shekels israéliens (ILS) et en dollars américains essentiellement, dans les banques locales de Gaza (résultat des restrictions israéliennes sur les liquidités). Bien que la Cisjordanie ne fût pas concernée, l’Autorité palestinienne a choisi, pour des raisons politiques, de ne pas procéder au paiement en Cisjordanie sans l’assurance que le paiement serait fait à Gaza simultanément ou, à tout le moins, peu de temps après.

53. Voir le point 31.

54. Les problèmes liés aux fonctionnaires qui ne peuvent pas travailler à Gaza (grève de soutien à l’Autorité palestinienne, sa durée, sa portée et ses effets, la réaction du Hamas) sont complexes dans la bande de Gaza, où il est difficile de procéder à une vérification objective. L’AFD est un programme mené par l’Autorité palestinienne. La Commission soutient politiquement l’Autorité palestinienne (épine dorsale du futur État palestinien), qui a décidé de continuer à payer tous les travailleurs éligibles en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, et ce quel que soit leur statut professionnel qui reste, quoi qu’il en soit, très difficile à établir. Il est peut-être utile de rappeler que parmi ces fonctionnaires qui ne travaillent pas à Gaza, la plupart sont effectivement tenus à l’écart par les autorités de facto.

Il faut s’attendre à ce que toute décision de cesser de contribuer aux salaires à Gaza soit très délicate sur le plan politique.

55. Voir la réponse au point 54.

57. Les bénéficiaires sont connus et font l’objet de vérifications ex ante et ex post. Les fonds sont versés à la demande de l’Autorité palestinienne et sur présentation des pièces justificatives nécessaires.

Ces fonds transitent essentiellement et exclusivement par le sous-compte du Trésor central qui fonctionne selon un système à double sécurité pour le versement des paiements, puisque tant l’UE que l’Autorité palestinienne doivent donner leur accord.

58. Voir la réponse à l’observation 54.

59. Concernant l’utilisation de fioul à la place de gaz, il convient de noter que des facteurs externes ont influencé cette question. Ni Israël ni l’Égypte n’autorisaient des exportations de gaz vers Gaza, c’est pourquoi l’utilisation de gazole était la seule solution possible.

60. La question de la TVA et autres impôts sur les livraisons de combustible avec Israël est nettement plus vaste que PEGASE et s’inscrit dans le cadre global des relations entre l’UE et Israël. La Commission s’est efforcée d’obtenir une exonération de la TVA sur les livraisons de combustible mais les débats n’ont pas abouti. Il a paru évident que la question ne pourrait être réglée qu’aux niveaux politiques les plus hauts.

La Commission estime qu’il ne peut lui être reproché de ne pas savoir comment la TVA et les accises qu’elle paye sont utilisées par les autorités israéliennes ou palestiniennes au titre du protocole de Paris des accords d’Oslo, qui définit les conditions des transferts de certaines recettes fiscales d’Israël vers l’Autorité palestinienne, mais auquel la Commission/l’UE n’est pas partie.

C’est l’un des nombreux facteurs qui ont poussé la Commission à cesser de financer les livraisons de combustible.

61. La Commission a bel et bien recommandé à l’Autorité palestinienne d’envisager la possibilité de procéder à une évaluation PEFA avant 2012.

En novembre 2011, le ministère des finances de l’Autorité palestinienne avait accepté au niveau technique l’idée de procéder à une évaluation PEFA. L’UE envisageait de financer une partie de l’évaluation. Or, l’Autorité palestinienne a ensuite décidé de reporter l’évaluation.

Une évaluation PEFA a été lancée en mars 2013 et le rapport a été formellement transmis au ministère des finances en juin 2013 et accepté par le ministère le même mois. Il a été publié le 2 septembre 2013. L’UE a contribué à cette évaluation conduite sous l’égide de la Banque mondiale en finançant la participation d’un expert.

Il y a eu d’autres évaluations des systèmes de gestion des finances publiques de l’Autorité palestinienne que les évaluations PEFA. Le FMI a réalisé un examen des progrès en matière de gestion des finances publiques par l’Autorité palestinienne en avril 2008, avril 2009, décembre 2009, octobre 2010, janvier 2012 et janvier 2013. En outre, les rapports des services du FMI aux réunions du comité de liaison ad hoc (qui se réunit deux fois par an) contiennent des évaluations des réformes de la gestion des finances publiques par l’Autorité palestinienne.

62. La Commission poursuit ses travaux sur la question de la gestion des finances publiques: une évaluation PEFA, sous l’égide de la Banque mondiale, a été lancée en mars 2013 et le rapport a été formellement transmis au ministère des finances en juin 2013.

En l’absence d’un conseil législatif palestinien opérationnel, il est difficile de procéder à un examen sous quelque forme que ce soit. Le rapport a été accepté par le ministère le même mois et publié le 2 septembre 2013.

63.

b) En septembre 2012, un rapport de suivi orienté vers les résultats a signalé que «le projet a[vait] enregistré des retards dans la première moitié de la mise en œuvre, et ce pour plusieurs raisons (longues études des besoins d’évaluation, réorganisation des activités, faible connaissance de l’anglais par les stagiaires et manque de traducteurs). La plupart de ces problèmes ont été résolus au cours du premier semestre 2012». Parallèlement, l’efficacité et l’efficience globales de la mise en œuvre du projet ont été jugées «bonnes» par l’organe de contrôle.

66. Les remboursements ont été réalisés selon les règles. La préoccupation majeure consistait à relancer l’économie en injectant des arriérés dus de longue date dans le secteur privé. Les arriérés dus ont fait l’objet de contrôles d’audit obligatoires avant l’exécution des paiements.

Encadré 2 - Remboursement de la TVA à un hôtel de luxe à Gaza

Le remboursement a été réalisé selon les règles. Il convient de noter que les arriérés remboursés à cette entreprise étaient le résultat d’une accumulation de plus de sept ans, de décembre 2000 à janvier 2008. Le fait que l’hôtel n’avait qu’une très faible activité en octobre 2012 s’explique par la situation à Gaza et le blocus continu.

67. L’aide apportée à la centrale électrique de Gaza ne visait qu’à répondre à une urgence spécifique et n’avait pas pour objectif d’être durable. Quand l’Autorité palestinienne a proposé une autre méthode, cette composante de PEGASE n’a plus reçu de fonds.

68. Un facteur majeur dans la «difficulté croissante de l’Autorité palestinienne à payer les salaires et les pensions à la date prévue», ces derniers temps, a trait à la suspension des recettes douanières par Israël. De plus, la situation budgétaire des États membres associée à une certaine lassitude chez les donateurs ont joué un rôle dans la capacité des donateurs à réagir à la crise. Parallèlement, l’Autorité palestinienne espérait attirer davantage de fonds de la part de donateurs arabes.

70. Il convient de noter que la Commission et le SEAE ont activement cherché à obtenir la coopération d’Israël. Ils ont tenu de nombreuses réunions avec le ministère israélien de la défense. La délégation de l’UE à Tel Aviv a aussi été impliquée dans les discussions quand la situation l’exigeait. L’efficacité de ces démarches pourrait être améliorée par une approche plus cohérente et fiable de la question de la part les États membres.

b) Des montants importants ont été alloués à la zone C dans la dotation de 2012 (7 millions d’EUR), plus une somme d’environ 3,5 millions d’EUR du programme de sécurité alimentaire. PEGASE mettra également des fonds à la disposition de la zone C grâce à l’élargissement du programme de redressement du secteur privé de Gaza à la Cisjordanie, en accordant une attention particulière aux agriculteurs et aux communautés confrontées au mur de séparation, aux démolitions de l’armée israélienne et à la violence des occupants.

La question de la zone C figure parmi les priorités du programme politique. Elle a été soulevée à plusieurs reprises au sein du COPS et l’UE a déjà entrepris une démarche par l’entremise de sa délégation à Tel Aviv en décembre 2011. La zone C est également un objectif prioritaire du nouveau plan d’action.

Conclusions ET recommAndations

74. La durabilité ne peut être garantie qu’à travers des avancées politiques sur la voie de la réconciliation et de la fin de l’occupation.

Néanmoins, les deux questions de la réforme et des mesures israéliennes sont importantes également et la Commission et le SEAE règlent ces questions de la manière suivante:

À la fin de l’année 2011, la Commission a lancé un projet pour évaluer les besoins et recenser les projets réalisables dans le domaine de la réforme de la fonction publique en Palestine. Sur cette base et à compter du deuxième semestre 2013, l’Union européenne apportera une aide globale à l’Autorité palestinienne en finançant la réforme de la fonction publique. L’EUREP garantira des liens étroits entre cette action et le programme CSP, entre autres en exerçant une plus grande pression sur le dialogue politique.

La Commission et le SEAE ont activement cherché à obtenir la coopération d’Israël. Ils ont tenu de nombreuses réunions avec le ministère israélien de la défense ainsi que de nombreuses réunions avec Israël (à différents niveaux et dans différents espaces de discussion) dans le cadre des relations bilatérales entre l’UE et Israël et à travers la délégation à Tel Aviv. L’efficacité de ces démarches pourrait être améliorée par une approche plus cohérente et fiable de la question de la part les États membres.

75. La Commission accepte d’établir des indicateurs de performance, tenant compte du fait que de nombreux facteurs influençant la performance sont des facteurs extérieurs sur lesquels l’Autorité palestinienne n’a aucun contrôle. La Palestine n’est pas un pays indépendant où le gouvernement exerce un contrôle normal sur une grande quantité de ressources en vue d’objectifs précis.

L’AFD de PEGASE est un instrument politique dont l’objectif consiste à maintenir la viabilité de la solution fondée sur la coexistence de deux États en garantissant des conditions de vie essentielles à la population palestinienne. Le manque de participation des donateurs à PEGASE est davantage le résultat de la lassitude des donateurs ou de la situation économique plutôt que le résultat d’une décision délibérée de ne pas utiliser PEGASE. Comme nous l’avons expliqué précédemment, certains donateurs préfèrent financer des projets de développement (plutôt que d’apporter une aide financière directe), notamment parce que ces projets offrent une plus grande visibilité.

76. Une procédure négociée directe a été demandée et approuvée conformément à l’article 168, paragraphe 2, des modalités d'exécution du règlement financier, et a été dûment justifiée à l’époque.

Il convient de noter que les procédures de vérification et de gestion applicables aux programmes d’AFD de PEGASE sont en cours de révision. (Voir le point 38).

En 2011, le besoin d’une plus grande mise en concurrence a été pris en considération et pour y répondre, une procédure d’appel d’offres internationale a été lancée pour passer des contrats de services d’audit ex ante et ex post dans le cadre de la mise en œuvre de tous les programmes de l’AFD de PEGASE. L’avis de pré-information a été publié en août 2012 et les nouveaux contrats devraient être signés d’ici la fin de l’année 2013.

Un appel d’offres pour un marché de services de gestion et de mise en œuvre du programme sera lancé en 2014 (voir le point 37).

77. À la fin de l’année 2011, la Commission a lancé un projet pour évaluer les besoins et recenser les projets réalisables dans le domaine de la réforme de la fonction publique en Palestine. Sur cette base et à compter du deuxième semestre 2013, l’Union européenne apportera une aide globale à l’Autorité palestinienne en finançant la réforme de la fonction publique. L’EUREP garantira des liens étroits entre cette action et le programme CSP, entre autres en exerçant une plus grande pression sur le dialogue politique.

78. Les problèmes liés aux fonctionnaires qui ne travaillent pas à Gaza sont complexes au vu de la situation dans la bande de Gaza, où il est difficile de procéder à une vérification objective. L’AFD est un programme mené par l’Autorité palestinienne. La Commission soutient politiquement l’Autorité palestinienne (épine dorsale du futur État palestinien), qui a décidé de continuer à payer tous les travailleurs éligibles en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, et ce quel que soit leur statut professionnel qui reste, quoi qu’il en soit, très difficile à établir. Il est utile de rappeler que parmi ces fonctionnaires qui ne travaillent pas à Gaza, la plupart sont effectivement tenus à l’écart par les autorités de facto.

Il faut s’attendre à ce que toute décision de cesser de contribuer aux salaires à Gaza soit très délicate sur le plan politique.

La question de la TVA et autres impôts sur les livraisons de combustible avec Israël est nettement plus large que PEGASE et s’inscrit dans le cadre global des relations entre l’UE et Israël. La Commission s’est efforcée d’obtenir une exonération de la TVA sur les livraisons de combustible mais les débats n’ont pas abouti.

Il paraît évident que la question ne pourra être réglée qu’aux niveaux politiques les plus hauts.

La Commission estime qu’il ne peut lui être reproché de ne pas savoir comment la TVA et les accises qu’elle paye sont utilisées par les autorités israéliennes ou palestiniennes au titre du protocole de Paris des accords d’Oslo, qui définit les conditions des transferts de certaines recettes fiscales d’Israël vers l’Autorité palestinienne, mais auquel la Commission/l’UE n’est pas partie.

C’est l’un des nombreux facteurs qui ont poussé la Commission à cesser de financer les livraisons de combustible.

79. Pour plus de détails sur l’évaluation PEFA, voir la réponse au point 61.

80. La Commission et le SEAE acceptent de revoir le mécanisme PEGASE et de prendre en considération les recommandations de la Cour.

Le SEAE et la Commission procèdent à une révision du mécanisme PEGASE sur une base régulière au gré des changements sur le terrain (par exemple, la composante RSPG après l’opération «Plomb durci» et, plus récemment, la composante «Hôpitaux à Jérusalem-Est»).

Toutefois, la Commission désapprouve fortement l’idée qu’une révision «approfondie» de PEGASE doive être entreprise.

a) La Commission et le SEAE approuvent cette recommandation, déjà en partie appliquée. Le nouveau plan d’action de la Palestine est le premier d’une nouvelle génération de plans d’action négociés depuis la révision de la PEV; il définit des objectifs prioritaires à atteindre, convenus conjointement par l’UE et l’Autorité palestinienne. Le texte est plus étroitement lié aux besoins en matière d’aide au développement (et vice versa) que le précédent, conclu avant la mise en place de PEGASE.

b) La Commission et le SEAE approuvent en partie cette recommandation.

Dès 2014, l’UE se lancera dans un cycle de programmation biennal pour la partie relative au développement de son aide financière. Il n’était pas initialement prévu que le programme PEGASE fasse partie de cette programmation pluriannuelle mais la Commission et le SEAE vont revoir leur position.

Bien que la Commission et le SEAE émettent des réserves sur ce point, ils sont prêts à entreprendre les démarches pour mettre en œuvre cette recommandation, dans la mesure du possible.

c) La Commission et le SEAE approuvent cette recommandation et introduiront des indicateurs de performance dans les domaines de PEGASE cités par la Cour (voir nos commentaires au point 31).

82.

a) La Commission approuve cette recommandation. La procédure de mise en concurrence est en cours. En 2011, le besoin d’une plus grande mise en concurrence a été pris en considération et pour y répondre, une procédure d’appel d’offres internationale a été lancée pour passer des marchés de services d’audit ex ante et ex post dans le cadre de la mise en œuvre de tous les programmes de l’AFD de PEGASE. L’avis de pré-information a été publié en août 2012 et les nouveaux contrats devraient être signés d’ici la fin de l’année 2013. Un appel d’offres de marché de services sera lancé en 2014 (voir le point 37).

b) La Commission approuve cette recommandation et poursuivra ses plans actuels visant à simplifier le système de gestion de l’AFD de PEGASE. L’EUREP est désormais responsable de la gestion de la base de données PEGASE, qui a été déplacée dans les bâtiments de l’EUREP au début du mois d’octobre 2013.

83. La Commission et le SEAE désapprouvent cette recommandation. S’agissant des conditions, voir notre réponse au point 40. En ce qui concerne la réforme de la fonction publique, la Commission a lancé une évaluation des besoins en 2011. Sur cette base, une assistance sera fournie à l’Autorité palestinienne en 2013. L’EUREP garantira des liens étroits entre cette action et le programme CSP, entre autres en exerçant une plus grande pression sur le dialogue politique.

Le SEAE et la Commission considèrent également la mise en œuvre du plan de réforme et de développement palestinien et du plan national de développement palestinien, dont les priorités ont inspiré et continuent d’inspirer PEGASE, comme une manière d’imposer certaines conditions.

Une évaluation PEFA a été lancée en mars 2013 et le rapport PEFA a été formellement transmis au ministère des finances en juin 2013 et accepté par le ministère le même mois. Il a été publié le 2 septembre 2013. L’UE a contribué à cette évaluation conduite sous l’égide de la Banque mondiale en finançant la participation d’un expert.

84. La Commission et le SEAE n’approuvent qu’en partie cette recommandation.

La Commission et le SEAE acceptent d’engager des débats avec l’Autorité palestinienne sur le financement des salaires et des pensions dans la bande de Gaza en vue de conclure un accord qui prendrait en considération les préoccupations de la Cour.

85. La Commission approuve cette recommandation.