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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS sur les activités de l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes accompagné de propositions de refonte du règlement (CE) n° 1035/97 du Conseil

1. Introduction

En juin 1994, face à l'inquiétude croissante suscitée par les actes de racisme commis dans l'Union européenne, le Conseil européen de Corfou a demandé la création d'une commission consultative sur le racisme et la xénophobie. En juin 1995, les chefs d'État et de gouvernement réunis à Cannes ont invité la commission consultative à examiner la faisabilité d'un Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes. Le Conseil européen de Florence de juin 1996 a approuvé le principe de création de l'Observatoire.

Le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 1035/97 [1] portant création d'un observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes («le règlement») le 2 juin 1997 sur la base d'une proposition de la Commission. Le Conseil européen a décidé d'établir le siège de l'Observatoire à Vienne. Ses activités ont débuté en 1998 avec la nomination des premiers membres du personnel et l'installation dans des locaux temporaires. L'inauguration officielle de l'Observatoire a eu lieu les 7 et 8 avril 2000 à Vienne.

[1] Règlement (CE) n° 1035/97 du 2 juin 1997 portant création d'un Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes (JO L 151 du 10.6.97, pp. 1-7).

Le racisme et la xénophobie sont de vastes concepts qui vont de petits actes de discrimination quotidiens à des actes d'une extrême violence, en passant par des obstacles dressés de manière non intentionnelle à tous les niveaux par les institutions publiques et privées. Ces phénomènes sont tous inacceptables et incompatibles avec les valeurs de l'Union fondées sur les libertés et les droits fondamentaux et sur la prééminence du droit. Tant que des mesures efficaces de prévention et de lutte contre le racisme et la xénophobie n'auront pas été adoptées, l'objectif de l'Union visant à mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice ne sera pas pleinement atteint.

Le racisme est toujours là, même si l'activité raciste connaît des fluctuations souvent dues à des événements particuliers survenus dans l'Union ou hors de ses frontières. Il importe de comprendre les liens de causalité qui ont abouti à cette évolution de l'activité raciste. À titre d'exemple, il est manifeste que lors de la guerre du Golfe de 1991, l'Union européenne a assisté à une recrudescence spectaculaire des agressions à l'encontre de la communauté musulmane et des personnes d'origine arabe. Plus récemment, quelques États membres ont été le théâtre d'un antisémitisme violent en réaction aux tensions entre Israël et la Palestine. Dans le contexte actuel d'insécurité liée à la menace terroriste internationale, l'Union doit faire preuve d'une vigilance de tout instant afin d'éviter une reprise de ces exactions.

L'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes constitue un instrument important pouvant aider les institutions communautaires et les États membres à lutter contre ces phénomènes. La collecte de données fiables et comparables sur le racisme et la xénophobie est un objectif essentiel. Dans tout domaine d'action, les décideurs doivent disposer de données fiables pour pouvoir orienter leurs mesures de manière efficace. En matière de lutte contre le racisme, il est indispensable d'avoir une image claire de l'efficacité des politiques et des pratiques dans l'ensemble de l'Union. Nous devons nous assurer qu'elles visent à protéger les victimes et à changer le comportement des coupables.

2. Contexte

Le règlement invite la Commission (article 16) à transmettre au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions un «rapport d'évaluation des activités de l'Observatoire, assorti, le cas échéant, de propositions visant à l'adaptation ou à l'extension de ses tâches, notamment en fonction de l'évolution des compétences de la Communauté dans le domaine du racisme et de la xénophobie». Ce rapport doit être présenté au cours de la troisième année suivant l'entrée en vigueur du règlement.

Le 6 octobre 2000, la Commission a présenté un premier rapport [2] aux institutions communautaires (COM(2000)625 final). Le rapport a conclu que, étant donné que l'Observatoire n'avait pas pu véritablement commencer ses activités avant 1999 et que ses effectifs n'étaient au complet que depuis 2000, il était trop tôt pour mener une évaluation exhaustive des progrès réalisés par l'Observatoire. Elle a donc présenté un rapport intérimaire sur les activités réalisées jusqu'à cette date et annoncé qu'elle organiserait une évaluation externe de l'Observatoire afin d'avoir une vue indépendante de l'efficacité de l'Observatoire par rapport aux objectifs fixés dans le règlement, ainsi que de l'efficacité des moyens humains et financiers mobilisés pour atteindre ces objectifs. Cette étude devait fournir une évaluation de la structure organisationnelle de l'Observatoire et notamment de l'état de la réalisation de ses objectifs; de l'efficacité des méthodes logistiques, administratives et de gestion; des progrès dans l'établissement et la gestion du réseau d'information RAXEN; de la qualité et de la pertinence des activités et des produits de l'Observatoire; et des procédures de suivi des activités. Elle devait également établir dans quelle mesure les besoins des utilisateurs avaient été identifiés et satisfaits et mettre en évidence la satisfaction des utilisateurs par rapport aux produits et aux services d'information conçus jusqu'alors.

[2] Le Comité des régions a adopté son propre rapport en réponse aux observations intérimaires de la Commission (avis du Comité des régions du 14 novembre 2001 sur le rapport de la Commission sur les activités de l'Observatoire des phénomènes racistes et xénophobes (COM(2000)625 final) - CdR 67/2001 fin). Dans la présente communication, la Commission tient compte des avis et des points de vue exprimés dans ce rapport.

L'évaluation externe s'est achevée en juillet 2002. La Commission a transmis le rapport au Parlement européen, aux gouvernements des États membres, au Comité économique et social et au Comité des régions et publié les résultats sur le serveur Europa. Elle a reçu les avis de membres du Parlement européen, de gouvernements, du conseil d'administration et de membres du personnel de l'Observatoire et d'organisations de la société civile. La présente Communication et les propositions de modification du règlement qui l'accompagnent tiennent comptent de ces avis.

3. Évaluation externe

L'évaluation externe de l'Observatoire a été réalisée sous contrat par le Centre for Strategy and Evaluation Services, organisation située au Royaume-Uni. Elle couvre l'évolution de l'Observatoire depuis sa création jusqu'à la fin 2001. Le rapport intégral peut être consulté à l'adresse Internet suivante:

http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/pdf/origin/eumc_eval2002_fr.pdf

La présente Communication tient compte des résultats de l'évaluation externe et des réactions de différents intéressés à l'égard de l'évaluation. Il reflète l'avis de la Commission sur l'avancement actuel des travaux de l'Observatoire.

3.1. Le principal objectif de l'Observatoire

L'objectif principal de l'Observatoire, défini à l'article 2, paragraphe 1, du règlement de 1997 est de:

« (...) fournir à la Communauté et à ses États membres (...) des informations objectives, fiables et comparables au niveau européen sur les phénomènes du racisme, de la xénophobie et de l'antisémitisme, afin de les aider lorsque, dans les domaines de leurs compétences respectives, ils prennent ou définissent des actions ».

La fourniture d'informations objectives, fiables et comparables sur le racisme et la xénophobie dans tous les États membres de l'Union européenne constitue un défi. Les méthodes de collecte des données varient considérablement, allant de mécanismes complexes et officiels, dans certains États membres, à des méthodes plus élémentaires et dépendant en grande partie de la collecte de données assurée par des organisations non gouvernementales, dans d'autres États membres. Bien que l'Observatoire ait réalisé, au cours des dernières années, des progrès considérables en termes d'objectivité et de fiabilité de ses données, il est clair que l'objectif de comparabilité est encore bien loin d'être atteint.

L'Observatoire s'appuie en grande partie sur un réseau de points de convergence nationaux présents dans chaque État membre (réseau RAXEN) qu'il a établi en encourageant la coopération entre des organisations universitaires, non gouvernementales et (parfois) des organisations gouvernementales au niveau national.

Les principaux résultats de l'Observatoire sont ses quatre rapports annuels [3] et une série d'études à plus petite échelle, notamment sur:

[3] Publiés respectivement les 22 décembre 1999 (portant sur l'année 1998), 22 novembre 2000 (portant sur l'année 1999), 18 décembre 2001 (portant sur l'année 2000) et 10 décembre 2002 (portant sur l'année 2001).

- les réactions anti-islamiques qui ont fait suite aux événements du 11 septembre;

- la situation des communautés islamiques dans cinq villes européennes;

- le racisme, le football et Internet;

- la législation en matière de lutte contre le racisme dans les États membres;

- le racisme et la diversité culturelle dans les médias.

L'Observatoire a également publié les résultats d'un sondage d'opinion Eurobaromètre consacré au racisme et à la xénophobie, dans le prolongement de l'enquête menée par la Commission en 1997.

Ces rapports et études ont, entre autres, procuré une quantité appréciable d'informations. La qualité des données fournies à ce jour s'est améliorée, mais elle n'a pas encore permis d'effectuer de véritables comparaisons entre les situations des différents États membres, ni même d'évaluer l'efficacité des politiques antiracistes menées dans chaque pays. Or, l'établissement de données et d'évaluations comparatives constitue une étape essentielle si l'on veut que l'Observatoire soit en mesure d'adresser des recommandations utiles aux institutions communautaires et aux États membres concernant les politiques et pratiques et que les décideurs puissent tirer des conclusions sur leurs travaux à la lumière de l'expérience acquise dans d'autres États membres. C'est pourquoi les évaluateurs externes concluent que, même si près de six années se sont écoulées depuis l'adoption du règlement portant création de l'Observatoire, il est toujours impossible de mesurer l'effet ou les retombées des résultats produits par ce dernier. Un certain nombre de facteurs ont abouti à cette situation, certains échappant manifestement au contrôle de l'Observatoire.

Dans la poursuite de ses objectifs, l'Observatoire ne peut être tenu pour responsable du fait qu'historiquement il n'existe pas de définitions communes aux États membres en matière de racisme et de xénophobie. Toutefois, l'exploitation du réseau RAXEN au maximum de ses capacités a pris du retard, ce qui explique qu'on ait commencé seulement depuis peu à encourager une convergence des définitions et des procédures de collecte des données. Selon le secrétariat de l'Observatoire, bien que les informations disponibles dans chaque État membre soient extrêmement variables, la disponibilité et donc la diffusion d'informations comparables devraient rapidement s'accroître, à présent que les 15 points de convergence nationaux sont en place. L'Observatoire indique qu'il intensifie ses efforts afin de persuader les autorités nationales d'adopter des systèmes compatibles, voire communs, pour la collecte de données, en particulier par la mise en place de groupes de travail sur des stratégies à long terme d'amélioration de la collecte de données et sur la méthodologie qui permettra d'améliorer la comparabilité des données.

À la lumière de l'expérience acquise dans l'élaboration de bases de données comparables dans d'autres domaines (économie, environnement, etc.), il est permis de penser qu'une étroite coopération avec les gouvernements nationaux, y compris les offices statistiques, constitue un atout essentiel pour assurer progressivement la convergence. Les consultations menées sur ce point par la Commission auprès des États membres ont révélé que la principale valeur susceptible d'être réellement ajoutée par l'Observatoire au niveau européen consiste à fournir des données réellement comparables. Il ne s'agit pas nécessairement d'aboutir à une harmonisation complète des méthodes de collecte des données, mais l'Observatoire ne peut, à terme, remplir son mandat si les autorités nationales n'adoptent pas de systèmes de classification compatibles, voire communs. Dans le cadre des consultations menées par la Commission, les autorités nationales ont confirmé leur volonté de jouer un rôle plus actif à cet égard, ce dont rendent compte les propositions de modification du règlement portant création de l'Observatoire.

3.2. Autres activités

Tables rondes

Aux termes du règlement, l'Observatoire doit faciliter et encourager l'organisation régulière de tables rondes ou de réunions au niveau national. Toutefois, l'organisation effective de tables rondes nationales relève des États membres. Les États membres ont réagi de diverses manières: certains ont organisé plusieurs manifestations, tandis que d'autres ont eu des difficultés à tenir des réunions régulières, l'un des problèmes rencontrés étant l'absence de financement adéquat. Certains pays n'ont organisé qu'une seule réunion pendant la période allant jusqu'à la fin 2002. L'Observatoire donne des lignes directrices et apporte son aide, mais il n'est pas au premier chef l'organisateur des tables rondes nationales.

Les tables rondes nationales sont destinées à maintenir le contact avec les organisations de la société civile dans les États membres. Elles permettent à l'Observatoire de tenir compte des points de vue de divers acteurs - ONG, chercheurs, gouvernements - et des informations qu'ils fournissent. Dans la pratique, les réunions n'ont pas été efficaces en termes de collecte de données, mais elles ont permis aux organisations de la société civile de s'exprimer sur les questions liées d'une manière générale au racisme et à la xénophobie, raison pour laquelle le secrétariat de l'Observatoire est convaincu de l'utilité de ces événements. Dans le cadre de leur consultation avec la Commission, les États membres ont proposé que la responsabilité de l'organisation de ces événements reste au niveau national, l'Observatoire étant libre de participer le cas échéant et selon les besoins. Toutefois, ils ont estimé que l'Observatoire ne devrait pas être tenu de favoriser l'organisation de tables rondes et que d'autres moyens d'associer la société civile aux travaux de l'Observatoire pourraient être plus efficaces. La Commission se rallie à cet avis et propose donc une modification du règlement sur ce point.

Les évaluateurs relèvent toutefois un intérêt à continuer d'organiser des tables rondes européennes réunissant des acteurs nationaux car cette activité confère une dimension communautaire aux travaux. La Commission rappelle notamment les trois tables rondes sur l'antisémitisme, l'islamophobie et le dialogue interculturel organisées fin 2002 et début 2003 par l'Observatoire à la demande de la Commission et qui illustrent l'intérêt d'une telle démarche. La modification proposée par la Commission permettrait à l'Observatoire de conserver cette approche.

Recherche et analyse

Récemment encore, l'Observatoire ne disposait en propre que d'une capacité très limitée en matière de recherche et d'analyse, mais il est en train de recruter du personnel supplémentaire en vue de renforcer cette fonction. Il va sans dire que, compte tenu du budget disponible, l'Observatoire ne deviendra pas un centre de recherche propre dans ce domaine. Il devra davantage se concentrer sur l'analyse et l'interprétation de recherches externes, en incitant les universités, les instituts de recherche et les gouvernements, le cas échéant, à effectuer les recherches appropriées. De l'avis des évaluateurs externes, il importe que l'Observatoire se défende de toute recherche supplémentaire qui ne cadrerait pas avec ses objectifs généraux. La Commission partage résolument cet avis et note que les énergies de l'Observatoire devraient converger vers les priorités fondamentales et non s'éparpiller dans des projets de recherche secondaires.

Diffusion des informations et des données

L'Observatoire a conçu une vaste gamme de publications allant de rapports réguliers, de revues et de bulletins d'information (Newsletters) à la publication d'études spécifiques selon les besoins. Nombre de publications sont disponibles sur le site Internet de l'Observatoire, qui fournit aussi d'autres informations sur ses activités, son rôle et son mandat. Toutefois, la Commission est préoccupée par l'absence de stratégie de communication clairement définie et par le fait que, face à l'objectif principal de l'Observatoire, qui consiste à aider la Communauté et les États membres lorsqu'ils prennent des mesures, plusieurs instruments de communication se sont révélés inappropriés et non ciblés. La Commission convient avec les évaluateurs que l'Observatoire devrait adopter une stratégie de communication claire couvrant toutes les formes de communication, y compris les rapports, les Newsletters et le site web. L'accent devra être mis sur les besoins des groupes cibles, c'est-à-dire essentiellement des décideurs des États membres et des institutions communautaires. La stratégie de communication devrait servir d'outil de travail pour la conception de toutes les activités, en précisant d'emblée la finalité exacte et les destinataires de chaque produit. La Commission se félicite que l'Observatoire ait engagé des travaux en ce sens.

Rapports annuels

L'Observatoire a publié des rapports annuels portant sur les années 1998, 1999, 2000 et 2001. En ce qui concerne la couverture des phénomènes remontant à 1998 et 1999 et en particulier la qualité et la comparabilité des données, on conçoit aisément que les résultats ne soient pas à la hauteur des espérances. Dans les domaines de l'emploi, de l'intégration sociale et de la lutte contre la discrimination, les rapports sont de plus en plus ciblés et axés sur les priorités de l'UE. Cette évolution doit se poursuivre. La Commission propose qu'un lien clair soit établi dans le règlement entre les travaux de l'Observatoire et des priorités plus vastes de l'UE afin d'assurer une valeur ajoutée pour le processus d'élaboration des politiques aux niveaux européen et national. Ainsi, la Commission espère conférer à l'Observatoire davantage de poids dans l'élaboration actuelle des politiques aux différents niveaux.

3.3. Ressources de l'Observatoire

De sa création en 1998 à la fin de 2002, l'Observatoire a disposé d'un budget avoisinant les 20,5 millions d'euros en engagements. Un montant supplémentaire de 1,5 million d'euros était disponible en 1998, mais il n'a pas été utilisé. Pour les années 1998 à 2000, on a enregistré une certaine sous-consommation du budget disponible, essentiellement imputable au fait qu'il a fallu à l'Observatoire plus de temps que prévu pour devenir pleinement opérationnel.

Les engagements pour 2003 sont de 6,5 millions d'euros, dont 3,3 millions pour les frais de fonctionnement et de personnel et 3,2 millions pour les opérations. Les évaluateurs ne s'expriment pas sur le niveau général des ressources affectées à l'Observatoire, mais ils notent qu'une plus grande part de ressources (affectées à la fois aux opérations et au personnel) devrait être consacrée à son objectif principal, à savoir la fourniture d'informations objectives, fiables et comparables. L'Observatoire a indiqué qu'après la nomination des points de convergence nationaux dans les quinze États membres, les ressources financières affectées au système de collecte d'informations RAXEN représentent 53 % du budget de fonctionnement. De l'avis de la Commission, le niveau général de la subvention communautaire est, dans son ensemble, insuffisant pour les activités de l'Observatoire, même s'il faudra l'augmenter en vue de l'élargissement.

Les évaluateurs concluent que, pour juger globalement de la valeur de l'Observatoire, les investissements communautaires doivent être comparés à l'impact et aux retombées des activités de l'Observatoire. Toutefois, comme indiqué plus haut, les difficultés liées à la comparabilité des données ont jusqu'ici limité son efficacité pour la Communauté et les États membres, ce qui empêche les évaluateurs de tirer des conclusions générales. Dans ce contexte, ils relèvent qu'on ne peut pas dire que le retour sur investissement de l'Observatoire soit à la mesure des 13 millions d'euros qu'il a engagés dans les années 1998 à 2001. Les évaluateurs notent un changement de priorités qui signifie peut-être que cette situation va évoluer. La Commission recommande que la question du retour sur investissement soit réexaminée une fois que la situation aura évolué. Cette conclusion est détaillée ci-après.

3.4. Bien-fondé des objectifs de l'Observatoire

Le règlement portant création de l'Observatoire a été adopté avant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam qui a étendu les compétences de la Communauté en matière de lutte contre la discrimination, de même que les compétences de l'Union européenne et de la Communauté pour la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice [4]. Depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, des directives [5] ont été adoptées afin de mettre en oeuvre le principe de non-discrimination, en modernisant l'approche adoptée à l'égard des questions d'égalité et en favorisant la convergence entre les États membres. Des mesures ont également été prises en vertu du titre IV du traité CE afin de promouvoir la protection et l'intégration des immigrants et des demandeurs d'asile, notamment dans le domaine du regroupement familial [6]. En outre, des propositions sont actuellement sur la table du Conseil en vue de renforcer la coopération judiciaire dans le traitement des crimes racistes et xénophobes, sur la base des articles 29, 31 et 34 du traité sur l'Union européenne (voir note de bas de page 4); elles actualisent l'action commune en matière de racisme et de xénophobie adoptée en 1996. En outre, la Communauté s'est engagée, dans le cadre des conventions de Lomé et de l'Accord de Cotonou conclu entre l'Union européenne et les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, à favoriser la non-discrimination dans la vie économique, sociale et culturelle et à mettre en place des mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie. L'Observatoire répond à cet engagement.

[4] Le traité d'Amsterdam a conféré de nouvelles compétences à la Communauté au titre du traité instituant la Communauté européenne et en particulier de l'article 13 afin de combattre toute discrimination fondée notamment sur la race ou l'origine ethnique. Il a également introduit un nouveau titre IV dans le traité, qui prévoit l'adoption de mesures dans le domaine de la libre circulation des personnes, de l'immigration et de l'asile, de la coopération judiciaire en matière civile et des mesures dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

[5] Directive 2000/43/CE du Conseil relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique (JO L 180 du 19.7.2000, p. 22).

[6] Voir notamment la proposition de directive concernant le droit au regroupement familial accordé aux ressortissants de pays tiers résidant légalement dans un État membre de l'Union européenne, qui a fait l'objet d'un accord politique au Conseil le 28 février 2003.

Les évaluateurs recommandent une mise à jour des domaines d'action de l'Observatoire afin de refléter l'état actuel des compétences de manière à couvrir le phénomène du racisme et de la xénophobie de manière globale. La Commission approuve cette approche et formule des propositions à cette fin.

Les évaluateurs concluent également qu'il existe actuellement une insécurité juridique quant à la capacité de l'Observatoire à traiter des situations qui englobent des aspects tels que la violence raciale, ce point n'étant pas explicitement mentionné dans le règlement. À la lumière des consultations menées, notamment auprès des États membres, la Commission ne juge pas nécessaire de clarifier ce point, puisqu'il est clair que la violence et la haine raciales font partie des phénomènes de racisme et de xénophobie au sens de l'article 2, paragraphe 2, du règlement. Par conséquent, la Commission estime que les craintes d'une insécurité juridique ne sont pas fondées.

Couverture géographique

Les évaluateurs concluent qu'il n'est pas nécessaire de modifier la couverture géographique de l'Observatoire afin d'introduire des comparaisons avec des pays tiers. Les préparatifs en vue de l'élargissement ont déjà débuté (financés en 2003 par le programme PHARE) avec la mise en place d'une première série de points de contact dans les futurs États membres qui feront partie du réseau RAXEN après leur adhésion. La Commission partage cet avis, mais propose de permettre au conseil d'administration d'inviter des experts indépendants de pays candidats à participer à ses réunions en vue de faciliter les adhésions futures.

Changements affectant le rôle de l'Observatoire

Les évaluateurs ont envisagé deux changements éventuels qui affecteraient le rôle de l'Observatoire, d'une part en en faisant davantage un groupe de sensibilisation, ou de pression, et d'autre part, en étendant son champ d'action à d'autres formes de discrimination (telles que celles couvertes par l'article 13 du traité CE) et/ou aux droits de l'homme d'une manière plus générale. L'exercice de consultation de la Commission a révélé un large accord avec la conclusion des évaluateurs selon laquelle ces changements ne sont ni opportuns ni nécessaires. La plupart des personnes interrogées ont estimé que l'Observatoire devait continuer à se concentrer sur le racisme et que toute ouverture à d'autres domaines serait malvenue dans les limites des ressources susceptibles d'être mises à la disposition de l'Observatoire et qu'elle affaiblirait l'accent mis sur le racisme. La Commission accepte cette conclusion et propose que l'Observatoire continue à axer ses travaux sur le racisme et le problème connexe de l'intolérance.

La dénomination de l'Observatoire

L'évaluation externe fait état d'inquiétudes concernant le fait que le nom de l'Observatoire comporte des nuances qui diffèrent d'une langue communautaire à l'autre, avec parfois une connotation réglementaire ou de «surveillance». Les consultations de la Commission laissent entendre que ni les États membres ni le conseil d'administration ne sont très favorables à un changement de nom. Au contraire, d'aucuns craignent qu'un changement de nom n'affaiblisse l'identité de l'Observatoire, notamment s'il doit privilégier davantage la promotion de la diversité que la surveillance du racisme.

3.5. Efficacité organisationnelle

Structure de gestion

La structure de gestion de l'Observatoire est définie dans le règlement de 1997. Elle comprend un conseil d'administration, un bureau exécutif et un directeur. Le conseil d'administration est composé de membres indépendants désignés par chaque État membre, par le Parlement européen et par le Conseil de l'Europe, ainsi que d'un représentant de la Commission. Au bureau exécutif siègent le président, le vice-président et au maximum trois autres membres du conseil d'administration, parmi lesquels figurent la personnalité désignée par le Conseil de l'Europe et le représentant de la Commission. Pour être approuvées, les décisions du conseil d'administration et du bureau exécutif doivent être votées à la majorité des deux tiers.

Il est indispensable qu'un conseil d'administration fixe les orientations générales de l'Observatoire dans le cadre du règlement du Conseil et assure certaines fonctions de surveillance telles que l'établissement de programmes d'activités et le contrôle budgétaire. Les évaluateurs concluent qu'un groupe unique peut difficilement faire face à ces multiples tâches. La situation est d'autant plus complexe que le règlement exige que les membres du conseil soient des personnes disposant d'une expérience adéquate dans le domaine des droits de l'homme et dans l'analyse des phénomènes racistes, xénophobes et antisémites, plutôt que dans les domaines de la gestion organisationnelle, de la planification et du contrôle budgétaire. Qui plus est, les évaluateurs relèvent que le conseil compte déjà un grand nombre de membres (18) et que l'élargissement de l'UE augmentera la taille du conseil qui passera au moins à 28 membres selon les critères actuels. Toutefois, ils concluent également que, compte tenu du caractère sensible de ce sujet, les structures de gestion de l'Observatoire devraient continuer à accueillir des membres de tous les États membres. Ils recommandent de revoir les fonctions du conseil d'administration afin que ce dernier joue essentiellement le rôle d'un organe de surveillance qui se réunirait une fois par an et qui exercerait des fonctions clés spécifiques. La majeure partie de ses fonctions administratives et techniques actuelles seraient déléguées à des organes plus petits et plus efficaces. Ils proposent de renforcer le conseil exécutif et de créer un comité scientifique qui pourraient, de concert, être chargés d'orienter et de contrôler l'action du directeur et de son personnel. Si un bureau exécutif renforcé et un comité scientifique devaient être mis en place, les évaluateurs recommandent d'assurer une rétribution adéquate à ceux de leurs membres dont la rémunération ne couvre pas leur concours aux activités de l'Observatoire. Le secrétariat de l'Observatoire juge intéressante l'approche générale recommandée par les évaluateurs.

Les évaluateurs proposent également que le conseil d'administration, sous sa forme nouvelle, se compose de représentants des gouvernements des États membres plutôt que d'experts indépendants et que l'indépendance en matière d'orientation politique générale soit garantie par le nouveau comité scientifique. Les consultations de la Commission révèlent une large approbation de la conclusion des évaluateurs selon laquelle l'Observatoire et les autorités des États membres doivent coopérer plus étroitement tant en ce qui concerne la collecte des données que pour assurer que les États membres tiennent compte des informations produites par l'Observatoire lorsqu'ils adoptent des mesures de lutte contre le racisme. Toutefois, l'actuel conseil d'administration de l'Observatoire estime que l'indépendance des membres du conseil est indispensable pour préserver la crédibilité d'une institution qui collecte des informations, du moins en partie, sur l'impact des politiques et des pratiques nationales en matière de racisme et de xénophobie. Ils relèvent que d'autres organismes s'occupant des droits de l'homme, tels que ceux des Nations unies, se composent aussi d'experts indépendants.

Enfin, les évaluateurs constatent que les procédures de décision à la majorité des deux tiers au sein du conseil d'administration sont inutilement complexes pour l'adoption de décisions ordinaires. Ils recommandent l'adoption d'un système permettant d'adopter à la majorité simple les décisions moins importantes du conseil d'administration ou, ultérieurement, du bureau exécutif. Les grandes décisions, touchant par exemple l'approbation du budget annuel, des programmes d'activités et du rapport annuel, continueraient d'exiger une majorité des deux tiers. La Commission note que cette formule serait propre à faciliter le processus décisionnel; elle a d'ailleurs été récemment adoptée par une agence comparable à celle qui nous occupe, l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, implanté à Lisbonne.

La Commission reconnaît que la structure de gestion actuelle prévue par le règlement n'est pas adaptée à maintes décisions actuellement soumises à l'Observatoire. Comme au temps de la commission consultative sur le racisme et la xénophobie (connue sous le nom de commission Kahn) qui a précédé l'Observatoire, le conseil d'administration est un creuset de connaissances et d'expériences sur le racisme et la xénophobie issues de nombreuses disciplines universitaires et de nombreux domaines de la société civile. Les membres du conseil disposent de compétences spécialisées dans le domaine du racisme et ils apportent une contribution de premier plan aux discussions sur les évolutions intervenant dans les États membres, sur la teneur des projets de rapport et sur la définition des priorités et des approches. Le conseil a également pris part à des discussions concernant la relation politique entre l'Observatoire et des gouvernements et des institutions communautaires, s'efforçant ainsi de définir l'identité de l'Observatoire par rapport à d'autres organes. Le premier conseil d'administration (1998-2001) s'est davantage consacré à ces questions qu'à ses fonctions purement administratives.

Toutefois, une certaine confusion semble également régner au sujet du rôle et de la responsabilité générale du conseil, ce qui s'explique en partie par le fait que certains voient en lui le prolongement de la commission de Kahn. Plusieurs des grandes responsabilités du conseil d'administration fixées par le règlement du Conseil concernent la planification stratégique à long terme, les décisions organisationnelles au sein de l'Observatoire, la gestion et le contrôle budgétaires, et les questions de ressources humaines (en particulier la nomination du directeur). Bien qu'ils soient chargés de surveiller ces fonctions, les membres du conseil ne sont pas tenus, en vertu du règlement, de disposer de compétences en la matière (même si certains peuvent s'en prévaloir) et des problèmes budgétaires et de gestion sont survenus. Les observations régulièrement formulées par la Cour des comptes et le Parlement européen dans le cadre de la décharge du budget de l'Observatoire sont source d'inquiétude. De l'avis de la Commission, les difficultés actuelles seront exacerbées par l'élargissement sauf si des mesures sont prises dès à présent en vue de modifier les structures de décision et de clarifier les responsabilités des différents acteurs.

La Commission se félicite dans l'ensemble des propositions formulées par les évaluateurs afin de garantir que les membres du conseil d'administration disposent des compétences, de l'expérience et des possibilités qui leur permettront d'assurer une bonne gestion de l'Observatoire. Les propositions des évaluateurs présentent également l'avantage de renforcer les liens entre l'Observatoire et les décideurs des États membres, notamment en proposant que le conseil d'administration soit composé de représentants des gouvernements des États membres. La Commission entrevoit cependant aussi quelques inconvénients éventuels dans les structures proposées, notamment en ce qui concerne l'indépendance de l'Observatoire telle qu'elle est perçue. Les consultations menées par la Commission ont plutôt confirmé les conclusions de cette dernière.

Dans ses consultations, la Commission a exploré les possibilités d'optimiser l'efficacité des structures décisionnelles de l'Observatoire en tenant compte de trois critères essentiels:

- premièrement, le conseil d'administration et le conseil exécutif devraient conserver les compétences nécessaires pour prendre des décisions sur le fond des problèmes de racisme et de xénophobie dans l'UE;

- deuxièmement, les conseils devraient également être compétents pour prendre des décisions concernant les questions budgétaires, financières et de gestion auxquelles est confronté tout organisme du secteur public;

- troisièmement, la composition des conseils devrait optimiser l'influence que l'Observatoire exerce sur les décideurs dans les États membres, tout en préservant leur capacité à garantir son indépendance.

La Commission a donc envisagé un certain nombre de possibilités allant du maintien des dispositions existantes [7] jusqu'à des systèmes mixtes associant des experts indépendants et des représentants gouvernementaux, en passant par la proposition des évaluateurs qui repose sur des représentants gouvernementaux nationaux et, enfin, un modèle fondé sur l'utilisation des compétences des chefs d'organismes spécialisés dans les États membres qui sont chargés de promouvoir l'égalité raciale et de lutter contre la discrimination raciale en toute indépendance.

[7] Le conseil d'administration actuel est très favorable au maintien de la structure existante, qui serait toutefois renforcée par la création de sous-comités particuliers pouvant être chargés de différents aspects des travaux.

Eu égard à tous les avis exprimés lors des consultations, la Commission estime que la proposition des évaluateurs pourrait être considérée par certains intéressés comme une atteinte inacceptable à l'indépendance de l'Observatoire. Un système mixte associant un expert indépendant et un représentant gouvernemental de chaque État membre pourrait se révéler complexe et extrêmement onéreux. Le maintien des dispositions actuelles, qui mettent l'accent sur les compétences des membres dans le domaine du racisme, ne résoudrait pas les problèmes identifiés par les évaluateurs en ce qui concerne le contrôle de la gestion. La proposition visant à ce que les conseils s'inspirent des compétences des organismes spécialisés existants (qu'ils soient formellement désignés par les États membres au titre de la directive 2000/43/CE du Conseil ou qu'il s'agisse d'autres organes publics dotés de compétences équivalentes) a cependant recueilli un large soutien parmi les intéressés. Les chefs de ces organes (présidents, directeurs ou médiateurs)

- entretiennent nécessairement des contacts étroits avec des autorités nationales, régionales et locales dans le cadre de leurs rôles statutaires au sein des États membres;

- disposent de compétences spécialisées en matière de lutte contre le racisme et d'une bonne connaissance du contexte national;

- sont compétents en matière de gestion d'une organisation financée par les deniers publics; et

- doivent être capables d'agir indépendamment des gouvernements nationaux.

Par conséquent, la Commission estime qu'un conseil d'administration composé de tels membres pourra apporter à l'Observatoire les compétences et les qualifications requises pour assurer une direction et un contrôle efficaces. Elle a donc formulé une proposition à cet effet.

Structure organisationnelle

En ce qui concerne la répartition des effectifs entre personnel administratif et personnes préposées aux tâches proprement dites de l'Observatoire, la situation est en gros comparable à celle des autres agences communautaires.

Le directeur de l'Observatoire est maître de la répartition des effectifs entre les tâches à accomplir, qu'elles relèvent de la collecte des données, de la recherche ou des publications. Dès le départ, l'Observatoire a pris le parti de renforcer ses moyens en personnel chargé de diffuser les informations et d'établir l'image de l'Observatoire, plutôt que de se concentrer sur la collecte de données, la recherche et l'analyse. La Commission est d'avis que cette décision a retardé les retombées positives pour l'Observatoire et qu'elle a eu une incidence sur la qualité de certains de ses premiers résultats. Comme indiqué plus haut, l'Observatoire entend à présent recruter de nouveaux chercheurs, mais il assure qu'il a néanmoins besoin d'une politique de communication forte afin de diffuser les informations disponibles et de les fournir de manière efficace à la Communauté, à ses États membres, à d'autres organisations et aux médias. Les États membres ont indiqué, dans les consultations lancées par la Commission, qu'ils apprécieraient que l'on privilégie davantage les contacts avec les gouvernements et les décideurs nationaux. La Commission convient avec les évaluateurs qu'il faut consentir davantage d'efforts pour améliorer la qualité (et non la quantité) des collectes de données afin de permettre à l'Observatoire d'offrir à la Communauté et aux États membres des produits qui constituent une valeur ajoutée pour le processus d'élaboration des politiques. Les changements de la structure du comité d'administration proposés contribueront, mais ne suffiront pas à eux seuls, à résoudre ce problème. Une coopération plus étroite avec les autorités nationales, en particulier les offices statistiques nationaux, est également nécessaire.

Élaboration et suivi des programmes d'activités

Pour chacune de ses années de fonctionnement, l'Observatoire a établi un programme d'activités qui a été approuvé par le conseil d'administration, conformément au règlement de 1997. Des programmes d'activités ont été élaborés sur une base annuelle, bien que le conseil d'administration ait approuvé un document de stratégie générale en juin 2002. Les évaluateurs indiquent que les premiers programmes d'activités ne renvoyaient pas clairement aux objectifs de l'Observatoire, empêchant de voir comment les projets individuels s'intégraient au cadre de la stratégie générale, problème qui est à présent résolu. Pour envisager certaines des activités de l'Observatoire - par exemple la collecte des données - dans une perspective à plus longue échéance, les évaluateurs recommandent d'élaborer un programme triennal, assorti de programmes annuels détaillés. Cette initiative exigerait l'identification d'objectifs stratégiques et permettrait au conseil d'administration et au conseil exécutif d'assurer que l'Observatoire poursuit une stratégie concertée à moyen terme.

Les évaluateurs notent que l'Observatoire a récemment mis en place une procédure permettant de rendre compte au conseil exécutif et au conseil d'administration de la réalisation de son programme d'activités. Ils concluent toutefois que la procédure pourrait être améliorée en exerçant un contrôle plus formel sur les divers projets. Le conseil exécutif a récemment reconnu que les rapports intérimaires devraient être plus structurés, à l'image du programme d'activités, qui devrait dans la mesure du possible contenir des indicateurs de réussite afin de transformer le processus en outil de gestion efficace.

Finances et administration

L'Observatoire a dû relever des défis considérables en ce qui concerne les responsabilités financières et administratives liées à la création d'une agence communautaire. Les rapports de la Cour des comptes soulignent l'ampleur des difficultés rencontrées. Le dernier rapport en date de la Cour, qui couvre le budget 2001, relève encore un certain nombre de problèmes. Même si, d'une manière générale, la Cour a reçu des assurances qui laissent présumer que les comptes annuels pour 2001 ont été exécutés d'une manière fiable, elle fait part de quelques inquiétudes:

- les crédits reportés à 2002 (1,2 million d'euros) ont doublé par rapport à l'année précédente. L'Observatoire attribue cela à l'approbation tardive du programme d'activités par le conseil d'administration et aux retards d'établissement du réseau d'experts nationaux RAXEN. La Commission a exprimé, au travers de son représentant au conseil d'administration, son inquiétude face au volume des crédits reportés au cours des années précédentes. De plus, le retard concernant l'approbation du programme d'activités portait uniquement sur un nombre limité d'activités du programme général. La Commission se félicite de la décision de l'Observatoire d'avancer la présentation de ses programmes d'activités, ce qui a permis au conseil d'administration d'approuver son programme d'activités pour 2003 en novembre 2002.

- Plus de 40% des dépenses opérationnelles ont été réalisées au cours du dernier trimestre 2001, révélant une «insuffisance du suivi» des projets financés l'année précédente. La Commission est préoccupée par le fait que l'Observatoire n'est plus capable d'assurer une gestion attentive des projets et des flux de trésorerie afférents.

- La nature des modifications apportées aux divers contrats conclus entre l'Observatoire et les points de convergence nationaux au cours de l'année 2001 a enfreint le principe de la spécificité des engagements opérés sur le budget de l'Observatoire.

- Un financement rétroactif a été accordé pour un projet sur lequel l'Observatoire a ensuite été incapable de fournir des précisions.

La Commission se félicite que, dans sa réponse à la Cour, l'Observatoire indique qu'il a réglé ou qu'il compte régler certains de ces points afin d'améliorer la gestion et l'exécution générales de son budget. Toutefois, la Commission reste préoccupée par le niveau et la nature des observations de la Cour et d'autres questions ne figurant pas dans les rapports de la Cour, mais soulevées par les évaluateurs (telles que les procédures de passation de marchés publics et d'attribution de contrats), qui rendent compte de la nécessité d'améliorer le contrôle des aspects financiers et budgétaires. Bien que certains points aient déjà été résolus par des modifications apportées au règlement afin de l'adapter au nouveau règlement financier, la Commission estime que des mesures supplémentaires s'imposent pour renforcer la capacité de l'Observatoire à traiter ces questions de manière efficace.

Recrutement du personnel et mise en place de l'Observatoire

Les évaluateurs indiquent que l'Observatoire a jugé complexes les procédures initiales de recrutement, en particulier pour les premiers collaborateurs du directeur. Ils sont d'avis que, lorsqu'une agence se met en place, la Commission pourrait avoir intérêt à y détacher pendant un certain temps des fonctionnaires chargés de faciliter l'application des procédures appropriées. La Commission a tenu compte de cette recommandation.

Relations avec la Commission européenne et d'autres institutions européennes

La Commission dispose d'un représentant au sein du conseil d'administration et du conseil exécutif de l'Observatoire (sur un total de 18 membres) et elle a confié la responsabilité générale des relations avec l'Observatoire à la direction générale de l'emploi et des affaires sociales.

Les relations entre l'Observatoire et les autres directions générales se sont développées parallèlement à l'évolution des responsabilités communautaires, notamment avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. L'Observatoire traite de questions relevant de la responsabilité d'autres services de la Commission tels que la direction générale de la justice et des affaires intérieures, la direction générale de l'éducation et de la culture et la direction générale de la recherche. Il est également en rapport avec des directions générales assumant des responsabilités horizontales telles que les directions générales de l'élargissement, des relations extérieures, du personnel et de l'administration, et du budget.

Comme de plus en plus de directions générales ont un intérêt politique pour les travaux de l'Observatoire, la Commission a conclu qu'il faudrait réexaminer sa représentation au conseil de l'Observatoire. Une proposition rédigée à cet effet a été intégrée dans la proposition de refonte du règlement portant création de l'Observatoire qui accompagne la présente communication.

L'Observatoire a également établi des relations de plus en plus fructueuses avec le Parlement européen et le Conseil de l'Europe. De la même manière, le Comité des régions a exprimé de l'intérêt pour les activités de l'Observatoire, témoignant de l'importance d'une action des autorités locales et régionales pour lutter contre le racisme et la discrimination raciale. La Commission est très satisfaite de l'intérêt porté par le Comité aux activités de l'Observatoire et de sa participation à des travaux spécifiques (tels que l'étude et les conférences sur l'intégration des communautés islamiques dans certaines villes). Cette participation pourrait être utilement développée.

3.6. Conclusions générales de l'évaluation externe

Le cadre utilisé pour l'évaluation de l'Observatoire reposait sur cinq points clés, à savoir la pertinence, l'efficience, l'efficacité, l'utilité et la durabilité. Les évaluateurs récapitulent leurs principales constations comme suit.

Pertinence: les actions entreprises par l'Observatoire conformément à son programme d'activités sont-elles conformes à son mandat, aux grands objectifs politiques et aux problèmes liés au racisme et à la xénophobie en Europe?

Le champ d'activités défini en fonction des objectifs de l'Observatoire paraît globalement approprié. Les évaluateurs recommandent néanmoins d'intensifier les efforts consacrés à la réalisation de l'objectif premier, à savoir la collecte et l'analyse des données, et de moins insister sur d'autres domaines. Ils relèvent que l'Observatoire ne pourra atteindre cet objectif essentiel qu'avec la coopération d'un certain nombre de partenaires, y compris les gouvernements des États membres, les ONG et d'autres.

Efficience: que vaut le fonctionnement de l'Observatoire et dans quelle mesure les résultats obtenus par ce dernier assurent-ils un bon retour sur investissement?

Les évaluateurs indiquent que l'Observatoire fait le nécessaire pour garantir son bon fonctionnement. Ayant notamment examiné les solutions adoptées en ce qui concerne le contrôle financier, la planification des tâches, la gestion du personnel, etc., ils concluent qu'elles sont adéquates ou en cours de révision. Ils notent cependant qu'il pourrait y avoir lieu de modifier la structure du conseil d'administration pour donner une plus grande efficacité au processus décisionnel, en particulier dans la perspective de l'élargissement de l'UE (voir plus haut).

Les évaluateurs ont estimé que la question plus générale du retour sur investissement était difficile à apprécier à ce stade, étant donné que l'Observatoire n'avait encore guère progressé vers la réalisation de son objectif premier, à savoir la comparabilité des données. Sur cette base, ils concluent que, vu les retards qui ont différé la mise en place de l'Observatoire et eu égard aux faibles moyens affectés pendant les trois premières années à son rôle premier, on ne peut pas dire que le retour sur investissement soit à la mesure des 13 millions d'euros qu'il a engagés jusqu'à la fin 2001. Certains signes montrent toutefois que les priorités ont changé en 2001, ce qui signifie peut-être que l'Observatoire va commencer à enregistrer des résultats reflétant la dotation substantielle qu'il a reçue et qu'il continue de recevoir.

Efficacité - dans quelle mesure l'Observatoire atteint-il ses objectifs spécifiques et généraux et contribue-t-il à la réalisation des objectifs politiques plus larges, au niveau communautaire et national, de lutte contre le racisme et la xénophobie ? Quelle est la valeur ajoutée d'une approche au niveau communautaire par rapport à des actions séparées entreprises au niveau national?

De l'avis des évaluateurs, il est encore trop tôt pour se prononcer sur l'efficacité de l'Observatoire quant à la réalisation de ses objectifs généraux. Les principaux résultats produits par l'Observatoire sont encore en cours d'exploitation; or il faut que des informations comparables aient été fournies pour que l'on puisse juger de l'efficacité. Ils relèvent qu'il importe toutefois que l'Observatoire ne perde pas de vue la nécessité d'apporter une valeur ajoutée communautaire; il ne saurait se contenter d'accomplir des tâches qui pourraient être exécutées par les États membres. Ainsi, la fourniture de données nationales non comparables ne saurait suffire; la valeur ajoutée communautaire consiste précisément à assurer la comparabilité de sorte que des conclusions puissent être tirées sur l'efficacité de différentes politiques et pratiques en matière de lutte contre le racisme. Il en va de même pour d'autres activités de l'Observatoire. Les autorités nationales des États membres ont largement insisté sur ce point dans le cadre des consultations lancées par la Commission.

Utilité: dans quelle mesure les résultats produits par l'Observatoire répondent-ils aux besoins des groupes cibles?

Les évaluateurs indiquent que les objectifs de l'Observatoire sont jugés importants par les groupes cibles, mais qu'il reste à savoir si les résultats répondent aux besoins des intéressés.

Durabilité: quelles sont les chances de durabilité à longue échéance des activités de l'Observatoire? Les activités de l'Observatoire ont-elles un effet durable en termes de sensibilisation au racisme et à la xénophobie en Europe et de compréhension de ces phénomènes?

Là encore, les évaluateurs concluent qu'il est trop tôt pour dire si l'Observatoire a beaucoup progressé dans ce domaine, faute d'un recul suffisant qui permette d'apprécier les résultats finals obtenus. Les consultations menées par la Commission auprès des États membres laissent penser que l'Observatoire doit encore acquérir une solide réputation dans ce domaine.

4. Les conclusions de la Commission

De l'avis de la Commission, l'évaluation externe a abouti à un examen utile des performances de l'Observatoire et elle a notamment mis en exergue un certain nombre de points qui doivent encore être traités. La conclusion selon laquelle le retour sur investissement n'est pas à la mesure des 13 millions d'euros engagés par l'Observatoire jusqu'à la fin 2001 est particulièrement inquiétante. Toutefois, étant donné que la période couverte par l'évaluation prenait fin en décembre 2001, le secrétariat de l'Observatoire a déjà eu la possibilité de formuler des commentaires sur chaque recommandation des évaluateurs et a apporté une solution ou un début de solution à un certain nombre de questions relevant de sa propre responsabilité. Le cas échéant, les réponses de l'Observatoire ont été indiquées aux différents points évoqués plus haut.

De plus, le conseil d'administration de l'Observatoire a fait part de son avis à la Commission dans le cadre des consultations qui ont suivi l'évaluation. Le conseil d'administration s'est concentré sur les aspects liés à sa propre structure. Il a conclu qu'il devrait continuer de se composer d'un membre par État membre, ainsi que d'experts indépendants et que, dans un souci d'efficacité de la prise de décision, il pourrait établir des sous-groupes distincts qui seraient chargés d'élaborer des décisions dans des domaines particuliers (par exemple programme d'activités, études et publications, questions financières et administratives). La Commission a pris note de ces propositions et tenu compte des avis des organisations de la société civile oeuvrant dans le domaine de la lutte contre le racisme.

La Commission conclut que l'impression d'ensemble que laissent les performances de l'Observatoire est mitigée. L'Observatoire a réalisé des progrès considérables en créant de toutes pièces une organisation dotée des installations et des ressources humaines nécessaires pour s'acquitter de ses tâches. Il a établi un réseau de fournisseurs d'informations dans tous les États membres, qui s'efforce de ménager un équilibre entre l'indépendance et l'objectivité. Il a tissé des liens avec d'autres organisations actives dans ce domaine (Conseil de l'Europe, OSCE) qui commencent à porter leurs fruits. Il est toutefois clair que, au vu des résultats obtenus à ce jour, des améliorations en termes de qualité et de valeur sont encore possibles et nécessaires, notamment en ce qui concerne l'objectivité et la comparabilité des données.

Dans l'ensemble de l'Union européenne, il existe une forte volonté politique de combattre le racisme et la xénophobie et d'améliorer l'efficacité des politiques et pratiques actuelles. Pour y parvenir, les efforts de l'Union et des États membres, ainsi que les résultats de ces efforts, doivent être suivis et analysés. La surveillance du racisme dans l'Union européenne est un sujet extrêmement complexe, nimbé de sensibilités sociales, culturelles et politiques qui sont autant de pierres d'achoppement pour une nouvelle agence souhaitant devenir immédiatement efficace. Il est toutefois indispensable que l'Observatoire relève ce défi, et la Commission est déterminée à le soutenir dans ses efforts. Après près de cinq années de fonctionnement, l'Observatoire doit améliorer son efficacité. Il prend actuellement des mesures afin de renforcer sa gestion et son orientation stratégique en coopération avec le conseil d'administration. La Commission estime que l'Observatoire doit se concentrer sur son rôle d'organe chargé de la collecte de données prévu par le règlement et qu'il devrait moins chercher à se positionner comme une organisation de sensibilisation, point qui a suscité une certaine confusion autour de ses objectifs. Dans ce contexte, le conseil d'administration a demandé, dans ses consultations avec la Commission, que les objectifs et tâches de l'Observatoire soient clarifiés et présentés d'une manière plus logique. La Commission a accédé à cette requête et formulé des propositions à cet effet.

La réussite de l'Observatoire en matière de comparabilité requiert une forte coopération avec les autorités des États membres. Tous les intéressés ayant pris part aux consultations de la Commission l'ont reconnu. Par conséquent, la Commission propose de saisir cette occasion pour préciser l'accent mis par le règlement sur la coopération entre l'Observatoire et les autorités nationales de manière à garantir une rentabilité maximale de l'investissement consenti par l'Union. La lutte contre le racisme est une responsabilité partagée et le règlement devrait effectivement le démontrer.

Afin d'obtenir une valeur ajoutée au niveau européen, l'Observatoire doit adapter ses priorités à celles des États membres et des institutions communautaires. La Commission note avec grande satisfaction que, dans son rapport annuel pour 2001 (publié en décembre 2002), l'Observatoire a insisté sur les problèmes de discrimination raciale en matière d'emploi, ce qui cadre bien avec les travaux actuels dans le contexte de la stratégie pour l'emploi. La Commission invite l'Observatoire à poursuivre et à approfondir ces travaux tout en les élargissant à d'autres domaines, notamment ceux traités par la stratégie d'insertion sociale. Dans ces deux domaines, les objectifs généraux de l'UE sont convenus entre la Commission et le Conseil, témoignant ainsi d'une compréhension commune des domaines d'action prioritaires. La Commission propose que le règlement reflète mieux la nécessité que l'Observatoire se concentre sur ces priorités.

Enfin, certaines parties du règlement initial ne sont plus pertinentes pour les travaux quotidiens de l'Observatoire car elles visaient uniquement la phase de mise en place. La Commission propose donc une refonte du règlement afin de supprimer ces parties non pertinentes et de modifier d'autres dispositions à la lumière de l'expérience acquise à ce jour en ce qui concerne le fonctionnement de l'Observatoire. L'exposé des motifs qui accompagne la proposition de refonte du règlement précise l'avis de la Commission sur chaque modification proposée.