52005SC0443

[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 6.4.2005

SEC(2005) 443 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

L’action engagée par la Grèce en réponse à la décision du Conseil du 17 février 2005 l’invitant, conformément à l’article 104, paragraphe 9, du traité, à prendre des mesures visant à la réduction du déficit jugée nécessaire pour remédier à la situation de déficit excessif

LA PROCÉDURE DE DÉFICIT EXCESSIF VISANT LA GRÈCE

Le Conseil, sur recommandation de la Commission, a constaté l’existence d’un déficit excessif en Grèce le 5 juillet 2004 et, conformément à l’article 104, paragraphe 7, du traité, il a adressé à la Grèce des recommandations l’invitant à mettre fin à la situation de déficit excessif en 2005. Le 18 janvier 2005, le Conseil a décidé que la Grèce n’avait pris aucune action suivie d’effets en réponse à ces recommandations.

Le 17 février 2005, sur la base d'une recommandation de la Commission et conformément à l'article 104, paragraphe 9, du traité, le Conseil a décidé de mettre la Grèce en demeure de prendre des mesures visant à la réduction du déficit jugée nécessaire pour remédier à la situation de déficit excessif. Le Conseil a fixé aux autorités grecques le délai du 21 mars 2005 pour prendre une action suivie d’effets en vue de se conformer à sa décision. Le Conseil a notamment décidé que la Grèce « met fin à la situation actuelle de déficit excessif aussi rapidement que possible, et au plus tard d'ici 2006 grâce à : (i) une exécution rigoureuse du budget 2005 approuvé par le Parlement grec et (ii) à la mise en œuvre en 2006 de mesures d'ajustement d'une nature permanente aboutissant à une réduction du déficit d'au moins 0,6 point de pourcentage du PIB ». Le Conseil a également invité la Grèce à poursuivre « ses efforts visant à déterminer et à contrôler les facteurs autres que le besoin de financement net qui contribuent à la variation du niveau de la dette » et à « améliorer la collecte et le traitement des données publiques » . Le Conseil a ensuite invité la Grèce à prendre « les mesures nécessaires pour assurer la poursuite de l'assainissement budgétaire, par une réduction du déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 % du PIB par an après la correction du déficit excessif, de manière à atteindre l'objectif d'une position budgétaire à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire ». Enfin, le Conseil a demandé à la Grèce de soumettre, « le 21 mars 2005 au plus tard, un rapport présentant les décisions prises en vue de se conformer aux recommandations de la présente décision ».

La présente communication évalue les décisions prises par les autorités grecques en réponse à la décision du Conseil.

ACTION ENGAGÉE PAR LA GRÈCE EN RÉPONSE À LA DÉCISION DU CONSEIL

Le 21 mars de cette année, les autorités grecques ont présenté une nouvelle actualisation de leur programme de stabilité couvrant la période 2004-2007. Les objectifs de ce programme actualisé tiennent compte de l’incidence budgétaire du train de mesures budgétaires communiqué à la Commission à la même date et rendu public par le gouvernement le 29 mars pour faciliter la mise en œuvre du programme révisé. Ce paquet, qui inclut des mesures supplémentaires à mettre en œuvre en 2005 et qui s’ajouteront à celles déjà incorporées au budget 2005, confirme la volonté du gouvernement de se fixer un objectif de déficit inférieur à 3% du PIB dans le projet de budget 2006. La Commission considère que cette actualisation révisée du programme de stabilité, conjointement à l’engagement rendu public le 29 mars, constitue le rapport requis par l’article 2, paragraphe 1, de la décision du Conseil.

Selon les données sur l’administration publique communiquées par le gouvernement grec dans sa notification PDE du mois de mars[1], la croissance du PIB réel s’est élevée à 4,2% en 2004, le déficit atteignant pour sa part 6,1% du PIB[2]. Ces chiffres indiquent qu’au cours de l’exécution du budget 2004, le manque à gagner dans les rentrées fiscales et les dérapages de dépenses ont été encore plus importants que ceux qui avaient déjà été révélés à l’occasion de la notification PDE de septembre 2004, sur la base desquels le déficit avait alors été estimé à 5,3% du PIB.

L’actualisation révisée du programme de stabilité évalue l’incidence budgétaire des mesures mises en œuvre et annoncées[3] dans le cadre de trois scénarios macroéconomiques différents. Dans le scénario de référence, utilisé pour l’évaluation du programme[4], la croissance projetée du PIB s’élève à 2,9% en 2005 et à 3% en 2006 et 2007. Le déficit est pour sa part censé atteindre 3,7% du PIB en 2005 et diminuer ensuite pour revenir à 2,9% en 2006, puis à 2,4% en 2007. Quant au déficit corrigé des variations conjoncturelles, il s’améliorerait de 2,5, 0,9 et 0,5 points de pourcentage du PIB en 2005, 2006 et 2007 respectivement. Le ratio dette-PIB atteindrait 109,5% du PIB en 2005 pour ensuite diminuer et s’établir juste en dessous de 105% à la fin de la période couverte par le programme.

Ces projections du programme supposent l’application intégrale des mesures prévues par le budget 2005 et du train de mesures supplémentaires rendu public le 29 mars. Pour 2005, le autorités grecques ont notamment annoncé des mesures à caractère permanent impliquant un relèvement d’un point de pourcentage du taux de TVA moyen en 2005, qui devrait générer 610 millions d’euros de recettes supplémentaires, ainsi qu’une augmentation des accises sur le tabac, les boissons alcoolisées et les produits pétroliers qui devrait rapporter 280 millions d’euros. Le train de mesures prévoit également de réaliser des économies sur les frais de déplacement des fonctionnaires (45 millions d’euros) et une réduction des subventions versées aux sociétés de transport urbain (50 millions d’euros). Au total, ce train de mesures devrait autoriser, s’il est intégralement mis en œuvre, une réduction du déficit de 985 millions d’euros – soit 0,5% du PIB – en 2005[5]. Selon le gouvernement grec, ces mesures devraient engendrer 1,655 milliards d’euros de recettes supplémentaires (environ 0,9% du PIB) en 2006, lorsqu’elles seront appliquées sur l’année entière. Le 29 mars, le gouvernement s’est également engagé publiquement à intégrer au projet de budget 2006 les mesures éventuellement nécessaires pour ramener le déficit en dessous du seuil de 3% du PIB l’année prochaine. Ces mesures, qui seront fonction du taux de croissance, porteraient essentiellement sur les dépenses primaires et affecteraient en particulier les dépenses militaires, les contributions publiques aux fonds de sécurité sociale, les collectivités locales et les investissements publics.

En ce qui concerne la dynamique de la dette, l’actualisation révisée du programme de stabilité fournit des informations sur les origines et l’évolution de l’ajustement stock-flux (ASF), lequel devrait s’élever à environ 2,9% du PIB en 2004. Ce chiffre incluant des recettes de privatisations représentant 0,5 point de pourcentage de PIB, les opérations accroissant l’endettement représenteraient donc 3,4% du PIB. Leur montant se décomposerait comme suit : 1,5 pp pour l’augmentation des dépôts, 1,4 pp pour les écarts comptables (base paiements ou engagements) et 0,5 pp pour les augmentations d’actions ou autres participations détenues et d’autres ajustements mineurs. Selon les projections, l’importance de l’ASF devrait progressivement diminuer, de 1,9% du PIB en 2005 (avec des recettes de privatisation s’élevant à 0,6 points de pourcentage du PIB) à 0,9% du PIB en 2007, année pour laquelle les recettes de privatisations ne représenteraient plus que 0,1% du PIB.

Les questions portant sur la collecte et le traitement des données publiques ne sont pas encore totalement résolus comme l’a indiqué Eurostat dans son communiqué de presse du 18 mars. Eurostat n’a pas validé les données sur le déficit de la notification PDE grecque de mars de cette année en raison d’incohérences dans l’enregistrement des flux entre la Grèce et le budget communautaire. Eurostat a également constaté que les montants correspondant aux dépenses de santé – et aux jeux olympiques – n’étaient pas encore définitifs. Il n’est donc pas exclu que les chiffres de déficit public de 2004 et des années antérieures doivent être révisés à la hausse.

ÉVALUATION DES DÉCISIONS PRISES

L’évaluation de la conformité des mesures ci-dessus avec la décision du Conseil adoptée conformément à l’article 104, paragraphe 9, est réalisée sur la base des prévisions de printemps 2005 des services de la Commission, publiées le 4 avril, qui prennent en compte la notification PDE du mois de mars et l’actualisation révisée du programme de stabilité couvrant la période 2004-2007. Cette évaluation doit également prendre en considération l’incidence budgétaire du train de mesures budgétaires supplémentaires, lequel n’avait pas pu être pris en compte dans les prévisions du printemps 2005 car il avait été rendu public postérieurement à la date de finalisation de ces prévisions.

Selon les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission, le déficit devrait s’élever à 4,5% du PIB en 2005 et à 4,4% en 2006. Pour sa part, le ratio de la dette s’inscrirait à 110,5% du PIB en 2005 et à 108,9% en 2006. Ces projections sont basées sur l’hypothèse d’une croissance du PIB de 2,9% en 2005 et d’une exécution intégrale du budget 2005. Pour 2006, la croissance devait atteindre 3,1%. Le chiffre de déficit pour 2006 – 4,4% – est fondé sur un scénario de politique inchangée pour lequel la valeur du déficit en 2005 est fixée à 4,5% du PIB et il est fait l’hypothèse qu’aucune mesure discrétionnaire ne sera mise en œuvre. Les projections de déficit de l’actualisation révisée du programme de stabilité (3,7% du PIB en 2005 et 2,9% en 2006) et celles des prévisions d’automne 2005 des services de la Commission (4,5 et 4,4% respectivement) sont différentes parce que, comme déjà indiqué, les prévisions n’ont pas pris en considération l’impact budgétaire du train de mesures supplémentaires. En outre, les prévisions de printemps sont basées sur une évaluation plus prudente de l’évolution des cotisations de sécurité sociale et de certaines dépenses primaires. Ces différences sont soulignées dans le tableau ci-après.

Évaluation de l’impact budgétaire des mesures annoncées

2005 | 2006 |

Déficit (% du PIB) |

Prévisions de printemps (1) | 4,5 | 4,4 |

Impact des mesures supplémentaires (2)= (2a) + (2b) | 0,5 | 0,9 |

Recettes (2a) | 0,4 | 0,8 |

Dépenses (2b) | 0,1- | 0,1 |

Différences dans l’évaluation d’autres mesures (3)= (3a) + (3b) + (3c)-(3d) CSS moins élevées (3a) | 0,3 0,1 | 0,6 0,4 |

Dépenses primaires courantes plus élevées | 0,2 | 0,3 |

(surtout santé et salaires publics; 3b) |

Transferts en capital reçus moins élevés (3c) | - | 0,1 |

Paiements d’intérêts moins élevés (3d) | 0,2 |

Objectif du programme (1)-(2)-(3) | 3,7 | 2,9 |

Dette (% du PIB) |

Programme | 109,5 | 107,2 |

Prévisions de printemps | 110,5 | 108,9 |

En ce qui concerne 2005, les prévisions du printemps 2005 ne prennent pas en compte les mesures supplémentaires affectant le volet recettes rendues publiques après la finalisation de ces prévisions. Selon les autorités grecques, l’exécution intégrale de ces mesures devrait induire une amélioration du déficit d’environ 0,5 point de pourcentage du PIB en 2005. Par ailleurs, les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission estiment que dans l’actualisation révisée du programme de stabilité, la hausse projetée des cotisations sociales en 2005 paraît trop élevée par rapport à celle de la rémunération des salariés et ne saurait se justifier sur la base des mesures détaillées dans le programme ou sur celle des tendances passées[6]. De plus, les projections du programme concernant la consommation publique, en particulier les soins de santé et les salaires, semblent trop optimistes[7]. Ces divergences entre autorités grecques et services de la Commission sur l’impact du budget 2005 ne remettent cependant pas en question l’application rigoureuse des mesures envisagées dans le budget 2005 ni, par conséquent, le respect de l’article 1er, point (i), de la décision du Conseil. Le gouvernement grec s’est en outre engagé non seulement à exécuter le budget 2005 avec rigueur, mais aussi à mettre en œuvre en 2005 des mesures supplémentaires, représentant l’équivalent de 0,5 point de pourcentage du PIB, qui compenseront partiellement les effets sur l’année de référence du nouveau dérapage observé en 2004.

Selon le gouvernement, les effets de report sur 2006 des mesures supplémentaires mises en œuvre en 2005 devraient permettre de réduire le déficit de 0,9 point de pourcentage du PIB. Cette estimation ne prend pas en compte les mesures éventuelles que le gouvernement pourrait prendre pour honorer son engagement de ramener le déficit en dessous de la barre des 3% du PIB en 2006, car ces mesures n’ont pas été détaillées avec précision et leur impact budgétaire sera fonction de l’état de la croissance. Compte tenu du déficit de 4,4% du PIB pronostiqué pour 2006 par les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission et des observations formulées par Eurostat dans son communiqué de presse du 18 mars, ces mesures risquent fort d’être indispensables pour assurer la correction du déficit excessif en 2006, même en cas de réalisation des scénarios de croissance les plus favorables. S’inscrivant dans le cadre du scénario habituel à politique inchangée, les prévisions du printemps 2005 sont basées sur une évaluation plus prudente par la Commission de l’évolution d’un certain nombre de postes budgétaires, en particulier les cotisations sociales, les salaires publics, et les dons et subventions de l’UE[8], la Commission estimant néanmoins que les paiements d’intérêts devraient être un peu moins élevés que ce que prévoit le programme[9]. Compte tenu de tous ces éléments, il se pourrait que le déficit en 2006 soit supérieur de 0,6 point de pourcentage du PIB à la projection des autorités grecques. À cela, il convient d’ajouter que le communiqué d’Eurostat du 18 mars signale que les chiffres du déficit pour 2004 risquent de devoir être revus à la hausse. Les autorités grecques n’ayant pas prévu de mesures compensatoires à mettre en œuvre en 2005 pour contrebalancer ces dérapages supplémentaires, les effets de report qui résulteraient des révisions statistiques induiraient un chiffre du déficit plus élevé en 2005, et donc en 2006.

Globalement, la Commission estime qu’il existe un certain nombre de risques, sous forme de recettes inférieures aux prévisions, de dérapages des dépenses ou de révisions statistiques, qui, s’ils se matérialisaient, induiraient en 2005 et 2006 des déficits supérieurs aux niveaux projetés dans le programme de stabilité. Si de tels dérapages en 2005 ne sont pas susceptibles d’affecter l’action entreprise pour se conformer à la mise en demeure adressée par le Conseil à la Grèce le 17 février 2005, des mesures supplémentaires seraient en revanche indispensables s’ils se produisaient en 2006, le gouvernement grec ayant d’ailleurs pris un engagement en ce sens. C’est enfin sur la base du projet de budget pour 2006 que l’on devra évaluer si le train de mesures supplémentaires annoncé pour 2006 sera suffisant pour que le déficit soit effectivement ramené l’année prochaine en dessous de la valeur de référence de 3% du PIB.

En ce qui concerne la dette, il apparaît que des avancées significatives ont été réalisées dans l’identification des diverses origines des ASF. Selon les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission, les données fournies dans l’actualisation révisée du programme de stabilité indiquent que les ASF, bien qu’encore relativement importants en 2005 et 2006, seraient moins élevés qu’en 2004. Cela semble confirmer que l’engagement des autorités grecques à poursuivre leurs efforts en vue d’identifier et de contrôler les opérations exceptionnelles commence à porter ses fruits.

Par rapport à la notification de mars 2004, les problèmes pendants relatifs à la collecte et au traitement des données publiques, tels que décrits par Eurostat dans son communiqué de presse du 18 mars, semblent être mieux identifiés et, dans certains cas, ramenés à des problèmes de nature non récurrente, par exemple l’enregistrement déficient des dépenses liées à l’organisation des jeux olympiques. Par ailleurs, un certain nombre de révisions statistiques ont été opérées à l’initiative des autorités grecques, en étroite coopération avec Eurostat. Néanmoins, l’existence de ces problèmes pendants tend à indiquer que des efforts supplémentaires sont encore nécessaires pour améliorer les mécanismes assurant une communication rapide et correcte des données publiques.

CONCLUSIONS

Sur la base des informations actuellement disponibles, les autorités grecques ont arrêté, dans le délai imparti du 21 mars 2005, les décisions compatibles avec les recommandations de la décision du Conseil qui leur a été adressée en vertu de l’article 104, paragraphe 9. Outre une exécution rigoureuse du budget 2005 conforme aux exigences de la décision, le gouvernement a pris des mesures supplémentaires visant à réduire plus fortement le déficit. En ce qui concerne 2006, les informations communiquées indiquent qu’il pourrait être nécessaire de mettre en œuvre des mesures supplémentaires dans le cadre de l’exécution du budget 2006 pour ramener le déficit en dessous de 3% du PIB. Toutefois, l’engagement pris publiquement par le gouvernement, le 29 mars, de veiller à ce que la correction du déficit excessif soit effective en 2006, si nécessaire en prenant des mesures supplémentaires, est conforme aux recommandations du Conseil. En ce qui concerne l’évolution de l’endettement et la qualité des données publiques, des efforts supplémentaires paraissent nécessaires, d’une part pour mieux identifier et contrôler les facteurs, autres que le besoin de financement, qui contribuent à la variation du niveau d’endettement et, d’autre part, pour améliorer la collecte et le traitement des données publiques.

Sur la base de la présente évaluation, la Commission estime qu’aucune nouvelle mesure ne semble à ce stade devoir être prise dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs visant la Grèce. La notification PDE de septembre prochain, la présentation du projet de budget pour 2006 et les prévisions d’automne 2005 des services de la Commission, de même que le rapport que les autorités grecques doivent présenter en octobre en vertu de la décision du Conseil du 17 février 2005, sont autant de documents qui fourniront des informations supplémentaires sur la base desquelles une nouvelle évaluation de la façon dont les autorités grecques se conforment à cette décision du Conseil pourra être réalisée avant la fin de l’année.

[1] Ces chiffres portant sur 2004 n’ont pas été validés par Eurostat le 18 mars 2005. Ils doivent être considérés comme provisoires et susceptibles d’être revus à la hausse. Les divers problèmes sous-jacents sont discutés dans la présente section.

[2] Ce chiffre est de 6,0% du PIB sur base des comptes nationaux (SEC95), c.à..d. en excluant les flux de paiements liés à des accords de swap.

[3] Y compris celles qui ont été rendues publiques le 29 mars.

[4] Voir la recommandation de la Commission pour un avis du Conseil sur le programme de stabilité actualisé de la Grèce, 2004-2007 - SEC(2005) 440 du 4.6.2005.

[5] Si l’on prend comme base le PIB nominal dans le scénario de référence utilisé pour évaluer le programme, à l’instar de ce qui a été fait dans les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission, le chiffre réel devrait être proche de 0,55% du PIB.

[6] Les projections du programme impliquent notamment une hausse du ratio des cotisations sociales effectives (le rapport entre les recettes de sécurité sociale et la rémunération totale des salariés) de plus d’un point de pourcentage. Le programme semble effectuer une projection dans l’avenir des fortes hausses observées dans le passé, ce qui ne paraît pas justifié.

[7] La forte baisse de la part des salaires et de la consommation intermédiaire dans le PIB que prévoit le projet de budget est en opposition frontale avec les tendances observées dans le passé récent, au cours duquel ces postes se sont montrés particulièrement rebelles à la baisse et ont été à l’origine de dérapages budgétaires significatifs.

[8] En ce qui concerne les cotisations sociales et les salaires, les divergences entre les chiffres avancés par le gouvernement grec et les prévisions du printemps 2005 s’expliquent par l’action des mêmes facteurs que pour 2005 (voir notes 4 et 5 ci-dessus), amplifiée, dans le cas des cotisations sociales, par l’effet de report de la divergence en 2005. Pour les subventions de l’UE, les problèmes signalés par Eurostat, conjugués à la faible capacité d’absorption observée par le passé, justifient l’évaluation plus prudente de la Commission.

[9] Selon le programme, le montant des paiements d’intérêts devrait croître de plus de 9% en termes nominaux en 2006. Une hausse aussi importante ne paraît pas compatible avec les projections sur l’évolution de la dette et des taux d’intérêt. Le montant effectif, ramené au PIB, pourrait donc s’avérer inférieur au chiffre retenu dans le programme.