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COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire.

Introduction

1. Le Conseil européen d'Edimbourg, en décembre 1992, a reconnu la simplification et l'amélioration de l'environnement réglementaire comme l'une des principales priorités de la Communauté.

Neuf ans après, il faut reconnaître que les efforts accomplis n'ont pas donné des résultats en rapport avec les objectifs, du fait de la complexité de la tâche et du manque de soutien politique réel. Par conséquent, l'essentiel reste encore à accomplir en la matière. Ce constat est partagé par les deux branches de l'autorité législative, comme l'ont souligné, par exemple, plusieurs débats au Parlement européen au cours des deux dernières années.

L'amélioration et la simplification réglementaire demeurent ainsi une nécessité absolue pour l'avenir de l'Union, dont les motivations ont été développées dans le Livre blanc sur la Gouvernance européenne, adopté par la Commission le 25 juillet dernier :

* Le renforcement de la légitimité démocratique du projet européen doit conduire l'Union à oeuvrer pour une meilleure législation, plus simple, plus adaptée aux problèmes rencontrés, plus accessible également. Il s'agit là d'une condition sine qua non pour que l'action de l'Union soit mieux comprise, mieux appliquée et donc mieux acceptée par les citoyens européens ;

* Le développement économique et social de l'Union exige, conformément à la stratégie définie au Conseil européen de Lisbonne, un cadre réglementaire clair et efficace, pour assurer la protection des citoyens et la compétitivité des entreprises, en améliorant la sécurité juridique et en limitant le coût de la mauvaise qualité réglementaire ; [1]

[1] Selon l'étude réalisée par EOS/Gallup à la demande de la Commission européenne, les entreprises européennes se disent trop entravées par la mauvaise qualité de la réglementation. Toujours selon cette étude, le coût de la réglementation serait égal à 4% du PIB communautaire. 15% de ce coût, soit 0,6% du PIB communautaire, pourrait être évité par une meilleure réglementation, permettant ainsi une économie évaluée à 50 Mds d'euros.

* La perspective de l'élargissement aux pays candidats rend nécessaire la simplification de la réglementation et une amélioration qualitative de la manière de réglementer, si l'on souhaite que l'acquis soit pleinement appliqué dans l'Europe élargie aux capacités d'action préservées.

2. La nécessité d'une mobilisation véritable des Institutions et des Etats membres s'est exprimée depuis deux ans au plus haut niveau à diverses reprises :

* les conclusions du Conseil européen de Lisbonne, confirmées et prolongées par ceux de Stockholm et Göteborg, demandent la définition « avant la fin 2001 » d'une « stratégie visant, par une nouvelle action coordonnée, à simplifier l'environnement réglementaire » ; [2]

[2] Conclusions du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000 « définir, d'ici à 2001, une stratégie visant, par une nouvelle action coordonnée, à simplifier l'environnement réglementaire, y compris le fonctionnement de l'administration publique, tant au niveau national qu'au niveau communautaire.» ; conclusions du Conseil européen de Stockholm des 23 et 24 mars 2001 « La Commission, en coopération avec toutes les instances compétentes, présentera avant la fin de 2001 une stratégie en vue de simplifier les réglementations et d'en améliorer la qualité » ; conclusions du Conseil européen de Göteborg des 15 et 16 juin 2001 : « la Commission inclura, dans son plan d'action pour améliorer la réglementation qui doit être présenté au Conseil européen de Laeken, des mécanismes garantissant que toutes les grandes propositions comprennent une évaluation de leur impact sur le développement durable, couvrant les conséquences économiques, sociales et environnementales possibles ».

* les débats au Parlement européen en 1999 et 2000 sur l'évaluation des programmes SLIM et BEST ont mis en évidence le besoin de consacrer, à tous les niveaux, les ressources nécessaires pour disposer d'une bonne législation, simple et compréhensible ;

* le Groupe consultatif de haut niveau, créé par les Ministres de la Fonction publique, en novembre 2000, vient de déposer une contribution importante et d'excellente qualité sur l'ensemble de cette problématique. Le rapport du groupe présidé par M. Mandelkern contient une analyse approfondie des bonnes pratiques à utiliser pour assurer, à travers l'ensemble du cycle législatif, la qualité d'une réglementation. Le rapport contient également un nombre très important de recommandations concrètes pour améliorer la qualité des actes législatifs (aussi bien nationaux que communautaires), même si la responsabilité des Etats membres n'est pas suffisamment soulignée. La qualité de la législation nationale et communautaire serait améliorée si les Etats membres et les Institutions communautaires - chacun pour ce qui les concerne - mettaient en oeuvre les recommandations du rapport. La Commission estime cependant que la mise en oeuvre de ces recommandations devrait tenir compte des spécificités du processus de décision au sein de la Communauté et des compétences de chaque Institution. [3]

[3] A titre d'exemple, certaines recommandations proposées pourraient être difficilement conciliables avec certaines pratiques du Législateur communautaire, notamment quand il convient, dans plusieurs cas, d'adopter une réglementation à la condition expresse qu'une nouvelle réglementation soit proposée afin de compléter sur d'autres aspects l'acte en voie d'adoption.

La Commission est convaincue qu'aucun progrès ne pourra être accompli sans une réforme conjointe des comportements de l'ensemble des acteurs : Institutions européennes et autorités nationales. Une telle réforme ne nécessite pas de nouvelles modifications des traités. En revanche, la Commission estime qu'une discussion interinstitutionnelle sur la simplification et l'amélioration réglementaire est nécessaire et devrait fixer le cadre politique d'une stratégie commune.

3. La Commission a déjà présenté au Conseil européen de Stockholm un rapport intérimaire [4] dressant le bilan de la situation et soumettant des principes directeurs et des pistes de réflexion envisageables. En outre, le Livre blanc sur la Gouvernance européenne [5], adopté par la Commission le 25 juillet 2001, propose des orientations sur lesquelles une large consultation est ouverte jusqu'au mois de mars 2002. Elle prend note également avec beaucoup d'intérêt du premier avis rendu par le Parlement européen sur ce Livre blanc. [6] Il importe désormais que ces éléments s'intègrent dans une stratégie coordonnée et opérationnelle. Cette stratégie implique :

[4] COM (2001) 130.

[5] COM (2001) 428.

[6] Résolution du Parlement européen, contenue dans le rapport de Mme KAUFMANN, adoptée le 28 novembre 2001.

* Une définition commune des objectifs : pour la Commission, il s'agirait d'améliorer concrètement les pratiques et dispositifs actuels de réglementation, tout au long du cycle législatif et de simplifier qualitativement et quantitativement la législation existante. Il n'y a pas lieu de déréglementer ou d'affecter les prérogatives de l'Exécutif ou du Législateur, et encore moins de limiter la capacité d'action de la Communauté ;

* Un soutien politique fort et réel des Etats membres et des Institutions, qui se traduise notamment par des moyens humains et budgétaires adaptés et de nouvelles méthodes et culture de travail ;

* L'identification d'actions concrètes, réalistes et mobilisatrices, susceptibles d'adresser un message politique fort aux Européens.

Par conséquent, la traduction pratique des principes et du contenu de cette stratégie devrait faire l'objet d'un dialogue interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

4. La présente communication de la Commission vise donc à consulter les autres Institutions et les Etats membres sur cette stratégie et sur les actions qui lui semblent les plus prioritaires dans ce cadre, à savoir :

(1) Simplifier et améliorer l'acquis communautaire ;

(2) Une législation mieux préparée et mieux adaptée ;

(3) Une nouvelle culture au sein des Institutions ;

(4) Une meilleure transposition et application du droit communautaire. [7]

[7] La Commission rappelle qu'elle avait proposé d'autres mesures dans le cadre de son rapport intérimaire pour le Conseil européen de Stockholm

Sur la base des réactions du Conseil et du Parlement européen à cette communication et tenant compte également de la consultation plus large ouverte par le Livre blanc sur la Gouvernance d'ici à mars 2002, la Commission proposera un plan d'action détaillé pour simplifier et améliorer l'environnement réglementaire en juin 2002.

1. Simplifier et ameliorer l'acquis communautaire

Il faut tout d'abord sortir de la contradiction politique actuelle : l'acquis communautaire est à la fois valorisé pour le socle de droits et d'intégration qu'il représente et, en même temps, critiqué pour sa complexité d'accès, de compréhension et d'application.

L'acquis communautaire représente - déjà - plus de 80.000 pages, ce qui implique évidemment des lourdeurs tant pour les opérateurs que pour les citoyens. Ces difficultés s'accroîtront certainement encore avec l'adhésion de nouveaux Etats qui doivent intégrer cet acquis. Une action de simplification et de réduction du volume des textes est indispensable, assortie d'un objectif quantifié et d'une échéance politique claire.

Plusieurs méthodes existent [8] pour ce faire et certaines actions ponctuelles ont été conduites ces dernières années (par exemple, l'initiative SLIM). Malgré les efforts entrepris, les résultats sont restés extrêmement limités. Les Institutions et les Etats membres doivent en tirer les conséquences pour définir une action de simplification législative cohérente, efficace et coordonnée.

[8] La consolidation consiste à regrouper dans un texte unique non contraignant dans le seul but d'information les dispositions en vigueur d'une réglementation donnée, qui sont éparses dans le premier acte juridique en la matière et dans les actes modificateurs qui lui ont succédé. La codification consiste en l'adoption d'un acte juridique nouveau qui intègre, dans un texte unique, sans en changer la substance, un acte de base précédent et ses modifications successives, le nouvel acte juridique remplaçant et abrogeant l'acte précédent. Un accord interinstitutionnel instituant une méthode de travail accélérée en vue de la codification officielle des textes législatifs a été conclu le 20 décembre 1994. La refonte permet d'adopter un acte juridique unique qui, à la fois, apporte les modifications substantielles souhaitées, procède à la codification de celles-ci avec les dispositions de l'acte précédent qui restent inchangées et abroge ce dernier. L'accord interinstitutionnel pour un recours plus structuré à la technique de la refonte des actes juridiques a été récemment finalisé pour permettre de mieux appliquer cette méthode. Enfin, la simplification est un exercice qui vise, après expérience, à rendre la substance de la réglementation plus simple et appropriée aux besoins des utilisateurs (la méthode SLIM en est le meilleur exemple).

La Commission propose de définir entre les Institutions un programme intégré de simplification de l'acquis communautaire. Cet objectif pourrait être réalisé notamment par une réduction du nombre d'actes par les méthodes de codification ou de refonte d'un ensemble de réglementations successives, ainsi que par une réduction du nombre total de pages suivant ces mêmes méthodes et par la simplification de la substance de la réglementation. [9] Ce programme, venant compléter le programme de codification déjà adopté par la Commission, pourrait avoir pour effet de réduire de manière significative, et si possible d'au moins 25%, le volume des textes existants au terme du mandat de la présente Commission, en janvier 2005. A la fin de cette première étape du processus, les Institutions définiraient la méthodologie de la seconde phase au vu du bilan accompli.

[9] Conformément aux principes définis dans l'accord interinstitutionnel sur la refonte adopté par les Institutions en 2001.

Chacun doit prendre conscience qu'un tel plan doit bénéficier des moyens adéquats et conduire à la définition de nouvelles méthodes de travail. [10]

[10] Cf. partie 3 du document, page 10.

Parallèlement, il est indispensable de désengorger le système législatif des propositions d'actes ne revêtant plus un caractère d'actualité. Afin d'adresser un message politique fort, la Commission entend retirer une centaine de propositions pendantes antérieures à 1999 et ne revêtant plus ce caractère d'actualité.

2. Une legislation mieux preparee et mieux adaptée

La législation communautaire est souvent critiquée pour la prétendue inadaptation des solutions proposées par la Commission, puis adoptées par le Parlement européen et le Conseil.

La Commission considère qu'il est de sa responsabilité de veiller à l'amélioration permanente de la qualité de la législation communautaire [11]. Il s'agit là d'un enjeu fondamental pour le renforcement des structures démocratiques de la Communauté.

[11] Conformément à l'accord interinstitutionnel sur la qualité rédactionnelle de 1999, publié au JOCE C 73 du 17.3.1999.

Dans cette optique, et sans préjuger des résultats de la présente consultation, la Commission propose deux actions prioritaires.

A - Renforcer les consultations et les analyses d'impact préalables

Chaque proposition d'acte engage la Commission. Ayant en vue le respect de l'intérêt communautaire, la Commission effectue d'abord une évaluation préalable du problème posé afin de juger de l'opportunité d'agir au niveau communautaire. Ensuite, elle procède aux consultations des parties concernées et aux analyses d'impact destinées à évaluer quelle solution est la plus efficace pour atteindre les objectifs souhaités, quel instrument est le plus approprié et, le cas échéant, quels seraient le coût et les avantages d'une proposition. A ce stade, il peut s'avérer que l'intervention au niveau communautaire n'est pas nécessaire.

Afin de garantir aux citoyens européens une efficacité et une transparence accrue de leur législation, conformément au Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité [12], la Commission entend améliorer ces pratiques.

[12] Cf. point 9 dudit Protocole, annexé au Traité d'Amsterdam.

1) Au niveau des consultations

La Commission dispose déjà d'instruments adéquats (Livre vert, Livre blanc, consultations des partenaires sociaux, fora, consultations interactives de plus en plus fréquentes par l'Internet, etc.....) et de nombreuses instances (groupes d'experts et comités consultatifs) pour mener à bien une consultation. Elle s'engage à en publier au plus vite la liste complète par souci de transparence. Par ailleurs, elle s'appuie autant que possible sur les avis du Comité économique et social et du Comité des régions. Ceci constitue un acquis unique et précieux pour la Commission, dont l'amélioration du fonctionnement sera une garantie accrue pour les citoyens.

Il faut aller plus loin. La Commission entend donc intensifier ces consultations, notamment à destination des composantes de la société civile et au travers du Comité économique et social et du Comité des régions, et en développant l'accès du public aux bases de données permettant une consultation en ligne (via Eur-Lex et Pre-Lex). [13]

[13] EUR-LEX est la base de données interinsitutionnelle dans laquelle est regroupée la législation en vigueur. PRE-LEX est un site spécialisé contenant une partie de la législation en préparation. Une réflexion pourrait être conduite afin de faire d'EUR-LEX un portail d'accès à tous les sites législatifs. En outre, Eur-Lex contient déjà CELEX sur les mesures nationales de transposition.

2) Pour les analyses d'impact

La Commission effectue d'ores et déjà une étude préalable (pre-assessment) de ses projets de propositions, afin de juger de l'opportunité d'intervenir au niveau de l'Union.

Si une telle intervention s'avère nécessaire, cette étude préalable devrait également permettre d'aider à définir quelles propositions doivent être soumises à une analyse d'impact détaillée. Cette décision relèverait du Collège lors de l'adoption du Programme de travail.

Dans cette perspective, et conformément au mandat du Conseil européen de Göteborg, la Commission a l'intention d'établir, à la fin 2002 au plus tard, une méthode cohérente d'analyses d'impact permettant de garantir que toutes les propositions majeures intègrent, de manière proportionnée et adaptée à leur contenu, une évaluation des composantes économique, sociale et environnementale du développement durable. Elle présentera une Communication en ce sens dès que possible. Ce système sera basé sur une évaluation des coûts et des bénéfices, soulignant les impacts économiques, sociaux et environnementaux. Cette analyse d'impact identifiera le problème, analysera les options possibles et leurs impacts, ainsi que les modalités de mise en oeuvre de la proposition.

La Commission s'attend, conformément aux recommandations du groupe Mandelkern, à ce que les Etats membres accompagnent systématiquement la réglementation notifiée à la Commission et aux autres Etats membres de l'étude d'impact réglementaire nationale afférente, chaque fois qu'une telle étude aura été réalisée.

L'établissement de ces pratiques, exigeantes mais nécessaires, ne doit pas conduire à allonger de manière excessive le déroulement du cycle législatif, ni constituer une entrave à la capacité d'action de l'Union. [14] La Commission estime qu'une réglementation mieux préparée, reposant sur des consultations et des analyses d'impact solides, doit permettre une adoption plus aisée et plus rapide par le Parlement européen et le Conseil.

[14] Aussi, il va de soi que ces analyses d'impact détaillées ne porteront pas sur les propositions urgentes, ni sur les propositions minimes ou de gestion courante ou visant à une simple modification ou mise à jour d'un acte, ni sur les actes directement requis par le Traité.

B - Mieux utiliser les instruments disponibles

Dans le Livre blanc sur la Gouvernance européenne, adopté en juillet 2001, la Commission a souhaité lancer une réflexion commune sur l'adaptation des instruments législatifs et des méthodes d'action complémentaires de la Communauté.

De toute évidence, une clarification des instruments et des types d'action s'impose pour une plus grande efficacité. La Commission entend respecter les dispositions du Traité sur le choix de l'instrument quand celui-ci est spécifié.

L'éventail disponible est désormais large : règlement, directive, décision, décision-cadre, convention et recommandation. La méthode ouverte de coordination et les accords entre partenaires sociaux sont des outils complémentaires.

La distinction entre le règlement et la directive doit être mieux comprise: le règlement ne doit être utilisé que pour une action exigeant une uniformité d'application dans les Etats membres, la directive doit redevenir, dans les autres cas, un instrument définissant un cadre juridique et des objectifs à atteindre, conformément au Traité et au Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. [15]

[15] Cf. point 6 du Protocole sur l'application des principes du subsidiarité et de proportionnalité.

Dans l'esprit d'un recours accru à des directives moins détaillées, il conviendrait d'octroyer à la Commission, dans les cas appropriés, davantage de compétences d'exécution. Parallèlement, il s'agirait de réexaminer les procédures existantes en matière de comitologie et de contrôle des actes d'exécution par le Législateur.

Par ailleurs, il faut profiter de toutes les possibilités offertes par les typologies d'action à disposition pour atteindre les objectifs du traité : actions réglementaires, de coordination, de soutien financier, à caractère contraignant ou non contraignant. En outre, eu égard à certaines exigences nouvelles dans des secteurs spécifiques, il convient parfois de réserver une place plus importante aux parties prenantes elles-mêmes (opérateurs économiques, partenaires sociaux, autres acteurs), afin de les responsabiliser et d'éviter un alourdissement inutile de la législation, conformément aux principes précités et dans le respect des exigences de transparence et de défense de l'intérêt général.

La corégulation peut permettre d'atteindre ces objectifs de souplesse et d'efficacité accrue. Elle associe des mesures législatives ou réglementaires contraignantes, qui constituent le cadre juridique et politique principal de l'action, à des mesures prises par les acteurs les plus concernés pour l'application de cette action. Elle devrait s'accompagner également de mécanismes de sanctions communautaires, ce qui garantit la continuité du droit et la cohérence de la législation en la matière.

La corégulation n'a pas pour but de contourner les prérogatives du Législateur, ni de renoncer à réglementer. Il reviendra au Législateur, dans chaque cas, d'apprécier dans quelle mesure il est opportun de recourir à la corégulation. Les modalités de ce recours pourront être précisées lors du dialogue interinstitutionnel. Le Traité a ainsi prévu le mécanisme des accords entre partenaires sociaux au niveau européen, qui peuvent être mis en oeuvre soit par un acte contraignant du Conseil soit selon les procédures et pratiques propres aux partenaires sociaux et aux Etats membres (voir articles 138 et 139 du Traité). La production de normes communautaires par le biais de tels accords permet de mieux respecter les principes de proportionnalité et de subsidiarité.

Aussi, la Commission aura recours, dans les cas appropriés, à ces multiples instruments et méthodes afin de proposer une réponse exactement - et mieux - adaptée aux situations posées. Elle note que l'auto-réglementation, dans des conditions bien encadrées, peut également permettre d'atteindre les objectifs du Traité et éviter le recours à une réglementation excessive. Le Livre blanc sur la Gouvernance européenne proposait à cette fin une réflexion collective sur le cadre général de ces usages. La Commission attend sur ce point la réaction des autres Institutions et des Etats membres.

3. Une nouvelle culture au sein des institutions

Comme on a pu le constater depuis 1992, la simplification réglementaire ne se décrète pas. Il faut non seulement y attribuer les moyens humains et budgétaires nécessaires, mais aussi adapter les structures existantes pour faire naître une nouvelle culture administrative et politique. [16]

[16] La Commission se réserve d'identifier dans l'APS pour 2003 les ressources nécessaires à l'application du plan d'action. Elle a déjà pris des décisions relatives aux ressources affectées au programme de codification.

Un tel changement implique un effort collectif de la Commission, des autres Institutions et des Etats membres.

La Commission entend donner l'exemple en mettant sur pied un réseau législatif interne visant à promouvoir les bonnes pratiques et à appliquer les principes de qualité législative qui seraient retenus dans le cadre du dialogue interinstitutionnel.

Ce réseau devrait permettre également de détecter à un stade plus précoce de l'élaboration des projets d'actes législatifs les éventuelles initiatives qui ne satisferaient pas aux critères de subsidiarité et de proportionnalité. Le Secrétariat général sera chargé d'animer et de coordonner ce réseau législatif et de saisir le Collège des propositions considérées potentiellement contraires aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. La Commission se réserve la possibilité de retirer ses propositions si les compromis envisagés par le Conseil ou le Parlement européen introduisaient un niveau de complication législative incompatible avec ces mêmes principes.

La législation communautaire étant également de la responsabilité du Parlement européen et du Conseil, il serait nécessaire de mettre parallèlement en place un réseau interinstitutionnel, sous l'égide de la Commission, chargé de veiller à la qualité législative des textes.

Parallèlement, une nouvelle culture implique de nouvelles méthodes de travail. Par exemple, il ne serait pas opportun de confier la codification, la refonte ou la simplification uniquement aux experts qui ont contribué à l'adoption des actes originaux. Pour cette raison, sans doute serait-il souhaitable de mettre en place au sein du Conseil un groupe ad hoc chargé de cette fonction. De même, l'adoption par le Conseil et le Parlement des textes simplifiés devrait suivre des procédures accélérées.

4. Une meilleure transposition et application du droit communautaire

Les Etats membres, dont dépendent 90% de la législation européenne, ont également une responsabilité politique dans la qualité de l'environnement réglementaire, puisqu'ils ont la charge de l'application, et de la transposition éventuelle, de la réglementation. Il s'agit d'une action essentielle qu'il convient de renforcer.

La Commission de son côté contrôle cette bonne transposition et doit s'assurer, avec les Etats membres, des effets concrets de la législation.

La Commission souhaite donc que les Etats membres s'engagent à transposer fidèlement et dans les délais prévus les actes communautaires dans leur propre législation, et ainsi atteindre l'objectif fixé par le Conseil européen de Lisbonne. Les procédures de notification de ces mesures de transposition à la Commission doivent également être modernisées et accélérées.

Dans le même esprit, chaque Etat membre devrait désigner des correspondants transposition/application qui assumeraient la bonne transmission entre, d'une part, les services de la Commission et, d'autre part, les administrations nationales. Cette structure devra également permettre, par une coopération accrue, d'établir un meilleur feed-back pour juger de l'utilité et de l'efficacité d'une législation.

Enfin, sans préjudice de son rôle de gardienne des Traités, la Commission devrait examiner avec les Etats membres la possibilité de définir une approche commune en matière de contrôle et d'application pratique de la législation communautaire. Cette approche nécessiterait la définition d'objectifs, de principes et de critères communs, la mise en place d'une coopération administrative, des échanges d'informations, une assistance mutuelle et une surveillance coordonnée du secteur concerné.

Conclusion

La simplification et l'amélioration de l'environnement réglementaire nécessitent une action coordonnée des Institutions et des Etats membres. Jusqu'à présent, peu de choses ont pu être accomplies. La Commission appelle de ses voeux la mobilisation de chacun pour définir cette stratégie commune au service de la législation, et donc des Européens eux-mêmes.

En fonction des réactions sur le présent document, la Commission propose d'ouvrir le plus rapidement possible une discussion commune avec le Parlement européen et le Conseil, afin de définir les principes et le contenu de cette stratégie qui débouchera sur un Plan d'action en juin 2002, voire éventuellement sur un accord interinstitutionnel.