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Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Révision à mi-parcours du quatrième protocole en matière de pêche entre l'UE et le Groenland .

Introduction

Le quatrième protocole de l'accord de pêche avec le Groenland est entré en vigueur en janvier 2001 et est soumis à une clause de révision à mi-parcours prévoyant que la Commission devra présenter des propositions avant la fin de février 2003 au plus tard.

L'objet de la présente communication est d'exposer pourquoi cette révision, loin d'être une opération de routine, impose de relever maintenant le défi politique auquel vont être confrontées les futures relations entre l'Union européenne et le Groenland (Partie 1).

La communication définit ensuite les principales caractéristiques d'un engagement politique entre l'UE, le Groenland et le royaume du Danemark garantissant que les relations après 2007 seront basées sur un partenariat global pour un développement durable (Partie 2).

Enfin, elle établit un cadre de négociation entre la Commission et les autorités du Groenland en vue de l'adaptation du quatrième protocole sur la pêche dans le calendrier prévu par la révision à mi-parcours (Partie 3).

1. POINTS FAIBLES ET ELEMENTS POSITIFS DE LA RELATION ACTUELLE ENTRE L'UE ET LE GROENLAND

1.1. Contexte

Le Groenland, région du Danemark, est entré dans la Communauté en 1973 en même temps que ce pays. Le statut interne du Groenland a été modifié par la loi sur l'autonomie qui est entrée en vigueur le 01.05.1979. Lors d'une consultation par référendum organisée en 1982, 52 % des électeurs se sont prononcés en faveur du retrait de la Communauté, à la suite de quoi le Danemark a proposé la modification des traités. Le 1er février 1985 est entré en vigueur le traité de retrait du 13 mars 1984, ou «Traité Groenland», [1]octroyant au Groenland le statut applicable aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM) associés à la Communauté [2].

[1] Traité modifiant les traités instituant les Communautés européennes en ce qui concerne le Groenland, JO n° L 29/19, du 1.2.1985, page 1

[2] Articles 182-188 et Annexe II du traité UE

Le traité Groenland met également l'accent sur les aspects de coopération et de développement. Dans son préambule, il insiste sur «un régime maintenant les liens étroits et durables entre la Communauté et le Groenland et prenant en considération leurs intérêts réciproques, et notamment les besoins de développement du Groenland». Ce préambule dispose en outre que, si le régime applicable aux PTOM constitue un cadre approprié aux relations avec le Groenland, néanmoins, «des dispositions spécifiques supplémentaires sont nécessaires pour le Groenland».

Le Protocole sur le régime particulier applicable au Groenland annexé au traité de retrait stipule que les produits de la pêche du Groenland bénéficient d'un accès illimité et en exemption des droits de douane au marché communautaire à condition que des possibilités d'accès satisfaisantes aux eaux groenlandaises soient ouvertes à la Communauté en vertu d'un accord de pêche.

1.2. Cadre juridique - pêche

Les relations de pêche entre la Communauté et le Groenland sont régies par l'«Accord en matière de pêche entre la Communauté économique européenne d'une part, et le gouvernement du Danemark et le gouvernement local du Groenland, d'autre part» [3], ou Accord de pêche - , dont la négociation et la conclusion ont été intrinsèquement liées au retrait du Groenland de la Communauté et à la conclusion du traité Groenland.

[3] JO n° L 29 du 1.2.1985, page 8

Initialement, l'accord de pêche a été conclu pour une période de dix ans et s'il n'y est pas mis fin par une des parties par dénonciation notifiée au moins neuf mois avant la date d'expiration de cette période, il reste ensuite tacitement en vigueur pour des périodes de six ans supplémentaires. L'accord est mis en oeuvre par des protocoles successifs.

L'accord de pêche se fonde sur les principes du traité Groenland. Il renvoie expressément dans son préambule à «l'esprit de coopération résultant du statut des territoires d'outre-mer accordé au Groenland par la Communauté» et au protocole susmentionné sur les dispositions particulières applicables au Groenland. De plus, il reconnaît, toujours dans son préambule, «que la pêche, qui constitue une activité économique essentielle, revêt pour le Groenland une importance vitale» et souligne que «pour la Communauté, le maintien des activités de pêche des navires battant pavillon d'un État membre dans les eaux groenlandaises joue un rôle essentiel dans le bon fonctionnement de la politique commune de la pêche».

C'est pourquoi l'accord de pêche vise à assurer à la Communauté tant des quotas de captures dans les eaux groenlandaises qu'une priorité spéciale en matière d'accès à des possibilités de captures supplémentaires dans les eaux groenlandaises en contrepartie du paiement d'une compensation financière au Groenland. L'accord de pêche dispose également que les quotas de captures communautaires peuvent être exploités par des navires ne battant pas pavillon d'un État membre de la Communauté dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement des accords de pêche conclus par la Communauté avec des pays tiers. Cette dernière disposition a permis de compenser totalement ou partiellement les accords d'accès réciproque conclus avec les Îles Féroé, l'Islande et la Norvège sans remettre en cause les répartitions de quotas dans les eaux communautaires.

Conformément à l'objectif tant du traité Groenland que du «protocole sur le régime particulier applicable au Groenland», l'accord de pêche n'a pas été limité au seul domaine de la pêche mais doit également contribuer à la réalisation de certains objectifs de coopération en vue du développement du Groenland. Le Groenland a en particulier continué à recevoir des montants équivalents à l'aide financière qu'il percevait lorsqu'il faisait partie de la Communauté et ce uniquement dans le cadre de l'accord de pêche.

1.3. Cadre juridique - statut PTOM

Le statut PTOM octroyé au Groenland par le traité de retrait est défini dans les articles actuels 182 à 188 du traité UE qui concernent également d'autres territoires liés à la France, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Ces articles sont mis en oeuvre par l'intermédiaire de décisions successives du Conseil dont la dernière est la «décision d'association outre-mer» du 27 novembre 2001 [4]. Ils définissent les relations globales entre les 20 PTOM et la Communauté européenne, à l'exception notable des dispositions spéciales relatives à la pêche énoncées ci-dessus applicables au Groenland.

[4] Décision 2001/822/UE du 27.11.2001, JO n° L 314, 30.11.2001, page1

Du fait de cette exception, bien que les différentes décisions du Conseil relatives à l'association des PTOM s'appliquent au Groenland, aucune aide financière ne peut lui être fournie durant la période d'application des protocoles successifs sur la pêche au titre du FED.

Dans la pratique, cette situation a empêché la coopération du Groenland et de la Communauté dans de nombreux domaines relevant de la décision, au lieu de quoi le Groenland a mené sa propre politique de développement de manière autonome.

Toutefois, le Groenland peut recourir à d'autres instruments de l'association PTOM, dont le principal est le régime commercial non réciproque; il s'agit du régime le plus favorable octroyé aux partenaires de la Communauté, qui a notamment ouvert à ses produits de la pêche un accès illimité exempt de droits de douane au marché communautaire.

Les programmes et lignes budgétaires communautaires accessibles à l'ensemble des PTOM offrent également des facilités non négligeables, notamment dans les domaines de la recherche scientifique et du développement technologique, de l'environnement, des ONG, de l'éducation, de la culture et de la formation.

1.4. Tableau général de la situation du Groenland

Dans l'esprit du traité Groenland dont le préambule stipule que «le traité doit permettre de maintenir des liens étroits et durables entre la Communauté et le Groenland prenant en considération leurs intérêts réciproques, et notamment les besoins de développement du Groenland», le quatrième protocole en matière de pêche doit tenir compte du tableau général de la situation du Groenland.

À première vue, il apparaît que l'économie du Groenland est en proie à une crise grave et durable. D'après la dernière étude de l'OCDE [5], le PIB a stagné en termes réels au cours des dix dernières années, et un redressement passe par d'importantes mutations structurelles.

[5] OCDE - l'économie du Groenland: une stratégie pour l'avenir; DOC.DT/TDPC (99)10

Cette situation est due en grande partie à la crise du secteur de la pêche qui constitue l'épine dorsale de l'économie du pays: la pêche n'est pas seulement la principale composante de l'activité économique intérieure privée, elle assure également 90 % de la balance des paiements extérieurs en ressources externes dans un pays presque totalement dépendant des importations.

La crise de la pêche attire également l'attention sur les énormes dégâts environnementaux causés au Groenland par l'accumulation d'effets liés à l'absence de durabilité au niveau mondial: la diminution des ressources halieutiques, déjà perceptible au début des années 70, a encore été accélérée par les effets combinés de la surpêche dans la zone de l'Atlantique Nord et de la modification de la température de l'eau. En outre, la pollution mondiale (polluants organiques persistants et métaux lourds) affecte maintenant les espèces animales et la santé humaine de sorte que la consommation de ces espèces est de plus en plus réglementée sinon interdite par les autorités du Groenland. Des projets d'exploitation accrue du pétrole et du gaz dans l'océan Arctique constituent un sujet de préoccupation croissant en raison des effets nuisibles qu'ils risquent d'avoir sur l'environnement.

Les structures spécifiques de l'économie groenlandaise caractérisée par un vaste secteur public (où l'essentiel de l'assistance technique est fournie par les fonctionnaires danois) et des conditions climatiques défavorables ainsi que l'éparpillement de la population empêchent le faible secteur privé local de réaliser les investissements nécessaires. Des interventions publiques d'envergure sont encore requises pour mener à bien la restructuration du secteur de la pêche, la modernisation des communications, de la formation et des soins dispensés à une population dont l'espérance de vie est inférieure de 12 ans à la moyenne de l'OCDE.

À court terme, ces difficultés économiques se traduisent par une fragilité des finances publiques, rendant le gouvernement groenlandais très tributaire des donations globales accordées par le gouvernement danois (qui représentent quelque 40 % du PIB) et de la compensation financière versée par l'UE au titre des protocoles sur la pêche (4 % du PIB).

D'un point de vue culturel et politique, le Groenland entretient des liens historiques étroits avec le royaume du Danemark et par voie de conséquence avec l'UE. Il existe un certain nombre d'indices d'un transfert progressif de compétences du Danemark au gouvernement local du Groenland. Il convient d'envisager cette situation dans le cadre d'une relation triangulaire entre le Groenland, le Danemark et l'UE.

1.5. Insuffisances de l'accord et des protocoles en matière de pêche.

Un bilan général des résultats obtenus jusqu'à maintenant se doit en premier lieu de constater que l'accord de pêche, conclu il y a près de 20 ans, a garanti au Groenland le maintien d'une aide financière importante au lendemain de son retrait de la Communauté, et que la décision PTOM a permis aux produits originaires du Groenland d'accéder librement au marché communautaire. À l'inverse la Communauté a obtenu un quota de pêche stable et une préférence dans l'accès aux stocks excédentaires en échange du paiement d'une compensation financière. L'accord de pêche a également joué un rôle important dans les accords avec la Norvège, les Îles Féroé et l'Islande, facilitant l'équilibre dans l'échange réciproque de possibilités de pêche entre les flottes communautaires et ces pays.

Toutefois, une évaluation réaliste des protocoles de pêche ne devrait pas non plus faire l'impasse sur les insuffisances croissantes et persistantes qui pèsent sur leur mise en oeuvre:

Dès l'origine, la valeur des quantités de poissons disponibles au titre des protocoles a été très inférieure au montant de la compensation financière. Bien que les autorités du Groenland aient une appréciation beaucoup plus positive de la situation, dès l'époque de la conclusion du premier protocole en 1985, il n'existait déjà pratiquement plus de cabillaud et seulement une faible quantité de sébaste dans les eaux groenlandaises.

Cette situation est confirmée par les chiffres concernant la première année de mise en oeuvre du quatrième protocole. À l'exception du capelan, du sébaste, de la crevette et du flétan du Groenland, le taux d'utilisation par les navires communautaires des quotas disponibles au titre du protocole était extrêmement faible. En 2001, à peine 19% du quota de sébaste, moins de 3% du quota de loup de mer et moins de 1% du quota de grenadier de roche ont été utilisés. Les captures de cabillaud effectuées par les navires communautaires se sont élevées à 225 tonnes alors que le quota était de 2000 tonnes. Non seulement la compensation financière de 42,8 millions d'euros prévue par le quatrième protocole a dépassé la valeur des possibilités de pêche (estimée par la Commission à environ 28 millions d'euros), mais ces possibilités sont même loin d'avoir été atteintes. Cela s'explique en partie par le décalage existant entre les avis scientifiques relatifs à l'état des stocks et la fixation de quotas non réalistes par rapport à ces avis. L'exemple le plus frappant concerne le cabillaud pour lequel l'avis scientifique préconise une capture zéro alors que la Communauté continue à se voir octroyer un quota de 2000 tonnes au titre du protocole.

Les protocoles successifs ont cherché à adapter la compensation financière pour tenir compte de l'augmentation nominale des quotas de capture et de l'évolution de l'inflation. À la différence des protocoles de pêche récemment conclus avec d'autres pays, le quatrième protocole ne comporte absolument aucune disposition spécifique concernant des mesures structurelles ciblées pour soutenir les efforts de modernisation et de restructuration du secteur de la pêche groenlandais. La Cour des comptes et le Parlement européen ont fait valoir la nécessité de la transparence (qui passe par une identification claire des paiements correspondant à des possibilités de pêche effectives) et du respect des règles budgétaires normales en matière de coopération au développement, aspects également soulignés dans le Livre vert de la Commission sur la pêche (section 5-8-2) [6]

[6] COM (2001) 135 du 20.3.2001

Ces insuffisances sont dues en grande partie à la nécessité de trouver un compromis surmontant les contraintes résultant du retrait du Groenland de la Communauté européenne. Selon cette évaluation, la révision à mi-parcours devrait fournir l'occasion d'engager un processus débouchant sur une relation plus transparente en ce qui concerne le coût de l'accord de pêche en même temps que sur une rationalisation de la coopération au développement.

1.6. Perspectives en matière de développement et de politique étrangère

Comme le montre l'évaluation de la situation économique et sociale générale du Groenland (point 1.4. ci-dessus), les relations de l'Union européenne avec le Groenland, au-delà même des questions liées à la pêche, pourraient être étendues à toute une série de domaines positifs au regard de la coopération et du développement.

La coopération pourrait être développée dans le cadre plus large de l'aide au développement durable de la région arctique qui intéresse à la fois le Groenland et l'Union européenne.

Un certain nombre de domaines décisifs pour la croissance durable et la création d'emplois ont été évoqués par les autorités du Groenland dans la perspective d'une aide éventuelle: les contrôles vétérinaires; les ressources de substitution au pétrole et aux minerais; la gestion rationnelle de l'eau; l'amélioration des communications et des conditions de logement pour les populations dispersées; la formation de la main d'oeuvre; la coopération scientifique dans l'utilisation des possibilités offertes par le laboratoire unique que constitue le Groenland en matière de changements climatiques.

Plus généralement, le Groenland joue un rôle essentiel en tant que partenaire de la région arctique au sein du cercle plus large constitué par la Finlande et la Suède, ainsi que l'Islande, la Norvège, la Russie, le Canada et les États-Unis. Dans cette optique, la Commission européenne s'appliquera à renforcer la coordination de nos initiatives sectorielles dans la région arctique afin de garantir une approche globale cohérente dans des domaines tels que l'environnement, la recherche et le développement durable tant dans nos politiques intérieure qu'extérieure. Dans le domaine spécifique de nos relations extérieures, les problèmes liés à la région arctique seront déjà intégrés dans le second plan d'action de la Dimension septentrionale (2004-2006, actuellement en préparation), et ce domaine d'action essentiel restera certainement une priorité. L'importance du Groenland en tant qu'élément arctique de la Dimension septentrionale a également été particulièrement mise en avant au cours de la dernière réunion ministérielle sur la Dimension septentrionale qui s'est tenue à Ilulissat en août 2002.

L'objectif de la durabilité, dont l'importance stratégique a été soulignée par l'adoption à Göteborg de la stratégie européenne de développement durable, impose le développement de la coopération arctique, qui passe par une participation dynamique et positive du Groenland.

1.7. Relations mutuelles à court et long terme

Dans son appréciation des relations actuelles entre l'UE et le Groenland, la Commission considère ce qui suit:

- il est manifeste qu'il y a lieu de revoir la mise en oeuvre du quatrième protocole sur la pêche, en vue d'en accroître la transparence et la cohérence avec la réglementation communautaire en matière de politique budgétaire et de développement;

- il existe également une nécessité stratégique d'élargir et de renforcer les futures relations entre l'UE et le Groenland en liaison avec l'intérêt mutuel à favoriser un développement durable dans la zone arctique;

- les exigences à court et long terme sont indissociables: compte tenu de la nature spécifique du protocole sur la pêche ainsi que des problèmes structurels auxquels est en proie le Groenland, une révision immédiate du protocole devrait s'appuyer sur un engagement politique conjoint à long terme de l'UE, du royaume du Danemark et du Groenland.

2. PROPOSITION EN VUE D'UN NOUVEAU PARTENARIAT ENTRE L'UE ET LE GROENLAND POUR UN DEVELOPPEMENT DURABLE

2.1. Contenu du partenariat

La Commission considère qu'il conviendrait de baser les futures relations entre l'UE et le Groenland sur un large partenariat comportant trois dimensions contribuant au développement durable:

- la durabilité de la pêche demeure un domaine d'intérêt commun. À l'instar de tous les futurs accords conclus avec les pays tiers, elle devrait par conséquent être envisagée dans le cadre d'un partenariat pour le développement d'une pêche responsable et durable comme le définit la communication de la Commission «Vers un partenariat mondial pour le développement durable». En outre, au même titre que pour tous les autres accords de pêche, le niveau de la compensation financière devrait refléter le niveau réel des possibilités de pêche, les aspects extérieurs à la pêche devant être traités par d'autres instruments;

- il y aurait lieu de favoriser une croissance et un emploi durables sur la base d'une stratégie de développement étroitement coordonnée avec la politique commune du Danemark et du Groenland et répondant aux défis économiques, sociaux et culturels auxquels est en proie la population Inuit du Groenland;

- il convient de garantir la participation effective du Groenland et la protection des intérêts importants de l'UE dans le cadre d'une coopération arctique internationale.

2.2. Options envisageables pour un nouveau cadre juridique

L'article 188 du traité CE qui octroie au Groenland le statut PTOM spécifie également que la seule exception à ce statut concerne la pêche. En conséquence, si la Communauté décide de conclure d'autres accords, c'est-à-dire des accords sectoriels ou globaux concernant le Groenland en dehors du domaine de la pêche, il serait nécessaire de modifier le traité CE lui-même.

En ce qui concerne le soutien financier, le cadre actuel PTOM, tel qu'il a été récemment modifié par la décision d'association outre-mer (couvrant la période 2001-2011), ne prévoit pas de dotation comparable à celle qui est octroyée actuellement au titre du protocole sur la pêche. En vertu des dispositions de la 9ème décision FED PTOM, le Groenland ne recevrait pas plus d'un dixième environ des crédits qu'il reçoit au titre de la compensation financière actuelle.

Il conviendrait également d'examiner la question de savoir si un nouvel accord devrait compléter ou remplacer totalement le statut PTOM du Groenland. Deux options distinctes peuvent ici être envisagées:

- Selon la première option "PTOM plus", la modification du traité compléterait les dispositions de base PTOM par des modalités spécifiques ne s'appliquant pas uniquement au secteur de la pêche mais à toutes les questions bilatérales et en rapport avec la zone arctique ne relevant pas encore du statut PTOM, et permettant un mode de financement par le budget communautaire plus rationnel que ce n'est le cas actuellement.

- Dans la seconde option, "partenariat UE-Groenland", un accord ad hoc devrait être négocié, reprenant et prolongeant toutes les facilités octroyées par le statut PTOM et l'accord relatif à la pêche.

La première option ne supprimerait pas totalement l'ambiguïté du statut du Groenland, mais pourrait même la renforcer et éventuellement remettre en question l'équilibre de l'ensemble du cadre PTOM pour les besoins d'une situation très spécifique. La visibilité de la relation entre l'UE et le Groenland doit également être renforcée. En conséquence, la Commission considère qu'il y a lieu de privilégier la seconde option si telle est la demande exprimée par le Groenland et le Danemark.

2.3. Engagement politique proposé

Compte tenu de la nécessité de placer la révision du 4ème protocole sur la pêche entre la Communauté et le Groenland dans la perspective d'un partenariat global, tourné vers l'avenir et reposant sur la confiance, la Commission invite le Conseil des ministres à faire part aux autorités du Groenland et au gouvernement danois de leur engagement politique afin :

- de baser les futures relations de l'Union avec le Groenland après 2006 sur un "partenariat pour le développement durable", découlant de l'accord de pêche actuel et du statut PTOM, en fonction des priorités de la PESC après le prochain élargissement;

- de modifier en conséquence et en temps voulu le traité CE .

À l'intérieur du prochain cadre financier de l'UE, les futurs engagements financiers seront déterminés en fonction de leur niveau actuel tout en tenant compte des besoins et contraintes spécifiques du Groenland ainsi que des contributions provenant d'autres parties.

3. REVISION A MI-PARCOURS DU 4EME PROTOCOLE SUR LA PECHE

Sur la base de la stratégie actuelle en vue de relations à long terme entre l'UE et le Groenland, la Commission considère que les autorités du Groenland devraient envisager une modification en profondeur du 4ème protocole sur la pêche à compter de 2003.

3.1. Rationalisation du 4ème protocole sur la pêche

Compte tenu du fait que la compensation financière annuelle prévue par le protocole jusqu'à la fin de 2006 devrait rester inchangée, la Commission proposera aux autorités du Groenland :

- de se mettre d'accord sur des quotas de captures conformes aux possibilités de pêche évaluées sur la base d'avis scientifiques, même si cela accentue l'écart entre la valeur des possibilités de pêche et le montant de la compensation financière;

- de modifier le protocole afin de consacrer une partie de la compensation financière à la réforme structurelle du secteur de la pêche groenlandais et de favoriser une pêche responsable dans les eaux du pays. Les mesures requises seraient programmées, mises en oeuvre et contrôlées par le Groenland qui produirait un bilan annuel des coûts et bénéfices des mesures financées.

3.2. Ouvrir la voie à un accord de partenariat pour un développement durable

Il conviendrait, tant pour les propositions à court terme qu'à long terme présentées ci-dessus, de favoriser la transition vers une forme plus articulée de coopération à définir dans un document de stratégie par pays.

Au cours de la période de transition, l'aide financière devrait continuer à être fournie selon les modalités d'un soutien budgétaire; par la suite, il conviendra de recourir au moyen le plus approprié. Les besoins et les contraintes spécifiques du Groenland en matière de ressources humaines et en ce qui concerne les aspects institutionnels devraient être évalués dans les meilleurs délais et dans tous les cas avant 2005 au plus tard, afin de garantir la plus grande efficacité possible et une gestion financière rationnelle de l'aide communautaire comme c'est habituellement le cas pour les crédits communautaires octroyés sous cette forme.

Rappelant le préambule du traité Groenland stipulant que "(les accords) doivent maintenir des liens étroits et durables entre le Groenland et la Communauté", et considérant que dix-sept ans après la conclusion du traité, le gouvernement danois s'est déclaré clairement favorable au renforcement de ces liens sous la forme d'un partenariat entre l'UE et le Groenland, la Commission considère qu'un "partenariat entre l'UE et le Groenland pour un partenariat durable" est à la fois conforme à l'esprit initial du traité Groenland et à la situation actuelle.