52013DC0294

RAPPORT DE LA COMMISSION

Malte Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité

1.           Contexte juridique

L’article 126 du TFUE prévoit une procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs»[1], qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Conformément à l’article 126, paragraphe 2, du traité, la Commission examine si la discipline budgétaire a été respectée sur la base de deux critères, à savoir: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que le rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence; ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

L’article 126, paragraphe 3, dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Celui-ci «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Ce rapport, qui constitue la première étape de la «procédure concernant les déficits excessifs» (PDE), analyse les raisons à l’origine du non-respect des critères relatifs au déficit et à la dette en tenant compte du contexte économique et de tous les autres facteurs pertinents. Les modifications apportées en 2011 au pacte de stabilité et de croissance ont permis de pallier certaines faiblesses du cadre de surveillance. En particulier, le volet correctif a été renforcé en plaçant les exigences relatives à la dette sur un pied d’égalité avec les exigences relatives au déficit, afin de faire en sorte que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le fassent reculer suffisamment vers cette valeur). Le pacte de stabilité et de croissance[2] dispose que les États membres soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 bénéficient, à compter de l’année suivant la correction du déficit excessif, d’une période de transition de trois ans pendant laquelle ils sont tenus d’opérer une amélioration suffisante de leur solde structurel, c’est-à-dire de leur solde corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures exceptionnelles et temporaires, de manière à ce qu’à l’issue de cette période de trois ans, ils respectent le critère de réduction de la dette. Les «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» du 3 septembre 2012 précisent la manière dont les exigences relatives au solde structurel sont définies et évaluées.

Depuis son adhésion à l’UE, Malte a fait l’objet de deux PDE[3]. La première a été lancée par la décision du Conseil du 7 juillet 2004 et abrogée par le Conseil le 5 juin 2007. La seconde a été lancée le 7 juillet 2009 et abrogée le 4 décembre 2012, après une prolongation d’un an, jusqu’en 2011, du délai accordé pour corriger le déficit excessif, en raison d’événements économiques négatifs et inattendus survenus en 2010, qui ont eu des conséquences très défavorables sur les finances publiques.

Selon les données communiquées par les autorités en avril 2013[4], le déficit public de Malte a atteint 3,3 % du PIB en 2012 (cf tableau 1), soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB. En outre, la dette publique brute s’est maintenue au-dessus de la valeur de référence de 60 % du PIB et Malte n’a pas réalisé de progrès suffisants pendant la période de transition en vue du respect du critère de réduction de la dette (cf. tableau 3).

Tableau 1: Déficit public et dette publique (en % du PIB)

Sources: Eurostat et prévisions du printemps 2013 des services de la Commission.

La Commission a donc décidé d’engager la procédure de déficit excessif à l’égard de Malte au moyen de l’adoption du présent rapport. La partie 3 du rapport examine le critère du déficit, la partie 4, le critère de la dette. La partie 5 concerne l’investissement public et les autres facteurs pertinents. Le rapport tient compte des prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, publiées le 3 mai.

2.           Critère du déficit

En 2012, le déficit public a atteint 3,3 % du PIB, contre 2,8 % en 2011.

Bien qu’il dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB fixée par le traité, il en reste proche. Toutefois, ce dépassement n’est pas exceptionnel. Notamment, il ne résulte pas d’une grave récession économique au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. En 2010 et en 2011, la croissance du PIB réel a dépassé, en moyenne, les 2 % par an et a donc été supérieure à la croissance potentielle. Selon les données préliminaires sur le PIB publiées le 1er mars 2013 par l’office national des statistiques, la croissance économique a ralenti en 2012, mais elle est restée positive, à 0,8 %. Pour ce qui est des perspectives, selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, la croissance du PIB devrait se redresser en 2014 pour atteindre 1,8 %. L’écart de production, positif en 2011, serait selon les estimations devenu légèrement négatif en 2012 et devrait faiblement se creuser en 2013 et 2014.

Tableau 2: Évolutions macroéconomiques et budgétaires a

Remarques:

a En pourcentage du PIB sauf indication contraire.

b Solde corrigé des variations conjoncturelles et hors mesures exceptionnelles et temporaires.

Sources: Eurostat et prévisions du printemps 2013 des services de la Commission.

L’augmentation du déficit global en 2012 par rapport à 2011 résulte d’une hausse des dépenses courantes de 1,3 point de pourcentage du PIB, qui a largement contrebalancé l’effet d’importantes mesures exceptionnelles de nature à entraîner une réduction nette du déficit (0,9 % du PIB), correspondant principalement aux recettes issues de la redevance pour la concession d’exploitation de la loterie nationale versée par son opérateur.

D’après les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB n’est pas temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Selon ces prévisions, le déficit restera au-dessus de la valeur de référence en 2013 et en 2014, malgré l’accélération attendue de la croissance du PIB réel. Ces projections budgétaires se fondent sur les politiques actuelles, intégrant ainsi le budget 2013 adopté par le Parlement en avril 2013, qui inclut des mesures de relance tant sur le plan des recettes que des dépenses ainsi que l’injection de capital déjà projetée dans Air Malta (0,6 % du PIB), avec un effet d’accroissement net du déficit de 0,3 % du PIB. Les mesures de relance ne sont que partiellement compensées par des augmentations de droits d’accise, par la perception d’arriérés d’impôts ainsi que par les réductions de dépenses et la hausse des cotisations sociales découlant de la réforme des retraites de 2006. En outre, la contribution à l’effort d’assainissement budgétaire apportée selon la Commission par les mesures exceptionnelles de réduction nette du déficit chuterait fortement après 2012 (de 0,9 % du PIB à 0,3 % en 2013 puis à 0,1 % en 2014). Il convient de souligner que le budget adopté est largement semblable à celui initialement présenté en novembre 2012[5], qui se basait sur un objectif de déficit à 2,3 % du PIB pour 2012, un point de pourcentage en dessous du résultat communiqué. Après avoir présenté le programme de stabilité 2013, les autorités maltaises ont informé la Commission qu’elles avaient prévu de prendre des mesures supplémentaires en vue de ramener le déficit sous le seuil des 3 % du PIB en 2013 et 2014. La Commission va examiner ces mesures et, s’il y a lieu, réviser son évaluation quant au caractère temporaire de l’excédent du déficit au-delà de la valeur de référence de 3 % du PIB.

Le programme de stabilité d’avril 2013 fixe un objectif de déficit à 2,7 % du PIB pour 2013. L’écart avec le déficit de 3,7 % du PIB pronostiqué dans les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission correspond à une plus forte croissance des impôts courants, sous l’effet notamment d’une plus grande élasticité des impôts indirects par rapport à la croissance de la consommation privée. Pour les années suivantes, le programme prévoit une poursuite de la baisse du déficit, jusqu’à 0,8 % du PIB d’ici 2016, mais ne fournit de détails que pour certaines mesures spécifiques.

En résumé, selon l’évaluation de la Commission, le déficit en 2012 est proche de la valeur de référence de 3 % du PIB, mais le dépassement de celle-ci n’est ni exceptionnel ni temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Cette analyse semble donc indiquer que le critère du déficit prévu par le traité n’est pas rempli.

3.           Critère de la dette

En 2012, la dette publique brute atteignait 72,1 % du PIB, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité. La tendance à la baisse enregistrée entre 2004 et 2007 s’est inversée en 2008, lorsque le solde primaire est devenu négatif. Selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, les nouveaux déficits primaires attendus en 2013 et en 2014 devraient se traduire par une poursuite de la hausse de la dette publique, à 73,9 % du PIB en 2013 puis à 74,9 % du PIB en 2014.

À la suite de l’abrogation de la PDE en décembre 2012, Malte bénéficie d’une période de transition de trois ans à partir de 2012 pour se conformer au critère de réduction de la dette (cf. partie 1). Afin d’accomplir, pendant la période de transition, des progrès continus et réalistes vers la conformité à ce critère, les États membres devraient respecter simultanément les deux conditions ci-dessous:

i)            premièrement, l’ajustement structurel annuel, permettant le respect du critère de réduction de la dette à l’issue de la période de transition, ne devrait pas s’écarter de plus de ¼ % du PIB de l’ajustement structurel linéaire requis;

ii)            deuxièmement, à tout moment de la période de transition, l’ajustement structurel annuel restant ne devrait pas dépasser ¾ % du PIB.

L’effort structurel mis en œuvre par Malte en 2012 n’est pas suffisant pour satisfaire aux exigences de la période de transition en ce qui concerne le critère de réduction de la dette. Premièrement, l’ajustement structurel linéaire minimal (ASLM) requis pour 2012 était de 0,4 % du PIB alors que le déficit structurel de Malte s’est creusé de ½ point de pourcentage du PIB en 2012; deuxièmement, l’ajustement structurel annuel restant dépasse ¾ % du PIB.

Cette analyse semble donc indiquer que le critère de la dette prévu par le traité n’est pas rempli.

Tableau 3: Respect du critère de réduction de la dette (période de transition)

Correction du déficit excessif || Dette brute (en % du PIB) à la date butoir de la PDE || Dette brute (en % du PIB) à l’issue de la période de transition de trois ans || ASLM1 requis en… || Ajustement structurel prévu en…

|| || || 2012 || 2013 || 20142 || 2012 || 2013 || 20142

2011 || 70,3 || 74,9 || 0,4 || 0,9 || 1,6 || -0,5 || 0,3 || 0,1

1 Ajustement structurel linéaire minimal. 2 Le budget 2014 n’a pas encore été adopté.

Sources: Eurostat et prévisions du printemps 2013 des services de la Commission.

4.           Facteurs pertinents

Conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité, le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre.»

Compte tenu des dispositions qui précèdent, les quatre sous-parties suivantes examinent 1) la situation économique à moyen terme; 2) la position budgétaire à moyen terme (investissement public inclus); 3) les évolutions de la situation d’endettement public à moyen terme, sa dynamique et sa viabilité; 4) les autres facteurs mis en avant par l’État membre; et 5) les autres facteurs jugés pertinents par la Commission.

4.1.        Situation économique à moyen terme

Conditions conjoncturelles et croissance potentielle. Si la croissance de Malte dépasse celle de la zone euro, la crise a néanmoins pesé sur sa croissance potentielle. Après avoir atteint en moyenne 2,3 % pendant les années 2006 à 2008, la croissance potentielle a chuté à 1,3 % en 2011 selon les estimations des services de la Commission, du fait d’un recul de la contribution de l’accumulation de capital et de la productivité totale des facteurs. Étant donné que l’accumulation de capital devrait rester modeste, la croissance potentielle ne devrait que légèrement se redresser pour atteindre en moyenne 1,6 % pendant les années 2013 à 2015. Après une contraction de 2,6 % en 2009, la croissance du PIB réel a dépassé la croissance potentielle en 2010 et 2011. Mais la demande intérieure et les exportations nettes s’étant affaiblies en 2012, la croissance économique réelle a ralenti, redevenant inférieure à la croissance potentielle. Bien qu’un rebond alimenté par la demande intérieure soit attendu, la croissance du PIB réel devrait rester en dessous de la croissance potentielle en 2013 et ne repasser au-dessus qu’en 2014. Du fait de ces évolutions, l’écart de production calculé est devenu négatif en 2012 et devrait le rester en 2013 et 2014.

Réformes structurelles récentes. Un compte rendu détaillé et une évaluation des mesures de réforme prises par les autorités maltaises pour donner suite aux recommandations émises en juillet 2012 par le Conseil seront réalisés dans le cadre du troisième semestre européen. Parmi les réformes structurelles susceptibles d’avoir un effet positif sur les résultats budgétaires, il convient de noter que la réforme des retraites de 2006 contribue à favoriser la participation des travailleurs plus âgés au marché du travail et exerce un effet positif à court terme sur la position budgétaire. Le gouvernement a également pris des mesures pertinentes dans le secteur de l’énergie (la plus notable étant la construction de l’interconnexion électrique avec l’Italie), qui, conjuguées aux mesures visant à renforcer le fonctionnement du marché intérieur et à réduire la charge administrative pesant sur les entreprises, pourraient exercer un effet bénéfique sur la croissance potentielle.

4.2.        Position budgétaire à moyen terme

Déficit structurel et assainissement budgétaire en période de conjoncture économique favorable. En 2010 et en 2011, Malte se trouvait dans une période de conjoncture économique indéniablement favorable, à en juger par la forte croissance qu’affichait alors son PIB. En 2011, Malte a réalisé un important assainissement budgétaire, aussi bien en termes nominaux que structurels (hors facteurs conjoncturels et mesures exceptionnelles), ce qui a permis de ramener le déficit en dessous de la valeur de référence de 3 %. L’assainissement budgétaire a également été rendu possible par le recours constant à des mesures exceptionnelles. En 2012, Malte a assoupli sa politique budgétaire. Selon les estimations, le déficit structurel, c’est-à-dire corrigé des variations conjoncturelles et hors mesures exceptionnelles et temporaires, s’est creusé de ½ point de pourcentage du PIB en 2012, pour atteindre 4,1 % du PIB, abandonnant ainsi sa trajectoire de baisse vers l’objectif à moyen terme (OMT) d’un budget en équilibre en termes structurels, que le programme de stabilité d’avril 2013 ne prévoit toujours pas d’atteindre durant la période de programmation. Selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, le déficit structurel devrait se replier de ¼ de point de pourcentage du PIB en 2013 en tenant compte d’une diminution de la contribution des mesures exceptionnelles de nature à réduire le déficit, et, dans l’hypothèse de politiques inchangées, n’enregistrer qu’une légère amélioration en 2014. Selon le programme de stabilité d’avril 2013, le solde structurel, recalculé par les services de la Commission sur la base de la méthode commune, devrait s’améliorer de 1½ point de pourcentage du PIB en 2013, puis de ½ point en 2014.

Investissement public. Les dépenses publiques d’investissement (en pourcentage du PIB) ont atteint 3,1 % du PIB en 2012, en hausse de 0,6 point de pourcentage par rapport à 2011. Le déficit public nominal a donc dépassé l’investissement public total en 2012, et selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, il devrait continuer de le dépasser en 2013 et 2014. En termes structurels, le déficit de 4,1 % du PIB atteint en 2012 a été supérieur à l’investissement public et selon les prévisions, il devrait le rester.

Qualité des finances publiques. Le cadre budgétaire à moyen terme est de nature non contraignante, ce qui, conjugué à l’absence de règles budgétaires chiffrées et d’un conseil budgétaire indépendant, sape la crédibilité de la stratégie d’assainissement du gouvernement. Malte n’a pas encore transposé la directive 2011/85/UE relative aux cadres budgétaires. En outre, il n’a pas encore été introduit dans le droit national de règle relative au solde budgétaire structurel, telle que prévue par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Le programme de stabilité annonce une réforme du cadre budgétaire visant à le rendre plus contraignant au moyen de l’introduction de règles budgétaires, tout en permettant une plus grande souplesse en matière de réaffectation des dépenses entre les différentes rubriques et fonctions des dépenses publiques. Il annonce aussi la création d’un conseil budgétaire. Cependant, aucune mesure concrète n’a encore été prise dans ces domaines.

4.3.        Situation d’endettement public à moyen terme

Viabilité à long terme des finances publiques. La viabilité des finances publiques de Malte semble incertaine à moyen ou long terme. Selon le «rapport 2012 sur le vieillissement», les dépenses de Malte consacrées aux retraites ont été inférieures, par le passé, à la moyenne de l’UE (10,4 % du PIB en 2010 contre 11,2 % pour l’UE-27). Mais les prévisions laissent attendre une croissance des dépenses liées au vieillissement bien supérieure à la moyenne de l’UE, cette croissance étant pour plus de la moitié due à l’augmentation des dépenses pour les retraites – en incluant l’effet de la réforme des retraites de 2006. Sur la période 2010-2060, les dépenses pour les retraites devraient augmenter de 5,5 points de pourcentage du PIB à Malte, contre une hausse de 1,5 point dans l’UE. Les dépenses de santé devraient également contribuer à la croissance escomptée des dépenses liées au vieillissement, car elles devraient s’accroître de 2,9 points de pourcentage du PIB sur la période 2010-2060 à Malte, contre une progression de 1,1 point dans l’UE.

Encours total de la dette garantie par l’État. Le niveau élevé des engagements conditionnels constitue un risque supplémentaire pesant sur les finances publiques de Malte. Le montant de la dette garantie par l’État, qui a sensiblement augmenté à Malte depuis le début de la crise, est élevé. À 17,6 % du PIB en 2012 (contre 16,3 % en 2011), les engagements conditionnels impliquent un montant total de dette garantie par l’État représentant près de 90 % du PIB en 2012. Plus de la moitié de ces engagements, de même que la majeure partie de leur hausse depuis 2008, sont liés à Enemalta, l’entreprise publique d’électricité. En outre, de nouvelles garanties ont été accordées en 2012 (pour un montant équivalent à 3,6 % du PIB) à l’entité ad hoc créée pour la restructuration de la dette d’Enemalta[6].

4.4.        Autres facteurs mis en avant par l’État membre

Les autorités maltaises n’ont pas présenté de facteurs pertinents comme le permet l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil.

4.5.        Autres facteurs jugés pertinents par la Commission

Pour évaluer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue du respect du critère de réduction de la dette à travers l’ajustement structurel linéaire minimal, il convient de prendre en compte l’assistance financière aux États membres de la zone euro[7] ayant un effet d’accroissement de la dette ou du déficit. Pour Malte, l’effet cumulé du prêt à la Grèce, des versements du Fonds européen de stabilité financière, des apports de capitaux au mécanisme européen de stabilité et des opérations dans le cadre du programme grec sur la période 2011-2014 serait de 3,9 % du PIB sur la dette, et de 0,1 % du PIB sur le déficit. En tenant compte de l’incidence de ces opérations, l’ajustement structurel linéaire minimal requis pour 2012 serait plus faible, à 0,3 % du PIB, ce qui reste néanmoins bien supérieur à l’effort structurel accompli par Malte en 2012.

5.           Conclusions

Le déficit public de Malte a atteint 3,3 % du PIB en 2012, une valeur supérieure à la valeur de référence de 3 % du PIB mais proche de celle-ci. Le dépassement de la valeur de référence ne peut être considéré comme exceptionnel au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. D’après les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, il n’est pas non plus temporaire. Ceci semble indiquer que le critère du déficit prévu par le traité n’est pas rempli. Toutefois, après avoir présenté le programme de stabilité 2013, les autorités maltaises ont informé la Commission qu’elles comptaient prendre des mesures supplémentaires en vue de ramener le déficit sous le seuil des 3 % du PIB en 2013 et en 2014. La Commission va examiner ces mesures et, s’il y a lieu, réviser son évaluation quant au caractère temporaire de l’excédent du déficit au-delà de la valeur de référence de 3 % du PIB.

La dette publique brute s’est établie à 72,1 % du PIB en 2012, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB, et pendant la période de transition, Malte n’a pas réalisé suffisamment de progrès en vue du respect du critère de réduction de la dette. Ceci semble indiquer que le critère de la dette prévu par le traité n’est pas rempli, même en tenant compte de l’incidence de l’assistance financière aux États membres de la zone euro.

Conformément au traité, le présent rapport a également examiné les «facteurs pertinents». Ainsi que le précise le pacte de stabilité et de croissance, ces facteurs ne peuvent être pris en compte pour décider de l’existence d’un déficit excessif que si le déficit public reste proche de la valeur de référence et que le dépassement de celle-ci est temporaire, ce qui n’est pas le cas. En soi, les facteurs pertinents en jeu ne semblent pas remettre en question la décision constatant l’existence d’un déficit excessif.

[1]               JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Le rapport tient compte également des «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil ECOFIN le 3 septembre 2012, disponibles à l’adresse:   http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm.

[2]               Article 2, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) n° 1467/97, disponible à l’adresse:   http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm.

[3]               Tous les documents relatifs aux procédures concernant les déficits excessifs de Malte se trouvent à l’adresse: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/malta_en.htm.

[4]               Conformément au règlement (CE) n° 479/2009 du Conseil, les États membres doivent notifier à la Commission, deux fois par an, leur déficit public et leur dette publique prévus et effectifs. Les données les plus récemment communiquées par Malte sont disponibles à l’adresse:               http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables.

[5]               Le projet de budget 2013 a été présenté fin novembre par le précédent gouvernement, mais il n’a pas été approuvé par le Parlement.

[6]               Un plan de restructuration de la dette d’Enemalta a été adopté par les autorités en décembre 2012, portant sur environ la moitié de la dette actuelle de l’entreprise (qui, à la fin de l’année 2010, s’élevait à 687 millions d’EUR en incluant uniquement les emprunts bancaires et autres dettes financières, et à 836 millions d’EUR en ajoutant les dettes fournisseurs et comptes rattachés).

[7]               Article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97: «[...] une attention particulière est accordée aux contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à favoriser la réalisation des objectifs des politiques de l’Union, à la dette résultant d’un soutien bilatéral et multilatéral entre États membres dans le cadre de la préservation de la stabilité financière et à la dette liée aux opérations de stabilisation financière pendant des crises financières majeures.»