18.4.2012   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 112/1

1.

La Cour est d’avis que l’actuel système de financement du budget de l’Union européenne est complexe et manque de transparence. La Commission l’a revu pour essayer de remédier à certaines des insuffisances qu’il présente pour le moment. Sa proposition s’appuie sur les possibilités offertes par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (7) (TFUE) en matière de création de nouvelles ressources et tient compte de la nécessité d’assainir le budget pour faire face à la crise financière en cours.

2.

Le 9 novembre 2011, la Commission a proposé une décision du Conseil et quatre règlements du Conseil concernant le système de ressources propres pour la période 2014-2020. La proposition de décision du Conseil et son exposé des motifs portent sur la logique du nouveau modèle de financement du budget de l’UE et définissent les principaux éléments du nouveau système de ressources propres. Les règlements proposés détaillent quant à eux les modalités d’application de la décision en cause.

3.

La Commission propose cinq modifications majeures de la manière dont le budget de l’Union européenne doit être financé pour la période allant de 2014 à 2020:

4.

Le présent avis traite de la décision et des règlements susmentionnés comme un ensemble. Dans la partie I, les points 5 à 51 décrivent les modifications proposées et exposent les considérations de la Cour à leur propos en s’appuyant, le cas échéant, sur des avis précédents de celle-ci. Les points 52 à 54 portent sur les dispositions liées à la ressource propre fondée sur le revenu national brut (RNB), que les nouveaux règlements ne modifient pas de manière substantielle, mais à l’égard desquelles la Cour a quelques observations à formuler. La partie II comporte la liste des commentaires de la Cour par proposition législative.

5.

La Cour constate que la proposition de suppression de la ressource propre TVA actuelle est une réponse aux insuffisances qui ont été observées par le Parlement et le Conseil et dont la Cour a également fait état dans des avis précédents.

6.

La Cour considère que la ressource propre TVA proposée restera complexe, mais qu’elle le sera dans une moindre mesure que la version actuelle. Il importe que les exigences de la Commission en matière de contrôle et de droits d’accès soient clairement définies. Il conviendrait également de faire référence aux droits d’accès accordés à la Cour des comptes européenne en vertu de l’article 287 du TFUE.

7.

L’utilisation de la TTF comme nouvelle ressource propre est subordonnée à l’instauration de cette taxe dans tous les États membres de l’UE. Il est impossible de prédire le montant de ressources propres qui pourrait en être tiré. Toute recette de cette nature permettrait de réduire la dépendance à l’égard de la ressource fondée sur le RNB.

8.

Les corrections forfaitaires proposées pour quatre États membres sont plus simples que le système actuel, mais il subsiste des inconvénients.

9.

La Cour estime que le lien entre le taux de retenue et les frais de perception des RPT reste flou.

10.

Les propositions de la Commission n’apportent aucune modification à la ressource propre fondée sur le RNB. Toutefois, la Cour constate que, tant pour les périodes de financement précédentes que pour l’actuelle, la Commission fait référence à des mesures à prendre en cas de changements substantiels du RNB, mais qu’elle n’a pas précisé ce qu’il faut entendre par «changement substantiel».

11.

Globalement, les changements proposés par la Commission devraient avoir pour effet de modifier la composition des ressources, ainsi que la participation financière de chaque État membre au budget de l'UE.

12.

La Commission propose que l’actuelle ressource propre fondée sur la TVA soit supprimée à partir de 2014. Dans l’exposé des motifs relatif à la proposition de décision, elle estime que la suppression de cette ressource propre complexe simplifierait considérablement les contributions nationales et réduirait la charge administrative, à la fois pour la Commission et pour les États membres. La ressource propre TVA représentait 11,2 % des ressources propres en 2010.

13.

La Cour a critiqué cette ressource propre à plusieurs reprises (8) en raison de la complexité de son calcul, qui monopolise d’importantes ressources administratives (9), et de l’absence de lien direct avec la base d’imposition. La Cour observe que la proposition tient compte de ces faiblesses.

14.

La Commission propose de mettre en place une nouvelle ressource propre tirée des recettes de TVA des États membres. Cette proposition précise que la part de TVA à mettre à la disposition de la Commission par chaque État membre en tant que ressource propre serait égale à 1 % (10) de la valeur nette des biens et des services, des acquisitions intracommunautaires de biens et des importations de biens soumis à un taux normal de TVA dans chaque État membre, déterminée selon les règles de l'Union.

15.

La méthode de calcul est détaillée dans la proposition de règlement du Conseil relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition de la ressource propre fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée [COM(2011) 737 du 9 novembre 2011]. Le texte prévoit que la Commission fixe, avant 2014, une proportion moyenne unique, pour l’ensemble de l’Union, de la valeur des fournitures imposables (11) par rapport à la valeur des fournitures totales.

16.

La nouvelle ressource propre TVA entrerait en vigueur le 1er janvier 2014. Elle serait mise à disposition par les États membres sur une base mensuelle et d’une manière similaire à celle des ressources propres traditionnelles, mais sans retenue pour frais de perception. Selon la Commission, sa part dans les ressources propres atteindrait 18 % d’ici à 2020.

17.

Cette nouvelle ressource est censée être plus simple et s’accompagner d'une réduction des coûts administratifs. Toutefois, le calcul de la proportion moyenne mentionnée au point 15 s’appuierait toujours sur le même type de données statistiques complexes utilisées pour calculer la ressource propre TVA actuelle. Il s’agirait d’un calcul unique de la proportion moyenne, valable pour l’ensemble de la période 2014-2020. Sa précision est donc importante. Une disposition prévoit une mise à jour de ce calcul pour des raisons dûment justifiées. La proposition de la Commission ne définit pas ces conditions.

18.

La détermination du droit de l’UE à la ressource propre implique également des rectifications concernant la TVA perçue, quoique dans une moindre mesure par rapport au système actuel. Par conséquent, telle qu’elle est proposée, la ressource propre fondée sur une part de la TVA resterait complexe, mais moins que la ressource propre TVA en vigueur.

19.

S’agissant de la nouvelle ressource propre TVA (12), la Commission propose que les États membres lui communiquent une description des fraudes et des irrégularités détectées portant sur un montant de droits supérieur à 10 000 euros. Cette demande s’inspire de l'actuel système de notification des fraudes et des irrégularités dans le cadre des RPT. La part de TVA perçue à affecter aux ressources propres est peu élevée. La Cour soutient la lutte contre la fraude et les irrégularités, mais elle suggère que la Commission précise si les avantages potentiels de l’obligation de notification l’emportent sur les inconvénients que les États membres devront probablement subir en ce qui concerne les frais administratifs.

20.

Les articles 5 à 8 de la proposition modifiée de règlement du Conseil portant mesures d’exécution du système des ressources propres de l’Union européenne [COM(2011) 740 du 9 novembre 2011] énoncent les dispositions relatives au contrôle et à la surveillance du nouveau régime de ressources propres. Le texte reflète largement les dispositions du règlement (CE, Euratom) no 1150/2000 du Conseil (13).

21.

L’article 5, paragraphe 4, dispose que les inspecteurs de la Commission auront accès aux pièces justificatives relatives à la constatation et à la mise à disposition des ressources propres, ainsi qu’à «tout autre document approprié ayant trait à ces mêmes pièces justificatives». La mise en place de la nouvelle ressource propre TVA peut nécessiter un accès aux dossiers de perception et de recouvrement des États membres par les agents mandatés par la Commission, en raison du lien direct existant entre la taxe perçue et la ressource propre. Les limites précises et l’étendue de cet accès doivent être définies explicitement. Par ailleurs, il conviendrait de faire référence aux droits d'accès accordés à la Cour des comptes européenne en vertu de l’article 287 du TFUE.

22.

Ces dispositions n’établiraient aucune distinction entre les RPT, dont les recettes reviennent intégralement à l’UE (après déduction de la retenue pour frais de perception), et la TVA, dont les recettes appartiennent à l'État membre, qui en met ensuite une partie à la disposition de l’UE (14). En d’autres termes, il conviendrait de préciser si la possibilité pour les inspecteurs de la Commission de prendre contact avec les redevables, telle qu’elle est prévue à l’article 7, paragraphe 2, de la proposition de règlement, s’applique également aux redevables de la TVA dans les États membres.

23.

L’article 5, paragraphe 4, deuxième alinéa, du document COM(2011) 740 est nouveau et dispose que les États membres sont tenus de fournir à la Commission, à sa demande, des documents, comme les rapports d’audit interne qu’elle juge pertinents, ce qui lui permettrait d’obtenir une plus grande assurance quant au fonctionnement des systèmes de contrôle interne.

24.

Les créances de l’UE faisant l’objet d’une procédure de recouvrement ne sont pas traitées de la même manière selon qu'il s'agit de montants indûment versés dans le cadre de la politique agricole commune ou de dettes douanières. C’est notamment le cas dans le cadre de la législation européenne en vigueur pour les procédures de mise en non-valeur (15). L’article 12 de la proposition modifiée de règlement du Conseil relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition des ressources propres traditionnelles et de la ressource propre fondée sur le RNB et aux mesures visant à faire face aux besoins de trésorerie [COM(2011) 742 du 9 novembre 2011] maintiendrait cette incohérence. La Cour considère que dans la mesure où toutes les créances de l’UE doivent faire l’objet d’un traitement identique, il conviendrait également d’uniformiser les procédures.

25.

L’instauration de la taxe sur les transactions financières (TTF) a été proposée le 28 septembre 2011 dans le document COM(2011) 594, intitulé proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE. La Cour n’a pas été saisie pour avis sur cette proposition, mais il lui a été demandé de se prononcer sur la pertinence de cette taxe en tant que ressource propre.

26.

La taxe sur les transactions financières s’appliquerait à l’ensemble de l’UE et porterait sur:

27.

À l’instar de la TVA, le produit de la TTF reviendrait aux États membres. La Commission propose qu’une fraction de cette taxe fasse partie des ressources propres. Cette fraction équivaudrait à deux tiers des taux minimaux visés à l’article 8, paragraphe 2, de la proposition de directive relative à la TTF et fixés à 0,1 % des montants imposables (0,01 % dans le cas des contrats dérivés).

28.

La proposition prévoit que la ressource propre TTF entrerait en vigueur le 1er janvier 2014, serait perçue par les États membres et serait mise à disposition sur une base mensuelle, de la même manière que les ressources propres traditionnelles, mais sans retenue pour frais de perception. Selon la Commission, la part européenne de la TTF représenterait 23 % des ressources propres d’ici à 2020.

29.

Il s’agirait d’une nouvelle source de recettes qui, selon l’exposé des motifs de la Commission, pourrait permettre de réduire les contributions actuelles des États membres et concourir à l’effort d’assainissement budgétaire général.

30.

Le considérant 8 de la proposition modifiée de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne [COM(2011) 739 du 9 novembre 2011] précise que le développement du système des ressources propres devrait réduire les contributions des États membres au budget annuel de l’Union et participer à leurs efforts d'assainissement budgétaire. L'instauration d'une TTF, telle qu’elle est proposée dans le document COM(2011) 594, pourrait apporter davantage de ressources aux budgets nationaux des États membres et, donc, contribuer à leur assainissement budgétaire.

31.

Dans son exposé des motifs, la Commission affirme que l'adoption d'une telle taxe dans l’Union européenne constituerait une première étape vers l’application d’une TTF à l’échelle mondiale. Le potentiel de recettes de la TTF au niveau national est considéré comme important (16), avec une prévision de contribution de l’ordre de 37 milliards d’euros au budget de l’UE d’ici à 2020.

32.

La Cour estime qu’en l’absence d’une TTF mondiale, le risque de délocalisation, qui verrait les institutions financières se déplacer pour exécuter leurs transactions dans des juridictions situées en dehors de l’UE, aurait une incidence non négligeable sur cette prévision.

33.

La proposition consistant à affecter une part de la TTF aux ressources propres suppose que le Conseil accepte la proposition de la Commission, selon laquelle tous les États membres seraient tenus d’introduire cette taxe. Il n’incombe pas à la Cour de se prononcer sur la probabilité ou l’opportunité d’une telle décision.

34.

Les ressources propres TVA et RNB utilisées au cours de la période 2007-2013 s’appuient sur des bases d’imposition relativement stables et prévisibles. Par contre, une ressource propre tirée de la TTF serait fortement tributaire d’une activité économique exposée à des variations considérables et imprévisibles. Une telle volatilité pourrait avoir une incidence sur le volume de ressources propres à tirer de cette taxe.

35.

Le transfert d’une partie de la TTF perçue vers le budget de l’UE réduirait d’autant les contributions fondées sur le RNB. L’effet sur les contributions au budget annuel de l'Union serait neutre au niveau de l’EU-27. Toutefois, l’affectation d’une partie de la TTF aux ressources propres de l’UE modifierait considérablement le montant des contributions des États membres au budget annuel de l’Union.

36.

Les articles 5 à 8 du document COM(2011) 740 précisent les dispositions relatives au contrôle et à la surveillance du nouveau régime de ressources propres. Les observations de la Cour relatives aux exigences en matière de contrôle et d'accès pour la nouvelle ressource propre TVA figurent aux points 20 à 22. Elles s'appliquent également à la TTF proposée.

37.

Le Conseil européen de Fontainebleau de 1984 déclarait que «tout État membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative est susceptible de bénéficier, le moment venu, d'une correction». Les décisions relatives aux ressources propres qui se sont succédé depuis ont comporté une correction pour le Royaume-Uni. Des mécanismes temporaires de correction ont également été mis en place pour l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Autriche et la Suède.

38.

La Commission propose de restructurer les mécanismes en vue de corriger les charges budgétaires excessives. Toutes les corrections existantes seraient remplacées par des corrections forfaitaires en faveur des quatre États membres pour lesquels la Commission a établi l’existence d’une telle charge (Royaume-Uni, Allemagne, Pays-Bas et Suède) (17). Ces montants forfaitaires seraient fixés à l’avance et seraient appliqués chaque année au cours de la période 2014-2020.

39.

Les corrections forfaitaires représentent des réductions brutes des contributions RNB annuelles des quatre États membres en cause. Ces corrections seraient financées par tous les États membres, y compris les quatre États membres concernés. Selon les calculs de la Commission, la réduction brute de 7 500 millions d’euros entraînerait chaque année des réductions nettes totales de 4 334 millions d’euros pour les quatre États membres (18).

40.

La Cour a précédemment indiqué (19) que l’existence de tout mécanisme de correction compromet la simplicité et la transparence du système des ressources propres et que les soldes budgétaires nets ne constituent pas de bons indicateurs pour apprécier les avantages globaux tirés des politiques de l’Union, étant donné qu’ils ne tiennent pas compte des effets d’entraînement de ces politiques. Le document de travail des services de la Commission (20) prévoit que «tout nouveau mécanisme de correction devra être rigoureusement justifié – non seulement au moyen de mesures comptables qui prêtent à discussion, mais aussi au regard de l’équilibre général des avantages apportés par le budget et les politiques de l’UE…». Aucun élément probant n’atteste que la Commission l'ait fait.

41.

L’actuelle décision du Conseil relative au système de ressources propres est entrée en vigueur deux ans et demi après le début des présentes perspectives financières pluriannuelles (21). Cela tient au fait que les États membres n’ont pas pu aboutir à un accord sur le financement des corrections au terme des négociations officielles. La proposition de la Commission manque de clarté en ce qui concerne les règles de financement des corrections, en particulier sur la manière dont le montant des corrections nettes a été déterminé. La Cour est d’avis qu’une plus grande transparence en matière de financement des corrections permettrait au Conseil d’adopter la réglementation correspondante en temps opportun.

42.

Les montants forfaitaires proposés permettraient néanmoins de rendre le système des ressources propres relativement plus simple et plus transparent. La correction existante en faveur du Royaume-Uni est un mécanisme dont la complexité a compromis la précision et entraîné des erreurs de calcul (22).

43.

La Commission a informé la Cour qu’elle avait décidé quels États membres bénéficieraient d’une correction forfaitaire sur la base d'un indicateur de solde net et avait analysé le rapport entre ce solde et la prospérité relative, et que les corrections étaient calculées de manière à ce que les quatre États membres concernés arrivent à un rapport comparable. Cependant, la Cour n’a pas eu accès à ces calculs et, par suite, n’est pas en mesure de les commenter.

44.

Les critères utilisés pour définir «une charge budgétaire excessive» ne ressortent pas clairement de la proposition de la Commission. Il serait souhaitable d’y inclure des règles claires en ce qui concerne la prospérité relative pour destiner les corrections aux États membres satisfaisant aux critères, ce qui permettrait de garantir un traitement égal pour tous les États membres. En outre, le processus de négociation concernant le financement du budget de l'UE deviendrait plus transparent et permettrait de centrer davantage l'attention sur l'évolution de la partie dépenses du budget de l'UE à l’avenir.

45.

Dans des avis précédents (23), la Cour a critiqué l’absence de procédure de suivi permettant de vérifier que les corrections sont toujours justifiées ou si d’autres États membres peuvent prétendre à une correction.

46.

La notion de correction payable «le moment venu» énoncée dans la déclaration de 1984 est reprise au considérant 10 du document COM(2011) 739. De même, le considérant 11 établit que «toute correction devrait n'être maintenue qu'aussi longtemps qu'elle remplit son objectif». Le fait de fixer des montants forfaitaires pour une période de sept ans n’est pas compatible avec ce principe.

47.

La question se pose donc de savoir s’il convient de prévoir une révision à mi-parcours afin de s’assurer que les quatre États membres (Royaume-Uni, Allemagne, Pays-Bas et Suède) satisfont toujours aux critères pour bénéficier d’une correction forfaitaire, de déterminer si les montants doivent être modifiés et de réexaminer si d’autres États membres satisfont aux critères.

48.

La Commission propose de faire passer le pourcentage de RPT à retenir par les États membres pour couvrir les frais de perception de 25 % à 10 %, chiffre qui correspond au taux de retenue en vigueur jusqu’en 2000. Les RPT devraient représenter 19 % des ressources propres en 2020 (contre 13 % en 2010).

49.

La Commission estime que la retenue, à titre de frais de perception, de 25 % des montants perçus par les États membres au titre des RPT constitue un mécanisme de correction caché, dans la mesure où elle est susceptible d'être supérieure aux frais réellement encourus. Dans sa décision de décharge pour l'exercice 2005, le Conseil recommandait à la Commission d'évaluer les coûts administratifs supportés pour faire fonctionner le système des ressources propres. Aucun élément n’atteste que cela a été fait. La réduction du taux de retenue à 10 % contribue à supprimer ce qui est perçu comme une correction cachée.

50.

La Cour recommande au Conseil d’examiner la question de savoir si un taux de retenue plus élevé serait susceptible d'inciter les États membres à renforcer leur activité d'audit ex post. Les contrôles douaniers à l’importation sont peu nombreux, les principaux contrôles consistant en des audits ex post dans les locaux de l'opérateur. Ces audits devraient être fréquents et suffisamment approfondis pour protéger les intérêts financiers de l’UE.

51.

L’analyse réalisée par la Commission prévoit une augmentation de la part des RPT dans les ressources propres, qui passerait de 14,7 % en 2012 à 18,9 % en 2020. Cela entraînerait une réduction des contributions (RNB) des États membres. L'abaissement du taux de retenue de 25 % à 10 % serait de nature à favoriser une telle augmentation. Cependant, il convient de tenir compte du fait que la tendance à long terme pour les RPT est orientée à la baisse, essentiellement en raison de la politique commerciale de l'UE et du processus de libéralisation du commerce de l'OMC; le risque existe donc que l’augmentation pronostiquée de la part des RPT sur la période en cause ne se concrétise pas.

52.

Les propositions de la Commission ne modifient en rien la ressource propre fondée sur le RNB. La Commission prévoit qu’elle représentera jusqu’à 40 % des ressources propres en 2020 (contre 76 % en 2010).

53.

Comme dans les systèmes des ressources propres actuel et antérieur, l’article 2 du document COM(2011) 740 fait référence à des mesures qui devraient être prises en cas de «modifications substantielles dans le RNB». Cela concerne notamment les données RNB à prendre en considération pour le paiement des ressources propres compte tenu de la modification du cadre comptable SEC, mais aussi la révision correspondante des plafonds des crédits pour paiements et des crédits pour engagements inscrits au budget [exprimés en pourcentage de la somme des RNB de tous les États membres à l’article 3 du document COM(2011) 739]. La Cour a précédemment indiqué (24) que la Commission devrait définir la notion de «changements substantiels», mais cela n’a pas encore été fait.

54.

La définition des «critères d'importance relative» est particulièrement importante dans la mesure où, en vertu de l’article 2, il n’est plus prévu que le Conseil décide (statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen) si les modifications apportées au cadre comptable SEC s’appliquent aux fins des ressources propres. La nouvelle disposition proposée prévoit uniquement que la Commission informe le Conseil et le Parlement européen des dates d’application des modifications du SEC.