EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0222
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL ON MONTENEGRO'S PROGRESS IN THE IMPLEMENTATION OF REFORMS
Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Montenegro's progress in the implementation of reforms
Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Montenegro's progress in the implementation of reforms
/* COM/2012/0222 final */
Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Montenegro's progress in the implementation of reforms /* COM/2012/0222 final */
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU
CONSEIL SUR LES PROGRÈS RÉALISÉS PAR LE MONTÉNÉGRO DANS LA MISE
EN ŒUVRE DES RÉFORMES 1. Introduction Dans son avis[1]
sur la demande d’adhésion du Monténégro, la Commission européenne a défini sept
priorités essentielles[2]
auxquelles ce pays devait répondre pour qu’elle recommande l’ouverture des
négociations d’adhésion. Dans son document de 2011 sur la stratégie
d’élargissement[3],
sur la base de l’analyse figurant dans le rapport de progrès de 2011[4],
la Commission a conclu que le Monténégro s’était attelé avec succès aux grandes
tâches prioritaires que l’UE avait fixées en 2010 comme conditions préalables à
l’ouverture des négociations d’adhésion. En décembre 2011, le Conseil
européen s’est félicité de l’évaluation de la Commission selon laquelle le
Monténégro avait bien progressé et obtenu des résultats satisfaisants dans
l’ensemble. En vue de l’ouverture de négociations d’adhésion avec ce pays en
juin 2012, le Conseil européen a chargé le Conseil d’examiner les progrès
réalisés par le Monténégro dans la mise en œuvre des réformes, tout
particulièrement en matière d’État de droit et de droits fondamentaux, et
notamment en ce qui concerne la lutte contre la corruption et la criminalité
organisée, sur la base d’un rapport devant être présenté par la Commission au
premier semestre de 2012. Dans la foulée des conclusions du
Conseil européen de décembre 2011, la Commission a entamé le processus
d’examen analytique pour les chapitres relatifs au pouvoir judiciaire et aux
droits fondamentaux ainsi qu’à la justice, la liberté et la sécurité. Compte
tenu de la nouvelle approche applicable à ces deux chapitres, les questions qui
en relèvent pourront être réglées au début des négociations d’adhésion. Dans le présent rapport, la
Commission évalue les nouveaux progrès accomplis par le Monténégro depuis le 1er septembre
2011 dans la mise en œuvre des réformes liées aux priorités essentielles. Au
cours de la période concernée, le travail du Parlement, le professionnalisme et
la dépolitisation de l’administration publique, la liberté des médias et la
coopération avec la société civile ont encore été renforcés. Le processus de
révision de la Constitution visant à apporter des garanties solides quant à
l’indépendance du pouvoir judiciaire est en cours. Le Monténégro a encore
amélioré ses résultats en matière de lutte contre la corruption et la
criminalité organisée. L’application des mesures contre la discrimination et la
corruption adoptées récemment a débuté et de nouveaux progrès ont été engrangés
en ce qui concerne les personnes déplacées et les Roms, les Ashkalis et les
Égyptiens. Le Monténégro a continué à jouer un rôle constructif dans la région
et à mettre en œuvre, sans difficulté majeure, son accord de stabilisation et d’association.
Il devra toutefois poursuivre ses efforts pour améliorer son bilan dans le
domaine de l’État de droit, en particulier au regard des affaires de corruption
à haut niveau et de criminalité organisée, et mettre en place un environnement
sûr pour le journalisme d’investigation. L’évaluation
contenue dans le présent rapport repose sur des informations recueillies et
analysées par la Commission, notamment des contributions fournies par le
Monténégro, sur les conclusions des missions d’évaluation par des pairs, ainsi
que sur des informations communiquées par les États membres, les organismes
internationaux et les organisations de la société civile lors de leurs contacts
réguliers avec les services de la Commission. 2. Mise en œuvre des réformes Parlement Des modifications de la loi sur l’élection des conseillers
municipaux et des membres du Parlement ont été adoptées en septembre 2011,
harmonisant ainsi le cadre législatif pour la tenue des élections avec
la Constitution et tenant compte des principales recommandations sur les
élections formulées par le Bureau des institutions démocratiques et des droits
de l’homme (BIDDH) de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en
Europe (OSCE) et la commission de Venise. L’application de la
législation électorale a débuté. Les postes de député vacants ont commencé à
être pourvus selon l’ordre des listes électorales. Le président et les neuf
membres de la commission électorale nationale ont été nommés par le Parlement
en décembre 2011. La législation récente doit être complétée car un
certain nombre de recommandations du BIDDH de l’OSCE et de la commission de
Venise n’ont pas été mises en œuvre, notamment celles concernant l’égalité des
sexes, la dissolution des coalitions et leurs obligations de financement, et
l’extension du mandat de la commission électorale centrale aux élections
municipales. Le Parlement a continué de légiférer
de manière intensive, y compris dans plusieurs domaines liés à l’intégration
européenne, comme la prévention du blanchiment d’argent et du financement du
terrorisme ainsi que l’audit des fonds de l’UE. Le rôle et les capacités du
Parlement pour ce qui est d’évaluer les incidences de la réglementation et de
contrôler le processus d’alignement sur la législation de l’UE doivent encore
être renforcés. Le Parlement a encore affermi son
rôle de surveillance, notamment par l’augmentation constante du nombre de
questions parlementaires, d’auditions de hauts fonctionnaires à des fins de
contrôle et de consultation, ainsi que de débats concernant des rapports
présentés par diverses institutions. En ce qui concerne le contrôle
parlementaire dans le domaine de la lutte contre la corruption, en
février 2012, le Parlement a décidé, pour la première fois, d’ouvrir une
enquête parlementaire et d’instituer une commission d’enquête chargée de
recueillir des informations et d’élaborer un rapport concernant une affaire de
corruption présumée dans le cadre de la privatisation de la société «Telekom
Crne Gore». Les capacités
administratives du Parlement ont encore été renforcées grâce, notamment, à
l’augmentation de l’effectif, passé de 100 en octobre 2011 à 129 en
mars 2012. Le Monténégro doit toutefois poursuivre ses efforts pour
accroître davantage les capacités administratives et l’expertise du Parlement. De nouveaux progrès ont été accomplis
en ce qui concerne la transparence des travaux du Parlement. Depuis
décembre 2011, le Parlement publie sur son site web les votes prononcés
par chaque député. D’autres mesures ont été prises pour améliorer l’interaction
avec la société civile et les citoyens. La nouvelle loi sur le lobbying adoptée
en novembre 2011 réglemente entre autres les relations du Parlement avec
les groupes de pression. Dans l’ensemble, de nouvelles
avancées ont été enregistrées dans ce domaine. L’application de la législation
adoptée récemment concernant les élections a débuté. Le rôle du Parlement en
matière de législation et de surveillance a encore été renforcé, y compris en
ce qui concerne l’État de droit. La transparence des travaux du Parlement et la
coopération avec la société civile se sont améliorées. Les capacités du
Parlement, pour ce qui est de l’administration et des experts, ont augmenté,
grâce au renforcement de l’effectif et de la formation. Ces efforts doivent se
poursuivre pour consolider le rôle législatif du Parlement, notamment en ce qui
concerne les vérifications détaillées de la compatibilité des nouvelles lois
avec l’acquis de l’UE. Les capacités du Parlement en matière de surveillance et
de contrôle de l’exécutif doivent encore être accrues. Administration
publique Sur l’initiative du
gouvernement, une réforme globale du secteur public a été entamée en vue de
réorganiser et de rationaliser l’administration publique, avec le soutien de
l’UE et d’autres organisations internationales. Un plan de réorganisation de l’administration
publique a été approuvé par le gouvernement en avril 2012. Dans le cadre de la mise en œuvre de cette
réforme, de nouveaux actes de droit dérivé ont été adoptés afin de rationaliser
les structures de l’administration publique, d’accroître l’efficacité de cette
dernière, de renforcer la coopération avec les organisations non
gouvernementales et d’introduire des auditions publiques dans le processus
législatif. Depuis janvier 2012, les nouvelles lois doivent faire l’objet
d’une analyse d’impact, qui doit être fournie au gouvernement avec l’avis du
ministère des finances concernant les incidences budgétaires de la mise en
œuvre de la loi concernée. Au total, 90 avis sur de nouveaux textes
législatifs ont été émis depuis lors. À la suite de la modification de la
loi sur le financement des partis politiques, les compétences de la Cour des
comptes ont été étendues de façon à ce qu’elle puisse contrôler le financement
desdits partis; les capacités et l’indépendance de la Cour des comptes doivent
être renforcées considérablement à cet égard. Une stratégie de développement de
cette institution a été adoptée par le gouvernement en avril 2012. Dans l’ensemble, le Monténégro a accompli de nouveaux
progrès pour relever les défis posés par la réforme de l’administration
publique. Cependant, l’élaboration du plan global de réorganisation de
l’administration publique doit être achevée. Le cadre juridique doit encore
être perfectionné, en particulier en ce qui concerne les procédures de
recrutement des fonctionnaires, le renforcement des institutions chargées de la
gestion globale de la fonction publique et les procédures administratives;
l’application de la législation récente doit être améliorée. Il convient de
poursuivre la réforme de l’administration publique, en tenant dûment compte de
la nécessité de renforcer les domaines liés à l’intégration européenne ainsi
que la viabilité financière de la réforme elle-même. Des mécanismes de mise en
œuvre et de suivi de la stratégie de réforme de l’administration publique
doivent être mis en place. Système judiciaire En ce qui concerne l’indépendance et l’impartialité
de l’appareil judiciaire, des procédures sont en cours en vue de l’adoption de
modifications de la constitution visant à renforcer davantage son indépendance,
notamment par des nominations dépolitisées et fondées sur le mérite des membres
des Conseils supérieurs de la magistrature et des procureurs et des procureurs
généraux. Des projets de modifications constitutionnelles ont été adoptés par
le Parlement à la majorité des 2/3 requise,
le 28 septembre 2011. Suite aux consultations qui ont eu lieu
entre le gouvernement et les partis d’opposition, la commission parlementaire
chargée des affaires juridiques et constitutionnelles a adopté, en
mars 2012, un ensemble de modifications constitutionnelles, qui doit être
soumis à un vote en séance plénière. La réforme constitutionnelle qui a débuté
devrait aligner le système judiciaire sur les normes européennes, notamment en prévenant
l’influence politique sur les nominations et en renforçant l’indépendance
judiciaire, en remplaçant par exemple les membres du Conseil de la
magistrature, qui étaient également membres du parlement, par des avocats
renommés, et par une nouvelle procédure de nomination du président de la Cour
suprême par le Conseil de la magistrature. Des modifications constitutionnelles
renforçant la capacité et l’indépendance de la Cour constitutionnelle, et
indiquant clairement les motifs de licenciement des juges et des procureurs
devraient également être adoptées. La mise en œuvre de la législation sur les tribunaux, le
Conseil de la magistrature et le ministère public, modifiée en juillet dernier
afin de renforcer l’obligation de rendre des comptes et l’indépendance
judiciaire, s’est poursuivie. En janvier, la Cour suprême a établi la
commission chargée de la nomination des membres du Conseil de la magistrature
parmi les juges. Sur la base de la liste des candidats établie par cette
commission, la conférence de juges a élu en mars les nouveaux membres du
Conseil de la magistrature dans les rangs des juges. Le Conseil de la
magistrature et le conseil des procureurs ont adopté leur règlement intérieur
définissant leur structure organisationnelle, leur fonctionnement et les
procédures de prise de décision. En septembre 2011, le Conseil de la
magistrature a établi la commission chargée de mener les épreuves écrites pour
la première nomination des juges et la commission chargée du contrôle des
juridictions. Les premières épreuves écrites pour les juges ont été organisées
en février 2012 et quatre juges ont été nommés jusqu’à présent, selon les
nouveaux critères. Toutefois, des emplois vacants continuent d’être publiés
pour certains tribunaux et un système de recrutement unique à l’échelle
nationale sur la base de critères transparents et objectifs doit encore être
mis en place pour les juges et les procureurs. Le fonctionnement des conseils
supérieurs de la magistrature et des procureurs est entravé par leur manque de
capacités administratives et leurs faibles dotations budgétaires. L’attribution automatique des dossiers au sein des tribunaux
continue d’être assurée par un système informatique, à l’exception des
tribunaux les plus petits dont les effectifs sont limités. Concernant la responsabilité
de l’appareil judiciaire, toutes les décisions de la Cour administrative et de
la Cour d’appel sont devenues accessibles au public. Les commissions pour le
contrôle du respect du code de déontologie, aussi bien par les juges que par
les procureurs, ont été mises en place en octobre 2011. La commission pour
le contrôle du respect du code de déontologie des juges a reçu deux plaintes au
cours de la période de référence, qui ont été toutes deux rejetées. Les membres
de la commission disciplinaire ont été nommés, ainsi que deux personnes
chargées d’aider à la vérification des plaintes concernant des cas présumés de
corruption dans l’appareil judiciaire. Une procédure disciplinaire contre un
juge a été lancée en janvier 2012. Aucune procédure disciplinaire n’a eu
lieu à l’encontre d’un procureur jusqu’à présent. La double compétence de la
commission disciplinaire en matière d’enquête et de décision sur les procédures
disciplinaires doit être révisée. Les procédures de retrait de l’immunité
fonctionnelle doivent être renforcées afin de garantir la pleine responsabilité
des juges et des procureurs conformément au droit pénal. Un système fiable
d’évaluation professionnelle des juges et des procureurs doit encore être
instauré. En ce qui concerne l’efficacité
du système judiciaire, le Monténégro a pris de nouvelles mesures visant à
réduire l’arriéré judiciaire. Avec environ 11 500
affaires non résolues au cours des précédentes années pour l’ensemble des
tribunaux du Monténégro à la fin 2011, l’arriéré judiciaire a baissé
de 4 % environ en 2011, par rapport à 2010. Quatre
autres notaires ont été nommés en janvier 2012, outre les 34 nommés
en juillet dernier. À la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur
l’application des décisions de justice et la sécurité des créances, qui a
transféré les pouvoirs en matière d’exécution des décisions civiles aux
huissiers, le Parlement a adopté, en décembre 2011, la loi sur les
huissiers de justice. Toutefois, l’exécution des décisions des tribunaux civils
demeure faible, les huissiers de justice doivent encore être recrutés et le
fonctionnement du nouveau système des huissiers de justice reste à évaluer. Afin d’accroître l’efficacité globale
du système judiciaire, le Conseil de la magistrature a lancé la mise en place d’unités
spéciales composées de juges chargés de la justice des mineurs dans les hautes
cours de Podgorica et de Bijelo Polje. Un code de la justice des mineurs a été
adopté par le Parlement en décembre 2011. Le plan d’action pour la mise en
œuvre de la stratégie de réforme judiciaire pour la période 2007-2012 a été
révisé en décembre 2011. Des premières mesures ont été prises en vue de
rationaliser le réseau des tribunaux. En ce qui concerne l’accès à la justice,
à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur l’aide juridique gratuite en
janvier 2012, trois lois d’application ont été adoptées et des bureaux d’aide
juridique gratuite ont été ouverts dans toutes les juridictions de base.
Cependant la mise en œuvre de la loi est encore entravée par l’insuffisance des
dotations budgétaires en faveur de ces bureaux. L’indépendance et l’autonomie
administrative et financière du centre de formation judiciaire doit encore être
renforcée et une formation initiale avec des programmes fixes pour tous les membres
du système judiciaire doit être mise en place. La qualité des statistiques
judiciaires doit être améliorée conformément aux normes européennes et sur la
base d’indicateurs fiables, tels que les taux de productivité et de résolution
des affaires. Un système visant à contrôler clairement la longueur des
procédures doit encore être mis en place. Les moyens de recours
juridiques disponibles en cas de violation du droit à un procès équitable ont
un effet limité et doivent être révisés conformément au droit à un recours
effectif découlant de l’article 13 de la convention européenne des
droits de l’homme. Dans l’ensemble, des progrès
supplémentaires ont été réalisés dans le domaine de la réforme judiciaire. La
mise en œuvre de la législation récemment adoptée a commencé et le processus de
réforme constitutionnelle a avancé. Des progrès ont été accomplis en ce qui
concerne la publication des décisions judiciaires. L’arriéré judiciaire a
encore été réduit et un nouveau régime d’application a été introduit pour améliorer
l’efficacité. Toutefois, l’exécution des décisions des tribunaux civils demeure
faible et le réseau des tribunaux doit encore être rationalisé. Un système de
recrutement unique à l’échelle du pays doit encore être créé pour les premières
nominations judiciaires. La fiabilité des statistiques judiciaires doit être
améliorée et un système de contrôle de la durée des procès doit être mis en
place. La formation judiciaire doit être rationalisée et renforcée. Politique de lutte contre la
corruption La mise en œuvre de la stratégie des pouvoirs publics pour
lutter contre la corruption et la criminalité organisée et de son plan d’action
révisé de 2011‑2012 a encore progressé. La commission nationale
responsable du suivi de la mise en œuvre du plan d’action a adopté son
troisième rapport en avril 2012, concluant que la mise en œuvre de la
majorité des mesures prévues au second semestre 2011 avait débuté. Le
cadre institutionnel global pour le suivi de la mise en œuvre du plan d’action
fonctionne correctement. Le Monténégro a consenti des efforts
supplémentaires pour renforcer encore son cadre juridique de lutte contre la
corruption, en vue d’assurer l’alignement sur l’acquis de l’UE et les normes
internationales concernés. Les modifications du droit du travail, adoptées par
le Parlement en novembre 2011, complètent le cadre juridique applicable
aux informateurs par des dispositions garantissant leur protection dans le
secteur privé. Les modifications apportées à la loi sur la liberté d’accès
à l’information ont été adoptées par le gouvernement en avril 2012. Les
modifications apportées à la loi sur le financement des partis politiques,
promulguée en décembre 2011, réglementent le cadre institutionnel de
surveillance, les contributions en nature et le plafond de droits d’adhésion,
fixant une limite supérieure de 10 % du revenu annuel d’un membre. L’institution
supérieure de contrôle des finances publiques (ISC) est désormais responsable
de la vérification des bilans annuels des partis politiques et des rapports sur
les coûts de campagnes électorales, tandis que la commission électorale
nationale est chargée du suivi de la mise en œuvre d’autres aspects de la loi.
Toutefois, les capacités administratives et professionnelles de la commission
électorale nationale doivent être renforcées, afin de garantir une supervision
indépendante pleinement efficace. Les
mécanismes de contrôle du financement des partis politiques et des campagnes
électorales, ainsi que l’application des sanctions doivent être renforcés et
déterminés de façon plus spécifique dans le cadre juridique. Le système de
sanctions reste trop peu dissuasif et indifférencié, alors que les obligations
qui s’imposent aux partis politiques en matière de rapports et de comptabilité
doivent être encore renforcées. La mise en œuvre de la législation
récemment adoptée en matière de conflits d’intérêts et de marchés publics a
commencé. À la suite de l’entrée en vigueur de la loi révisée sur la prévention
des conflits d’intérêts, les 36 parlementaires, qui étaient également
membres de conseils d’administration de sociétés appartenant à l’État, ont
démissionné de ces positions et l’ensemble des 16 parlementaires, qui
occupaient également des postes de direction (y compris deux maires), ont
démissionné de l’une de leurs fonctions. Les membres de la commission des
marchés publics ont été nommés en février 2012, et un budget a été alloué
pour son fonctionnement. En décembre 2011, le gouvernement a adopté une
stratégie et un plan d’action pour la mise en place du système de passation des
marchés publics, et une décision en vue de la création d’un organe de
coordination pour le suivi de leur mise en œuvre. Toutefois, jusqu’à présent,
aucune notification n’a été adressée par la commission des marchés publics au
ministère public, et le système de contrôle doit être renforcé. Concernant la prévention de la
corruption, des progrès ont été enregistrés. En décembre 2011, la
direction des initiatives anticorruption (DIAC) a été transférée sous l’autorité
du ministère de la justice pour assurer une meilleure coordination des
activités de lutte contre la corruption. Au cours de la période de référence,
la DIAC a reçu 70 dossiers de plaintes concernant des allégations de
corruption dans les collectivités locales autogérées, dans l’administration
publique, le système judiciaire, les secteurs de la santé et de l’éducation, et
elle a présenté 27 rapports sur des affaires de corruption présumée à
la police. Le flux de plaintes entrant résulte également d’un certain nombre de
campagnes de sensibilisation menées par la DIAC pour encourager la dénonciation
des cas de corruption et la protection des informateurs. En se fondant sur l’évaluation
des risques des zones sensibles à la corruption, adoptée par le gouvernement en
juillet dernier, les autorités compétentes ont présenté des rapports sur la
mise en œuvre des recommandations formulées dans l’évaluation. Des mesures ont
été prises afin de prévenir la corruption dans l’appareil judiciaire. Le
Conseil de la magistrature a décidé d’allouer une allocation spéciale aux juges
qui travaillent sur des affaires de criminalité organisée, de corruption, de
terrorisme et de crimes de guerre. Les juges
et les procureurs ont bénéficié d’actions de formation continue dans le domaine
de la lutte contre la corruption, notamment en vue de faciliter la mise en
œuvre du nouveau code de procédure pénale. Les organisations de la société
civile continuent à contribuer activement à améliorer le cadre stratégique et à
fournir des éléments de preuve déterminants pour l’engagement de procédures sur
des cas de corruption. Toutefois, les déclarations de patrimoine des juges et
des procureurs ne sont pas vérifiées à la lumière d’autres données et les
mesures de prévention de la corruption dans le système judiciaire doivent
encore être renforcées Les compétences de la DIAC doivent être élargies et ses
capacités renforcées afin qu’elle puisse coordonner les activités de prévention
de la corruption et contrôler la mise en œuvre du plan d’action gouvernemental
de lutte contre la corruption et la criminalité organisée. De nouveaux progrès ont été accomplis
dans l’éradication de la corruption. La pleine entrée en vigueur du nouveau
code de procédure pénale (CPP), en septembre 2011, a conduit à une
accélération importante de la procédure d’enquête pénale et à la diminution des
risques de fuites d’informations. La capacité institutionnelle et
opérationnelle des procureurs, des juges et de la police, afin de lutter contre
la corruption a été renforcée grâce à un soutien substantiel à la formation et
à des équipements supplémentaires. Le recours aux techniques spéciales d’investigation
est plus systématique en raison du renforcement de la capacité administrative
et technique de l’unité des contrôles particuliers. Neuf représentants de l’administration
de la police, de l’Office pour la prévention du blanchiment de capitaux et du
financement du terrorisme, et des administrations fiscale et douanière, ont été
nommés en vue de rejoindre l’équipe d’enquête spéciale, qui est devenue
opérationnelle en octobre 2011. L’équipe s’est vu octroyer des ressources
financières supplémentaires. Toutefois, ses capacités doivent être davantage
renforcées, notamment en lui permettant l’accès aux bases de données
pertinentes. Le bilan du Monténégro en matière d’enquêtes,
de poursuites et de condamnations dans les affaires de corruption a évolué
favorablement. Toutefois, les affaires de corruption de haut niveau demeurent
un sujet de préoccupation. Au cours de la période de référence, quatre employés
de l’administration de biens publics d’Ulcinj ont été condamnés par une
juridiction de deuxième instance à une peine d’emprisonnement pour abus
d’autorité, et un fonctionnaire des douanes pour corruption. En première
instance, seize personnes ont été condamnées en décembre 2011, janvier et
février 2012, y compris deux fonctionnaires municipaux condamnés à des
peines d’emprisonnement, les gestionnaires d’une entreprise publique et un
juge. Des audiences sont en cours dans l’affaire de corruption de haut niveau
«Zavala», impliquant l’ancien maire de Budva, son adjoint et un membre du
Parlement, et dans deux autres affaires, à l’encontre de 23 personnes
accusées d’abus d’autorité et de corruption. Au cours de la période de
référence, deux officiers de police ont été mis en examen pour corruption. Des
enquêtes sont en cours concernant l’ancien maire d’Ulcinj, le président et un
juge d’un tribunal local, l’ancien directeur et le directeur actuel d’une
entreprise publique à Budva, et trois employés du ministère de l’Intérieur. Toutefois, les résultats obtenus dans
la lutte contre la corruption doivent systématiquement être consolidés, en
particulier en termes d’enquêtes et de condamnations définitives dans les
affaires de corruption de haut niveau. Le fait que toutes les affaires de
corruption de haut niveau ont été engagées sur la base d’éléments de preuve
fournis par un tiers est un sujet de préoccupation. Le nombre de cas de
corruption dans lesquels une saisie des avoirs a été ordonnée est encore très
faible. Les dispositions du CPP et du code pénal en matière de confiscation et
de confiscation élargie des avoirs d’origine criminelle n’ont pas encore été
utilisées jusqu’à présent. Les procédures de saisie, de confiscation et de
gestion des produits du crime doivent encore être mises en place. La
coopération interservices s’est améliorée dans une certaine mesure, mais doit
être encore renforcée, en particulier pour garantir le rôle moteur des
procureurs dans les enquêtes. L’accès limité des procureurs aux bases de
données pertinentes et le manque de capacités suffisantes font obstacle à la
mise en œuvre effective du CPP. La capacité administrative du bureau du
procureur spécial pour la lutte contre la criminalité organisée, la corruption,
les crimes de guerre et le financement du terrorisme, doit notamment être
renforcée. Malgré le renforcement de sa capacité administrative, la commission
pour la prévention des conflits d’intérêt manque toujours de moyens pour
contrôler l’exactitude des déclarations de patrimoine et des déclarations d’intérêt
des fonctionnaires afin de repérer les cas d’enrichissement illégal, dans la
mesure où elle n’a pas de pouvoir d’enquête, ni d’accès aux bases de données
pertinentes. L’indépendance du pouvoir judiciaire demeure un sujet de
préoccupation qui affecte la détermination à lutter contre la corruption. La
corruption est encore un sujet de grave préoccupation. Globalement, des progrès ont été accomplis en matière
de lutte contre la corruption. La mise en œuvre de la législation récemment
adoptée dans les domaines clés du financement des partis politiques, de la
prévention des conflits d’intérêts et des marchés publics a commencé. Ses
dispositions relatives aux mécanismes de contrôle doivent encore être
renforcées. Des mesures supplémentaires ont été prises pour améliorer le bilan
de la lutte contre la corruption, comme le montre un certain nombre de
nouvelles enquêtes sur des cas de corruption de haut niveau. Toutefois, le
nombre de condamnations définitives et de cas de corruption dans lesquels il a
été ordonné la saisie ou la confiscation d’actifs reste faible. La coopération
interservices, en particulier entre la police et les procureurs, doit être
encore renforcée, et le rôle moteur du parquet doit s’affirmer, conformément au
nouveau CPP. Coopération policière et lutte
contre la criminalité organisée La coopération policière régionale et
internationale en matière de criminalité organisée s’est améliorée. Un certain
nombre d’opérations policières menées en coopération avec Interpol, Europol, et
avec les autorités de plusieurs États membres de l’UE et de pays de la région
ont conduit à une augmentation du nombre de mises en examen et d’arrestations.
L’accord d’extradition entre le Monténégro et l’ancienne République yougoslave
de Macédoine a été signé en octobre 2011. Les autorités de police du Monténégro
et de Bosnie-Herzégovine ont signé un protocole de coopération en matière de
lutte conjointe contre la corruption, la criminalité organisée, le trafic de
drogues et le terrorisme. Deux accords de coopération policière ont également
été signés avec la Croatie et l’ancienne République yougoslave de Macédoine.
L’accord avec la Croatie sur l’exécution réciproque des décisions de justice en
matière pénale a été ratifié en décembre 2011. Depuis septembre
2011, le nouveau code de procédure pénale est mis en œuvre par l’ensemble des
organismes publics concernés. Des modifications au règlement sur l’organisation
interne et la description des postes de l’administration de la police ont été
adoptées en novembre 2011, prévoyant l’introduction de plusieurs unités
organisationnelles spécialisées au sein de la police. Un plan d’action pour la
lutte contre la criminalité organisée a été adopté en janvier 2012. Il
introduit des mesures opérationnelles et des indicateurs conformes aux
priorités identifiées dans l’évaluation en 2011 de la menace représentée par la
criminalité organisée (OCTA). Depuis qu’elle est devenue opérationnelle en
octobre 2011, l’équipe d’enquête spéciale a ouvert des enquêtes
financières sur trois cas importants de criminalité organisée et a été dotée de
ressources financières supplémentaires. Depuis décembre 2011, un organe de
coordination assure le suivi des résultats de la mise en œuvre de la stratégie
en matière de développement et de fonctionnement de la police. Toutefois, dans
le cadre du nouveau code de procédure pénale, les relations entre le parquet et
la police devraient être clarifiées et améliorées, notamment en ce qui concerne
la conduite d’enquêtes financières; des équipements supplémentaires et du
personnel spécialisé sont nécessaires pour gérer les cas complexes. Les
dispositions relatives au recours à des mesures d’enquête spéciales doivent
être revues afin d’étendre les délais. Le projet d’activités de police fondées
sur le renseignement doit être étendu à tout le pays, et les effectifs de
police doivent être formés en parallèle. Des dotations financières
supplémentaires sont nécessaires pour accroître les capacités d’enquête et les
ressources concrètes – notamment informatiques – au sein des services de la
police. Le
bilan du Monténégro a continué de s’étoffer en ce qui concerne la lutte contre
la criminalité organisée. Deux jugements en deuxième instance ont été rendus,
pour des cas de trafic de drogue et de traite des êtres humains. Trois jugements
ont été prononcés en première instance dans le cadre de deux affaires relatives
à la production et à la contrebande de drogue, respectivement en septembre 2011
et en janvier 2012, et dans le cadre d’une affaire de blanchiment d’argent en
janvier 2012. Dans l’affaire Saric, deux membres d’une organisation criminelle
ont été condamnés respectivement à six et huit ans d’emprisonnement, pour
trafic de drogue et blanchiment d’argent pour une valeur de plus de
12 millions d’euros. Une mise en examen a été prononcée en décembre 2011
dans l’affaire Kalic, impliquant trois personnes accusées de blanchiment de
capitaux; les avoirs saisis s’élevaient à plus de 28 millions d’euros. Des
auditions ont commencé pour six nouvelles affaires. Des enquêtes ont été ouvertes
entre la fin de 2011 et les premiers mois de 2012 concernant trois cas de
trafic de drogue et un cas de falsification de passeports, impliquant un total
de 65 personnes. La valeur des
avoirs d’origine criminelle saisis à titre temporaire dans le pays a augmenté
et s’élève à plus de 40 millions d’euros, selon l’estimation de
l’administration des biens publics chargée de leur gestion. Des modifications à
la loi sur la gestion des avoirs saisis à titre temporaire et permanent ont été
adoptées en avril 2012. Toutefois, l’agence compétente doit encore être
renforcée, notamment en ce qui concerne sa capacité à évaluer et à assurer la
gestion effective des avoirs saisis à titre temporaire et confisqués. La
législation secondaire visant à assurer l’exécution des décisions de justice
ainsi que des procédures pour la gestion des avoirs saisis et confisqués
doivent être rédigées. Le nombre total des enquêtes financières et des avoirs
saisis reste faible, en raison des très faibles capacités administratives dans
ce domaine. La loi sur la
prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme a été
modifiée en février 2012 en vue de l’aligner sur l’acquis de l’UE. La
coopération et l’échange d’informations ont été renforcés en décembre 2011
entre le ministère des finances, l’administration pour la prévention du
blanchiment d’argent et du financement du terrorisme, la Banque centrale, la
commission des valeurs mobilières et l’agence de contrôle des assurances. Un
total de 107 dossiers ont été ouverts par l’administration pour la prévention
du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme, qui a participé à une
enquête financière menée par le bureau spécial du procureur général pour la
lutte contre la criminalité organisée, la corruption, le financement du
terrorisme et les crimes de guerre. Toutefois, l’expertise de la police dans ce
domaine doit être renforcée, ainsi que les résultats en matière d’enquêtes
financières proactives. Les capacités en matière de contrôle du système
bancaire de l’administration pour la prévention du blanchiment d’argent et du
financement du terrorisme doivent être renforcées. De manière
générale, des progrès supplémentaires peuvent être signalés dans le domaine
de la lutte contre la criminalité organisée. Le bilan a continué de s’étoffer.
La coopération internationale s’est améliorée, et les différentes opérations
policières ont donné lieu à la saisie de drogues et d’avoirs d’origine
criminelle; toutefois, le trafic de drogue reste une question préoccupante
étant donné que le pays constitue une zone de transit pour les activités de
contrebande à destination et en provenance de l’UE. Le cadre juridique a
continué d’être renforcé, mais sa mise en œuvre doit faire l’objet d’une
attention plus soutenue. Les capacités d’enquête des instances chargées de
faire appliquer la loi et du ministère public doivent être renforcées,
notamment dans le domaine des enquêtes financières. La coopération
interservices doit être améliorée. Liberté d’expression
et liberté de réunion et d’association La dépénalisation de la diffamation a
contribué à réduire le nombre de procédures judiciaires engagées à l’encontre
des médias. Le retard accumulé dans le traitement par les tribunaux des
affaires de diffamation est progressivement réduit, conformément aux lignes
directrices de la Cour suprême pour le calcul des compensations financières
dans le cadre des procès en diffamation contre les médias. Ces lignes
directrices sont fondées sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l’homme. Des formations à l’attention des juges et des procureurs ont été
organisées par le centre de formation judiciaire, l’accent étant mis plus
particulièrement sur le droit à la liberté d’expression qui découle de
l’article 10 de la convention européenne des droits de l’homme. Les
fonctionnaires de haut niveau ont continué à promouvoir un environnement plus
favorable et plus sûr pour les médias, notamment en condamnant les attaques et
en encourageant les enquêtes sur les cas de violence contre des médias. Toutefois, dans quelques cas anciens
de diffamation, des amendes non payées ont été converties en peines privatives
de liberté. Ces cas doivent être mis en conformité avec la jurisprudence de la
Cour européenne des droits de l’homme, en particulier pour assurer qu’aucune
peine d’emprisonnement n’est prononcée en cas d’amendes impayées. Des progrès
supplémentaires doivent être réalisés en ce qui concerne certains cas récents
et plus anciens de violence à l’encontre des médias, qui doivent encore faire
l’objet d’enquêtes et de poursuites plus approfondies, notamment l’attaque
physique d’un journaliste d’investigation en mars 2012. Un organisme d’autorégulation des
médias a été mis en place en mars 2012, rassemblant une partie de certains
médias grand public et locaux; un organisme parallèle a récemment été mis en
place, représentant certains médias nationaux importants. Du personnel
supplémentaire a été engagé afin de renforcer les capacités de suivi de
l’agence des médias électroniques. Le radiodiffuseur public connaît actuellement
une réforme structurelle, visant à le moderniser et à le rendre plus autonome.
Toutefois, le manque de viabilité financière et de ressources opérationnelles
pourrait compromettre le fonctionnement des médias, ainsi que des organismes
d’autorégulation du secteur audiovisuel. Des modifications législatives
récentes apportées à la loi sur les médias électroniques mettent en péril l’indépendance
de l’autorité de régulation du secteur audiovisuel. Son manque de ressources
pour contrôler les médias dans l’ensemble du pays est préoccupant. Le
professionnalisme et l’indépendance du radiodiffuseur public ne sont pas encore
pleinement atteints. La coopération avec la société civile
a continué d’être renforcée. Deux décrets renforçant le rôle de la société civile
ont été adoptés en février 2012, l’un relatif à la coopération entre les
autorités de l’administration publique et les organisations non
gouvernementales (ONG), et l’autre concernant la conduite de débats publics
relatifs aux projets de législation. Le conseil chargé de la coopération
avec les ONG est désormais pleinement opérationnel et se réunit régulièrement.
Il a participé à la rédaction de la législation en la matière, et a notamment
préparé des modifications à la loi sur les jeux de hasard, qui prévoit une aide
financière aux ONG. Des représentants d’organisations de la société civile
participent actuellement aux activités de différents organismes d’État, par le
biais de groupes de travail et de conseils portant sur les différents domaines
de la politique. Un registre public des ONG a été mis à jour. De manière générale, on
constate certains progrès en ce qui concerne le renforcement de la liberté des
médias, et des progrès satisfaisants en ce qui concerne le renforcement de la
coopération avec la société civile. Toutefois, la mise en œuvre solide des
lignes directrices de la Cour suprême réglementant le niveau de la compensation
pécuniaire dans les affaires de diffamation menées à l’encontre des médias doit
être poursuivie, et des mesures alternatives à l’emprisonnement doivent être
trouvées pour les amendes impayées résultant de cas anciens de diffamation. Les
cas non résolus de violence à l’encontre des médias représentent une source de
préoccupation. Des efforts continus supplémentaires sont nécessaires pour
garantir une coopération viable et à long terme entre les autorités et la
société civile. Politiques de lutte contre les
discriminations, personnes déplacées et communautés rom, ashkali et égyptienne Les capacités administratives et
budgétaires du médiateur ont été renforcées. Cette institution a rédigé des
rapports analysant l’état des locaux de l’administration de la police utilisés
pour les personnes détenues, la protection à l’encontre de la discrimination et
la situation en matière de mendicité enfantine. Ces rapports ont été adoptés
entre octobre et novembre 2011 par la commission parlementaire des droits
de l’homme et de la liberté, qui a joué un rôle plus actif en matière de
promotion des droits de l’homme et de lutte contre la discrimination. Le
portefeuille du vice-premier ministre et ministre de la justice a été étendu
aux droits de l’homme en mars 2012. Le conseil pour la protection contre
la discrimination est à présent opérationnel. Les quinze membres de cet
organisme ont été nommés au mois de février 2012, parmi lesquels des
représentants de la communauté rom et un membre représentant des organisations
de la société civile s’occupant des droits des personnes lesbiennes, gays,
bisexuelles et transsexuelles (LGBT). Des campagnes de lutte contre la
discrimination et des formations pour les fonctionnaires ont été poursuivies.
Les autorités ont continué de promouvoir activement un environnement positif
pour les droits des personnes LGBT dans le pays. Un centre d’accueil et une
ligne d’aide et de conseil pour les personnes LGBT sont pleinement
opérationnels. Les capacités du médiateur doivent
être renforcées en termes de ressources financières et humaines. La mise en
œuvre de la législation dans le domaine de la lutte contre la discrimination a
pris du retard; les capacités institutionnelles dans le domaine de la
promotion, du suivi et du respect des droits de l’homme sont limitées, en
particulier en ce qui concerne les droits des personnes handicapées et
socialement vulnérables. Les personnes LGBT font toujours l’objet de
discriminations et ces cas exigent un suivi rigoureux de la part des autorités. Des progrès ont été faits pour
garantir le statut juridique des personnes déplacées, notamment des Roms, des
Ashkalis et des Égyptiens (RAE), et assurer le respect de leurs droits. Les
modifications apportées à la loi sur les étrangers ont été adoptées en
novembre 2011, pour reporter jusqu’en décembre 2012 la date limite de
demande en vue d’obtenir le statut d’étranger. Le nombre de demandes augmente
lentement, mais régulièrement: environ 48 % des personnes déplacées ont
présenté des demandes et 29 % d’entre elles ont obtenu le statut d’étranger
dans le pays. Plusieurs mesures ont été mises en place pour faciliter la
légalisation du statut des personnes déplacées vulnérables. Des décisions
concernant la modification du plan d’urbanisme de la région de Konik ont été
adoptées en février 2012; elles constituent le cadre pour la construction
de logements destinés à la population existante. Le Monténégro a joué un rôle
actif dans le processus de la déclaration de Sarajevo. Le décret temporaire
accordant des droits économiques et sociaux égaux aux personnes déplacées a été
prorogé jusqu’en juin 2013. Les progrès réalisés pour faciliter l’enregistrement
à l’état civil des personnes des communautés rom, ashkali et égyptienne, et
plus particulièrement des personnes déplacées à l’intérieur du pays, se sont
poursuivis. Le gouvernement a adopté une stratégie visant à améliorer leur
situation pour la période 2012-2016 ainsi qu’un plan d’action pour sa mise en
œuvre. Des formations professionnelles ont été dispensées aux personnes de ces
communautés. L’enregistrement des personnes déplacées doit se poursuivre, en
particulier en ce qui concerne le cas des personnes vulnérables. Des mesures
supplémentaires sont nécessaires pour améliorer l’accès aux droits sociaux et
économiques des personnes déplacées et des communautés rom, ashkali et
égyptienne. Les femmes roms connaissent une double discrimination – en tant que
membres d’un groupe minoritaire et en tant que femmes. La loi sur le logement social,
essentielle pour assurer les progrès concernant le camp de Konik, devrait être
adoptée sans retard. Dans l’ensemble, quelques
progrès supplémentaires ont été accomplis pour lutter contre la discrimination,
légaliser le statut des personnes déplacées, et garantir les droits des
communautés rom, ashkali et égyptienne. Les capacités institutionnelles pour
contrôler, promouvoir et appliquer en pratique les droits de l’homme doivent
être renforcées, ainsi que pour lutter contre la discrimination. Le règlement
du statut juridique des personnes déplacées doit être achevé; les politiques en
faveur de l’inclusion des communautés rom, ashkali et égyptienne doivent être
renforcées. 3. Conclusion Le Monténégro a continué de
progresser dans la mise en œuvre des réformes dans les domaines de l’État de
droit et des droits fondamentaux, notamment dans la lutte contre la corruption
et la criminalité organisée. Compte tenu des nouveaux progrès réalisés,
la Commission reste d’avis que le Monténégro a atteint le degré nécessaire de
conformité avec les critères d’adhésion, et plus particulièrement les critères
politiques de Copenhague, pour entamer les négociations d’adhésion. À la
lumière des considérations qui précèdent et compte tenu des conclusions du
Conseil de décembre 2011, la Commission réitère sa recommandation
d’ouverture des négociations d’adhésion avec le Monténégro. Au cours du processus de négociation
d’adhésion, la Commission continuera de mettre particulièrement l’accent sur l’État
de droit et les droits fondamentaux, et plus particulièrement la lutte contre
la corruption et la criminalité organisée, de manière à assurer des résultats
probants. Elle fera usage de tous les instruments disponibles, à tous les
stades du processus d’adhésion. À cet égard, la nouvelle approche proposée par
la Commission et avalisée par le Conseil européen de décembre 2011, en ce qui
concerne les chapitres consacrés au pouvoir judiciaire et aux droits fondamentaux
ainsi qu’à la justice, à la liberté et à la sécurité permettra d’ancrer
fermement les réformes dans ce domaine et d’assurer le suivi attentif de leur
mise en œuvre. [1] COM(2010)
670 final. [2] Les
priorités essentielles concernent les domaines suivants: le cadre législatif
des élections et le rôle législatif et de surveillance du Parlement; la réforme
de l’administration publique; la réforme judiciaire; la lutte contre la
corruption; la lutte contre la criminalité organisée; la liberté des médias et
la coopération avec la société civile; la mise en œuvre du cadre de lutte
contre les discriminations et la situation des personnes déplacées. Pour le
texte intégral des priorités essentielles, voir le document COM(2010) 670. [3] COM(2011)
666 final. [4] SEC(2011)
1204 final.