27.11.2007   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 285/1

I-VIII

1-7

8-10

11-60

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70

AER

Agence européenne pour la reconstruction

BeH

Bosnie-et-Herzégovine

CARDS

Assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation

CE

Commission européenne

DG ELARG

Direction générale de l'élargissement

DG RELEX

Direction générale des relations extérieures

DSP

Document de stratégie par pays

ECPA

Mission d'assistance policière de la Communauté européenne à l'Albanie

Euralius

Mission d'assistance européenne au système judiciaire albanais

FAD

Fonds albanais de développement

IOV

Indicateurs objectivement vérifiables

IAP

Instrument d'aide de préadhésion

ISC

Institution supérieure de contrôle

KFOR

Force de maintien de la paix dirigée par l'OTAN au Kosovo

MINUK

Mission intérimaire des Nations unies pour le Kosovo

NU

Nations unies

OSCE

Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

PIP

Programme indicatif pluriannuel

PSA

Processus de stabilisation et d'association

RFY

République fédérale de Yougoslavie

RS

Rapport spécial de la Cour des comptes européenne

UCFC

Unité centrale de financement et de passation de contrats

UE

Union européenne

I.

Le programme «d'assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation» (CARDS) a pour principaux objectifs de contribuer à la participation des pays bénéficiaires au processus de stabilisation et d'association (PSA) et de renforcer la responsabilité des pays et des entités des Balkans occidentaux vis-à-vis de ce processus. Il est destiné à encourager une réforme durable et compatible avec l'UE, à consolider la stabilité et à faciliter l'adhésion des pays de la région à l'UE. Pour la période 2000-2006, le programme a disposé d'une enveloppe budgétaire de plus de 5 000 millions d'euros (voir points 1 à 7).

II.

La Cour a soumis le programme CARDS à un audit afin d'apprécier l'efficacité de la gestion de la Commission. Pour ce faire, elle a évalué (voir point 8):

III.

L'orientation stratégique de la Commission était formulée de manière très générale. Cela suffisait pour la phase de reconstruction, mais non pour les objectifs, plus ambitieux, de renforcement institutionnel. Les documents de stratégie par pays ne fournissaient pas assez d'orientations, en particulier parce qu'ils n'étaient pas étayés par des stratégies sectorielles disponibles en temps utile. Les programmes indicatifs pluriannuels n'établissaient pas de priorité entre les différents domaines d'intervention ou à l'intérieur de chacun d'entre eux. Les partenariats européens mis en place en 2004 n'ont pas été utilisés afin d'améliorer l'orientation pour la sélection des actions (voir points 11 à 27).

IV.

Dans le passé, l'aide de l'UE aux Balkans occidentaux a été entravée par la coexistence de trois bases juridiques différentes, par la lenteur de la mise en œuvre des programmes et par une centralisation excessive. Le règlement relatif au programme CARDS a permis d'unifier les bases juridiques. La Commission a également été en mesure d'assurer une intervention rapide, même si cela a parfois pesé sur la capacité des pays bénéficiaires à en tirer profit. La Commission a adopté quatre approches de gestion différentes. Les deux approches principales — reposant l'une sur les délégations déconcentrées, l'autre sur l'Agence européenne pour la reconstruction (AER) — ont été généralement efficaces et pertinentes (voir points 28 à 41).

V.

La Commission considérait l'appropriation des projets par les pays bénéficiaires comme une priorité, mais aucune approche cohérente n'a été mise en place pour atteindre cet objectif et les modes de gestion empruntés n'ont pas favorisé ce processus (voir points 42 à 54).

VI.

Le suivi et l'évaluation ont été en partie satisfaisants, mais il existe des incohérences injustifiées entre les délégations et l'AER. L'absence d'indicateurs pertinents a nui à l'efficacité du suivi (voir points 55 à 60).

VII.

La Cour conclut que la gestion du programme CARDS par la Commission a largement contribué à la stabilisation et à la reconstruction dans les pays bénéficiaires. Cependant, les résultats sont moins bons en ce qui concerne l'amélioration des capacités administratives, en raison du peu d'importance, accordée au départ, au renforcement institutionnel, et de la capacité insuffisante des pays bénéficiaires à absorber l'aide fournie (voir points 61 à 70).

VIII.

L'application du règlement relatif au programme CARDS a pris fin en 2006 et le nouvel instrument d'aide de préadhésion est entré en vigueur en 2007. La Cour recommande à la Commission d'améliorer l'orientation stratégique, de faire en sorte que le rythme de la mise en œuvre tienne pleinement compte de la capacité des pays bénéficiaires à absorber l'aide, d'établir une stratégie efficace pour garantir l'appropriation des projets par ces pays et de promouvoir le recours aux meilleures pratiques en matière de suivi et d'évaluation (voir points 61 à 70).

1.

CARDS est l'acronyme d'«assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation». Le programme CARDS (1) couvre les pays suivants des Balkans occidentaux: l'Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, la Croatie, la République fédérale de Yougoslavie (RFY) et l'ancienne République yougoslave de Macédoine. S'agissant de l'aide à la RFY et à l'union étatique de Serbie-et-Monténégro qui lui a succédé (2), le programme CARDS a été subdivisé en trois programmes annuels: Serbie (3), Kosovo et Monténégro.

2.

CARDS s'inscrit dans la stratégie de stabilisation et d'association de l'Union européenne à l'égard des Balkans occidentaux, qui a été développée en réaction aux guerres ayant déchiré l'ex-Yougoslavie au cours des années 90. La stratégie de stabilisation et d'association a marqué la fin du conflit militaire, le début de la reconstruction physique et de la relance économique des pays (la stabilisation), et l'établissement de liens de plus en plus étroits avec l'Union européenne (l'association). À l'occasion du Conseil européen de juin 2000, il a été explicitement déclaré que cette intégration pourrait déboucher à terme sur l'adhésion à l'Union européenne.

3.

Dans ses considérants, le règlement relatif au programme CARDS décrit le principal objectif de l'aide comme suit: «Il convient de développer et de réorienter l'assistance communautaire existante pour l'adapter aux objectifs politiques de l'Union européenne vis-à-vis de la région, plus particulièrement pour contribuer au développement du processus de stabilisation et d'association et renforcer la responsabilité des pays et entités bénéficiaires vis-à-vis de ce processus.» De plus, conformément au règlement, une attention particulière devrait être portée à la dimension régionale de l'assistance communautaire.

4.

Le processus de stabilisation et d'association (PSA) est un partenariat progressif, dans le cadre duquel l'UE offre une combinaison de concessions commerciales (mesures commerciales autonomes), d'assistance économique et financière (programme CARDS) et de relations contractuelles (accords de stabilisation et d'association).

5.

Au cours de la période 2000-2006, le programme CARDS a disposé d'une enveloppe budgétaire de plus de 5 000 millions d'euros, essentiellement destinée au soutien de l'investissement et au renforcement des capacités institutionnelles. La population totale de la région des Balkans occidentaux est d'environ 24 millions d'habitants. L'enveloppe budgétaire de CARDS correspond donc à un soutien annuel de 30 euros par habitant, ce qui témoigne de l'importance politique que l'UE attache à cette région (4).

6.

Les principaux domaines d'intervention du programme sont les suivants:

7.

À la Commission européenne, jusqu'au début de 2005, la gestion du programme CARDS relevait de la responsabilité conjointe de la direction générale des relations extérieures (DG RELEX) et de l'Office de coopération EuropeAid. La DG RELEX assumait la responsabilité des relations politiques et des évolutions stratégiques, comme l'élaboration des documents de stratégie par pays et des programmes indicatifs pluriannuels. L'Office de coopération EuropeAid était chargé de la gestion des programmes annuels. Au début de 2005, la direction générale de l'élargissement (DG ELARG) a repris la responsabilité de l'ensemble du cycle de projet, depuis l'élaboration de la politique et la programmation jusqu'à la mise en œuvre.

8.

L'audit de la Cour des comptes européenne visait à évaluer l'efficacité de la gestion du programme CARDS par la Commission. Il avait pour objectifs principaux d'évaluer la mesure dans laquelle:

9.

Les travaux d'audit ont aussi comporté une révision des documents de stratégie et de planification, des lignes directrices et des rapports. Un échantillon discrétionnaire de projets CARDS (voir l'annexe) pour la période 2002-2005 a également été examiné.

10.

En outre, les rapports d'évaluation élaborés dans ce domaine pour le compte de la Commission — y compris l'évaluation à mi-parcours du programme CARDS (5), achevée en 2004 — et les mesures de suivi prises par elle ont été examinés. La Cour a estimé pouvoir s'appuyer sur ces éléments pour corroborer ses propres constatations (6).

11.

Le règlement relatif au programme CARDS fournit la base légale des principaux documents de stratégie utilisés dans le cadre de l'aide CARDS: «L'assistance communautaire devrait faire l'objet d'un cadre stratégique, d'une programmation annuelle et pluriannuelle qui seront soumis à l'avis du comité de gestion instauré par le présent règlement.»

12.

La Cour a évalué la mesure dans laquelle le programme CARDS s'inscrivait dans le cadre d'une orientation stratégique adéquate et visait à répondre aux besoins spécifiques des pays concernés, tout en étant cohérent avec les objectifs définis par le règlement et le processus de stabilisation et d'association au sens le plus large.

13.

Conformément au règlement relatif au programme CARDS, la Commission a défini un cadre stratégique pour les pays des Balkans occidentaux, comportant des documents de stratégie par pays (DSP) pour chaque pays, ainsi qu'un document de stratégie régional prenant en considération tous les pays bénéficiaires. Comme cela est exigé par le cadre réglementaire, la Commission a mis au point deux programmes indicatifs pluriannuels (PIP), un national pour chaque pays et un régional (c'est-à-dire concernant plusieurs États), pour les périodes 2002-2004 et 2005-2006.

14.

En 2004 — à la fin de la première période de programmes indicatifs pluriannuels —, des documents relatifs aux partenariats européens ont été approuvés par le Conseil européen, concernant l'Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, l'ancienne République yougoslave de Macédoine et la Serbie-et-Monténégro, incluant le Kosovo (7), en vue de renforcer le processus de stabilisation et d'association (8). Des documents relatifs aux partenariats ont été établis pour chacun des pays de la région, précisant les priorités et obligations qui devaient être respectées par les pays partenaires pour se rapprocher de l'Union européenne. L'aide de l'UE devait être affectée aux priorités définies dans le cadre des partenariats.

15.

L'audit a fait apparaître des déficiences affectant l'orientation stratégique des mécanismes de programmation CARDS. Les stratégies telles que décrites dans les documents de stratégie par pays (DSP), bien que formellement conformes aux lignes directrices en la matière de la Commission, étaient formulées de manière trop générale pour pouvoir être utiles dans le cadre du processus de programmation. Les DSP n'ont pas été mis à jour pour tenir compte des principaux changements, comme les documents relatifs aux partenariats européens du Conseil.

16.

Les PIP n'ont pas établi de priorités à l'intérieur des différents secteurs et entre eux comme l'exigeaient les lignes directrices de la Commission (9), ni de calendrier pour les actions prévues. Le premier partenariat européen mis en place en 2004 offrait à la Commission l'occasion de centrer ses actions de manière plus précise dans le PIP pour 2005-2006 (10). Si les PIP relatifs à la période 2005-2006 comportaient effectivement des références aux priorités du partenariat européen, elles ne fournissaient toujours pas d'orientation suffisante en ce qui concerne la sélection des actions à financer.

17.

Conformément au règlement relatif au programme CARDS, le comité de gestion CARDS (11) était tenu de formuler un avis sur les lignes directrices de la programmation de CARDS, les programmes indicatifs pluriannuels et les programmes annuels, en vue d'améliorer l'orientation stratégique dans le cadre du processus de programmation. En réalité, aucun élément probant attestant que les travaux du comité ont contribué à améliorer la qualité des documents proposés n'a été trouvé.

18.

Des analyses sectorielles détaillées réalisées par la Commission et/ou des stratégies nationales établies par les pays bénéficiaires faisaient généralement défaut ou étaient élaborées trop tardivement pour contribuer à améliorer l'orientation stratégique. Par conséquent, les projets n'ont pas été sélectionnés en fonction de critères objectifs et, dans certains cas, ils l'ont été en réponse à des demandes ponctuelles des bénéficiaires.

19.

Bien que complexe, le processus de sélection des projets ne comportait pas de méthode claire garantissant le meilleur choix. Par exemple, aucune analyse coûts/avantages (12) ni aucune analyse comparative d'autres projets possibles n'était effectuée avant la sélection. Certains projets n'étaient qu'une prolongation de soutiens antérieurs. Il n'existait pas de ligne directrice pour déterminer l'intervention la mieux adaptée au processus de stabilisation et d'association.

20.

L'audit a mis en évidence des différences entre les projets planifiés et ceux mis en œuvre. En effet, certains projets essentiels n'ont pas été mis en œuvre en raison de la résistance opposée par le pays bénéficiaire, tandis que les plans initiaux d'autres projets ont été ignorés (voir encadré 1).

Encadré 1Exemples de projets n'ayant pas été mis en œuvreCas no 1 — Aucun soutien politique à l'Institution supérieure de contrôle (ISC) de la SerbieDès 2001, l'AER avait mis en évidence les composantes fondamentales nécessaires à une importante réforme institutionnelle de l'État en Serbie, y compris le soutien au Trésor, la fonction d'audit interne ainsi qu'un projet concernant la création d'une Institution supérieure de contrôle. Cependant, l'appui nécessaire du Parlement serbe pour l'ISC ne s'est pas concrétisé et le projet n'a pas été mis en œuvre avant le programme 2006.Cas no 2 — Mission d'assistance policière de la Communauté européenne à l'AlbanieLa fiche de projet pour le secteur «Justice et affaires intérieures» en Albanie pour l’année de programmation 2002 prévoyait que la composante police et ordre public «contribue à la création d'un État de droit ainsi qu'à la mise en place d'une force de police performante, capable de contribuer à la stabilité démocratique». Elle précisait que: «Le projet sera mis en œuvre par le biais du soutien à la mission d'assistance policière de la Communauté européenne (ECPA), la formation et le soutien aux investissements dans ce domaine.» Sur les 8 millions d'euros affectés à ce poste, 4 millions devaient l'être au soutien du renforcement institutionnel (financement de la mission de l'ECPA), 2,5 millions à la formation et au soutien et 1,5 million aux investissements.En réalité, la fiche de projet a été totalement ignorée. Pas un seul euro n'a été dépensé pour financer la mission de l'ECPA. Un montant de 4,7 millions d'euros a été affecté à un réseau de communication de données, 1,9 million d'euros au matériel d'alimentation en énergie et un million d'euros a été prêté aux Nations unies afin de soutenir le programme de réforme du secteur de la sécurité.

21.

Parce que les pays bénéficiaires se relevaient de la guerre, les premières années du programme CARDS ont plus été centrées sur la reconstruction (par le biais de projets d'investissement) que sur le renforcement institutionnel. Cependant, le programme évoluant, une réorientation vers le renforcement institutionnel s'est avérée nécessaire.

22.

La réorientation de l'aide a suscité l'intérêt de l'autorité de décharge. Dans son rapport relatif à l'Agence européenne pour la reconstruction (AER) publié en mai 2002, le Parlement européen estimait que l'AER devait accroître de manière significative, dans les deux pays (c'est-à-dire la République fédérale de Yougoslavie et l'ancienne République yougoslave de Macédoine), l'aide de l'UE en faveur du renforcement institutionnel.

23.

La Cour a analysé les projets CARDS afin de déterminer et d'évaluer la proportion de projets de renforcement institutionnel par rapport aux projets d'investissement (voir graphique 1).

24.

En général, entre 2001 et 2005, une importance accrue a été accordée aux projets de renforcement institutionnel. Dès le tout début, l'accent a davantage été mis sur le renforcement institutionnel dans les pays où l'aide était gérée par les délégations (14) que dans ceux où elle était gérée par l'AER (15).

25.

Pour renforcer la capacité administrative d'un pays, le jumelage est considéré comme un instrument de premier plan (16). Cependant, il a connu un départ laborieux dans les Balkans occidentaux, particulièrement dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine où l'AER n'a commencé à utiliser cet instrument qu'en 2005. Selon une évaluation du jumelage réalisée par l'AER (17), le soutien des gestionnaires de programmes de l'Agence chargés du jumelage était parfois limité et les agents de l'AER n'étaient pas toujours suffisamment formés à l'utilisation de cet instrument.

26.

Les pays des Balkans occidentaux se relevant de la guerre, les projets de programmes, les fiches de projet  (18) correspondantes et les projets en cours de mise en œuvre ont tenu compte de la demande du Parlement de réorienter l'aide de l'UE du soutien de l'investissement vers le renforcement institutionnel. Cependant, les modifications apportées aux projets planifiés se sont traduites dans certains cas par une importance moindre accordée au renforcement institutionnel (voir encadré 2).

Encadré 2Réorientation d'un projet de renforcement institutionnel — gestion intégrée des frontières dans l'ancienne République yougoslave de MacédoineLe programme annuel CARDS pour 2003 dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine prévoyait, entre autres, le renforcement du contrôle de la frontière verte et une enveloppe de 2,8 millions d'euros à cette fin. Conformément au programme annuel, un certain nombre d'actions à court terme étaient nécessaires dans ce domaine: 1) mettre en place un service de gardes-frontières spécialisé, 2) améliorer les procédures de recrutement, 3) offrir une formation de base ainsi que des cours approfondis sur le contrôle des frontières et 4) fournir des appareils de détection de faux documents ou de documents falsifiés et du matériel de haute technicité pour la fouille des véhicules, ainsi que les outils de formation correspondants.Les objectifs relatifs à cette initiative étaient doubles: 1) améliorer la capacité de coopération du service national des frontières au sein du cadre organisationnel existant, afin de répondre aux besoins immédiats, et 2) créer une nouvelle structure organisationnelle pour la police des frontières ainsi que des capacités opérationnelles conformes aux normes de l'Union européenne.Au lieu de répondre de manière logique aux besoins, aux objectifs et aux priorités mentionnés ci-dessus, l'AER a utilisé tous les fonds pour acheter des véhicules.

27.

La Cour n'a trouvé aucun élément probant attestant du suivi permanent des projets par le comité de gestion après la phase d'approbation; en d'autres termes, le comité ne s'est pas préoccupé des changements apportés aux projets une fois leur mise en œuvre entamée.

28.

En juillet 1998, la Cour a publié le rapport spécial no 5/98 relatif à la reconstruction en ex-Yougoslavie (période 1996-1997). L'audit portait sur deux pays: la Bosnie-et-Herzégovine et, dans une moindre mesure, la Croatie. Le rapport critiquait le fait que, malgré des déclarations d’intention qui ne laissaient aucun doute, la Commission n'avait pas réussi à redéployer des effectifs suffisants en faveur de la reconstruction en ex-Yougoslavie, tant dans ses services centraux que sur place, dans les zones à reconstruire. La Cour formulait la conclusion suivante:

29.

Pour remédier aux déficiences affectant la fourniture de l'aide de l'UE, la Cour recommandait que la Commission, tout en déconcentrant sa gestion, oriente ses interventions sur un nombre plus limité de secteurs.

30.

Tout en tenant compte des déficiences mentionnées ci-dessus, l'audit de la Cour a visé à évaluer la mesure dans laquelle les structures de gestion du programme CARDS ont été efficaces et si l'intervention a été suffisamment rapide.

31.

L'audit a mis en évidence des améliorations notables en ce qui concerne l'efficacité des opérations de l'UE dans les Balkans occidentaux depuis 1998. Des changements importants sont intervenus. Premièrement, le règlement relatif au programme CARDS a contribué à unifier la base légale applicable à ce type d'opérations. Deuxièmement, le processus de déconcentration a été mis en place pour améliorer la qualité de l'aide extérieure de la CE et en accélérer la fourniture (19). Troisièmement, la Commission a confié une partie de la mise en œuvre de l'aide à une nouvelle organisation spécialement créée à cet effet, l'Agence européenne pour la reconstruction. Toutes ces actions ont contribué à accélérer l'intervention et à en améliorer l'efficacité (voir encadré 3).

Encadré 3Exemple du rythme élevé de passation des marchés dans le cadre de CARDSL'AER a été créée pour répondre à la nécessité d'une action rapide et efficace permettant de faire face aux besoins urgents de la population du Kosovo après le conflit, au lendemain de la crise de 1999. À l'issue de ses précédents audits, la Cour avait estimé que les actions mises en œuvre par l'AER au Kosovo immédiatement après la crise répondaient aux objectifs ambitieux concernant les services de base. Le rythme élevé de passation des marchés a été maintenu au Kosovo tout au long du programme CARDS. À la date de novembre 2006, l'AER a géré au Kosovo plus de 1 100 millions d'euros pour le compte de la Commission, dont environ 91 % ont été utilisés et 86 % décaissés. Parallèlement aux troupes de la Force de maintien de la paix dirigée par l'OTAN au Kosovo (KFOR), l'aide de l'UE a contribué à normaliser la vie au Kosovo.

32.

En fin de compte, le programme CARDS a été mis en œuvre au moyen de quatre méthodes et structures différentes (voir graphique 2), qu,i pour la majeure partie, n'ont guère encouragé la participation des pays bénéficiaires. Cette approche visait à garantir une intervention rapide, compte tenu des déficiences des administrations nationales.

33.

Les principales caractéristiques des différentes structures de gestion sont les suivantes:

34.

La Cour a observé que la gestion centralisée déconcentrée et indirecte (AER) garantissait l'efficacité de l'intervention, tandis que les deux autres structures (à savoir centralisée et décentralisée) souffrent de déficiences (23).

35.

Dans les délégations comme au sein de l'AER, la gestion rapide des projets a bénéficié de l'accroissement de la capacité des unités opérationnelles et de la présence sur place d'agents chargés des finances et des marchés. Le nombre accru de contrats conclus avec les pays bénéficiaires et les autres acteurs concernés, ainsi qu'une meilleure compréhension des conditions, des risques et des opportunités au niveau local, a contribué à améliorer les performances tout en réduisant le délai nécessaire pour résoudre les problèmes (24).

36.

Les deux autres structures chargées de la mise en œuvre — quoique moins importantes en termes monétaires — ont été moins efficaces. S'agissant de la gestion centralisée — programme régional concernant plusieurs États, géré de manière centrale —, plusieurs insuffisances ont été relevées:

37.

Les structures décentralisées chargées de la mise en œuvre en Albanie et en Croatie ont également connu des problèmes:

38.

Dans ses rapports relatifs aux actions extérieures [par exemple le rapport spécial no 6/2006 relatif aux aspects environnementaux de la coopération au développement de la Commission (26)], la Cour des comptes européenne a, à maintes reprises, critiqué la Commission pour les retards affectant la passation des marchés et la mise en œuvre. En revanche, le programme CARDS se caractérise par un rythme très élevé de passation des marchés (voir graphique 3) au Kosovo, en Bosnie-et-Herzégovine et en Serbie, mais par un démarrage relativement lent en Albanie et en Croatie, en raison du retard affectant des programmes antérieurs.

39.

En Albanie, la nécessité de compenser ce retard est à l'origine du taux très élevé de contrats signés par la suite: 63 % des contrats CARDS signés au cours de la période 2001-2005 l'ont été en 2004, ce qui a entraîné l'exécution simultanée d'un grand nombre de contrats et accru les difficultés d'absorption pour les pays bénéficiaires (27) (voir encadré 4). Les retards survenus dans le programme annuel 2001 ont eu pour effet que deux programmes annuels ont été mis en œuvre en même temps en Croatie.

Encadré 4Sollicitation excessive des capacités administratives nationales en AlbanieEn Albanie, non seulement les projets étaient fortement concentrés sur une courte période, mais la majeure partie de l'aide était destinée au secteur de la justice et des affaires intérieures. À l'époque de l'audit, au moins quarante-huit projets différents étaient mis en œuvre simultanément dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, dont treize étaient financés par l'UE et les trente-cinq autres par d'autres donneurs.Par exemple, dans le cas d'Euralius (Mission d'assistance européenne au système judiciaire albanais) en Albanie, l'audit a permis de constater que, dans sa conception, le projet poursuivait des objectifs très ambitieux. Dix objectifs spécifiques faisant appel à quinze types différents de partenaires devaient être réalisés simultanément. Chacun de ces dix objectifs faisait intervenir de nombreux partenaires de projet différents. Il s'ensuit que le ministère de la justice, le principal bénéficiaire, devait s'occuper de soixante-dix-huit activités différentes programmées.

40.

Le rythme élevé de passation des marchés, encouragé par la Commission, a eu des effets secondaires non désirés, l'un des principaux étant que les bénéficiaires n'ont pu pleinement tirer profit des projets, dont l'efficacité et l'incidence ont ainsi été réduites.

41.

Afin de garantir l'efficacité des projets, l'aide octroyée par la Communauté dans le cadre du processus de stabilisation et d'association est soumise à certaines conditions, dont le non-respect peut amener la Commission à prendre des mesures. Certains projets ont toutefois été mis en œuvre dans des cas où toutes les conditions n'étaient pas respectées par le bénéficiaire, la valeur ajoutée étant donc moindre que ce qui était escompté à l'origine. Le soutien du système judiciaire en Croatie, décrit dans l'encadré 5, constitue un exemple de ce genre de situation.

Encadré 5Soutien du système judiciaire en CroatieLe projet de jumelage financé par le programme annuel 2002 a été mis en œuvre alors qu'aucune des conditions fixées dans le formulaire de projet n'était réunie à la date du démarrage du projet. L'une de ces conditions supposait l'existence d'une stratégie de réforme judiciaire. Étant donné que le projet constituait une priorité absolue pour la Commission, il a été imposé au bénéficiaire. Pour les motifs susmentionnés, les recommandations faites au bénéficiaire, bien qu'acceptées et admises par le ministère croate de la justice, ne se sont pas traduites par des actions importantes dans tous les domaines.

42.

Outre la contribution au PSA, les considérants du règlement relatif au programme CARDS décrivent l'autre objectif principal de l'assistance comme suit: «Il convient de développer et de réorienter l'assistance communautaire existante pour … renforcer la responsabilité des pays et entités bénéficiaires vis-à-vis de ce processus (PSA).»

43.

Comme cela a été indiqué au point 31, la principale raison justifiant les structures de gestion mises en place était de garantir une intervention rapide. L'inconvénient de cette approche est l'implication réduite de l'État bénéficiaire. Si elle convenait au stade de la reconstruction, elle a perdu de sa valeur lorsque l'assistance s'est déplacée des projets d'infrastructure vers des projets de renforcement institutionnel.

44.

Le règlement ne prévoit pas de responsabilités particulières pour les pays bénéficiaires. Malgré l'apparente volonté politique d'intégrer les pays le plus rapidement possible dans l'Union européenne, la responsabilité de ces derniers dans la gestion n'en a pas été accrue pour autant. La Cour n'a relevé, au niveau de la Commission, aucune trace de stratégie formelle pour la gestion de l'aide, aussi bien générale que par pays, visant à accroître progressivement la responsabilité des pays bénéficiaires.

45.

La Cour a évalué dans quelle mesure la gestion du programme CARDS par la Commission a contribué à renforcer la responsabilité des pays bénéficiaires dans certaines étapes critiques de la gestion du cycle de projet, et évalué les conséquences de l'appropriation insuffisante des projets par ces pays.

46.

Les lignes directrices de la Commission relatives à la sélection des projets et à l'élaboration postérieure des programmes annuels (28) n'insistaient pas sur la participation des bénéficiaires au processus décisionnel. Les instructions diffusées par EuropeAid pour la période de programmation annuelle 2001 et 2002 ne prévoyaient aucune espèce d'implication des bénéficiaires. Les lignes directrices relatives aux programmes annuels 2003 et 2004 prescrivaient une certaine implication, quoique limitée, en indiquant que des contacts initiaux devaient être pris avec les bénéficiaires potentiels au cours des travaux préparatoires, et que les fiches de projets devaient être communiquées aux bénéficiaires par la délégation ou l'AER au moins deux semaines avant que le programme annuel ne soit définitivement établi. Dans le cadre de l'audit, l'ampleur de la participation des bénéficiaires a été appréciée par le biais d'entretiens sur place avec quelque trente d'entre eux.

47.

La Cour a relevé quelques exemples, en particulier en Bosnie-et-Herzégovine, en Croatie et en Serbie, dans lesquels la Commission et l'Agence avaient tenté d'accroître l'appropriation des projets par le pays bénéficiaire (voir encadré 6).

Encadré 6Exemple de bonnes pratiques en matière d'appropriationCas no 1 — Renforcement de la direction de l'intégration européenne en Bosnie-et-Herzégovine (BeH)Le processus décisionnel relatif à la programmation CARDS 2006 en BeH illustre bien l'évolution en matière d'appropriation et d'obligation de rendre compte. Dans les programmes annuels CARDS 2004 et 2005, la Commission avait déjà commencé à renforcer les capacités institutionnelles des pays bénéficiaires, par exemple en mettant en place des postes de Senior programming officer (agent responsable du programme) dans les ministères et les agences concernés de BeH et en apportant son soutien à la direction de l'intégration européenne. Grâce aux efforts accomplis, des fiches de projets ont été élaborées par les autorités de BeH au cours de la dernière année de programmation CARDS.Cas no 2 — Projet Nikola Tesla en SerbieBien que le cadre légal de l'Agence (à savoir la gestion centralisée indirecte) ne soit pas le mieux approprié pour renforcer l'appropriation des projets par le pays bénéficiaire, l'Agence a cependant pu trouver une solution novatrice dans le cas d'un projet relatif à une centrale thermique en Serbie (Nikola Tesla A5).Le caractère novateur de la mise en œuvre du projet a résidé dans le recours à un «accord de subvention». Par le biais de cette formule, la responsabilité de la planification, y compris la définition des caractéristiques techniques et la gestion du projet, a été confiée au bénéficiaire, la compagnie d'électricité serbe.Les caractéristiques techniques ont été contrôlées et approuvées par le superviseur engagé par contrat, tandis que l'Agence a continué de s'occuper de la procédure d'appel d'offres et du contrôle des paiements. Toutes les parties, y compris le bénéficiaire, étaient très satisfaites de la formule, et l'on peut donc en conclure que le bénéficiaire a pris en charge le projet aussi complètement que possible dans le cadre des dispositions actuelles.

48.

Toutefois, dans la plupart des cas, la Commission a manqué de cohérence pour promouvoir la responsabilité du pays bénéficiaire lorsqu'elle a élaboré les «fiches de projets» et, par la suite, les termes de référence. La participation a été variable d'un pays à l'autre, en fonction des initiatives prises par les délégations ou l'AER compte tenu des capacités des pays concernés. Bien que la Cour ait constaté un accroissement de la participation des pays bénéficiaires, l'appropriation des projets est restée limitée.

49.

Le cofinancement de projets au moyen de fonds nationaux est un indicateur de l'intérêt du pays bénéficiaire et de sa prise en charge du projet. Bien que les lignes directrices du programme CARDS préconisent le recours au cofinancement national, cette possibilité n'a guère été exploitée (29). Une exception positive à cet égard — la seule sur les trente et un projets non subventionnés qui ont été audités —, celle du projet de cadastre foncier en Croatie, qui a bénéficié d'un cofinancement et dans lequel la coordination des donneurs a effectivement été dirigée par les autorités croates. L'engagement des bénéficiaires de subventions a, lui aussi, été élevé (30).

50.

Une manière d'accroître l'appropriation des projets par le pays bénéficiaire consiste à faire siéger les autorités nationales au sein des comités d'évaluation des appels d'offres. Toutefois, selon les instructions d'EuropeAid, qui sont contraignantes pour les délégations et sur lesquelles s'appuie l'AER, la majorité des membres votants des comités d'évaluation doit représenter la Commission (voir encadré 7), à la différence de nombreux autres domaines des actions extérieures où la Commission n'est pas représentée en tant que membre votant au sein de comités d'évaluation, mais conserve un droit de veto.

Encadré 7Composition des comités d'évaluation des appels d'offresLa Cour a évalué les travaux de 177 comités d'évaluation des appels d'offres couvrant la période 2002-2005. En moyenne, 55 % des membres votants étaient des gestionnaires de tâches issus des centres opérationnels des délégations ou de l'AER, et 13 % des experts externes indépendants. La représentation moyenne des organisations des pays bénéficiaires s'élevait à 32 %, à l'exception de la Croatie, dont la représentation (52 %) a augmenté sensiblement, et de la Bosnie-et-Herzégovine, où elle a décru (24 %).

51.

Les instructions d'EuropeAid exigent que les comités d'évaluation comprennent un minimum de quatre membres de délégations de la Commission européenne ou de l'AER (à savoir le président, le secrétaire et deux évaluateurs) pour un évaluateur extérieur, et deux autres membres de délégations de la Commission européenne ou de l'AER pour chaque évaluateur supplémentaire du pays bénéficiaire. Cette contrainte pèse excessivement sur les ressources humaines des délégations tout en faisant obstacle à une meilleure prise en charge des projets par le pays.

52.

L'un des obstacles à la décentralisation résidait dans le fait que les pays bénéficiaires connaissaient mal les procédures de passation des marchés de la Commission européenne. En Croatie, des représentants des autorités nationales ont été systématiquement invités par la délégation à participer aux réunions du comité d'évaluation en qualité d'observateurs sans droit de vote. Cette bonne pratique, qui permet aux autorités nationales de se familiariser avec les procédures d'appel d'offres détaillées, n'a pas été appliquée systématiquement dans les autres pays. Par exemple, en Albanie, dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine et en Serbie, elle ne l'a été que dans de très rares cas.

53.

Conformément aux lignes directrices CARDS, toutes les interventions relevant de ce programme doivent être coordonnées avec les autres donneurs. Cette tâche est particulièrement difficile dans les Balkans occidentaux en raison du nombre élevé de donneurs et de la coexistence de deux programmes différents: le programme d'adhésion de l'UE et le programme de développement et de réduction de la pauvreté de la Banque mondiale, des Nations unies et de certaines agences des États membres de l'UE.

54.

La «déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide» (31) a entériné le principe selon lequel les pays bénéficiaires eux-mêmes doivent assurer la conduite de la coordination de l’aide à tous les niveaux, tandis que les donneurs doivent s'engager à respecter le rôle prédominant des pays partenaires. Dans les pays couverts par le programme CARDS, l'audit n'a révélé quasiment aucun indice d'une telle démarche de la part des pays bénéficiaires ou d'une quelconque action des donneurs visant à inciter ces pays à assurer la conduite de la coordination. La seule initiative en ce sens a été constatée en Albanie (voir encadré 8).

Encadré 8Coordination des donneurs en AlbanieAfin d'améliorer la coordination des donneurs en Albanie, les quatre multilatéraux [la Commission européenne (CE), l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), les Nations unies (NU) et la Banque mondiale (BM)] ont mis en place un mécanisme de coordination sectorielle en décembre 2003. Ils se sont entendus sur le partage des responsabilités en quatre domaines thématiques. Afin de gérer le processus de coordination, ils ont créé un secrétariat technique des donneurs. Ce mécanisme renforce la complémentarité et contribue à une division du travail plus efficace. Les donneurs sont censés exploiter leurs avantages comparatifs respectifs au niveau des secteurs et déléguer des pouvoirs pour l'exécution des programmes aux donneurs chefs de file.La communauté des donneurs a contribué à la mise en place d'un système de planification intégrée, qui a été instauré par le gouvernement albanais en 2005 et qui devrait contribuer à son propre processus de développement. Ce système vise à intégrer, en 2007, les divers cadres politiques en un seul plan de développement à moyen terme et à mettre en place une nouvelle architecture pour la coordination des donneurs et la gestion de l'aide extérieure.

55.

Les délégations et l'AER appliquent des procédures de suivi différentes:

56.

Le suivi efficace des projets passe par la définition d'objectifs et d'indicateurs objectivement vérifiables (IOV) par rapport auxquels les réalisations peuvent être appréciées. Toutefois, soit les IOV ne sont pas prévus, soit, lorsqu'ils le sont, ne sont pas mesurables ou limités dans le temps. Par exemple, dans un projet d'école de police, l'un des IOV était des «cours appropriés pour le personnel», sans préciser le nombre de participants prévu ou le programme d'études. Dans un autre projet figuraient des indicateurs tels que l'«amélioration de la capacité opérationnelle», sans critères spécifiques.

57.

Conformément au règlement applicable, la Commission a évalué le programme CARDS à la fin de juin 2004. Conformément aux termes de référence fixés, l'évaluation avait pour objectif de fournir à la Commission européenne une appréciation indépendante et fiable de la stratégie d'intervention du programme CARDS et de son évolution dans un contexte politique plus large. L'évaluation a porté sur la période 2001-2003 (voir également point 10).

58.

Afin d'améliorer la gestion financière, un aspect crucial du processus d'évaluation est celui du suivi des recommandations formulées. En principe, la Commission dispose d'un an pour rendre compte de ses actions de suivi. En l'espèce, la Commission a produit son rapport deux ans plus tard. Ce retard peut avoir été dû en partie au fait qu'elle n'était pas satisfaite de la qualité de certaines recommandations.

59.

Même si l'évaluation de projets ou de secteurs particuliers n'est pas formellement exigée, il s'agit d'une bonne pratique qui conduirait à des résultats et à des recommandations ciblés. L'AER a effectué des évaluations systématiques au niveau des projets et des secteurs, à la fois à mi-parcours et ex post. Les synthèses de ces évaluations ont été publiées sur le site web de l'AER, contribuant ainsi à la diffusion des constatations. En revanche, les délégations ont rarement effectué des évaluations au niveau des projets et des secteurs, et le petit nombre de rapports établis par elles n'a pas été publié sur leurs sites web.

60.

La diffusion des résultats des processus de suivi et d'évaluation diffère également entre les délégations et l'AER. Cette dernière organise régulièrement des réunions et des ateliers à l'intention des gestionnaires de projets et de programmes travaillant dans différents centres opérationnels, en vue d'échanger les expériences. Toutefois, le même niveau de diffusion n'est pas atteint parmi les pays où les programmes sont gérés par les délégations. Bien que des contacts soient établis entre les agents des délégations et ceux de l'AER, ils ne sont pas systématiques.

61.

La Cour estime que la gestion du programme CARDS par la Commission a contribué pour une large part à la stabilisation et à la reconstruction dans les pays bénéficiaires. L'assistance a toutefois été moins efficace en ce qui concerne l'amélioration des capacités administratives, essentiellement parce qu'au départ elle était peu centrée sur le renforcement institutionnel et que la capacité d'absorption des pays bénéficiaires était insuffisante.

62.

L'orientation stratégique de la Commission était formulée de manière très générale et n'était pas ciblée sur des domaines particuliers. Elle était appropriée pour la phase de reconstruction, mais non pour les objectifs de renforcement institutionnel, plus ambitieux.

63.

Les documents de stratégie par pays étaient formulés en termes généraux; aussi ne fournissaient-ils pas d'orientations suffisamment détaillées, en particulier parce qu'ils n'étaient pas étayés par des stratégies sectorielles disponibles en temps utile. Les programmes indicatifs pluriannuels, sur lesquels reposent la planification annuelle et la sélection des projets, n'établissaient pas de priorité entre les différents domaines d'intervention ou à l'intérieur de chacun d'entre eux. Il n'existait donc aucune base pour optimiser la sélection des projets et, par suite, un certain nombre de projets n'ont pas été coordonnés et ont été mis en œuvre isolément.

64.

Dans les premiers temps, l'aide était principalement orientée vers les projets de reconstruction du type investissement, plutôt que sur le renforcement institutionnel. À mesure que les programmes ont été mis en œuvre, l'accent s'est naturellement déplacé vers le renforcement institutionnel, qui représente désormais la grande majorité des dépenses. La Cour a constaté que, dès le départ, le renforcement institutionnel a été privilégié dans les pays où l'aide était gérée par les délégations par rapport à ceux où elle était gérée par l'AER. Dans le dernier cas, cela a retardé la mise en place des projets de jumelage.

Recommandation no 1L'orientation stratégique pour la mise en œuvre du nouvel instrument d'aide de préadhésion (IAP) (32) devrait accorder une attention suffisante aux différents domaines d'intervention afin de garantir un ciblage approprié de l'aide, une approche systématique des domaines clés et l'existence d'une base solide pour hiérarchiser et sélectionner les projets.

65.

À quelques exceptions près, les approches en matière de gestion adoptées par la Commission ont été appropriées au contexte et aux besoins des pays bénéficiaires. Elles ont permis de garantir une intervention rapide, mais n'ont pas mis assez l'accent sur la nécessité, pour les pays bénéficiaires, de tirer le meilleur parti de l'aide.

66.

Quatre approches différentes ont été suivies pour la gestion afin de tenir compte de la situation des pays bénéficiaires concernés. Deux des approches (c'est-à-dire les délégations déconcentrées et l'AER) — couvrant la majorité des dépenses — ont été généralement efficaces et appropriées. Les deux autres (c'est-à-dire la gestion centralisée et la gestion décentralisée) ont été moins efficientes et moins adaptées aux besoins particuliers.

67.

La Commission est parvenue à répondre aux critiques antérieures concernant la lenteur de la mise en œuvre en faisant en sorte que l'intervention soit rapide. Cette capacité a été un atout au cours de la phase de reconstruction. Mais, s'agissant du renforcement institutionnel, l'accent mis sur cet aspect n'a pas été contrebalancé par une prise en considération suffisante de la faculté des pays bénéficiaires de tirer le meilleur parti de l'aide fournie ou de se conformer à toutes les conditions préalables.

Recommandation no 2La Commission devrait continuer de mettre l'accent sur la mise en œuvre rapide de l'intervention, mais également accorder suffisamment d'attention aux aspects relatifs à l'efficacité tels que la faculté des bénéficiaires d'absorber entièrement l'aide fournie (en particulier dans le cadre des projets de renforcement institutionnel).

68.

Alors que la Commission considérait l'appropriation des projets par les pays bénéficiaires comme une priorité, elle n'a pas adopté une approche cohérente pour atteindre cet objectif et les modes de gestion choisis n'allaient pas non plus dans ce sens.

69.

Les pays bénéficiaires n'ont été que modestement associés aux phases de sélection des projets et d'appel d'offres. Vers la fin du programme, la participation des pays bénéficiaires a été plus marquée, même si leur appropriation des projets est restée limitée. Malgré l'engagement des pays bénéficiaires de coordonner le grand nombre de donneurs différents dans la région — un important indicateur d'appropriation —, l'audit n'a révélé aucun indice suggérant qu'une telle coordination ait été assurée.

Recommandation no 3S'agissant du programme IAP, la Commission devrait s'efforcer de résoudre l'importante question de l'appropriation des projets par les pays bénéficiaires, en adoptant des stratégies particulières dans tous les domaines de la gestion et de la mise en œuvre, en particulier pour ce qui concerne l'appel d'offres.

70.

Le suivi et l'évaluation, satisfaisants sur certains points, étaient de qualité inconstante. Les procédures de suivi des délégations et de l'AER différaient, bien qu'une méthodologie commune ait été utilisée à partir de 2005. L'absence d'indicateurs de projets adéquats a compromis l'efficacité du suivi. Une évaluation du programme CARDS a été effectuée comme prévu, mais le suivi par la Commission a été tardif. Il existe des différences injustifiées entre les délégations et l'AER en ce qui concerne l'importance accordée aux évaluations des projets ou des secteurs, ainsi que la diffusion des résultats des procédures de suivi et d'évaluation.

Recommandation no 4Les pratiques en matière de suivi et d'évaluation devraient être harmonisées; en particulier, celle de l'AER consistant à évaluer les différents projets ou secteurs et à diffuser les résultats et les enseignements retirés devrait être étendue aux délégations.La Commission devrait faire en sorte de donner suite rapidement aux évaluations.

a)

le programme CARDS était capital pour garantir un soutien financier et technique au processus de stabilisation et d'association;

b)

la nature et l'approche centralisées sont susceptibles de constituer une entrave à l'appropriation et à l'efficacité du programme;

c)

équilibrer l'aide au renforcement institutionnel et les investissements en matière de développement représentait un défi important;

d)

la dimension régionale du programme était faible.