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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - Réexamen de SLIM: Simplifier la législation relative au marché intérieur

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - Réexamen de SLIM : Simplifier la législation relative au marché intérieur

Introduction

Le marché intérieur est fondé sur des règles visent à éliminer les obstacles au commerce transfrontalier, à accroître la concurrence et à faire bénéficier le consommateur d'un choix plus étendu et de prix moins élevés. Le principe de la reconnaissance mutuelle en constitue la clé de voûte. Au besoin, des règles harmonisées ont été adoptées. Dans la mesure où l'un de leurs objectifs principaux consiste à faciliter les activités économiques au sein du marché intérieur, elles doivent éviter toute formalité administrative inutile et tout coût d'adaptation excessif.

La Commission a intensifié ses efforts en vue d'améliorer la qualité et de réduire la charge de la réglementation. L'initiative SLIM joue un rôle clé à cet égard [1]. Le panel d'entreprises et le Plan d'action BEST (Business Environment Simplification Task Force) [2] constituent d'autres initiatives dans ce domaine. De petites équipes, composées de fonctionnaires des États membres et d'utilisateurs de la législation, s'attachent à dégager des propositions concrètes permettant de simplifier le droit communautaire dans des secteurs particuliers. Quatorze secteurs ont ainsi été examinés depuis 1996 [3]. Il convient, à présent, d'analyser les points forts et les points faibles de la politique SLIM.

[1] COM(1996) 204 final, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, "Simplifier la législation relative au marché intérieur (SLIM): un projet pilote".

[2] COM(1998) 550 Final, «Plan d'action pour la promotion de l'esprit d'entreprise et de la compétitivité».

[3] COM(1996) 559 Final, «Rapport de la Commission sur le projet pilote SLIM (simplifier la législation relative au Marché intérieur)».

But du réexamen

Le présent réexamen a pour but général d'évaluer l'efficacité de SLIM, en tant qu'instrument de simplification législative, et de recommander des mesures adéquates afin d'augmenter cette efficacité. Les principaux aspects abordés sont les suivants:

- les objectifs de SLIM;

- la sélection de la législation à examiner dans le cadre de SLIM;

- le fonctionnement et l'organisation des équipes;

- la mise en œuvre des recommandations.

Méthodologie

Dans la préparation du présent réexamen, la Commission a tenu compte:

- des résultats d'une enquête auprès d'anciens membres de l'équipe SLIM ayant participé aux phases I à III (voir la partie 1 du document de travail des services de la Commission «Réexamen de SLIM : Données de base pour la communication de la Commission » - SEC(2000) 336);

- des résultats d'entretiens avec des fonctionnaires de la Commission associés aux exercices SLIM ou intervenant dans le domaine de la qualité de la réglementation;

- des points de vue des États membres, tels qu'exprimés par leurs représentants au sein du Comité consultatif pour le marché intérieur (CCMI) - des documents détaillés ont été soumis par six États membres;

- des rapports et résolutions du Parlement européen;

- des avis du Comité économique et social.

Objectifs de SLIM

L'objectif fondamental est d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur en trouvant des moyens de simplifier et d'améliorer la législation. Pour ce faire, on se concentrera sur les dispositions qui engendrent des contraintes administratives et des coûts de mise en œuvre excessifs, des interprétations et des modalités d'application nationales divergentes ou des difficultés d'application. Alors que tous les efforts doivent être entrepris afin d'alléger le cadre législatif communautaire, les recommandations SLIM doivent préserver les éléments essentiels de l'acquis communautaire et garantir un niveau élevé de protection des consommateurs et de l'environnement.

L'expérience acquise lors des trois premières phases de SLIM a montré que cet objectif fondamental de l'initiative était largement compris. Il serait néanmoins utile de reformuler les objectifs de SLIM et, dans ce contexte, d'apporter des précisions sur le sens de la notion de "simplification" et sur la façon dont celle-ci doit être interprétée par les équipes.

La Commission

- établira une définition précise des objectifs généraux de SLIM, en vue de son intégration dans une nouvelle série de ligne directrices;

- présentera clairement le mandat de chaque équipe dans le document de travail lançant la phase correspondante de SLIM.

Sélection des domaines législatifs à simplifier

Les domaines législatifs à examiner par chaque équipe sont actuellement déterminés sur la base de propositions émanant des États membres, du Parlement européen, du Comité économique et social, des organisations professionnelles ou commerciales et des services de la Commission. La partie 2 du document de travail « Réexamen de SLIM : Données de base pour la communication de la Commission » contient une liste de tous les secteurs pour lesquelles une simplification a été proposée et indique les mesures ultérieures prises.

Il n'existe aucun critère fixe pour sélectionner les domaines législatifs à examiner, ni de règles strictes pour retenir (ou laisser de côté) des secteurs particuliers. La sélection peut s'expliquer par des difficultés de mise en œuvre, des ambiguïtés ou des incohérences dans les textes, une complexité imputable à des modifications successives ou, dans certains cas, par des procédures trop longues, se traduisant par des coûts et/ou des contraintes administratives d'un niveau inacceptable pour les entreprises et les autorités chargées de l'application. Cette situation comporte indiscutablement le risque que certains domaines, pour lesquels une simplification est nécessaire, soient oubliés. Il est également à craindre que SLIM ne soit considéré comme une occasion de rouvrir le débat sur des questions pour lesquelles le point de vue d'un ou plusieurs États membres divergeait, à l'origine, de l'opinion majoritaire exprimée lors de la prise de décision au sein du Conseil.

L'analyse du suivi des rapports SLIM (voir ci-dessous) soulève également plusieurs points qu'il convient de garder présents à l'esprit lors de la sélection des domaines:

- L'articulation entre l'exercice SLIM et tout autre processus de réexamen des politiques actuellement en cours devrait être prise en compte. Un bref examen ciblé des possibilités de simplification contribuerait-il à alléger les propositions législatives futures?

- Si la politique menée n'a encore fait l'objet d'aucun réexamen, la simplification constitue-t-elle la vraie question ou la législation doit-elle faire l'objet d'un réexamen général?

- Le problème réside-t-il dans la complexité de la législation ou dans l'inefficacité de la mise en application qui n'est pas nécessairement liée à la complexité?

- Si des propositions législatives sont déjà devant le Conseil et le Parlement, risquent-elles d'occasionner un retard important dans la mise en œuvre de nouvelles recommandations législatives de l'équipe SLIM?

L' "âge" de la législation à simplifier est aussi un facteur à prendre en considération. Les dispositions législatives soumises aux équipes SLIM ont généralement au moins 5 ans et les textes de base existent souvent depuis 10 ou 20 ans, voire davantage. La Commission a rejeté l'examen dans le cadre de SLIM pour la législation trop récente. Seuls les textes en vigueur depuis suffisamment longtemps pour que les points forts et les points faibles puissent en être identifiés devraient être assujettis à SLIM: un minimum de 5 ans à compter du délai de transposition semble raisonnable et conforme à la pratique actuelle.

Pour toute proposition concernant des domaines à examiner, il convient d'indiquer:

- les raisons qui plaident en faveur d'un réexamen, ainsi que les problèmes à traiter et les avantages pouvant être escomptés d'une simplification;

- les caractéristiques de la législation qui engendrent des contraintes administratives ou des coûts disproportionnés et les moyens susceptibles de réduire de façon significative ces effets négatifs.

La Commission reconnaît la nécessité d'améliorer le processus de sélection. Conformément à son droit d'initiative, elle effectuera toutefois le choix final sous sa propre responsabilité. Elle invite les différents acteurs à émettre des propositions de mesures, pour autant qu'elles soient accompagnées d'un exposé des raisons les incitant à proposer tel ou tel domaine, des problèmes principaux qui se posent et des avantages escomptés de la simplification. Pour sa part, la Commission indiquera les motifs de rejet de certaines propositions et débattra le choix des domaines à examiner avec les États membres, dans le cadre d'une formation spéciale du Comité consultatif pour le marché intérieur (CCMI) (voir ci-dessous). Elle examinera également les mesures futures avec le Parlement européen, avec lequel elle s'efforcera de convenir de mécanismes de consultation appropriés.

Organisation des équipes SLIM

Principes généraux de SLIM

Bien que, du fait de leurs méthodes de travail autonomes, les équipes SLIM soient en mesure de travailler de manière rapide et souple, certains États membres ont souligné la nécessité de créer une sorte de comité consultatif, qui pourrait suivre et aider à guider les travaux de ces équipes et qui serait chargé:

- de contribuer à l'identification des domaines à prendre en compte et d'offrir un forum de discussion sur les objectifs de simplification de chaque équipe (voir ci-dessus);

- d'assurer la coordination des travaux et d'introduire davantage de transparence dans l'activité des différentes équipes;

- de recevoir les comptes rendus des réunions des équipes et de prendre connaissance des rapports intermédiaires ainsi que des rapports sur l'avancement des travaux, présentés par les présidents des équipes;

- de garantir, le cas échéant, une meilleure articulation entre les équipes et d'autres exercices de réexamen se déroulant en parallèle.

La Commission souligne les avantages des méthodes de travail autonomes et informelles des équipes SLIM, mais convoquera un sous-groupe du CCMI pour les besoins de SLIM et les questions connexes de qualité de la réglementation. Cette procédure ne doit engendrer aucun retard excessif dans le démarrage ou la clôture des exercices SLIM.

Fonctionnement des équipes SLIM

Les exercices SLIM sont réalisés dans des délais serrés (excédant rarement six mois). Cette durée est relativement courte pour traiter de problèmes souvent complexes, mais elle est généralement considérée comme réaliste, même si d'aucuns ont indiqué qu'il n'y avait ni assez de temps (entre les réunions) pour consulter les collègues des services nationaux ou des organisations mères ni assez de temps pour rédiger le rapport final et les recommandations.

La Commission encouragera les équipes à tenir compte de telles considérations.

Représentativité des équipes

Les équipes SLIM comprennent des fonctionnaires de certains États membres, mais pas de tous. Cette situation laisse prévoir un problème de "paternité", lorsqu'il s'agira de mettre en œuvre des recommandations qui n'auront pas été élaborées et adoptées par la totalité des États membres [4].

[4] Les équipes SLIM sont généralement composées de fonctionnaires de cinq Etats membres et d'un nombre égal de représentants des utilisateurs, présidées par un fonctionnaire de la Commission.

La Commission ne souhaite pas modifier fondamentalement la nature des équipes SLIM en intégrant des représentants de tous les États membres dans chacune d'entre elles. Il en résulterait une augmentation importante de leur taille et, partant, la perte des avantages que constitue leur caractère souple et informel. La Commission propose d'accroître la transparence et de renforcer les interactions avec les comités sectoriels concernés et le sous-comité prévu du Comité consultatif pour le marché intérieur, qui sera convoqué au début et à la fin de chaque phase, avant l'adoption formelle des rapports des équipes. Toutefois, cela ne devra compromettre ni l'indépendance des différentes équipes (qui présenteront leur rapport sous leur propre responsabilité), ni le droit de la Commission de décider elle-même de sa réponse.

Composition des équipes

Certains États membres ont proposé de modifier les règles actuelles sur deux points importants: le président (désigné par la Commission) devrait non pas nécessairement être un expert dans le domaine examiné, mais plutôt avoir une expérience appropriée en tant que chef d'équipe/de projet; par ailleurs, des dispositions devraient être prises en vue de la participation (comme membres de l'équipe) d'experts en matière de réforme de la réglementation. Toutefois, les avis des anciens membres d'équipes SLIM étaient très partagés sur la question de l'utilité d'un recours à des experts externes (seuls 52 % pensaient que les performances des équipes pourraient ainsi être améliorées).

La Commission considère que le président devrait idéalement allier une connaissance adéquate de la législation examinée à des compétences appropriées en matière de conduite de projets. Elle déterminera néanmoins, avec le CCMI, s'il serait utile qu'un membre de son sous-comité soit désigné comme correspondant pour la réforme de la réglementation (et comme participant éventuel) dans chaque équipe SLIM. Ce correspondant pourrait aider les experts sectoriels des équipes SLIM à continuer à concentrer leur travail sur la dimension «réforme de la réglementation». La faisabilité et l'opportunité de la mise à disposition d'une assistance technique indépendante, financée par la Commission, seront étudiées.

Transparence du travail des équipes SLIM

La confiance dans l'initiative SLIM suppose que la transparence soit reconnue comme un principe fondamental. Les comptes rendus de réunions et les documents de réflexion des équipes doivent être largement diffusés. Alors que toutes les mesures devraient être prises pour permettre aux parties non représentées de suivre les débats et d'y apporter leur contribution, les membres des équipes SLIM ont estimé qu'une publicité insuffisante était donnée à leur travail et qu'il faudrait intensifier les efforts en vue de la fourniture d'informations plus exhaustives à tous les intéressés. Un certain nombre de propositions visant à accroître la transparence ont été faites.

La transparence constitue incontestablement un principe clé pour le fonctionnement de SLIM. Les exercices SLIM doivent faire l'objet de rapports exhaustifs et réguliers. Cet objectif sera atteint grâce, notamment, aux mesures suivantes: annonce précoce (y compris sur des sites web) des domaines retenus, informations ciblées à destination de ceux qui sont les plus touchés dans ces domaines et comptes rendus éclairs des réunions des équipes SLIM.

Suivi des recommandations

À la fin de chaque exercice SLIM, la Commission fournit des indications générales sur la suite qu'elle entend donner aux recommandations qu'elle a acceptées. Beaucoup estiment que le suivi de l'état d'avancement pourrait être amélioré.

La Commission publiera, chaque année, un document de travail qui se concentrera exclusivement sur le suivi des rapports SLIM, rendra compte de l'état d'avancement des propositions législatives, soulignera les retards éventuels et indiquera lorsque les actions de suivi seront terminées. Il sera ainsi possible de donner des informations claires et précises sur le suivi et, en même temps, d'élaborer des rapports plus succincts sur les différentes phases futures de SLIM.

État d'avancement de la mise en œuvre des recommandations

L'initiative SLIM est, par essence, basée sur le volontariat: les États membres et les services de la Commission ne participent pas tous à chacun des exercices. Bien que souvent persuasives et d'un grand poids, les recommandations ne sont pas contraignantes et entrent en concurrence avec d'autres perspectives politiques.

Parmi les 11 secteurs traités lors des phases I à III, 6 (Intrastat, reconnaissance des diplômes, plantes ornementales, TVA, nomenclature combinée du commerce extérieur et sécurité sociale) ont donné lieu à l'élaboration de propositions législatives de la Commission au Conseil et au Parlement. La durée moyenne écoulée entre le rapport SLIM et ces propositions était de 11 mois environ. Toutefois, le Conseil et le Parlement n'ont adopté que 3 propositions : Intrastat (une des deux propositions), plantes ornementales et nomenclature combinée du commerce extérieur, et, pour ce faire, ont eu besoin de 24 mois, 7 mois et 2 mois, respectivement. Dans le cas de la nomenclature combinée du commerce extérieur, un code de conduite destiné à faciliter la gestion de la nomenclature a été publié. Dans les trois autres secteurs et dans le cas de la seconde proposition Intrastat, les discussions au Conseil et au Parlement se poursuivent depuis, en moyenne, 18 mois. Il est cependant à noter qu'en novembre 1999, le Conseil est parvenu à une position commune sur les propositions SLIM relatives à la reconnaissance des diplômes [5].

[5] La partie 3 du document de travail des services de la Commission « Réexamen de SLIM : Données de base pour la communication de la Commission » décrit l'état d'avancement de la mise en œuvre des recommandations SLIM.

Aucune proposition législative n'a été présentée pour les produits de construction (phase I), après 3 ans, pour les engrais ou les banques, après 2 ans, ni pour la compatibilité électromagnétique ou les assurances, après 11 mois. En ce qui concerne les produits de construction, les banques et la nomenclature combinée du commerce extérieur, les équipes SLIM ont elles-mêmes fait savoir qu'il n'y aurait aucune proposition législative dans l'immédiat. Dans le cas des produits de construction, plusieurs options ont été définies et la Commission a adopté une approche en deux étapes, associant des mesures non législatives (destinées à améliorer la mise en œuvre) et une modification de la directive, comme objectif à plus long terme. Dans le secteur bancaire, aucune simplification majeure n'a été jugée possible par l'équipe SLIM: toute modification doit attendre la codification, qui est en discussion au Conseil et au Parlement depuis plus de deux ans; une proposition révisée a été présentée en 1999.

Pour ce qui est des engrais et de la compatibilité électromagnétique (CEM), des consultations supplémentaires avec les États membres sont en cours, afin d'élaborer les propositions législatives. Dans le domaine des assurances, la Commission s'est d'abord concentrée sur la préparation de la proposition de refonte de l'assurance vie (dont la présentation est prévue prochainement), à laquelle fera suite la codification des directives non-vie.

Cette analyse suggère qu'il faudrait prendre en considération la possibilité d'un suivi rapide au moment de la sélection des secteurs à inclure dans l'initiative SLIM.

La Commission ne proposera un exercice SLIM que lorsque la simplification constitue le véritable problème et que des propositions de simplification peuvent être présentées dans un délai raisonnable (environ 6 mois après le rapport SLIM). La question de savoir si l'exercice SLIM s'intègre dans un processus de réexamen préexistant ou s'il ne représente que la première étape, à la suite de laquelle d'autres consultations seront nécessaires, peut jouer un rôle déterminant à cet égard. Lorsqu'à l'issue des travaux préparatoires avec les États membres, la Commission a présenté des propositions législatives dans un délai raisonnable, il faudrait que le Conseil et le Parlement, à leur tour, adoptent rapidement ces propositions.

SLIM et simplification au niveau national

Pour les entreprises de l'Union, la législation nationale l'emporte largement sur la législation communautaire. Une étude récente de la Confédération des employeurs suédois (SAF) a révélé que moins de 10 % des lois et règlements suédois avaient un rapport avec l'UE [6]. L'importance de simplifier la législation nationale est au centre du Plan d'action BEST.

[6] "How does the EU hinder Swedish deregulation?" par Fredrik Sterzel, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), novembre 1999.

Certaines équipes SLIM ont également tenté d'analyser, en parallèle, la mise en œuvre nationale de la législation communautaire examinée. Cette tentative n'a jamais été entreprise avec succès, ni menée à bonne fin. Pour de petites équipes SLIM, il n'est pas facile de s'attaquer à une telle tâche. La solution serait que les États membres acceptent de faire rapport sur les possibilités de simplification de la législation nationale concernant les secteurs traités lors de chaque exercice SLIM.

Il est proposé que les 5 États membres dont les fonctionnaires participent à une équipe SLIM traitant d'un secteur particulier, fournissent un rapport sur les possibilités de simplification de la législation nationale dans ce même secteur. Ce rapport pourrait être présenté par les représentants des Etats membres sur le format spécial du CCMI qui a été proposé. Idéalement, au moins un rapport national de ce type par secteur devrait être préparé au moyen d'un exercice du type SLIM effectué en parallèle sur le plan national par l'Etat membre. En outre, les États membres devraient faire rapport régulièrement au sein du CCMI, et de temps à autre au niveau du Conseil, sur leurs propres programmes de simplification législative.

Mesures clés requises sur la base du réexamen

- Création d'une formation spéciale du CCMI composée de spécialistes de l'amélioration de la réglementation (à l'instar de la formation des chefs des centres de coordination), qui aiderait à piloter SLIM et offrirait un forum de discussion sur les secteurs "candidats";

- Intervention de certains de ces spécialistes en tant que "correspondants pour la qualité de la réglementation", auprès d'équipes SLIM spécifiques;

- Etude, par la Commission, de la faisabilité et de l'opportunité de la désignation d'experts indépendants, chargés d'assister les équipes;

- Consultation des États membres (via la nouvelle formation du CCMI) et du Parlement européen sur le choix des secteurs;

- Obligation pour tout auteur d'une proposition visant à examiner un secteur d'indiquer clairement les points à simplifier et les avantages escomptés, la Commission acceptant pour sa part d'exposer les éventuels motifs de rejet d'une proposition;

- Consultation du CCMI au début et à la fin de chaque phase;

- Elaboration, à l'intention des présidents et membres de l'équipe SLIM, d'un guide englobant une définition claire des objectifs généraux;

- Définition claire des objectifs des différentes équipes dans le document de travail mettant en place chaque phase (à débattre au sein de la nouvelle formation du CCMI);

- Davantage de transparence dans l'activité des équipes, grâce notamment à la mise à disposition de comptes rendus "éclairs" sur des sites web appropriés, dans les deux ou trois jours suivant chaque réunion;

- Les Etats membres dont les fonctionnaires font partie d'une équipe SLIM donnée font rapport sur la situation législative nationale dans le secteur en question par l'intermédiaire du spécialiste en amélioration de la réglementation qui les représente au sein du CCMI; au moins un rapport par secteur devrait être basé sur un exercice SLIM national, effectué en parallèle;

- La Commission se fixe comme objectif de présenter des propositions dans les 6 mois suivant un rapport SLIM;

- Le Conseil et le Parlement sont invités à développer des mécanismes garantissant une adoption rapide des propositions de simplification;

- Les États membres font rapport régulièrement au sein du CCMI et du Conseil "Marché intérieur" sur leurs programmes nationaux de simplification;

- La Commission assure le support administratif adéquat;

- La Commission développe la cohérence et les synergies entre ses différentes initiatives d'amélioration de la réglementation, afin d'élaborer un programme de simplification efficace et continu.