TABLE DES MATIÈRES

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Protection des intérêts financiers de l'Union européenne - Lutte contre la fraude Rapport annuel 2012............................... 5

Résumé. ...................................................................................................................................... 5

1........... Introduction.................................................................................................................... 7

2........... Fraude et autres irrégularités........................................................................................... 7

2.1........ Total des irrégularités signalées........................................................................................ 7

2.2........ Irrégularités signalées comme frauduleuses et portant atteinte au budget de l’UE............... 8

2.2.1..... Recettes......................................................................................................................... 9

2.2.2..... Dépenses..................................................................................................................... 10

2.2.2.1.. Ressources naturelles (agriculture, développement rural et pêche).................................. 12

2.2.2.2.. Politique de cohésion (périodes de programmation 2007-2013 et 2000-2006).............. 13

2.2.2.3.. Politique de préadhésion (aide de préadhésion et instrument de préadhésion - IPA)........ 13

2.2.2.4.. Dépenses directement gérées par la Commission........................................................... 14

2.2.3..... Résultats de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)............................................. 14

2.3........ Irrégularités non signalées comme frauduleuses.............................................................. 14

2.3.1..... Recettes....................................................................................................................... 15

2.3.2..... Dépenses..................................................................................................................... 16

3........... Recouvrement et autres mesures préventives et correctives............................................ 16

3.1........ Dépenses: mécanismes préventifs.................................................................................. 17

3.1.1..... Interruptions en 2012.................................................................................................... 17

3.1.2..... Suspensions.................................................................................................................. 17

3.2........ Dépenses: corrections financières et recouvrements effectués en 2012............................ 17

3.3........ Recouvrement relatif aux recettes au titre des ressources propres................................... 18

3.3.1..... Ressources propres traditionnelles................................................................................. 18

4........... Politiques antifraude au niveau de l’UE.......................................................................... 19

4.1........ Initiatives de politique antifraude prises par la Commission en 2012................................ 19

4.1.1..... Proposition de réforme de l’OLAF (règlement n° 1073/1999)....................................... 19

4.1.2..... Proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal.................................................................................................... 19

4.1.3..... Travaux préparatoires pour la mise en place d’un parquet européen............................... 20

4.1.4..... Initiatives concernant la lutte contre la corruption dans l’UE........................................... 20

4.1.5..... Politique antifraude dans le domaine des douanes.......................................................... 21

4.1.5.1.. Assistance administrative mutuelle (AAM)..................................................................... 21

4.1.5.2.. Opérations douanières conjointes (ODC)...................................................................... 21

4.1.5.3.. Le système d’information antifraude (AFIS).................................................................. 21

4.1.6..... Lutte contre la fraude à la TVA..................................................................................... 22

4.1.7..... Dispositions antifraude dans les accords internationaux.................................................. 22

4.1.8..... Lutte contre le commerce illicite des produits du tabac................................................... 23

4.1.8.1.. Plan d’action de la Commission pour lutter contre la contrebande de cigarettes et d’alcool le long de la frontière orientale de l’UE........................................................................................................... 23

4.1.8.2.. Convention-cadre pour la lutte antitabac: protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac      23

4.1.8.3.. Accords avec les fabricants de cigarettes....................................................................... 23

4.1.9..... Règles de passation des marchés publics....................................................................... 24

4.1.10... Stratégie antifraude de la Commission........................................................................... 24

4.1.11... Programmes Hercule et Pericles.................................................................................... 24

4.1.11.1........................................................ Mise en œuvre des programmes Hercule II et Pericles     24

4.1.11.2........................................................................ Cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-20     25

4.2........ Comité consultatif de coordination de la lutte antifraude (COCOLAF)........................... 25

4.3........ Résolution du Parlement européen du 10 mai 2012 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne — Lutte contre la fraude — Rapport annuel 2010......................................................... 26

5........... Mesures adoptées par les États membres pour combattre la fraude et les autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE....................................................................................... 27

5.1........ Mesures de lutte contre la fraude et autres irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE    27

5.2........ Mesures de lutte contre la fraude et autres irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE dans le domaine de l'agriculture................................................................................................. 27

5.2.1..... Mesures législatives et administratives............................................................................ 28

5.2.2..... Nouvelles stratégies de prévention et de détection......................................................... 28

5.2.3..... Utilisation des indicateurs de fraude............................................................................... 29

5.2.4..... Mise en œuvre des dispositions en matière de notification............................................... 29

5.2.5..... Insuffisance des statistiques sur la détection et la répression de la fraude et sur les recouvrements correspondants.................................................................................................................................... 29

5.3........ Opération «Magna Grecia»........................................................................................... 30

5.4........ Mise en œuvre des recommandations de 2011.............................................................. 30

6........... Conclusions et recommandations................................................................................... 31

6.1........ Deux tendances relatives aux évolutions politiques et opérationnelles.............................. 31

6.2........ Diverses approches à l'égard de la fraude...................................................................... 32

6.3........ Adoption de règles communes relatives à la fraude........................................................ 32

6.4........ Les risques les plus sérieux sont confirmés..................................................................... 32

6.5........ Les organismes antifraude et les services de répression demeurent les plus efficaces dans la détection des irrégularités frauduleuses…........................................................................................... 33

6.6........ La protection contre les paiements indus de l'UE – assurée par les mécanismes préventifs et correctifs prévus par la réglementation de l’UE – demeure appropriée............................................................... 34

6.7........ Conclusions générales................................................................................................... 35

ANNEXE 1 - Irrégularités signalées comme frauduleuses............................................................ 37

ANNEXE 2 - Irrégularités non signalées comme frauduleuses...................................................... 38

ANNEXE 3 - Corrections financières de 2012 mises en œuvre dans le cadre de la gestion partagée (en millions d’EUR).................................................................................................................................................. 39

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Protection des intérêts financiers de l'Union européenne - Lutte contre la fraude Rapport annuel 2012

Résumé

Le présent rapport annuel 2012 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne est présenté par la Commission en coopération avec les États membres, conformément à l’article 325 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il couvre les mesures prises par la Commission et par les États membres dans la lutte contre la fraude et leurs résultats. Lorsque l’analyse de ces informations a recensé des problèmes ou des risques, des recommandations sont formulées afin de traiter ces questions.

Mesures récentes pour mieux protéger les intérêts financiers de l’UE

En 2012, la Commission a pris ou proposé un certain nombre de mesures destinées à améliorer les cadres juridique et administratif de la protection des intérêts financiers de l’Union européenne, notamment:

– une proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal;

– des travaux préparatoires pour la mise en place d’un parquet européen;

– l'adoption d’un protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac dans la convention-cadre de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) pour la lutte antitabac; et

– des dispositions antifraude dans les accords internationaux et les mécanismes de coopération administrative.

Détection et notification des irrégularités (frauduleuses ou non) portant atteinte au budget de l’UE

En 2012, 1 231 irrégularités ont été signalées comme frauduleuses (comprenant les cas de fraude présumée ou établie), pour un total de 392 millions d’EUR, soit des niveaux globalement identiques à ceux de l'année précédente. Il subsiste des différences significatives dans les irrégularités frauduleuses signalées par les États membres, ce qui peut indiquer des interprétations divergentes lors de l’application du cadre juridique et des différentes approches de la détection de la fraude.

Les irrégularités non signalées comme frauduleuses ont augmenté, notamment en termes de montants. Cette augmentation reflète principalement l’effet des irrégularités concernant des montants importants, mais est également due aux irrégularités systémiques signalées à la clôture des programmes.

Mesures préventives et correctives

En 2012, la Commission a pris plusieurs décisions visant à s’assurer que les ressources de l’UE sont dépensées conformément au principe de gestion financière saine et que ses intérêts financiers sont dûment protégés. 187 décisions d’interruption de paiement (pour plus de 5 milliards d'EUR) ont été prises dans le domaine de la politique de cohésion. Sur ces décisions, 70 étaient toujours en suspens à la fin de l’année 2012 (pour environ 1,7 milliard d'EUR de paiements interrompus). De plus, 4 décisions de suspension ont été prises (et étaient toujours en cours à la fin de l’année).

Des corrections financières correspondant à plus de 3,7 milliards d'EUR (pour l’essentiel, toujours en relation avec la clôture de la période de programmation 2000-2006) ont été effectuées et des ordres de recouvrement concernant 615 millions d'EUR ont été émis.

Les mesures prises en 2012 confirment que les mécanismes en place permettent une protection efficace des intérêts financiers de l’UE, mais que le risque final de non‑recouvrement des sommes indûment payées est transféré aux États membres responsables.

Systèmes antifraude dans le domaine de l’agriculture

L'accent a été mis, dans le rapport de cette année, sur les mesures et irrégularités dans le domaine de l'agriculture. L'analyse révèle que les systèmes de contrôle financier et de gestion des risques des États membres se sont améliorés, en ce qui concerne notamment les dispositions légales et des lignes directrices, les stratégies nationales ou régionales, le recours à des indicateurs de risque, les procédures administratives et la coopérations entre autorités nationales.

Toutefois, les données statistiques sur les contrôles antifraude, les procédures pénales et les résultats, fournies par les États membres, sont incomplètes, ce qui rend difficile l’analyse de la qualité des enquêtes et des poursuites pour fraude dans les États membres et l'utilisation de ces informations comme base pour une politique future.

1.           Introduction

Chaque année, sur la base de l’article 325, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), la Commission, en coopération avec les États membres, présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les mesures adoptées pour combattre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

Le traité prévoit que l’Union européenne et les États membres partagent la responsabilité de la protection des intérêts financiers de l’Union et de la lutte contre la fraude. Les autorités nationales gèrent 80 % des dépenses de l’UE et perçoivent les ressources propres traditionnelles (RPT). Dans ces deux domaines, la Commission exerce une supervision générale, définit les normes et vérifie que celles‑ci sont respectées. Une étroite coopération entre la Commission et les États membres est dès lors primordiale pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union. L’un des principaux objectifs du présent rapport est donc d’évaluer l'efficacité de cette coopération en 2012 et les éventuels moyens de la renforcer.

Le présent rapport contient une description des mesures adoptées en 2012 au niveau de l’Union ainsi qu’un résumé et une évaluation des actions entreprises par les États membres pour lutter contre la fraude. Le rapport inclut en outre une analyse des principaux résultats obtenus par les organismes nationaux et européens, en termes de détection et de signalement à la Commission des cas de fraude et autres irrégularités concernant les dépenses et les recettes de l’UE. L’accent est mis sur la détection de la fraude, lorsque les résultats renseignent sur la capacité des systèmes et des autorités antifraude à lutter contre la fraude et les activités illégales préjudiciables aux fonds de l’UE.

Le rapport est accompagné de cinq documents de travail des services de la Commission[1]. Le document intitulé «Analyse statistique des irrégularités» contient des tableaux récapitulant les principaux résultats de l’action antifraude de chaque État membre.

2.           Fraude et autres irrégularités

2.1.        Total des irrégularités signalées

En 2012, 13 436 irrégularités (frauduleuses ou non) ont été signalées à la Commission, portant sur un montant total d’environ 3,4 milliards d'EUR, dont 2,9 milliards d'EUR environ concernent les secteurs de dépenses du budget de l’UE. Les irrégularités détectées représentent 2,3 % des paiements en ce qui concerne les dépenses, et 2,1 % du montant brut des ressources propres traditionnelles perçues.

Les irrégularités ont augmenté par rapport à 2011, de 6 % en termes de nombre et de 77 % en termes de montant financier. Cette augmentation concerne en particulier les irrégularités non signalées comme frauduleuses en raison de circonstances spécifiques (voir le point 2.3).

2.2.        Irrégularités signalées comme frauduleuses et portant atteinte au budget de l’UE

Le nombre d’irrégularités frauduleuses signalées et les montants correspondants font partie de la définition plus large de la fraude et ne devraient pas être considérés comme une mesure du niveau de la fraude.

En 2012, les États membres ont signalé 1 194 irrégularités comme frauduleuses, portant sur un montant total de 390 millions d’EUR. En outre, 29 irrégularités frauduleuses concernaient des fonds gérés dans le cadre des dépenses directes, pour un montant de 2 millions d’EUR, et, enfin, 8 irrégularités frauduleuses ont été signalées par les pays candidats, pour un montant de 1 million d’EUR environ.

Le nombre des irrégularités frauduleuses[2] signalées en 2012 et leur impact sont restés pratiquement aux mêmes niveaux que l’année précédente. Des différences importantes sont toutefois enregistrées entre les secteurs, comme indiqué dans le tableau 1 et dans le graphique 1.

Tableau 1: Irrégularités signalées comme frauduleuses en 2012[3]

 

Une ventilation de toutes les irrégularités frauduleuses signalées en 2012, par État membre et par secteur budgétaire (recettes et dépenses) est présentée à l'annexe 1.

Graphique 1: Irrégularités signalées comme frauduleuses et montants correspondants - 2008-12

2.2.1.     Recettes

Le nombre de cas de fraude signalés en ce qui concerne les recettes pour 2012 (682) est inférieur de 20 % au nombre moyen des années 2008-12 (851). Le montant total constaté de RPT signalé pour 2012 (77,6 millions d'EUR) est inférieur de 22 % à la moyenne des années 2008-12 (100 millions d'EUR)[4].

Par rapport aux contrôles réalisés après dédouanement, les contrôles douaniers effectués lors du dédouanement des marchandises aboutissent plus souvent à un classement des cas en tant que fraude. En 2012, une part importante des cas de fraude (32 %) a été détectée lors de contrôles douaniers effectués au moment du dédouanement. 51 % de l'ensemble des montants de RPT liés à des cas de fraude ont été constatés lors d'une inspection effectuée par les services antifraude.

L’analyse montre une tendance à la baisse du nombre de cas de fraude au cours de la période 2008‑12, comme indiqué dans le graphique ci‑dessous.

Les irrégularités frauduleuses les plus nombreuses ont été signalées par l’Espagne, l’Italie, l’Allemagne et la Grèce (entre 324 et 32), tandis qu’en termes de montants concernés, l’Espagne arrive en tête, (pour des valeurs comprises entre 38 et 10 millions d'EUR)[5], suivie de la Belgique et de l’Italie.

GRAPHIQUE 2: RPT – Cas de fraude et montants constatés concernés (2008-12)

2.2.2.     Dépenses

En ce qui concerne le budget des dépenses, l’augmentation du nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses est relativement faible. La fluctuation des montants liés aux cas signalés n’est pas significative non plus, étant donné que quelques enquêtes plus étendues peuvent modifier considérablement les résultats (par exemple en ce qui concerne le financement de préadhésion – voir section 2.2.5).

Les irrégularités signalées concernent souvent des opérations qui ont eu lieu lors d’un exercice différent de celui au cours duquel elles ont été détectées ou signalées. Étant donné que le laps de temps moyen qui s'écoule entre le moment où la fraude est commise et celui où elle est signalée à la Commission[6] est d’environ 3,5 ans, il est difficile d’expliquer cette évolution (par exemple, en tant qu'éventuelle conséquence de la crise économique).

Les graphiques 3 et 4 indiquent le nombre d'irrégularités frauduleuses signalées et les montants concernés, respectivement, dans les secteurs de dépense.

Comme au cours des années précédentes, la majorité des irrégularités frauduleuses a été détectée dans le domaine de la politique de cohésion: 50 % du nombre total et 63 % des montants correspondants.

Graphiques 3 & 4: Irrégularités signalées comme frauduleuses par secteur budgétaire (dépenses) – par nombre et par montant

Les modes opératoires détectés n’ont pas varié de façon significative par rapport aux années précédentes. Les systèmes les plus récurrents impliquent l’utilisation de faux documents ou déclarations, ou de documents ou déclarations falsifiés, et le détournement des fonds (pour un usage différent de celui auquel ils étaient destinés).

Seule une infime partie des irrégularités signalées comme frauduleuses concerne des cas de corruption (9 en tout), mais leur nombre est en augmentation. Quatre États membres ont signalé qu'ils ont détecté de tels cas: l’Italie (6), Chypre, l’Estonie et l’Espagne (1). L'ensemble des cas recensés concernait le domaine de la politique de cohésion.

La moitié des irrégularités signalées comme frauduleuses en 2012 a été détectée par des organismes antifraude ou au cours d’enquêtes pénales ou d’autres contrôles externes; l’autre moitié a été détectée par les systèmes de contrôle administratif prévus dans les réglementations sectorielles. Cette situation souligne l’importance des contrôles externes dans la lutte contre la fraude et la nécessité d’une coordination solide avec les autorités de gestion et d’audit. Elle montre également que cette dernière a connu une amélioration notable, car la détection était auparavant une compétence presque exclusive des services de police et des autorités judiciaires. Les enquêtes antifraude ou pénales détectent des cas de fraude potentielle concernant des montants beaucoup plus élevés, ce qui met en évidence la capacité de ces organismes à cibler leurs activités, mais aussi leurs pouvoirs d’investigation accrus.

Les irrégularités signalées comme frauduleuses par les États membres peuvent être classées selon leur niveau de complexité. En 2012, 2 % des cas signalés peuvent être considérés comme complexes[7], 40 % comme simples[8] et 58 % comme modérément complexes[9]. Si la part des cas complexes demeure identique par rapport aux années précédentes, les autorités nationales ont détecté, proportionnellement, davantage de cas «simples» et moins de cas «modérément complexes». Cette évolution vers des fraudes plus simples peut refléter des tentatives frauduleuses, dans le contexte de la crise économique, de la part de bénéficiaires qui, dans des circonstances normales, n’auraient pas commis d’infraction. Cette tendance sera à surveiller au cours des prochaines années, étant donné le laps de temps qui s'écoule entre la détection et le moment où la fraude a été commise.

Graphique 5: Irrégularités signalées comme frauduleuses – complexité

Le taux de détection de la fraude continue de varier d'un État membre à l'autre (voir annexe 1). Les États membres ayant détecté et signalé le plus grand nombre d’irrégularités frauduleuses sont l’Italie, la Pologne, la Roumanie, le Danemark et l’Allemagne (entre 109 et 51). En termes de montants concernés, les résultats les plus élevés ont été signalés par l’Italie, la Roumanie et la République tchèque (entre 119 et 54 millions d'EUR). Aucune irrégularité frauduleuse n’a été détectée et signalée par la Grèce, le Luxembourg, Malte et la Finlande. Très peu de cas (moins de trois pour tous les secteurs de dépenses) ont été signalés par la Belgique, la France, Chypre, les Pays-Bas et l’Autriche. Ces différences résultent de plusieurs facteurs et reflètent des approches très diverses, non seulement parmi les États membres mais aussi parmi les différentes administrations d'un même pays. Certains États membres déploient des ressources importantes pour lutter contre la fraude; d’autres préfèrent appliquer des corrections financières sans enquêter davantage sur l’infraction pénale potentielle.

Sur les irrégularités signalées comme frauduleuses au cours des 5 dernières années, il a été établi que 5 % des cas relèvent de la fraude (ratio de la fraude établie)[10].

2.2.2.1.  Ressources naturelles (agriculture, développement rural et pêche)

Les irrégularités signalées comme frauduleuses en 2012 ont augmenté de près de 50 % dans ce secteur par rapport à 2011 (voir tableau 1). Cette augmentation résulte de la communication par le Danemark de 56 cas, présentant tous le même mode opératoire et liés à la même enquête.

Les résultats signalés par le Danemark concernent exclusivement le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) qui enregistre par conséquent une augmentation en termes de nombres et de montants par rapport à 2011, tandis que la tendance relative au Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) reste stable.

Près de la moitié des irrégularités signalées comme frauduleuses concernent un dépassement des limites, des quotas ou des seuils, et des cas de surdéclaration ou de déclaration fictive.

La part des cas de fraude complexes détectés est moins importante que dans d'autres secteurs (environ 1 %), alors que la part de cas «simples» est plus élevée (44 %). Contrairement à d'autres secteurs, la part de cas simples a diminué en 2012 (de 59 % à 44 %).

Le ratio de la fraude établie dans l’agriculture est légèrement plus élevé que la moyenne générale: environ 6 % du total des cas signalés au cours de la période 2008‑12.

2.2.2.2.  Politique de cohésion (périodes de programmation 2007-2013 et 2000-2006)

La politique de cohésion demeure le domaine de dépenses du budget qui connaît le plus grand nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses, mais ce nombre est resté stable les trois dernières années.

Le Fonds européen de développement régional (FEDER) a représenté la part la plus importante des irrégularités frauduleuses signalées en 2012, alors qu’au cours des cinq dernières années, le Fonds social européen (FSE) avait été prédominant. En termes de montants impliqués, le FEDER a toujours représenté la part la plus importante en raison de la valeur de financement plus élevée des projets soutenus.

Quant aux autorités ayant détecté les irrégularités frauduleuses, pour la première fois, la part la plus importante (59 %) est due au système de contrôle prévu par la législation de l’UE, plutôt qu'aux enquêtes pénales ou aux organismes antifraude. La différence est frappante par rapport à la précédente période de programmation (2000‑2006) où la détection avait lieu presque exclusivement à la suite d’enquêtes antifraude ou pénales.

Les efforts déployés par la Commission ces dernières années pour sensibiliser ce secteur à la fraude semblent avoir porté leurs fruits auprès des autorités nationales, bien que cette tendance doive être consolidée au cours des prochaines années[11]. En termes de montants financiers, les résultats les plus significatifs restent ceux des enquêtes pénales et antifraude, qui représentent environ 64 % du total.

Une autre évolution importante est la rapidité accrue avec laquelle les cas frauduleux ont été signalés après détection: en moyenne, huit mois et demi. Par ailleurs, les pratiques irrégulières ont été détectées, en moyenne, deux ans et sept mois après leur commencement.

Le ratio de la fraude établie pour la politique de cohésion est plus faible que la moyenne: environ 4 % des irrégularités signalées comme frauduleuses pour la période 2008‑12.

2.2.2.3.  Politique de préadhésion (aide de préadhésion et instrument de préadhésion - IPA)

Dans le domaine de l’aide de préadhésion, le nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses a continué de diminuer en 2012, confirmant la tendance à la baisse depuis 2009. Les 12 nouveaux États membres ont progressivement quitté le système et l’aide de préadhésion est pratiquement clôturée, à l’exception de quelques projets et de paiements restants pour le programme d’assistance communautaire pour la reconstruction, le développement et la stabilisation (CARDS).

Cette diminution du nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses a été accompagnée d'une augmentation significative du montant concerné, en raison de deux cas notifiés par la Roumanie, pour un total de 38,5 millions d'EUR. Sans ces deux cas exceptionnels, la tendance à la baisse aurait été confirmée également pour les montants.

L’aide au développement rural est encore le domaine qui présente le plus grand nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses.

En ce qui concerne la période de programmation actuelle, les irrégularités frauduleuses signalées concernant l’IPA ont enregistré une légère diminution en 2012. Cette situation pourrait être due au retard pris dans la mise en œuvre.

2.2.2.4.  Dépenses directement gérées par la Commission

Les dépenses directement gérées par la Commission sont analysées sur la base des données relatives aux ordres de recouvrement émis par les services de la Commission en ce qui concerne les dépenses relevant du mode de gestion centralisée.

Comme le montre le système de comptabilité d’exercice pour 2012, 26 recouvrements ont été classés en tant que fraude présumée par les services de la Commission et signalés ensuite à l’OLAF. 1 648 autres recouvrements ont été classés en tant qu’irrégularités. L’impact financier de ces cas s’élève à environ 2,7 millions d'EUR.

2.2.3.     Résultats de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)

En 2012, l’OLAF a ouvert 431 enquêtes et 287 enquêtes de coordination et en a clôturé 465 (dont 100 assorties de recommandations).

54 recommandations de poursuites judiciaires ont été adressées aux autorités nationales et il a été recommandé de procéder au recouvrement d’environ 284 millions d'EUR, dont 165,8 millions d'EUR concernant les recettes et 118,2 millions d'EUR concernant les dépenses (voir tableau 2).

Tableau 2: Montants recommandés pour un recouvrement en 2012 à la suite des enquêtes de l’OLAF

2.3.        Irrégularités non signalées comme frauduleuses

En 2012, 12 137 irrégularités non signalées comme frauduleuses (non frauduleuses) ont été notifiées à la Commission (environ 6 % de plus qu’en 2011), avec un impact financier correspondant d’environ 2,9 milliards d'EUR (plus du double du chiffre de 2011). Les augmentations les plus marquées ont été enregistrées dans les domaines de la politique de cohésion et des dépenses directes (voir point 2.3.2), comme indiqué dans le tableau 3.

Tableau 3: Irrégularités non signalées comme frauduleuses en 2012[12]

 

L’annexe 2 présente une ventilation par État membre de toutes les irrégularités non frauduleuses signalées en 2012, tant pour les recettes que pour les dépenses.

2.3.1.     Recettes

En ce qui concerne les RPT, le nombre d’irrégularités non frauduleuses signalées en 2012 est resté stable, mais le montant total constaté est de 20 % supérieur à la moyenne du montant constaté pour les années 2008-12.

GRAPHIQUE 6: RPT – Cas d’irrégularités non signalés comme frauduleux et montants concernés (2008-12)

En 2012, les contrôles a posteriori ont été la méthode la plus utilisée pour la détection des irrégularités, tant pour le nombre de cas détectés que pour les montants de RPT constatés.

Ces dernières années, les contrôles de RPT effectués par la Commission ont mis l’accent sur les stratégies de contrôle douanier des États membres et le suivi rapproché des actions entreprises par les États membres en réaction aux observations formulées durant les inspections. La Commission a observé que les stratégies des États membres s'étaient modifiées, passant du contrôle douanier effectué lors du dédouanement des marchandises au contrôle a posteriori. Cette tendance est confirmée également par les données transmises par les États membres. Si les contrôles a posteriori constituent une méthode efficace de détection des irrégularités, les contrôles douaniers lors du dédouanement conservent leur importance pour la détection des cas de fraude (voir paragraphe 2.2.1).

2.3.2.     Dépenses

Dans les domaines de dépenses du budget, l’augmentation du nombre d'irrégularités non frauduleuses est essentiellement due au secteur des dépenses directes et s’explique presque entièrement par une meilleure utilisation du système ABAC par les directions générales de la Commission, ce qui a fourni des informations plus exactes. Il convient de noter que, contrairement à tous les autres secteurs, toutes les irrégularités concernant les dépenses directes sont enregistrées sans qu’aucun seuil ne soit appliqué.

En ce qui concerne l’augmentation des montants, deux domaines sont importants: i) les dépenses directes, où une seule irrégularité d’environ 40 millions d'EUR (à présent corrigée et ayant entraîné des mesures) représente la variation par rapport à 2011, et ii) la politique de cohésion, où le montant important s’explique en partie par une exécution accrue pour la période de programmation 2007-13 mais, surtout, par certaines irrégularités recensées par les services d’audit de la Commission au cours des dernières années et n'ayant été signalées par les services nationaux compétents qu'en 2012. Un montant d'environ 1,5 milliard d'EUR est lié à des irrégularités non frauduleuses signalées par la République tchèque et l’Espagne (là encore, des corrections financières et des mesures correctives ont été convenues et suivies d’effet). En ce qui concerne la République tchèque, près de la moitié de ces montants résulte de corrections financières appliquées à la suite d’audits des services de la Commission; en ce qui concerne l’Espagne, la moitié des montants sont liés à des notifications concernant des irrégularités relatives à la période de programmation 2000-2006, demandées par la Commission dans le cadre du processus de clôture[13].

3.           Recouvrement et autres mesures préventives et correctives

Un aspect important de la protection des intérêts financiers de l’UE réside dans l’utilisation de mécanismes de prévention et de correction de la fraude et d'autres irrégularités, visant à assurer l'exécution du budget conformément aux principes de saine gestion financière[14].

Dans le contexte de la gestion partagée, les mesures suivantes peuvent être adoptées par la Commission:

· mesures préventives: interruption de paiements (délai de paiement porté à 6 mois)[15]; suspension de tout ou partie des paiements intermédiaires à un État membre[16];

· mesures correctives: lorsque les mesures requises ne sont pas prises par l’État membre concerné, la Commission peut décider d’imposer une correction financière[17]. Les dépenses qui ne sont pas conformes aux règles applicables font l’objet soit d’un ordre de recouvrement, soit d’une déduction appliquée à la demande de paiement ultérieure.

Les données relatives aux recouvrements directement effectués auprès des bénéficiaires par les États membres ne sont que partiellement disponibles[18] et sont incluses dans le document de travail des services de la Commission intitulé «Évaluation statistique des irrégularités».

Les données concernant les types de gestion autres que la gestion partagée (en particulier les dépenses directes) concernent principalement les ordres de recouvrement émis par les services de la Commission, ou les déductions des déclarations de coûts.

3.1.        Dépenses: mécanismes préventifs

3.1.1.     Interruptions en 2012

En 2012, la Commission a pris 187 décisions d’interruption de paiements (pour plus de 5 milliards d'EUR) dans le domaine de la politique de cohésion. Sur ces décisions, 70 étaient encore ouvertes à la fin de l’année 2012 (concernant plus de 1,7 milliard d'EUR).

Le tableau 4 indique les cas d’interruption traités en 2012[19] et présente l’activité importante de prévention entreprise, notamment en ce qui concerne le FEDER/Fonds de cohésion, qui représentent plus de 60 % des cas et environ 80 % du total des montants concernés.

Tableau 4: Cas d’interruption traités par les services de la Commission en 2012

3.1.2.     Suspensions

Une décision de suspension prise pour 2 programmes FEDER/Fonds de cohésion en Allemagne et en Italie était toujours en vigueur à la fin de l’année 2012. Deux décisions de suspension ont été adoptées en 2012 concernant des paiements du FSE en faveur de la République tchèque (toujours en cours à la fin de l’année) et de la Slovaquie.

3.2.        Dépenses: corrections financières et recouvrements effectués en 2012

En 2012, les mesures correctives adoptées par la Commission vis-à-vis des États membres ont sensiblement augmenté (+30 % pour les mesures «confirmées/décidées» et +137 % pour les mesures «mises en œuvre»), essentiellement dans le domaine de la politique de cohésion (voir tableau 5).

Tableau 5: Corrections financières et recouvrements par secteur budgétaire — 2012 -11

L’annexe 3 présente une ventilation par État membre des corrections financières mises en œuvre en 2012 dans le cadre de la gestion partagée: environ 58 % des 3,7 milliards d'EUR correspondent aux corrections effectuées pour l’Espagne[20].

3.3.        Recouvrement relatif aux recettes au titre des ressources propres

Concernant les recettes au titre des ressources propres, qui constituent la principale source de fonds du budget de l’UE, les recouvrements concernent le suivi des rapports de contrôle de la Commission, des audits de la Cour des comptes européenne, des cas de responsabilité financière résultant des erreurs administratives des États membres ou d’un manque de diligence dans leur action de recouvrement, des procédures d’infraction, des arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi que de montants résultant de paiements spontanés de la part des États membres et de paiements d’intérêts ou de retards de paiements liés aux ressources propres. Ces montants sont présentés dans le tableau 6.

Tableau 6: Recouvrements concernant les ressources propres[21]

3.3.1.     Ressources propres traditionnelles

Les ressources propres traditionnelles (RPT) se composent essentiellement des droits de douane qui sont prélevés à l'importation de produits provenant de pays non membres de l’UE et, pour une part plus réduite, des cotisations sur le sucre. Elles représentent 13 % du total des recettes de l’UE de 2012. Environ 98 % de tous les montants constatés de RPT sont perçus sans problème particulier. Les 2 % restants concernent des cas de fraude et autres irrégularités. Les États membres sont tenus de recouvrer ces montants et de les enregistrer dans la base de données OWNRES. Pour 2012, le montant à recouvrer[22] est de 444 millions d'EUR; sur ce montant, une part de 208 millions d'EUR a déjà été recouvrée par les États membres (taux de recouvrement annuel: 47 %). En outre, les États membres ont poursuivi leurs actions de recouvrement se rapportant à des cas des années précédentes et ont recouvré un total d’environ 83 millions d'EUR en lien avec des cas de fraude et d’irrégularités détectés entre 1989 et 2011. Le taux de recouvrement historique (1989-2009) est de 77 %[23].

Le recouvrement des montants liés à des cas de fraude est généralement nettement moins fructueux que pour les cas d’irrégularités. Le classement d’un cas en tant que fraude constitue, dès lors, un indicateur pour des résultats de recouvrements futurs.

Les mesures de recouvrement prises par les États membres dans le domaine des RPT sont supervisées au moyen de contrôles des ressources propres traditionnelles et de la procédure imposant de notifier à la Commission tout montant dépassant 50 000 EUR déclaré définitivement irrécouvrable. Les États membres sont tenus financièrement responsables du non-recouvrement de RPT lorsque leurs actions pour ce faire ont été jugées insuffisantes.

4.           Politiques antifraude au niveau de l’UE

4.1.        Initiatives de politique antifraude prises par la Commission en 2012

4.1.1.     Proposition de réforme de l’OLAF (règlement n° 1073/1999)

La proposition modifiée de la Commission modifiant le règlement (CE) n° 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF et abrogeant le règlement (CE) n° 1074/1999[24] s’attache à préciser les droits procéduraux des personnes concernées par les enquêtes de l’OLAF, en augmentant l’efficacité de ses enquêtes et en améliorant la coopération avec ses partenaires (institutions et organes de l'UE, États membres, organisations internationales). La proposition vise également à préciser le rôle du comité de surveillance de l’OLAF et à établir un échange de vues périodique avec les institutions de l'UE afin de débattre des priorités stratégiques de l’Office.

Les discussions informelles qui se sont tenues entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission d'octobre 2011 à juin 2012 ont jeté les bases d'un accord général repris dans la position du Conseil en première lecture, adoptée formellement le 25 février 2013[25] et approuvée par le Parlement européen le 3 juillet[26]. Le nouveau règlement devrait entrer en vigueur le 1er octobre 2013.

4.1.2.     Proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal

En 2012, la Commission a présenté une proposition de directive relative à la protection des intérêts financiers de l'UE au moyen du droit pénal[27]. Elle vise à renforcer le cadre juridique destiné à assurer la protection du budget de l’UE contre le détournement de fonds.

Le projet de directive vise à clarifier, harmoniser et renforcer le droit pénal des États membres en ce qui concerne les infractions relatives au budget de l’UE. Il existe des différences considérables entre les États membres en termes de niveau de protection du budget de l’UE (au moyen du droit pénal). L’une des raisons est que la législation existante[28] n’offre pas une harmonisation et une application suffisantes dans les États membres. La proposition se veut dissuasive, par le biais d'initiatives visant à accroître l'harmonisation des types d'infractions concernées et des niveaux de sanction dans le cadre du droit pénal matériel destiné à protéger les intérêts financiers de l’UE. Elles comprennent:

- la définition des infractions - fraude, corruption, blanchiment de capitaux – largement fondée sur la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et ses protocoles;

- l’harmonisation des définitions d'infractions supplémentaires (comportement malhonnête de la part d'un soumissionnaire dans le cadre d'un marché public, fonds détournés de leur destination prévue);

- la formulation de règles sur les conditions minimales applicables aux peines d'emprisonnement pour les infractions particulièrement graves, en fonction des seuils fixés pour assurer la proportionnalité de la mesure;

- l’harmonisation de la période pendant laquelle l'enquête, les poursuites, le jugement et la décision judiciaire relatifs à une infraction doivent avoir lieu;

- la présentation de mesures d’accompagnement destinées à protéger les intérêts financiers de l'UE au moyen du droit pénal, comprenant des règles sur la compétence et la responsabilité des personnes morales.

La proposition a été transmise au Parlement européen et au Conseil. Le Conseil a adopté une approche générale en juin 2013. Les avis des commissions compétentes du Parlement européen devraient être adoptés au cours du deuxième semestre de 2013.

4.1.3.     Travaux préparatoires pour la mise en place d’un parquet européen

En 2012, l’OLAF et la direction générale de la justice de la Commission ont procédé à une large consultation des États membres, d'experts et d’autres parties prenantes sur la création éventuelle d'un parquet européen visant à protéger les intérêts financiers de l’UE[29]. La proposition législative a été présentée le 17 juillet 2013[30] et s’accompagne d’une proposition de réforme d’EUROJUST[31].

L’expérience acquise par l’OLAF démontre qu'un ministère public européen est nécessaire pour faciliter les enquêtes dans les cas de fraude au niveau de l’UE et accélérer les poursuites. Un organisme occupant une position centrale est plus à même d’assurer la continuité et l’efficacité dans le processus d’enquête et de poursuite. Le parquet sera un organisme effectivement chargé des enquêtes et des poursuites, ce qui renforcera au niveau de l'UE l'efficacité de la lutte contre la criminalité portant atteinte au budget de l'UE. Il sera ainsi possible d'améliorer les faibles niveaux d'enquête et de poursuites qui font actuellement obstacle à une protection efficace des intérêts financiers de l'Union.

4.1.4.     Initiatives concernant la lutte contre la corruption dans l’UE

En 2011, la Commission a présenté une politique globale de l'UE de lutte contre la corruption[32] et réclamé une attention accrue pour la corruption dans une série de domaines politiques, mettant en exergue une coopération plus étroite, la modernisation des règles régissant la confiscation des avoirs d’origine criminelle, une révision de la législation sur les marchés publics, des statistiques de meilleure qualité sur la criminalité, et l’application plus rigoureuse de la règle de conditionnalité dans les politiques de coopération et de développement.

La Commission s'est engagée à publier tous les deux ans un rapport de l'UE sur la lutte contre la corruption. Ce rapport visera à intensifier les actions contre la corruption dans l’UE et à améliorer la confiance mutuelle entre États membres. En outre, il visera à détecter les tendances à l’échelle de l’UE, à faciliter l’échange des meilleures pratiques et à jeter les bases de futures initiatives politiques de l’UE. La corruption dans les marchés publics sera le thème transversal du premier rapport, prévu pour le deuxième semestre de 2013.

4.1.5.     Politique antifraude dans le domaine des douanes

4.1.5.1.  Assistance administrative mutuelle (AAM)

L’assistance administrative mutuelle pour lutter contre la fraude douanière est fondée sur le règlement (CE) n° 515/97 du Conseil[33]. En 2012, la Commission a lancé une analyse d’impact en vue d'actualiser ce cadre juridique et d’améliorer encore la détection et la lutte contre la fraude douanière dans l’UE. Une proposition devrait être adoptée par la Commission au cours de l’année 2013.

4.1.5.2.  Opérations douanières conjointes (ODC)

Les opérations douanières conjointes sont des mesures opérationnelles ciblées et coordonnées, mises en œuvre par les autorités douanières des États membres et des pays tiers au cours d’une période limitée, afin de lutter contre le trafic illicite transfrontière de marchandises.

Dans le contexte de l’assistance mutuelle entre les administrations douanières de l’UE et la Commission, l’OLAF offre une plateforme informatique, des applications informatiques et une salle d’exploitation utilisées par les États membres afin de réaliser des ODC. En 2012, l’OLAF a soutenu quatre[34] opérations douanières conjointes dirigées par les États membres.

4.1.5.3.  Le système d’information antifraude (AFIS)

Le principal objectif du système AFIS qui est géré par l’OLAF est d’améliorer la coopération avec les partenaires, y compris d’autres institutions, les États membres, les organisations internationales et les pays tiers, pour une application correcte de la législation douanière de l’UE. Les États membres utilisent AFIS pour signaler des cas de fraude et d'irrégularités, et ont exprimé leur satisfaction lors de la conférence AFIS de mai 2012 à Lisbonne, durant laquelle les discussions ont porté sur le perfectionnement du système. Des projets informatiques ont été réalisés afin d’améliorer la communication et de faciliter l’extraction des données du système AFIS.

À la fin de l’année 2012, AFIS comptait 10 180 utilisateurs finals enregistrés, provenant de 1 750 services compétents d’États membres, de pays tiers, d’organisations internationales, des services de la Commission et d’autres institutions de l’UE, et les utilisateurs avaient échangé 10 120 messages MAB (service de courrier sécurisé AFIS). Au total, 8 370 cas avaient été publiés dans les bases de données et modules d’assistance mutuelle d’AFIS[35]. La base de données des informations sur le transit (ATIS) avait reçu des informations concernant 7 millions de nouveaux envois en transit, représentant un total de 35 millions de mouvements de marchandises. Le système de gestion des irrégularités (IMS) avait reçu 19 800 nouveaux rapports concernant des irrégularités et provenant d’États membres ainsi que de pays candidats à l’adhésion en 2012. Ce système comprend un total historique de 152 000 rapports.

4.1.6.     Lutte contre la fraude à la TVA

En réponse à la demande du Conseil de l’Union européenne du 2 mars 2012 et à la résolution du Parlement européen du 19 avril 2012, la Commission a adopté une communication relative à la fraude et à l’évasion fiscales[36] le 6 décembre 2012. Cette communication contenait un plan d’action visant à lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, y compris à l’égard des pays tiers. Dans ce plan d’action, le Conseil et les États membres sont encouragés à progresser davantage en ce qui concerne les initiatives existantes, notamment le mécanisme de réaction rapide et l’application d’un mécanisme d’autoliquidation pour certaines catégories de produits et de services. Le Conseil est récemment parvenu à un accord politique sur ces initiatives. En outre, le plan d’action a donné lieu à la création du «forum de l’UE sur la TVA» afin d’améliorer la discipline fiscale volontaire des assujettis, la poursuite d’une assistance technique et de renforcement des capacités fournie aux États membres, et vise à permettre l’introduction d’une analyse commune des risques au sein d’Eurofisc (le réseau d’échange rapide d'informations ciblées pour la lutte contre la fraude à la TVA) et la négociation d’accords bilatéraux de coopération administrative sur la TVA avec des pays tiers.

4.1.7.     Dispositions antifraude dans les accords internationaux

Afin de préserver les intérêts financiers de l’UE, de lutter contre les infractions et d’assurer l’application appropriée de la législation douanière, des accords internationaux de l’UE, tels que les accords régissant les échanges préférentiels et/ou de coopération, les accords non préférentiels et des accords particuliers sur des questions douanières, prévoient des dispositions relatives à l’assistance administrative mutuelle (AAM) douanière et des mesures sur l’application du traitement préférentiel.

Fin 2012, 44 accords comprenant des dispositions sur l’AAM couvrant un total de 62 pays tiers étaient en vigueur et des négociations bilatérales ou régionales étaient en cours avec 88 autres pays (dont certains des partenaires commerciaux de l’UE les plus importants)[37]. En 2012, l’UE a conclu des accords de libre‑échange (ALE) avec la région de l’Amérique centrale[38] et des pays andins[39]. Les négociations sur un ALE avec Singapour ont abouti en décembre 2012. Des accords de partenariat économique sont devenus applicables pour quatre autres pays ACP[40]. Tous les accords susmentionnés contiennent des dispositions et des mesures d’AAM douanière sur l’application du traitement préférentiel.

4.1.8.     Lutte contre le commerce illicite des produits du tabac

4.1.8.1.  Plan d’action de la Commission pour lutter contre la contrebande de cigarettes et d’alcool le long de la frontière orientale de l’UE

La contrebande de cigarettes crée d’importantes pertes de recettes pour l’UE et ses États membres, estimées à plus de 10 milliards d'EUR de droits de douane et de taxes chaque année. La contrebande de produits fortement taxés, à savoir les cigarettes et l’alcool, est l’un des phénomènes criminels prédominants le long de la frontière orientale. En juin 2011, la Commission a présenté un plan d’action pour lutter contre la contrebande de cigarettes et d’alcool dans cette région[41]. La Commission a soulevé cette question avec les pays voisins à la frontière orientale, coordonné une action des États membres dans la région et fourni une assistance technique via le programme Hercule III[42].

Une analyse démontre toutefois que la contrebande de cigarettes est un problème qui sévit à travers l’Union. La Commission a donc présenté, le 6 juin 2013, une stratégie globale de l'UE dans une communication visant à renforcer les efforts de lutte contre la contrebande de cigarettes[43]. La communication est accompagnée d'un plan d'action couvrant les mesures en cours au titre du plan d'action «frontière orientale».

4.1.8.2.  Convention-cadre pour la lutte antitabac: protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac

La Commission soutient fermement le protocole «pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac» dans la convention-cadre de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) pour la lutte antitabac, qui est conforme à la responsabilité de la Commission de protéger les intérêts financiers de l’UE, y compris la lutte contre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes.

La Commission a coordonné la position de l’UE et, avec la présidence du Conseil, a représenté l’UE durant les négociations relatives au protocole, qui a été adopté en novembre 2012. Le protocole est ouvert à la signature des parties contractantes à la convention-cadre jusqu'en janvier 2014. Lorsqu’il sera en vigueur, il devrait apporter une contribution notable à la lutte contre le trafic illicite du tabac.

L’UE, avec les États membres, devrait signer et ratifier le protocole dans les plus brefs délais.

4.1.8.3.  Accords avec les fabricants de cigarettes

En 2012, la Commission et des représentants des États membres ont tenu des réunions séparément avec quatre fabricants de cigarettes[44], afin de discuter de la mise en œuvre des accords de coopération. Un accord a été conclu avec PMI prévoyant que le fabricant procèdera à des paiements supplémentaires (saisie) en faveur de tous les États membres dès que les représentants de ces derniers, de l’UE et de l’entreprise auront signé un accord de modification concernant cette question. Les États membres n’ont pas encore tous signé.

4.1.9.     Règles de passation des marchés publics

La fraude est souvent liée aux marchés publics. Par conséquent, la Commission a inclus de nouvelles dispositions dans ses propositions de directives relatives à la passation de marchés publics[45], adoptées le 20 décembre 2011:

– introduction de la notion de conflit d’intérêts;

– exclusion de soumissionnaires dont les gestionnaires ont été condamnés pour corruption ou autres fraudes graves; et

– cadre de gouvernance global incluant des obligations de contrôle et de notification en tant qu’étape importante pour la lutte contre la fraude lors de la passation de marchés publics, impliquant en particulier des fonds de l’UE.

Les propositions de la Commission ont été discutées de façon approfondie au Parlement européen et au Conseil. Une proposition antérieure[46] visant à créer un organisme national de surveillance consacré aux marchés publics n’a pas été acceptée par le Conseil, mais a été remplacée par certaines obligations de surveillance et de notification à la Commission des cas de corruption notamment. Ces propositions, si elles sont adoptées, amélioreraient notablement la gouvernance ainsi que l’atténuation et le suivi des infractions aux règles de passation de marchés publics, en particulier lorsqu’elles sont liées à un conflit d’intérêts.

4.1.10.   Stratégie antifraude de la Commission

Adoptée en juin 2011, la stratégie antifraude de la Commission (CAFS)[47] s’adresse principalement aux services de la Commission. Elle vise l'équilibre du rapport coût-efficacité et la simplification avec la possibilité d’adapter les mesures antifraude existantes pour lutter contre les nouveaux systèmes de fraude. La Commission s’inspire de l’expérience résultant des enquêtes de l’OLAF sur la fraude alléguée.

La mise en œuvre de la CAFS est bien engagée, notamment pour les trois priorités qui doivent être réalisées avant la fin de l’année 2013:

– dispositions antifraude adéquates dans les propositions de la Commission relatives aux programmes de dépenses relevant du nouveau cadre financier pluriannuel (CFP);

– élaboration de stratégies antifraude au niveau des services de la Commission;

– révision des directives sur les marchés publics[48].

La mise en œuvre de ces actions prioritaires est complétée par l’OLAF qui propose aux autres services un site web antifraude, une orientation, des actions de formation et de coordination.

4.1.11.   Programmes Hercule et Pericles

4.1.11.1.          Mise en œuvre des programmes Hercule II et Pericles

En 2012, le programme Hercule II a soutenu des actions visant à renforcer la capacité technique et opérationnelle des instances chargées de faire respecter la législation destinée à combattre la fraude contre l’UE par une assistance technique (7,35 millions d'EUR), des activités de formation, y compris des formations en informatique légale (3,25 millions d'EUR), une formation et des études juridiques (0,7 million d'EUR) et un soutien informatique pour l’achat de données et d’informations mises à la disposition des autorités des États membres (2,95 millions d'EUR). Les montants indiqués sont ceux du budget disponible pour 2012.

En 2012, dans le cadre du programme Pericles pour la protection de billets et de pièces en euros contre la fraude et la contrefaçon, la Commission (OLAF) a participé à 16 activités, incluant des conférences, des séminaires et des échanges de personnel organisés par les États membres et/ou par la Commission (OLAF). L’accent a particulièrement été placé sur le renforcement de la collaboration avec les autorités compétentes, impliquant des discussions sur les programmes avec des demandeurs et des experts des États membres, de la BCE et d'Europol. En 2012, 94,75 % du montant de 1 million d'EUR destiné au programme Pericles ont été engagés.

4.1.11.2.          Cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-20

Dans le contexte du cadre financier pluriannuel, la Commission a adopté, en décembre 2011, des propositions pour la poursuite de deux programmes en vue de renforcer la prévention de la fraude et la lutte contre la fraude: Hercule III[49] et Pericles 2020[50].

En 2012, les deux propositions ont été discutées au sein de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen et du groupe antifraude (GAF) du Conseil. Sous la présidence danoise, le GAF a été en mesure de préparer un accord sur les propositions de la Commission, sauf en ce qui concerne les pourcentages de cofinancement et le budget global du programme. La commission du contrôle budgétaire a adopté ses rapports relatifs aux propositions en novembre 2012. Le Parlement et le Conseil ont entamé des négociations sous la présidence irlandaise en 2013, en vue de parvenir à un accord.

4.2.        Comité consultatif de coordination de la lutte antifraude (COCOLAF)

Selon l’article 325 du TFUE, les États membres organisent, avec la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les autorités compétentes. Le comité consultatif de coordination de la lutte antifraude (COCOLAF)[51] est un forum important pour les activités de coordination.

En 2012, le COCOLAF a été consulté à deux reprises sur les principaux développements dans les initiatives législatives et politiques en matière de lutte contre la fraude.

Le COCOLAF a fait part de son point de vue sur les efforts déployés par l’UE pour renforcer la protection de ses intérêts financiers et, en général, a approuvé les initiatives en cours, notamment en ce qui concerne l’harmonisation de la base juridique pour combattre la fraude contre l’UE.

Une révision de la structure du COCOLAF et des divers groupes d’experts existants est prévue pour 2013, afin d’améliorer le fonctionnement général des groupes et de proposer une vue d’ensemble plus claire des activités réunissant la Commission (OLAF) et les États membres.

4.3.        Résolution du Parlement européen du 10 mai 2012 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne — Lutte contre la fraude — Rapport annuel 2010

Le 10 mai 2012, le Parlement européen a adopté sa résolution sur le rapport 2010 de la Commission[52]. La résolution contient des demandes précises, des observations et des propositions couvrant tous les secteurs du budget. Elle a pour destinataires la Commission et les États membres et couvre un large éventail de thèmes, tels que des pertes de droits de douane et de TVA, la notification des irrégularités dans tous les secteurs par les États membres et la passation des marchés publics. Elle déplore que le rapport de la Commission n’examine pas la fraude dans le détail et traite les irrégularités de façon très large, et critique le faible nombre d’irrégularités signalées par certains États membres dans des secteurs spécifiques.

Le Parlement européen se félicite du meilleur taux de recouvrement dans les fonds de la politique de cohésion et des progrès conséquents réalisés par la Bulgarie dans le renforcement de ses systèmes de contrôle nationaux pour les fonds de préadhésion. Il a également salué le succès de l’opération douanière conjointe «Sirocco» tout en se félicitant de l’efficacité du programme Hercule II coordonné par l’OLAF.

La Commission a présenté un rapport de suivi décrivant les actions concrètes qu’elle entend engager pour donner suite à la résolution du Parlement. Elle a en particulier souligné qu’elle mettrait davantage l’accent, dans le rapport relatif à l’article 325, sur une analyse approfondie des irrégularités frauduleuses, mais a insisté sur la nécessité de signaler toutes les irrégularités (y compris non frauduleuses) afin de satisfaire au mandat du rapport et de comprendre de façon plus approfondie les irrégularités frauduleuses. Conformément à la recommandation du Parlement, la Commission a déjà mis davantage l’accent sur l’analyse des irrégularités frauduleuses dans le rapport de 2011 et a poursuivi cette démarche dans le présent rapport.

En ce qui concerne les préoccupations du Parlement quant au fait que certains États membres ne signalent que peu ou pas de cas frauduleux pour certains fonds, la Commission a de nouveau pris contact avec les États membres en question afin de traiter les problèmes de notification incomplète. Le problème réside toutefois en partie dans le fait que la détection de la fraude doit encore être améliorée dans certains États membres. Une série de mesures ont été prises afin d’orienter et de soutenir les États membres dans l’amélioration de leurs performances en matière de détection et de notification de la fraude.

La Commission audite les procédures de recouvrement des États membres et suspend les paiements lorsque des lacunes importantes sont constatées. Les recouvrements se sont améliorés dans le domaine de l'agriculture, en partie parce que les États membres supportent à présent la moitié des montants irrécouvrables s’ils ne procèdent pas au recouvrement en temps opportun ou supportent l’intégralité du coût en cas de négligence dans les versements (règle des 50 %). Pour le CFP 2014-20, la Commission a également proposé de renforcer davantage le cadre juridique.

En outre, la Commission a également exposé des actions qu’elle entreprendrait au titre de sa stratégie conjointe de prévention de la fraude concernant les fonds de la politique de cohésion. La stratégie implique une évaluation du risque de fraude, la détection de la fraude, des actions internes et externes de sensibilisation à la fraude (au sein des services de la Commission chargés de la mise en œuvre de la politique de cohésion et dans les États membres).

5.           Mesures adoptées par les États membres pour combattre la fraude et les autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE

Chaque année, les États membres rendent compte à la Commission des principales mesures qu’ils ont prises sur la base de l’article 325 du TFUE pour combattre la fraude et les autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE.

En 2012, les États membres ont introduit diverses mesures, générales et spécifiques, qui renforcent la prévention et la répression de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. Toutefois, les informations fournies par près de la moitié des États membres indiquent une capacité limitée concernant la détection de la fraude, les poursuites et la mise en œuvre des recouvrements correspondants. En outre, les pratiques de notification de la fraude et des irrégularités diffèrent entre les États membres et au sein de ces derniers.

5.1.        Mesures de lutte contre la fraude et autres irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE

Les mesures administratives communiquées par les États membres sont principalement destinées à améliorer le contrôle exercé par les autorités, les agences ou les organismes de gestion, à renforcer l’audit financier ou à mettre à jour les lignes directrices et les manuels méthodologiques[53]. D'autres mesures sont également destinées à améliorer la collaboration entre les autorités compétentes, à renforcer les contrôles[54], à promouvoir la coopération stratégique avec la Commission dans la prévention de la fraude et de la corruption[55], à fournir des formations[56] et à améliorer la sécurité des contrats[57].

D’autres mesures générales concernent des améliorations apportées aux actes de passation de marchés publics[58] et le recouvrement de montants indûment payés[59].

5.2.        Mesures de lutte contre la fraude et autres irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE dans le domaine de l'agriculture

L'accent a été mis en 2012 sur l'agriculture. La communication couvrait l’information sur les enquêtes antifraude, les mesures législatives et administratives prises et les stratégies mises en œuvre, l’utilisation d’indicateurs de la fraude, les montants recouvrés à la suite d’enquêtes antifraude et les données relatives au personnel chargé des enquêtes antifraude ou impliqué dans celles‑ci.

5.2.1.     Mesures législatives et administratives

De nombreux États[60] membres ont fait état de nouvelles mesures législatives et administratives de la période 2011‑2012, qui ont notablement amélioré la prévention de la fraude et la gestion du risque dans le domaine des fonds agricoles. Certains États membres ont mentionné des mesures concernant l’ensemble de l’administration de l’aide agricole[61].

Les mesures prises portent essentiellement sur l’éligibilité des dépenses, les vérifications et audits sur place pour le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), des vérifications mieux ciblées à la suite, d'une part, de l’évaluation des risques que comportent les régimes en faveur des jeunes exploitants et des zones défavorisées, et, d'autre part, des améliorations de la procédure de certification en raison de contrôles plus stricts. Plusieurs États membres[62] ont fait part de mesures améliorant leur contrôle financier à la suite de la révision de la législation nationale et de nouvelles mises à jour des régimes de soutien (politique de développement rural, régimes de soutien direct). Certains États membres[63] ont signalé des améliorations dans la législation nationale ou l’harmonisation avec le droit de l’UE concernant les procédures de traitement des irrégularités qui incluent la définition de l’irrégularité, des procédures de notification, des corrections financières ou du recouvrement des fonds, mais aussi une définition plus claire des infractions de fraude et des procédures d’enquête. Quatre États membres[64] ont annoncé qu'ils avaient apporté des améliorations à leurs registres nationaux et à leur gestion de données afin de faciliter le recoupement. D'autres[65] ont signalé que leurs systèmes de gestion des risques fonctionnaient mieux, grâce à l'amélioration des structures organisationnelles, des systèmes de contrôle interne et des lignes directrices sur les vérifications, ou à l’introduction de nouvelles analyses de risque pour la prévention de la fraude fiscale grave et organisée.

En termes d’efficacité et d’efficience, la plupart des États membres[66] ont signalé que les nouvelles mesures législatives ou administratives introduites avaient donné lieu à de meilleurs résultats, y compris une détection plus précoce, une diminution des paiements indus, davantage d’irrégularités détectées avant le paiement et un degré plus élevé de dépenses éligibles acceptées. Certains ont signalé une réduction des vérifications sur place, avec une meilleure utilisation des ressources due à de nouvelles analyses de risques. La plupart des États membres ont déclaré avoir agi pour améliorer la fiabilité et la cohérence des rapports financiers.

5.2.2.     Nouvelles stratégies de prévention et de détection

La majorité des États membres[67] ont signalé qu’ils utilisaient à présent une ou plusieurs des stratégies suivantes: stratégies nationales, régionales ou fondées sur un type d’opération particulier pour une atténuation des risques et une meilleure prévention et détection de la fraude dans les dépenses des fonds liés à l’agriculture.

5.2.3.     Utilisation des indicateurs de fraude

Presque tous les États membres[68] ont mentionné l’utilisation d’indicateurs généraux de la fraude, tels que les catégories d’irrégularités, les opérations, les modes opératoires, les secteurs économiques ou les zones géographiques concernés.

En outre, la majorité des États membres[69] ont déclaré qu’ils utilisaient également leurs propres indicateurs spécifiques, tels que l’identité des bénéficiaires, la transparence dans les procédures, les modifications du montant d’aide par rapport à la campagne commerciale précédente, la présentation de données fausses ou suspectes ou les tentatives pour dissimuler des informations.

5.2.4.     Mise en œuvre des dispositions en matière de notification

De nombreux États membres[70] ont signalé l’adoption de lignes directrices afin d’établir une distinction entre la fraude et les autres irrégularités et ont organisé une formation du personnel pour clarifier cette distinction. Trois d'entre eux[71] ont déclaré ne pas avoir adopté ces lignes directrices, car la réglementation et les procédures en vigueur sont suffisantes.

Les réponses reçues concernant les pratiques de notification dans le cadre du règlement (CE) n° 1848/2006 indiquent que les pratiques diffèrent non seulement d’un État membre à l’autre, mais varient également entre organismes d'un même État membre. Cette situation n'existe pas seulement dans les États fédéraux, ni simplement dans des domaines politiques tels que l’agriculture, la pêche ou la cohésion[72].

5.2.5.     Insuffisance des statistiques sur la détection et la répression de la fraude et sur les recouvrements correspondants

Près de la moitié des États membres[73] communiquent encore des informations limitées concernant le nombre de vérifications administratives antifraude et les procédures lancées pour établir les cas de fraude. Le plus grand nombre d’enquêtes antifraude a été lancé par la Bulgarie, le Danemark, l’Italie, la Pologne et la Roumanie.

La majorité des États membres n’ont pas non plus fourni suffisamment de données sur le nombre de procédures pénales clôturées par une décision de justice. En outre, près de la moitié[74] des États membres ont fourni des données incomplètes sur les montants recouvrés relatifs à la fraude à la suite de vérifications administratives antifraude. La situation est encore moins satisfaisante en ce qui concerne les données relatives aux montants recouvrés[75] et aux sanctions financières liées aux enquêtes pénales.

La conclusion qui en découle est que la recommandation de l’année précédente sur le contrôle des résultats des enquêtes pénales en matière de politique de cohésion n’a été que partiellement traitée.

5.3.        Opération «Magna Grecia»

Entre 2011 et 2012, la police financière italienne, Guardia di Finanza (GDF), a mené 23 enquêtes relatives aux bénéficiaires dont les projets étaient financés au moyen des Fonds structurels 2000-2006 dans la région de Calabre au sud de l’Italie. Chaque enquête couvrait plus d’un projet unique. Des irrégularités ont été constatées dans 18 enquêtes.

Lors des enquêtes, des projets correspondant à un montant de plus de 23,5 millions d'EUR ont fait l'objet de contrôles, révélant qu'une part de près de 16 millions d'EUR était concernée par des irrégularités. Trente personnes, dont quatre fonctionnaires, ont été poursuivies pour fraude, falsification d’actes publics et privés, détournement de fonds publics, utilisation de fausses factures, dissimulation ou destruction de documents comptables et blanchiment de capitaux. La GDF a demandé la saisie de biens pour un montant total d'environ 4,5 millions d'EUR.

Les enquêtes ont été le résultat d’une analyse approfondie lancée par l’OLAF en 2010 et développée conjointement tout au long de l’année 2011 afin de redéfinir les indicateurs de risque et d'intégrer de nouvelles données ainsi que les connaissances locales de la GDF. L’opération a démontré l’efficacité de cette approche innovante, qui a permis de cibler des bénéficiaires spécifiques correspondant aux indicateurs de risque recensés.

5.4.        Mise en œuvre des recommandations de 2011

Dans le rapport de 2011 sur la protection des intérêts financiers de l’Union, la Commission a émis un certain nombre de recommandations adressées aux États membres, notamment en ce qui concerne les irrégularités frauduleuses et non frauduleuses signalées, le recouvrement de montants irréguliers, le contrôle des résultats des enquêtes pénales et l’amélioration de leurs statistiques en matière de fraude. La mise en œuvre de ces recommandations, présentées au titre de l’exercice de notification de 2012, était appropriée dans l’ensemble, bien que certaines préoccupations n’aient pas été pleinement prises en compte. Dans le domaine de la gestion partagée, la majorité des États membres ont signalé qu’ils ciblaient leurs efforts en matière de prévention et de détection de la fraude sur la base de l’analyse des risques. Les États membres invités à expliquer les faibles niveaux de fraude détectés soit dans l’agriculture[76], soit dans la politique de cohésion[77], continuent d’attribuer cette situation à la qualité de leurs systèmes de prévention de la fraude et aux faibles taux de fraude réelle. Divers États membres ont amélioré leurs systèmes de contrôle en ciblant des domaines à haut risque, comme recommandé. En ce qui concerne notamment la politique de cohésion, la Bulgarie a modifié sa législation afin de permettre de nouvelles inspections financières ciblant les contrats de passation de marchés publics à haut risque. La Roumanie pilote à présent un système de vérifications ex-post afin de rechercher les fraudes et les conflits d’intérêts. La Slovaquie a cherché à incorporer les plaintes venant des citoyens et les rapports des médias dans son analyse des risques.

La France a terminé la mise en œuvre du système de gestion des irrégularités (IMS) pour la politique de cohésion. La Croatie l'ayant également mis en œuvre pleinement depuis octobre 2012 dans le cadre de la préparation à l'adhésion, l'IMS est à présent entièrement opérationnel dans tous les États membres.

En ce qui concerne les recettes, de nombreux États membres[78] ont répondu positivement à la recommandation de la Commission visant à cibler les inspections douanières sur les importations à haut risque, élaborant souvent de nouveaux outils informatiques pour les aider dans ce processus[79].

Pour la politique de cohésion, 74 % des États membres ont indiqué avoir pris des mesures pour améliorer leurs systèmes de gestion et de contrôle conformément à la recommandation[80]. En général, les États membres ont accordé une attention particulière aux domaines de la passation des marchés publics et de l’éligibilité, à la suite des observations de la Commission indiquant que ces domaines étaient particulièrement sujets aux erreurs[81]. La Lettonie et la Lituanie ont modifié respectivement la législation pertinente sur les marchés publics et celle concernant l’identification et la classification des irrégularités et des recouvrements. La Finlande a pris des mesures pour simplifier les vérifications de l’éligibilité.

La dernière recommandation invitait les États membres à effectuer un suivi des résultats des enquêtes judiciaires et à améliorer les statistiques sur la fraude. Une partie du suivi signalé (ou non) cette année contribue à justifier la préoccupation fondée de la Commission selon laquelle le problème doit encore être réglé de manière satisfaisante.

La Grèce, l’Italie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, le Royaume-Uni et la Slovaquie ont mis en place, ou mettent en place, des systèmes informatiques ou autres afin d’améliorer leurs statistiques en matière de fraude. D’autres ont paru satisfaits de leurs systèmes existants.

6.           Conclusions et recommandations

6.1.        Deux tendances relatives aux évolutions politiques et opérationnelles

En ce qui concerne la lutte contre la fraude menée par les États membres et la Commission, le présent rapport met en exergue deux tendances principales, l’une se rapportant à l’adoption de nouvelles mesures antifraude et l’autre aux résultats opérationnels obtenus.

En ce qui concerne le volet politique, la Commission et les États membres ont lancé, en 2012, un certain nombre d’initiatives importantes, tant au niveau législatif qu’au niveau administratif. Cet élan positif souligne l’attention croissante portée par les autorités compétentes à la fraude et à d’autres activités illégales préjudiciables aux intérêts financiers de l’UE (et nationaux, en cas de cofinancement). Si des actions entreprises au niveau national sont déjà en place, les initiatives promues au niveau de l’UE, et en particulier la proposition de directive relative à la protection des intérêts financiers de l’UE ainsi que le paquet concernant les nouvelles règles de passation des marchés publics, attendent toujours l’approbation du législateur, tandis que d’autres, comme le nouveau paquet pour les perspectives financières 2014-2020, se trouvent à un stade avancé de négociation.

Sur le plan opérationnel, la situation concernant les irrégularités signalées comme frauduleuses en 2012 paraît généralement stable par rapport à 2011, seul le nombre de cas dans le domaine de l’agriculture ayant augmenté de manière importante. Cette augmentation était exclusivement due aux efforts fournis par un seul État membre (Danemark) et a été contrebalancée par une diminution similaire dans le domaine de la préadhésion.

Les effets favorables de ces mesures adoptées en 2012 se feront sentir au cours des prochaines années.

6.2.        Diverses approches à l'égard de la fraude

Les approches des États membres restent très diversifiées, avec un groupe de six pays (Allemagne, Danemark, Italie, Pologne, Roumanie et République tchèque[82]) en tête en termes de capacité de détection de la fraude dans le domaine des dépenses et un groupe de cinq pays (Allemagne, Belgique, Espagne, Grèce et Italie[83]) ouvrant la voie en ce qui concerne les recettes (ressources propres traditionnelles).

Les résultats des autres États membres sont plus homogènes dans le domaine des recettes que dans celui des dépenses, où les pays qui sont des bénéficiaires importants de ressources de l’UE, tels que la Grèce, la France et l’Espagne, présentent une capacité très limitée à détecter la fraude.

Les États membres abordent et traitent la détection de la fraude de différentes façons. Ces attitudes divergentes s'expliquent essentiellement par les différences juridiques et organisationnelles, qui existent non seulement entre États membres, mais également entre administrations d’un même pays.

Recommandation 1

La désignation de services nationaux chargés de la coordination de la lutte antifraude renforcerait la cohérence des approches entre États membres et au sein de ceux-ci.

Les États membres sont invités, s’ils ne l’ont pas encore fait, à désigner ou à créer rapidement leur service de coordination antifraude (AFCOS).

6.3.        Adoption de règles communes relatives à la fraude

Actuellement, les niveaux de sanction de la fraude sont tellement faibles dans certains États membres qu'il est impossible de leur attribuer le moindre effet dissuasif. De nombreux cas de fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union demeurent impunis car le délai imparti légalement pour mener une enquête et des poursuites s'est écoulé.

La proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal traite ces problèmes en prévoyant une période minimale de prescription. Les cas de fraude graves devraient être sanctionnés par une peine minimale de six mois au moins et une peine maximale de cinq ans au moins.

Recommandation 2

Les États membres devraient veiller à ce que les sanctions de la fraude soient dissuasives et à ce que les enquêtes et poursuites puissent continuer pendant un délai suffisant. Les États membres devraient adopter et mettre en œuvre rapidement la directive relative à la protection des intérêts financiers de l'UE au moyen du droit pénal.

6.4.        Les risques les plus sérieux sont confirmés

À l’instar des années précédentes, un des principaux problèmes identifiés par les autorités en ce qui concerne les irrégularités frauduleuses détectées est l’infraction aux règles de passation des marchés publics ainsi que, dans un nombre limité de cas liés à ce type de violation, la corruption.

Recommandation 3

Le paquet sur la réforme des directives sur la passation des marchés publics devrait être approuvé par le législateur et rapidement mis en œuvre par les États membres afin de réagir au risque plus élevé identifié dans ce domaine.

Conformément à l’analyse des années précédentes, la politique de cohésion (en particulier, les programmes opérationnels liés à l’objectif de convergence) restent le domaine dans lequel le plus grand nombre d’irrégularités frauduleuses a été détecté.

Recommandation 4

Étant donné le faible niveau de signalisation des irrégularités frauduleuses affiché par certains États membres dans le domaine de la politique de cohésion, la Commission recommande, en particulier à la Grèce, à l’Espagne et à la France, d’intensifier leurs efforts pour détecter la fraude.

Toujours dans le domaine de la politique de cohésion, pour la période 2008‑2012, le nombre d’irrégularités frauduleuses détectées a été jusqu'en 2010 proportionnellement plus élevé en ce qui concerne le FSE qu'en ce qui concerne le FEDER. Depuis 2011, la situation s'est inversée. Quant à l’impact financier de ces cas, les domaines prioritaires les plus touchés sont ceux pour lesquels les investissements les plus importants sont réalisés, à savoir le transport, l’environnement et les infrastructures sociales.

Recommandation 5

Les autorités compétentes devraient prendre en compte les résultats de l'analyse figurant dans le rapport et les documents de travail qui l'accompagnent, lors de la planification de leurs vérifications et de leurs contrôles.

En ce qui concerne le développement rural, le taux de détection de la fraude demeure assez stable par rapport à 2011, mais inférieur à celui des instruments similaires mis en œuvre au cours de la précédente période de programmation (dans le cadre des Fonds structurels et de l’aide de préadhésion). L'attention des autorités semble être toujours focalisée sur le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA).

Recommandation 6

Les États membres devraient intensifier leurs efforts relatifs aux projets d'investissement en matière de développement rural, en ce qui concerne les éléments de risque mis en évidence par des conclusions similaires lors de la période de programmation précédente.

6.5.        Les organismes antifraude et les services de répression demeurent les plus efficaces dans la détection des irrégularités frauduleuses…

En ce qui concerne les recettes, les contrôles douaniers se sont révélés importants pour la détection des cas de fraude au moment du dédouanement des marchandises.

Recommandation 7

Lors du développement de leurs stratégies de contrôle douanier, parallèlement à leurs activités de contrôle douanier a posteriori, les États membres devraient s’assurer qu’ils disposent de systèmes efficaces d’évaluation des risques leur permettent d’effectuer également, lors du dédouanement, des vérifications ciblées sur les importations à haut risque.

Pour le volet des dépenses, la détection efficace de la fraude (notamment lorsque son impact financier est important) demeure, dans une large mesure, le résultat des enquêtes menées par des organismes antifraude ou des services répressifs; leur impact positif est particulièrement évident dans les États membres qui ont tenté de structurer la coopération entre les administrations chargées en premier lieu de la gestion et du contrôle des fonds de l’UE et les services répressifs.

... toutefois, le rôle des autorités de gestion et d’audit va croissant…

La détection de la fraude par des organes administratifs dans les États membres s’améliore, en particulier celle de cas présentant une faible complexité. Certains États membres ont signalé avoir introduit des vérifications et des contrôles fondés sur une analyse de risques et l’utilisation d’outils informatiques pour renforcer la détection de la fraude. Du point de vue des coûts liés à ce type de vérifications, il est particulièrement important que les vérifications et les contrôles ciblent spécifiquement la fraude, afin de maximiser leur efficacité.

Recommandation 8

La Commission recommande que tous les États membres adoptent et élaborent des vérifications et contrôles, notamment en structurant et améliorant la coopération entre les autorités de gestion et les organismes antifraude, de même qu’en améliorant les analyses de risque et les outils informatiques.

…notamment en ce qui concerne la prévention de la fraude.

En cette période de contraintes budgétaires, il convient de ne pas sous-estimer l’importance des mesures de prévention de la fraude. Le rôle des autorités, des agences et des organismes de gestion devrait être renforcé par les dispositions spécifiques introduites dans les propositions réglementaires du cadre financier pluriannuel 2014‑20.

Recommandation 9

La Commission recommande au législateur d’adopter les dispositions du CFP sur la prévention de la fraude dans leur formulation actuelle et leur mise en œuvre rapide et correcte au niveau national.

6.6.        La protection contre les paiements indus de l'UE – assurée par les mécanismes préventifs et correctifs prévus par la réglementation de l’UE – demeure appropriée

L’analyse des données relatives aux recouvrements et aux corrections financières confirme que toutes les mesures préventives et correctives mises en place permettent une protection efficace des intérêts financiers de l’UE. Ces mécanismes veillent à ce que les ressources de l’UE soient dépensées pour des projets autorisés, notamment dans les secteurs où les opérations sont cofinancées et où le risque de non-recouvrement est transféré vers le budget de l'État membre.

6.7.        Conclusions générales

Le problème le plus évident et le plus important réside encore dans les différentes approches adoptées par les États membres à l'égard de la fraude, comme le soulignent également les statistiques collectées au moyen du questionnaire spécifique. En ce qui concerne le contrôle des résultats des procédures judiciaires, la situation demeure insatisfaisante malgré la nette amélioration globale obtenue. Ceci amène la Commission à conclure que la recommandation de l’année précédente sur le contrôle des résultats des enquêtes pénales en matière de politique de cohésion n’a été que partiellement suivie.

L'instauration du parquet européen améliorera notablement la lutte contre la fraude. Il ira au-delà des capacités limitées des autorités nationales pour combattre la fraude une fois celle-ci détectée et assurera la cohérence. Le parquet en assurera systématiquement le suivi dans le cadre de ses compétences, jusqu'à ce que les tribunaux soient saisis. L'effet sera une augmentation du nombre de condamnations et des montants recouvrés. Un risque de condamnation accru dissuadera les auteurs potentiels d'infractions et le nombre de cas ainsi que les montants concernés par la fraude diminueront au fil du temps.

ANNEXE 1 - Irrégularités signalées comme frauduleuses

(Le nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses permet de mesurer les résultats des efforts des États membres pour lutter contre la fraude et autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE; il ne doit pas être interprété comme étant le niveau de la fraude sur leurs territoires)[84]

ANNEXE 2 - Irrégularités non signalées comme frauduleuses

ANNEXE 3 - Corrections financières de 2012 mises en œuvre dans le cadre de la gestion partagée (en millions d’EUR)[85]

[1]               i) Mise en œuvre de l’article 325 par les États membres en 2012; ii) évaluation statistique des irrégularités signalées pour les ressources propres, les ressources naturelles, la politique de cohésion et l’aide de préadhésion en 2012; iii) recommandations de suivi du rapport de la Commission sur la protection des intérêts financiers de l’UE — lutte contre la fraude, 2011; iv) méthodologie concernant l’évolution statistique des irrégularités signalées pour 2012; v) vue d’ensemble annuelle assortie d’informations sur les résultats du programme Hercule II en 2012.

[2]               Pour les définitions, voir l’annexe IV (Méthodologie).

[3]               La proportion élevée des montants concernés par les irrégularités signalées comme frauduleuses par rapport aux paiements totaux de l’aide de préadhésion (dernière colonne du tableau 1) s’explique entièrement par le fait que les paiements effectués en 2012 dans ce domaine ont été très limités (à savoir 0,5 million d’EUR), car les programmes d’aide sont pratiquement achevés. Les irrégularités frauduleuses détectées et signalées en 2012 se rapportent à des opérations financées au titre d’exercices précédents.

[4]               Pour des raisons de comparabilité, les chiffres de 2008-11 sont fondés sur les données utilisées pour les rapports de ces années.

[5]               Voir annexe 1.

[6]               En moyenne, deux ans et sept mois s’écoulent entre le moment où la pratique frauduleuse débute et le moment où elle est détectée. Il s'écoule ensuite 7 à 8 mois, en moyenne, avant que l’irrégularité ne soit signalée à la Commission.

[7]               Infraction qui dure sur une période plus longue et commise par trois sujets au moins.

[8]               Infraction commise lors d’un événement unique par une seule personne.

[9]               Événement unique commis par plus d’une personne ou qui s’est prolongé dans le temps mais commis par une seule entité.

[10]             Le ratio de la fraude établie est le ratio du nombre total de cas de fraude établie sur le nombre total d’irrégularités signalées comme frauduleuses (cas de fraude présumée ou établie) durant la période de cinq ans.

[11]             Les services de la Commission chargés de la politique de cohésion ont mis en œuvre, avec l'OLAF, une stratégie antifraude conjointe depuis 2008. Elle a pour principal objectif de renforcer la capacité des États membres à prévenir et à détecter la fraude.

[12]             Voir note de bas de page n° 3.

[13]             Il s’agit principalement de montants irréguliers non inclus dans la déclaration de certification et ne représentant donc pas une perte potentielle pour le budget de l’UE.

[14]             Les données présentées dans cette section reflètent celles publiées dans les comptes annuels de la Commission, à savoir dans la note explicative n° 6 des comptes provisoires de l’Union, dans l’attente de l’audit effectué par la Cour des comptes européenne.

[15]             Dans la période de programmation 2007-13, cas de lacunes importantes des systèmes de gestion et de contrôle de l’État membre; ou de dépenses certifiées liées à de graves irrégularités.

[16]             S’applique dans trois cas: a) preuves attestant de lacunes significatives dans le système de gestion et de contrôle et aucune mesure corrective n’a été prise; b) dépenses certifiées liées à une grave irrégularité; ou c) un État membre a gravement manqué à ses obligations de gestion et de contrôle.

[17]             Les corrections financières suivent trois étapes principales: a) en cours: sous réserve de changement non accepté formellement par l’État membre; b) confirmé/décidé: accepté par l’État membre ou décidé via une décision de la Commission; c) mis en œuvre: la correction financière est effectuée et les dépenses indues sont corrigées.

[18]             Les modifications ultérieures apportées au cadre juridique ont transformé notablement les règles de déclaration pour la période de programmation en cours.

[19]             Pour le FEDER, les 116 cas traités en 2012 incluent 69 nouvelles interruptions décidées au cours de l’année.

[20]             Sur les 2,172 milliards d'EUR de corrections financières mises en œuvre en ce qui concerne l’Espagne, 90 % sont liés à des programmes financés par le FEDER.

[21]             Le montant principal des ressources propres est un montant net.

[22]             Uniquement les cas impliquant un montant de RPT supérieur à 10 000 EUR.

[23]             Le calcul ne tient compte que des cas clôturés, pour lesquels les États membres ont clôturé leurs efforts de recouvrement.

[24]             COM(2011) 135 final.

[25]             2013/C 89 E/01, ISSN 1977-091X.

[26]             P7_TA(2013)0308.

[27]             COM(2012) 363 final.

[28]             La convention de 1995 relative à la protection des intérêts financiers et ses protocoles de 1996 et 1997.

[29]             Sur la base de l’article 86 du traité de Lisbonne.

[30]             COM(2013) 532.

[31]             L’agence de l’Union chargée de la coopération judiciaire dans les affaires pénales transfrontières.

[32]             Communication de la Commission du 6 juin 2011 au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, sur la lutte contre la corruption dans l’Union européenne — COM(2011) 308 final.

[33]             http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1997:082:0001:0016:FR:PDF.

[34]             Trois concernaient la drogue et une concernait le contrôle des mouvements de capitaux.

[35]             CIS, FIDE, CIGINFO, MARINFO, YACHTINFO.

[36]             Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: Plan d’action pour renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, COM (2012) 722 final du 6 décembre 2012.

[37]             Par exemple, le Canada, l’Inde, la Malaisie, la région MERCOSUR.

[38]             Costa Rica, Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua et Panama.

[39]             Pérou et Colombie.

[40]             Madagascar, Maurice, Seychelles et Zimbabwe.

[41]             SEC(2011) 791.

[42]             Voir section 4.1.11 ci-dessous.

[43]             COM(2013) 324 final.

[44]             Philip Morris International, Inc. (PMI), Japan Tobacco (JTI), British American Tobacco (BAT) et Imperial Tobacco Limited (ITL).

[45]             Proposition de directive relative à la passation de marchés, COM(2011) 896 final — 2011/438 (COD), et proposition de directive relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux, COM(2011) 895 final 2011/439 (COD): http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/modernising_rules/reform_proposals_fr.htm.

[46]             Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur l’attribution de contrats de concession, COM(2011) 897 final - 2011/0437 (COD).

[47]             COM(2011) 376 final.

[48]             Voir point 4.1.9.

[49]             COM(2011) 914 final.

[50]             COM(2011) 913 final.

[51]             Créé par décision de la Commission 94/140/CE du 23 février 1994, telle que modifiée le 25 février 2005.

[52]             http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0196+0+DOC+XML+V0//FR

[53]             Bulgarie, République tchèque, Allemagne, Estonie, Grèce, Espagne, Lituanie, Luxembourg, Roumanie, Slovaquie et Suède.

[54]             Allemagne, Irlande, Royaume-Uni (Angleterre et Écosse).

[55]             Italie.

[56]             Bulgarie.

[57]             Danemark: signature numérique sécurisée pour tous les citoyens et entreprises, utilisée dans les contacts avec les pouvoirs publics.

[58]             Bulgarie, République tchèque, Lettonie et Pologne.

[59]             Belgique, République tchèque, Slovénie et Suède.

[60]             Belgique, Bulgarie, République tchèque, Danemark, Irlande, Grèce, Espagne, France, Italie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Slovénie.

[61]             Belgique (Wallonie), République tchèque et Slovaquie.

[62]             Irlande, Grèce, Espagne, Italie et Lettonie.

[63]             Irlande, Grèce, Espagne, Italie et Lettonie.

[64]             Allemagne, Lettonie, Hongrie et Pologne.

[65]             Belgique (Wallonie), Irlande, Espagne et Lituanie.

[66]             Belgique, Bulgarie, République tchèque, Grèce, Espagne, Italie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Autriche, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Slovénie et Royaume-Uni.

[67]             Belgique, Bulgarie, Danemark, Allemagne, Estonie, Irlande, Grèce, Espagne, France, Italie, Chypre, Hongrie, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Roumanie et Slovaquie.

[68]             Tous excepté le Luxembourg.

[69]             Hormis cinq États (Belgique, Danemark, Pays-Bas, Slovénie et Suède).

[70]             Bulgarie, Estonie, Grèce, Espagne, France, Italie, Chypre, Lettonie, Hongrie, Pays-Bas, Portugal, Roumanie, Slovénie, Slovaquie, Suède et Royaume-Uni.

[71]             Belgique (ALV), Autriche et Pologne.

[72]             Voir le point 2.2.9 du document de travail des services de la Commission sur la mise en œuvre de l’article 325 par les États membres en 2012, accompagnant le présent rapport, pages 11 et 12, qui résume les informations communiquées par les États membres.

[73]             Belgique, Irlande, Grèce, France, Chypre, Lettonie, Luxembourg, Malte, Portugal, Finlande et Royaume-Uni.

[74]             Allemagne, Grèce, Italie, Lituanie, Luxembourg, Hongrie, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovénie et Slovaquie.

[75]             Seuls 8 États membres ont fourni des données (Bulgarie, Danemark, Allemagne, Italie, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovaquie et Royaume-Uni.

[76]             Allemagne, Espagne, France et Royaume-Uni.

[77]             France, Chypre, Malte et Pays-Bas.

[78]             Bulgarie, République tchèque, Allemagne, Irlande, France, Hongrie, Italie, Chypre, Lettonie, Malte, Pays‑Bas, Pologne, Roumanie, Slovénie, Slovaquie, Finlande, Suède et Royaume-Uni.

[79]             Belgique, Bulgarie, République tchèque, France, Hongrie, Irlande, Italie, Chypre, Lettonie, Malte, Pays-Bas, et Suède.

[80]             Belgique, Bulgarie, République tchèque, Allemagne, Estonie, Grèce, Hongrie, Chypre, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays‑Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovaquie Finlande et Suède.

[81]             Bulgarie, Estonie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Hongrie, Pays-Bas, Portugal, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Finlande.

[82]             Leurs résultats représentant 75 % du nombre total des irrégularités signalées comme frauduleuses.

[83]             Leurs résultats représentant 79 % du nombre total des irrégularités signalées comme frauduleuses.

[84]             Pour les montants relatifs à l’agriculture en ce qui concerne les Pays-Bas, voir le point 3.4.1 du document de travail des services de la Commission sur l'«Évaluation statistique des irrégularités».

[85]             Les totaux des rangées et des colonnes peuvent ne pas correspondre à la somme des valeurs affichées pour des raisons d'arrondi.