(1)

Il est nécessaire de tirer parti de l'expérience acquise au cours des dix premières années de fonctionnement de l'union économique et monétaire. Les évolutions récentes de la situation économique ont soumis la conduite de la politique budgétaire dans l'ensemble de l'Union à de nouveaux défis, qui ont mis tout particulièrement en évidence la nécessité de renforcer l'adhésion nationale et de fixer des exigences uniformes pour les règles et procédures formant les cadres budgétaires des États membres. En particulier, il y a lieu de préciser ce que les autorités nationales doivent faire pour se conformer aux dispositions du protocole (no 12) sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé aux traités, et notamment à son article 3.

(2)

Les administrations publiques des États membres et les sous-secteurs de celles-ci recourent à des systèmes de comptabilité publique, dont les éléments sont notamment les suivants: tenue des comptes, contrôle interne, information financière et audit. Ces éléments sont à distinguer, d'une part, des données statistiques relatives aux résultats des finances publiques, établies sur la base de méthodes statistiques, et, d'autre part, des prévisions ou des mesures de budgétisation, qui concernent l'évolution future des finances publiques.

(3)

L'application de pratiques de comptabilité publique exhaustives et fiables dans tous les secteurs de l'administration publique est une condition préalable à la production de statistiques de grande qualité qui soient comparables d'un État membre à l'autre. Le contrôle interne devrait faire en sorte que les règles existantes soient mises en vigueur dans l'ensemble du secteur de l'administration publique. Un audit indépendant, mené par des institutions publiques telles que les cours des comptes ou des organismes d'audit privés, devrait encourager les meilleures pratiques internationales.

(4)

La disponibilité des données budgétaires est cruciale pour le bon fonctionnement du cadre de surveillance budgétaire de l'Union. La fourniture régulière de données budgétaires actuelles et fiables est indispensable à l'exercice d'un suivi adéquat et en temps utile, permettant à son tour de réagir rapidement en cas d'évolution inattendue de la situation budgétaire. Un élément crucial pour garantir la qualité des données budgétaires est la transparence, qui implique nécessairement une publication régulière de ces données.

(5)

En ce qui concerne les statistiques, le règlement (CE) no 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relatif aux statistiques européennes (3) a établi un cadre législatif pour la production des statistiques européennes en vue de l'élaboration, de l'application, du suivi et de l'évaluation des politiques de l'Union. Ce règlement a également fixé les principes devant régir le développement, la production et la diffusion des statistiques européennes, à savoir l'indépendance professionnelle, l'impartialité, l'objectivité, la fiabilité, le secret statistique et le rapport coût-efficacité, et donné une définition précise de chacun. Le règlement (CE) no 479/2009 du Conseil du 25 mai 2009 relatif à l'application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne (4), tel que modifié, a renforcé le pouvoir de la Commission de vérifier les données statistiques utilisées aux fins de cette procédure.

(6)

Les termes «public», «déficit» et «investissement» sont définis dans le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs par référence au système européen de comptes économiques intégrés (SEC), remplacé par le système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté [adopté par le règlement (CE) no 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté (5) et ci-après dénommé «SEC 95»].

(6 bis)

La disponibilité de données établies selon les principes du SEC 95 et la qualité de ces données sont des éléments essentiels pour assurer le bon fonctionnement du cadre de surveillance budgétaire de l'Union. Le SEC 95 repose sur des informations fournies sur la base des droits constatés. Les statistiques budgétaires établies sur la base des droits constatés se fondent toutefois sur des données collectées précédemment et établies selon les principes de la comptabilité de caisse ou sur des données équivalentes. Ces données peuvent contribuer utilement à renforcer la surveillance budgétaire en temps voulu, de façon à éviter la détection tardive d'erreurs budgétaires importantes. La disponibilité de séries chronologiques de données établies selon les principes de la comptabilité de caisse peut mettre en évidence des évolutions justifiant une surveillance plus étroite. Parmi les données budgétaires établies selon les principes de la comptabilité de caisse (ou, si ces données ne sont pas disponibles, les chiffres équivalents provenant de la comptabilité publique) dont la publication est prévue devraient au moins figurer le solde global et les recettes et les dépenses totales. Lorsque cela est justifié, par exemple lorsqu'il existe un grand nombre d'organismes locaux des administrations publiques, pour publier en temps voulu ces données, il est possible de recourir à des techniques d'estimation appropriées fondées sur un échantillon d'organismes, une révision prenant en compte les données complètes étant prévue ultérieurement.

(7)

Des prévisions macroéconomiques et budgétaires biaisées et irréalistes peuvent considérablement nuire à l'efficacité de la planification budgétaire et rendre en conséquence difficile le respect de la discipline budgétaire; au contraire, la transparence et la discussion des méthodes de prévision peuvent accroître sensiblement la qualité des prévisions macroéconomiques et budgétaires établies aux fins de la planification budgétaire.

(8)

Un élément crucial pour garantir l'utilisation de prévisions réalistes dans la conduite de la politique budgétaire est la transparence, qui implique nécessairement la disponibilité publique, non seulement des prévisions macroéconomiques et budgétaires officielles préparées à des fins de planification budgétaire, mais également des méthodes, des hypothèses et des paramètres pertinents sur lesquels reposent ces prévisions.

(9)

L'emploi, en complément du scénario macrobudgétaire le plus probable, d'une analyse de sensibilité assortie des projections budgétaires correspondantes permet d'analyser la manière dont les principales variables budgétaires évolueraient en fonction de différentes hypothèses relatives aux taux de croissance et d'intérêt et réduit ainsi considérablement le risque de voir la discipline budgétaire compromise du fait d'erreurs de prévision.

(10)

Les prévisions de la Commission et les informations concernant les modèles sur lesquels elles reposent peuvent donner aux États membres ▐ une référence utile pour leur scénario macrobudgétaire le plus probable , qui leur permet d'améliorer la validité des prévisions qu'ils utilisent aux fins de leur planification budgétaire – même si la mesure dans laquelle ils sont susceptibles de procéder à une comparaison entre les prévisions utilisées à des fins budgétaires et celles de la Commission varie en fonction du moment où celles-ci sont établies et du degré de comparabilité des méthodes de prévision et hypothèses utilisées. Les prévisions émanant d'autres organismes indépendants peuvent également fournir des références utiles.

(10 bis)

Les divergences significatives entre le scénario macro-budgétaire retenu et les prévisions de la Commission devraient être l'objet d'une description argumentée, en particulier si le niveau ou la croissance des variables dans les hypothèses externes diffèrent considérablement des valeurs retenues dans les prévisions de la Commission.

(10 ter)

Étant donné l'interdépendance qui existe entre les budgets des États membres et le budget de l'Union, pour aider les États membres à préparer leurs prévisions budgétaires, la Commission devrait fournir des prévisions des dépenses de l'UE fondées sur le niveau de dépenses programmé à l'intérieur du cadre financier pluriannuel.

(10 quater)

Pour faciliter la production des prévisions utilisées à des fins de planification budgétaire et clarifier les divergences entre les prévisions de la Commission et celles des États membres, chaque État membre devrait avoir l'occasion, sur une base annuelle, de discuter avec la Commission des hypothèses qui sous-tendent la préparation de prévisions macroéconomiques et budgétaires.

(11)

Une évaluation régulière, non biaisée et globale reposant sur des critères objectifs permet d'améliorer considérablement la qualité des prévisions macroéconomiques et budgétaires officielles. Une évaluation approfondie suppose de passer soigneusement en revue les hypothèses économiques, de procéder à des comparaisons avec les prévisions établies par d'autres institutions et d'évaluer la performance des prévisions passées.

(12)

Étant donné l'efficacité prouvée, dans le renforcement de l'adhésion nationale aux règles budgétaires de l'UE et dans la promotion de la discipline budgétaire, de cadres budgétaires nationaux fondés sur des règles, le cadre de surveillance budgétaire renforcée de l'Union doit avoir pour pierre angulaire de solides règles budgétaires chiffrées par pays , conformes aux objectifs budgétaires définis au niveau de l'Union. Il conviendrait que ces règles budgétaires nationales chiffrées reposent sur la définition précise d'objectifs cibles et sur des mécanismes permettant un suivi efficace et en temps utile. Pour ce faire, il faudrait se fonder sur des analyses fiables et indépendantes réalisées par des organismes indépendants ou jouissant d'une autonomie fonctionnelle à l'égard des autorités budgétaires des États membres. En outre, l'expérience politique a montré que, pour que des règles budgétaires chiffrées soient efficaces, leur non-respect doit avoir des conséquences, quand bien même il ne s'agirait que d'un coût réputationnel.

(12 bis)

Étant donné qu'en vertu du protocole (no 15) sur certaines dispositions relatives au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, les valeurs de référence visées au protocole (no 12) sur la procédure concernant les déficits excessifs ne sont pas directement contraignantes pour le Royaume-Uni, l'obligation de disposer de règles budgétaires chiffrées aidant effectivement à se conformer aux valeurs de référence spécifiques concernant les déficits excessifs, et l'obligation qui en découle pour les objectifs pluriannuels des cadres budgétaires à moyen terme de respecter ces règles, ne devraient pas s'appliquer au Royaume-Uni.

(13)

Il conviendrait que les États membres évitent de mener des politiques budgétaires procycliques et intensifient leurs efforts d'assainissement budgétaire en période de conjoncture favorable. Des règles budgétaires clairement énoncées et chiffrées vont dans le sens de ces objectifs et devraient se refléter dans la loi budgétaire annuelle des États membres .

(14)

La planification budgétaire nationale ne peut être conforme tant au volet préventif qu'au volet correctif du pacte de stabilité et de croissance que si elle s'inscrit dans une perspective pluriannuelle et, surtout, tend à la réalisation des objectifs budgétaires définis pour le moyen terme. On ne peut faire l'économie de cadres budgétaires à moyen terme pour garantir la conformité des cadres budgétaires des États membres à la législation de l'Union. Dans l'esprit du règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (6) et du règlement (CE) no 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (7), il y a lieu de ne pas considérer isolément les volets préventif et correctif du pacte de stabilité et de croissance.

(15)

L'approbation de la loi budgétaire annuelle est l'étape clé du processus budgétaire, puisqu'elle voit les États membres adopter d'importantes décisions budgétaires, mais la plupart des mesures votées ont des implications budgétaires allant bien au-delà du cycle budgétaire annuel. Un horizon d'un an constitue donc une mauvaise base pour la conduite d'une politique budgétaire saine. Afin d'intégrer la perspective budgétaire pluriannuelle du cadre de surveillance budgétaire de l'Union, la planification de la loi budgétaire annuelle devrait ainsi reposer sur une planification budgétaire pluriannuelle, découlant du cadre budgétaire à moyen terme.

(15 bis)

Ce cadre budgétaire à moyen terme devrait contenir, entre autres, des projections pour chaque poste de dépenses et de recettes important pour l'année budgétaire concernée et au-delà, sur la base de politiques inchangées. Chaque État membre devrait être en mesure de définir de manière adéquate ce qu'il entend par des politiques inchangées, et cette définition devrait être rendue publique et accompagnée des hypothèses, des méthodes et des paramètres pertinents utilisés dans ce cadre.

(15 ter)

La présente directive n'empêche pas le nouveau gouvernement d'un État membre d'actualiser son cadre budgétaire à moyen terme de manière à tenir compte de ses nouvelles priorités politiques, pour autant que l'État membre souligne les divergences avec le précédent cadre budgétaire à moyen terme.

(16)

Les dispositions du cadre de surveillance budgétaire établi par le traité et, en particulier, le pacte de stabilité et de croissance s'appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble, lesquelles comprennent les sous-secteurs administration centrale, administrations d'États fédérés, administrations locales et administrations de sécurité sociale au sens du règlement (CE) no 2223/96.

(17)

Un grand nombre d'États membres a procédé à une importante décentralisation budgétaire, avec dévolution de compétences budgétaires à des administrations subnationales. Ces dernières jouent donc désormais un rôle beaucoup plus important dans le respect du pacte de stabilité et de croissance, et il conviendrait de veiller tout particulièrement à ce que tous les sous-secteurs des administrations publiques relèvent bel et bien des obligations et procédures prévues dans les cadres budgétaires nationaux, surtout – mais pas uniquement – dans les États membres où la décentralisation est plus poussée.

(18)

Pour promouvoir efficacement la discipline budgétaire et la viabilité des finances publiques, les cadres budgétaires devraient couvrir ces dernières de manière exhaustive. C'est pourquoi il conviendrait de ne pas négliger les opérations des organismes et fonds des administrations publiques qui ne font pas partie des budgets ordinaires au niveau des sous-secteurs ayant un impact immédiat ou à moyen terme sur la situation budgétaire des États membres. Leur incidence combinée sur les soldes et les dettes des administrations publiques devrait être communiquée dans le cadre des procédures budgétaires annuelles et des plans budgétaires à moyen terme.

(18 bis)

De même, il convient d'accorder toute l'attention voulue à l'existence de passifs éventuels. Plus précisément, les passifs éventuels englobent les obligations potentielles qui dépendent de la survenance ou non d'un événement futur incertain ou les obligations actuelles pour lesquelles il n'est pas probable qu'un paiement soit nécessaire ou dont le montant ne peut être évalué d'une manière fiable. Ils comprennent par exemple des informations pertinentes concernant les garanties publiques, les prêts improductifs et les passifs découlant de l'activité d'entreprises publiques, y compris, le cas échéant, la probabilité de réalisation des passifs éventuels et la date potentielle de leur réalisation. Il convient de prendre dûment en considération les sensibilités du marché.

(18 ter)

La Commission devrait surveiller régulièrement la mise en œuvre de la présente directive. Il conviendrait d'identifier et de partager des bonnes pratiques concernant les dispositions des cinq chapitres traitant des différents aspects des cadres budgétaires nationaux.

(18 quater)

Conformément au point 34 de l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer"  (8) , les États membres sont encouragés à établir, pour eux-mêmes et dans l'intérêt de l'Union, leurs propres tableaux, qui illustrent, dans la mesure du possible, la concordance entre la présente directive et les mesures de transposition, et qu'ils les rendent publics.

(19)

Dans la mesure où l'objectif de la présente directive , à savoir garantir le respect uniforme de la discipline budgétaire comme l'exige le traité, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres, mais peut l'être mieux au niveau de l'Union, l'Union peut adopter des mesures conformément au principe de subsidiarité consacré par l'article 5 du traité sur l'Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité énoncé au même article, la présente directive n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif,

a)

les systèmes de comptabilité budgétaire et d'information statistique;

b)

les règles et les procédures régissant l'établissement des prévisions aux fins de la planification budgétaire;

c)

les règles budgétaires chiffrées par pays, qui contribuent à la cohérence de la politique budgétaire conduite par les États membres avec leurs obligations respectives en vertu du traité , exprimée par un indicateur synthétique de la performance budgétaire, tel que le déficit budgétaire, l'emprunt public, la dette publique ou l'une de leurs grandes composantes;

d)

les procédures budgétaires, y compris les règles de procédure sur lesquelles reposent toutes les étapes du processus budgétaire;

e)

le cadre budgétaire à moyen terme, conçu comme un ensemble spécifique de procédures budgétaires nationales étendant l'horizon d'élaboration de la politique budgétaire au-delà du cycle budgétaire annuel et impliquant notamment la définition de priorités stratégiques et d'objectifs budgétaires à moyen terme;

f)

les dispositions en matière de suivi et d'analyse indépendants destinées à accroître la transparence de certains éléments du processus budgétaire ▐;

g)

les mécanismes et les règles régissant les relations budgétaires entre les pouvoirs publics, d'un sous-secteur à l'autre de l'administration publique.

a)

test ▐ des données budgétaires établies selon les principes de la comptabilité de caisse (ou, si ces données ne sont pas disponibles, les chiffres équivalents provenant de la comptabilité publique), selon les périodicités suivantes :

b)

un tableau de correspondance détaillé, indiquant la méthode utilisée pour effectuer la transition entre les données établies selon les principes de la comptabilité de caisse (ou, si ces données ne sont pas disponibles, les chiffres équivalents provenant de la comptabilité publique) et les données établies selon les principes du SEC 95.

a)

le respect des valeurs de référence définies conformément au traité pour le déficit public et la dette publique;

b)

l'adoption d'une planification budgétaire pluriannuelle, y compris le respect d'objectifs budgétaires à moyen terme des États membres .

a)

les objectifs cibles et le champ d'application des règles;

b)

l'exercice d'un contrôle efficace et en temps utile du respect des règles , sur la base d'analyses fiables et indépendantes réalisées par des organismes indépendants ou jouissant d'une autonomie fonctionnelle à l'égard des autorités budgétaires de l'État membre ;

c)

les conséquences d'un non-respect des règles.

a)

des objectifs budgétaires pluriannuels globaux et transparents, exprimés en termes de déficit public, de dette publique ou par tout autre indicateur budgétaire synthétique, tel que les dépenses , conformes aux règles budgétaires chiffrées en vigueur en vertu du chapitre IV;

b)

des projections ▐ pour chaque poste de dépenses et de recettes important ▐ de l'administration publique, incluant davantage de précisions au niveau des administrations centrales et des administrations de sécurité sociale, pour l'année budgétaire concernée et au-delà, sur la base de politiques inchangées;

c)

une description des politiques prévues à moyen terme ayant un impact sur les finances publiques ventilées par poste de dépenses et de recettes important ▐, qui montre comment l'ajustement en direction des objectifs budgétaires à moyen terme sera réalisé par rapport aux projections sur la base de politiques inchangées.

(c bis)

une évaluation de l'effet que, vu leur impact direct à long terme sur les finances publiques, les politiques prévues, mentionnées plus haut, devraient avoir quant à la pérennité à long terme des finances publiques.

a)

des obligations statistiques pour tous les sous-secteurs de l'administration;

b)

de la conception et de l'efficacité des règles budgétaires chiffrées dans les États membres;

c)

du degré général de transparence des finances publiques dans les États membres.