(1)

Majandus- ja rahaliidu esimese kümne tegevusaasta jooksul omandatud kogemused on vaja ära kasutada. Hiljutiste sündmuste tõttu majanduselus on eelarvepoliitika elluviimine muutunud keerulisemaks kogu ELis ning on saanud selgeks, et riikide vastutust tuleks suurendada ning liikmesriikide eelarveraamistiku aluseks olevate eelarve-eeskirjade ja -menetluste suhtes tuleks kohaldada ühtseid nõudeid. Eeskätt tuleks täpsustada, mida liikmesriikide ametiasutused peavad tegema, et järgida aluslepingutele lisatud ning ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitleva protokolli (nr 12) sätteid, eriti selle artiklit 3.

(2)

Liikmesriikide valitsused ja valitsemissektori allsektorid haldavad avaliku sektori raamatupidamisarvestuse süsteemi, mis hõlmab muu hulgas selliseid elemente nagu raamatupidamine, sisekontroll, finantsaruandlus ja auditeerimine. Neid elemente tuleks eristada statistilistest andmetest, mis käsitlevad statistiliste meetoditega saadud andmeid riigi rahanduse kohta, ning prognoosidest ja eelarvemeetmetest, mis on seotud riigi rahandusega tulevikus.

(3)

Kvaliteetse ja liikmesriigiti võrreldava statistika koostamise eeltingimus on kõikehõlmav ja usaldusväärne avaliku sektori raamatupidamistava igas valitsemissektori osas. Sisekontrolliga tuleks tagada, et olemasolevaid eeskirju jõustatakse kogu valitsemissektoris. Sõltumatu auditeerimisega, mida teostavad avaliku sektori asutused, nagu kontrollikojad, või eraõiguslikud auditeerimisasutused, tuleks edendada parimaid rahvusvahelisi tavasid.

(4)

ELi eelarvealase järelevalveraamistiku nõuetekohaseks toimimiseks on oluline eelarveandmete kättesaadavus. Õigeaegsete ja usaldusväärsete eelarveandmete korrapärane kättesaadavus tagab nõuetekohase ja hästi ajastatud seire, mis omakorda võimaldab võtta viivitamata meetmeid, kui eelarvepositsioon ootamatult muutub . Eelarveandmete kvaliteedi tagab eelkõige läbipaistvus, mis tähendab muu hulgas seda, et nimetatud andmed on üldsusele korrapäraselt kättesaadavad.

(5)

Seoses statistikaga on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 223/2009 (Euroopa statistika kohta) (3) kehtestatud Euroopa statistika koostamise õigusraamistik ELi poliitika kujundamiseks, kohaldamiseks, jälgimiseks ja hindamiseks. Määruses sätestati ka Euroopa statistika väljatöötamise, tegemise ja levitamise põhimõtted, s.o ametialane sõltumatus, erapooletus, objektiivsus, usaldusväärsus, statistika konfidentsiaalsus ja kulutasuvus, ning esitati iga põhimõtte täpne määratlus. Nõukogu 25. mai 2009. aasta määruse (EÜ) nr 479/2009 (Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitleva protokolli kohaldamise kohta) (4) muudetud versiooniga laiendati komisjoni volitusi kontrollida ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluses kasutatavaid statistilisi andmeid.

(6)

Mõisted „valitsemissektor”, „puudujääk” ja „investeerimine” on sätestatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitlevas protokollis, viidates Euroopa rahvamajanduse arvepidamise süsteemile (ESA), mis on asendatud ühenduses kasutatava Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemiga (vastu võetud nõukogu 25. juuni 1996. aasta määrusega (EÜ) nr 2223/96 ühenduses kasutatava Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemi kohta (5) (edaspidi „ESA 95”)).

(6 a)

ELi eelarvealase järelevalveraamistiku nõuetekohaseks toimimiseks on oluline ESA 95 andmete kättesaadavus ja kvaliteet. ESA 95 põhineb tekkepõhiselt esitataval teabel. Tekkepõhine fiskaalstatistika põhineb siiski varasematel kassapõhistel või samaväärsetel andmetel. Nendel võib olla oma osa eelarvepositsiooni õigeaegse jälgimise parandamisel, et vältida tõsiste eelarvevigade liiga hilist tuvastamist. Kui on kättesaadavad eelarve arengut kirjeldavate kassapõhiste andmete aegread, võib ilmneda suundumusi, mis nõuavad põhjalikumat jälgimist. Kassapõhised eelarveandmed (või samaväärsed avaliku sektori raamatupidamisarvestuse andmed, kui kassapõhised andmed ei ole kättesaadavad), mis tuleb avaldada, peaksid hõlmama vähemalt üldbilanssi ning kogutulu ja -kulu. Põhjendatud juhtudel, nt kui liikmesriigis on palju kohalikke valitsusasutusi, võib selleks, et andmed õigel ajal avalikustada, tugineda sobivatele hindamistehnikatele, mis põhinevad asutuste valimil koos hilisema läbivaatamisega täilike andmete põhjal.

(7)

Kui mitteobjektiivsed ja ebarealistlikud makromajandus- ja eelarveprognoosid võivad eelarve planeerimise tõhusust märkimisväärselt vähendada ning seega kahjustada eelarvedistsipliini järgimist, siis läbipaistvus ja prognoosimeetodite arutamine võivad eelarve planeerimisel kasutatavate makromajandus- ja eelarveprognooside kvaliteeti oluliselt parandada.

(8)

Otsustava tähtsusega selle tagamisel, et eelarvepoliitika elluviimisel kasutatakse realistlikke prognoose, on läbipaistvus, mis peab hõlmama üldsuse juurdepääsu mitte ainult eelarve planeerimiseks koostatud ametlikele makromajandus- ja eelarveprognoosidele, vaid samuti selliste prognooside aluseks olevatele meetoditele, eeldustele ja asjaomastele näitajatele.

(9)

Tundlikkusanalüüs ja sellele vastavad eelarveprognoosid, mis toetavad kõige tõenäolisemat makromajanduslikku eelarvestsenaariumi , võimaldavad analüüsida, kuidas peamised rahandusvaldkonna muutujad erinevate majanduskasvu ja intressimäärade prognooside kohaselt muutuksid, ning vähendavad seega suuresti riski, et prognoosimisvead ohustavad eelarvedistsipliini.

(10)

Kõige tõenäolisema makromajandusliku eelarvestsenaariumi puhul on liikmesriikide jaoks kasulik võtta aluseks komisjoni prognoosid ja teave nende aluseks olevate mudelite kohta , mis suurendavad eelarve planeerimisel kasutatavate prognooside kehtivust, kuid ulatus, mil määral liikmesriikidelt võib oodata eelarve planeerimisel kasutatavate prognooside võrdlemist komisjoni prognoosidega , erineb sõltuvalt prognoosi koostamise ajast ja prognoosimeetodite ja eelduste võrreldavusest. Kasulikeks võrdlusalusteks võivad olla ka teiste sõltumatute asutuste prognoosid.

(10 a)

Valitud makromajandusliku eelarvestsenaariumi ning komisjoni prognoosi vahelisi olulisi erinevusi tuleks kirjeldada ja põhjendada, eelkõige kui muutujate kasv või tase välisprognoosides erineb suuresti komisjoni prognoosides toodud väärtustest.

(10 b)

Kuna liikmesriikide eelarved ning liidu eelarve on vastastikuses sõltuvuses, peaks komisjon esitama mitmeaastases finantsraamistikus kavandatud kulude tasemel põhinevad ELi kulude prognoosid, et toetada liikmesriike eelarveprognooside koostamisel.

(10 c)

Eelarve planeerimiseks kasutatavate prognooside koostamise lihtsustamiseks ning erinevuste selgitamiseks komisjoni ja liikmesriikide prognooside vahel peaks igal liikmesriigil olema kord aastas võimalus arutada komisjoniga makromajandus- ja eelarveprognooside koostamise aluseks olevaid eeldusi.

(11)

Ametlike makromajandus- ja eelarveprognooside kvaliteet paraneb märgatavalt, kui toimub objektiivsetel kriteeriumitel põhinev regulaarne, erapooletu ja ulatuslik hindamine . Põhjaliku hindamise käigus kontrollitakse majandusprognoose, võrreldakse neid muude asutuste prognoosidega ning hinnatakse eelmiste prognooside paikapidavust.

(12)

Kui võtta arvesse, et eeskirjadel põhinevate eelarveraamistike tõhusus on tõendatud ning et need toimivad edukalt riikide vastutuse suurendamisel seoses ELi eelarve-eeskirjadega ja eelarvedistsipliini edendamisel, peavad ELi tugevdatud eelarvealase järelevalveraamistiku nurgakiviks olema ranged riigipõhised arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad, mis on kooskõlas ELi tasandi eelarve-eesmärkidega. Ranged arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad peaksid sisaldama väga täpselt kindlaks määratud eesmärke ning tõhusa ja õigeaegse järelevalve mehhanisme. Seejuures tuleks lähtuda usaldusväärsest ja sõltumatust analüüsist, mille koostavad sõltumatud asutused või asutused, kes on oma tööülesannete täitmisel sõltumatud liikmesriikide eelarveasutustest. Lisaks on poliitika rakendamise kogemus näidanud, et arvudes väljendatud eelarve-eeskirjade toimivuse tagamiseks peavad nõuete täitmatajätmisel olema tagajärjed, millega võib kaasneda üksnes halb maine.

(12 a)

Kui võtta arvesse, et protokolli nr 15 (teatavate Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriiki käsitlevate sätete kohta) alusel ei ole protokollis nr 12 (ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohta) nimetatud kontrollväärtused Ühendkuningriigile otseselt siduvad, ei tuleks Ühendkuningriigi suhtes kohaldada kohustust võtta vastu arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad, mis soodustavad tegelikult ülemäärase eelarvepuudujäägi jaoks kehtestatud kontrollväärtustest kinnipidamist, ning sellega seotud kohustust, mille kohaselt peavad keskpika perioodi eelarveraamistikus sisalduvad mitmeaastased eesmärgid olema kooskõlas selliste eeskirjadega.

(13)

Liikmesriigid peaksid vältima protsüklilist eelarvepoliitikat ning headel aegadel tuleks eelarvet jõulisemalt konsolideerida. Seda eesmärki aitavad saavutada väga täpselt arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad , mis peaksid kajastuma liikmesriikide aastaeelarveseadustes .

(14)

Riiklik eelarve planeerimine saab olla kooskõlas nii stabiilsuse ja kasvu pakti ennetusliku kui ka parandusliku osaga üksnes juhul, kui seda tehakse mitme aasta perspektiivis ning püütakse eelkõige saavutada keskpika perioodi eelarve-eesmärgid. Keskpika perioodi eelarve-eesmärgid on äärmiselt olulised selle tagamisel, et liikmesriikide eelarveraamistik oleks kooskõlas ELi õigusaktidega. Nõukogu 7. juuli 1997. aasta määruse (EÜ) nr 1466/97 (eelarveseisundi järelevalve ning majanduspoliitika järelevalve ja kooskõlastamise tõhustamise kohta) (6) ja nõukogu 7. juuli 1997. aasta määruse (EÜ) nr 1467/97 (ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamise kiirendamise ja selgitamise kohta) (7) põhimõtete kohaselt ei tohiks stabiilsuse ja kasvu pakti ennetuslikku ega paranduslikku osa käsitleda teineteisest eraldi.

(15)

Kuigi aastaeelarveseaduse vastuvõtmine on eelarveprotsessi keskne osa, mille raames võetakse liikmesriikides vastu olulised eelarveotsused, ulatub enamiku fiskaalmeetmete mõju aastasest eelarvetsüklist tunduvalt kaugemale. Seega on ühe aasta perspektiiv tugeva eelarvepoliitika jaoks nõrk alus. Selleks et võtta arvesse asjaolu, et ELi eelarvealane järelevalveraamistik hõlmab mitut aastat, tuleks aastaeelarveseaduse kavandamisel tugineda eelarve mitmeaastasele planeerimisele, mille aluseks on keskpika perioodi eelarveraamistik.

(15 a)

See keskpika perioodi eelarveraamistik peaks muu hulgas hõlmama kõiki peamisi kulu- ja tuluartikleid käsitlevaid prognoose eelarveaasta ja sellest pikema perioodi kohta, põhinedes eeldusel, et poliitikat ei muudeta. Iga liikmesriik peaks olema suuteline nõuetekohaselt määratlema muutumatu poliitika ja see poliitika tuleks teha üldsusele koos arvessevõetud eelduste, metoodikate ja asjaomaste näitajatega kättesaadavaks.

(15 b)

Käesolev direktiiv ei keela liikmesriigi uuel valitsusel keskpika perioodi eelarveraamistikku muuta, et see vastaks uutele poliitika prioriteetidele, tingimusel et liikmesriik toob välja erinevused võrreldes eelmise keskpika perioodi eelarveraamistikuga.

(16)

Eelarvealast järelevalveraamistikku käsitlevaid sätteid, mis on kehtestatud aluslepinguga ning eelkõige stabiilsuse ja kasvu paktiga, kohaldatakse kogu valitsemissektori suhtes, mis hõlmab määruse (EÜ) nr 2223/96 kohaselt selliseid allsektoreid nagu keskvalitsus, osariigi/liidumaa valitsus, kohalik omavalitsus ja sotsiaalkindlustusfondid.

(17)

Paljude liikmesriikide rahandus on olulisel määral detsentraliseerunud seoses eelarvepädevuse üleandmisega valitsemissektori allsektoritele. Tänu sellele on allsektorite tähtsus stabiilsuse ja kasvu pakti nõuete täitmise tagamisel märkimisväärselt suurenenud ning erilist tähelepanu tuleks pöörata sellele, et riikide eelarveraamistikus sätestatud kohustused ja menetlused hõlmaksid kindlasti kõiki valitsemissektori allsektoreid, seda eelkõige (kuid mitte ainult) liikmesriikides, mis on rohkem detsentraliseeritud.

(18)

Selleks et eelarveraamistikega oleks võimalik eelarvedistsipliini ja riigi rahanduse jätkusuutlikkust tõhusalt parandada, peaksid need hõlmama kogu riigi rahandust. Seepärast tuleks erilist tähelepanu pöörata selliste valitsemissektori asutuste ja fondide toimingutele, mis ei ole osa korralisest eelarvest allsektori tasandil, ning mille mõju liikmesriikide eelarvepositsioonile avaldub kohe või keskpika perioodi jooksul. Andmed nende koondmõju kohta valitsemissektori eelarvetasakaalule ja võlale tuleks esitada iga-aastase eelarveprotsessi ja keskpika perioodi eelarvekavade raames.

(18 a)

Sarnaselt väärib nõuetekohast tähelepanu tingimuslike kohustuste olemasolu. Täpsemalt öeldes hõlmavad tingimuslikud kohustused võimalikke kohustusi, mis sõltuvad teatavate ebakindlate tulevikusündmuste toimumisest, või kujutavad endast kohustusi, mille puhul makse tegemine ei ole tõenäoline või ei ole võimalik usaldusväärselt hinnata makstava summa suurust. Nende hulka kuulub näiteks asjakohane teave riigi tagatiste, halbade laenude ja riigi osalusega ettevõtete tegevusest tulenevate kohustuste kohta, sealhulgas vajaduse korral teave tingimuslike kohustuste tõenäosuse ja võimaliku maksetähtpäeva kohta. Turu tundlikkust tuleb nõuetekohaselt arvesse võtta.

(18 b)

Komisjon peaks käesoleva direktiivi rakendamist korrapäraselt kontrollima. Riikide eelarveraamistike eri aspekte käsitleva viie peatüki sätetega seotud parimad tavad tuleks kindlaks teha ja neid jagada.

(18 c)

Kooskõlas paremat õigusloomet käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe  (8) punktiga 34 julgustatakse liikmesriike koostama enda jaoks ja liidu huvides tabelid, kus on võimaluste piires näidatud käesoleva direktiivi ja selle ülevõtmise meetmete vastavus, ning tegema need üldsusele kättesaadavaks.

(19)

Kuna liikmesriigid ei saa käesoleva direktiivi eesmärki, s.t aluslepinguga nõutud eelarvedistsipliini ühtlast järgmist ise piisaval määral saavutada ning seda on võimalik paremini saavutada ELi tasandil, võib EL võtta meetmeid kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. Kõnealuses artiklis sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei lähe käesolev direktiiv kaugemale sellest, mis on vajalik seatud eesmärgi saavutamiseks,

a)

eelarvealase raamatupidamisarvestuse ja statistilise aruandluse süsteemid;

b)

eelarve planeerimisel kasutatavate prognooside koostamise eeskirjad ja menetlused;

c)

arvudes väljendatud riigipõhised eelarve-eeskirjad , millega viiakse eelarvepoliitika elluviimine kooskõlla liikmesriigi vastavate kohustustega aluslepingu kohaselt , mis esitatakse koondnäitajana selliste eelarvetulemuste kohta nagu valitsemissektori eelarve puudujääk, laenu võtmine, võlg või üks nende peamine osa;

d)

eelarvemenetlused, mis sisaldavad eelarveprotsessi kõikide etappide aluseks olevaid eelarve-eeskirju;

e)

keskpikad eelarveraamistikud, st spetsiifiline riigi eelarvemenetluste kogum, millega pikendatakse eelarvepoliitika ajalist ulatuvust kaugemale kui üks aasta ning mis sisaldab poliitika prioriteete ja keskpika perioodi eelarve-eesmärke;

f)

sõltumatu järelevalve ja analüüsimiskord, et suurendada eelarveprotsessi etappide läbipaistvust ▐;

g)

mehhanismid ja eeskirjad, millega reguleeritakse eelarvealaseid suhteid valitsemissektori kõigi allsektorite ametiasutuste vahel.

a)

kassapõhised eelarveandmed (või samaväärsed avaliku sektori raamatupidamisarvestuse andmed, kui kassapõhised andmed ei ole kättesaadavad) järgmise sagedusega:

b)

üksikasjalik vastavustabel, milles esitatakse teisendamise metoodika kassapõhiste (või samaväärsete avaliku sektori raamatupidamisarvestuse andmete, kui kassapõhised andmed ei ole kättesaadavad) ja ESA 95 süsteemi põhiste andmete vahel.

a)

puudujäägile ja võlale aluslepinguga kehtestatud kontrollväärtuste järgimine;

b)

eelarve planeerimise mitmeaastase kava vastuvõtmine, sealhulgas liikmesriikide keskpika perioodi eelarve-eesmärkide täitmine.

a)

eesmärgi kindlaksmääramine ja eeskirjade reguleerimisala;

b)

eeskirjade järgimise tõhus ja õigeaegne jälgimine , mis põhineb usaldusväärsel ja sõltumatul analüüsil, mille koostavad sõltumatud asutused või asutused, kes on oma tööülesannete täitmisel sõltumatud liikmesriikide eelarveasutustest ;

c)

tagajärjed nõuete täitmatajätmise korral .

a)

ulatuslikud ja läbipaistvad mitmeaastased eelarve-eesmärgid seoses valitsemissektori eelarve puudujäägi, võla ja muude üldiste eelarvenäitajatega , nagu kulud ; samal ajal tagatakse, et eesmärgid on kooskõlas kõigi kehtivate IV peatükis sätestatud arvudes väljendatud eelarve-eeskirjadega;

b)

▐ valitsemissektori suuremaid kulu- ja tuluartikleid käsitlevad prognoosid , milles esitatakse üksikasjalikumaid keskvalitsuse ja sotsiaalkindlustuse tasandit puudutavaid andmeid, eelarveaasta ja sellest pikema perioodi kohta, mis põhinevad eeldusel, et poliitikat ei muudeta;

c)

valitsemissektori rahandusele mõju avaldavate keskpikaks perioodiks kehtestatud poliitikate kirjeldus peamiste tulu- ja kuluartiklite ▐ kaupa, kirjeldades, kuidas kohandamine keskpika perioodi eelarve-eesmärkide suunas saavutatakse võrreldes prognoosidega, mis põhinevad eeldusel, et poliitikat ei muudeta.

c a)

hinnang selle kohta, kuidas eespool nimetatud poliitikavaldkonnad, võttes arvesse nende otsest pikaajalist mõju valitsemissektori rahandusele, võivad mõjutada riigi rahanduse pikaajalist jätkusuutlikust.

a)

valitsuse kõigi allsektorite statistikanõudeid;

b)

arvudes väljendatud eelarve-eeskirjade ülesehitust ja tõhusust liikmesriikides;

c)

riigi rahanduse läbipaistvuse üldist taset.