(1)

Le 23 janvier 2017, l'Allemagne a notifié à la Commission, par voie électronique, son récent projet d'acte législatif concernant la réserve de capacité, et lui a transmis son évaluation de la nécessité de cette mesure.

(2)

Par courrier du 7 avril 2017, la Commission a communiqué à l'Allemagne sa décision d'ouvrir, concernant ce régime d'aide, la procédure au titre de l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure»). Les autorités allemandes ont présenté leurs observations sur la décision d'ouvrir la procédure par lettre du 17 mai 2017.

(3)

La décision d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause.

(4)

La Commission a reçu des observations de 22 parties intéressées. Elle a transmis ces observations à l'Allemagne, qui a eu la possibilité d'y répondre, ce qui a été fait par lettre du 14 juillet 2017.

(5)

Le régime d'aide notifié fait partie d'une modification, adoptée le 26 juillet 2016, de la loi allemande relative à la sauvegarde de l'approvisionnement en énergie (Energiewirtschaftsgesetz, ci-après l'«EnWG») du 7 juillet 2005. L'EnWG contient une série d'autres mesures pour la promotion d'un marché du gaz et de l'électricité performant en Allemagne, lesquelles sont exposées dans la section 2.1 de la décision d'ouvrir la procédure. L'objectif premier de la révision de l'EnWG est la réforme du marché de l'électricité, afin de le préparer à la transition énergétique, qui se caractérise en Allemagne par une croissance sensible de la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables variables comme l'éolien et le solaire, par la sortie du nucléaire et par une connectivité étroite avec plusieurs marchés voisins.

(6)

La base juridique de la réserve de capacité est constituée par l'article 13e de l'EnWG révisée. Des dispositions plus détaillées, notamment sur la procédure d'appel d'offres ainsi que sur l'utilisation et la rémunération de la réserve, figurent dans le règlement relatif à la réserve de capacité (3).

(7)

La réserve de capacité doit garantir durablement la sécurité de l'approvisionnement en électricité, y compris en cas de changement des conditions sur le marché de l'électricité. Elle doit garantir la sécurité d'approvisionnement même dans des situations où, malgré la formation libre des prix dans les bourses de l'électricité sur le marché de gros, l'offre est insuffisante pour couvrir l'ensemble de la demande. À cette fin, des installations de production existantes sont maintenues en réserve en dehors du marché de l'électricité et utilisées en cas de besoin. L'Allemagne entend limiter autant que possible les éventuelles distorsions de concurrence sur le marché à travers une série de mesures. Afin d'empêcher une dénaturation de la formation du prix et des signaux d'investissement sur le marché de l'électricité, les capacités maintenues en réserve doivent être strictement séparées du fonctionnement du marché.

(8)

L'EnWG et le règlement concernant la réserve de capacité prévoient que les quatre gestionnaires de réseau de transport (ci-après les «GRT») allemands constituent progressivement des capacités de réserve qui garantissent la sécurité d'approvisionnement si le marché ne parvient pas à l'équilibre et si la demande d'électricité n'est pas couverte par l'offre.

(9)

Les GRT doivent acquérir ensemble les capacités par la voie d'appels d'offres, organisés tous les deux ans pour une période de fourniture de deux ans, la première période de fourniture s'étendant d'octobre 2019 à septembre 2021. Pour la rémunération annuelle qu'ils souhaitent obtenir pour la mise à disposition de leur capacité, les fournisseurs de capacité remettent une offre allant jusqu'à un plafond de 100 000 EUR/MW par an. Ils sont sélectionnés sur la base de leur offre, jusqu'à ce que la capacité totale requise de 2 GW soit atteinte. Toutes les offres qui ont obtenu un marché sont rémunérées en fonction de la valeur de celle des offres retenues qui présente la valeur la plus élevée (système de prix unique).

(10)

Tous les types de fournisseurs de capacité nationaux (installations de production, installations de stockage et opérateurs d'effacement) peuvent participer à l'appel d'offres, pour autant qu'ils répondent à certaines exigences techniques, définies à l'article 9 du règlement concernant la réserve de capacité. À la suite de la décision d'ouvrir la procédure, l'Allemagne s'est engagée à modifier certaines des conditions de participation. Cela concerne essentiellement les conditions de participation des opérateurs d'effacement, qui sont décrites plus en détail à la section 6 de la présente décision.

(11)

Les fournisseurs de capacité ne peuvent pas vendre leur réserve de capacité sur le marché de l'électricité. Après la fin du contrat, ils ne peuvent pas revenir sur le marché. De cette manière, les autorités allemandes veulent garantir une stricte séparation entre le marché et la réserve de capacité et empêcher que la réserve ne fausse le fonctionnement du marché.

(12)

Les fournisseurs de capacité ne peuvent céder à des tiers les droits et obligations découlant de leur participation à la réserve de capacité. Cette participation et la rémunération qui s'ensuit sont strictement liées à l'installation qui a été retenue dans le cadre de l'appel d'offres.

(13)

L'interdiction de retour sur le marché décrite au considérant 11 ne s'applique pas aux opérateurs d'effacement. Après la fin de la période de fourniture, les opérateurs d'effacement peuvent à nouveau vendre leurs effacements sur les marchés de l'électricité (4). Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a exprimé des doutes en ce qui concerne également d'autres exigences imposées aux opérateurs d'effacement, qui seront évoqués plus en détail ci-après, dans les sections 3.2.2 et 7.3.3.

(14)

Les fournisseurs de capacité doivent être à la disposition des GRT pour la durée totale du contrat, qui est de 2 ans. Ils doivent également remplir les conditions de participation durant toute la durée du contrat. Des indisponibilités sont toutefois autorisées, en raison de mesures de maintenance techniquement nécessaires; elles doivent être communiquées aux GRT avant le 31 juillet de chaque année, pour l'année civile qui suit. Ces indisponibilités planifiées ne peuvent toutefois excéder un total de trois mois par année de contrat. Les indisponibilités non planifiées doivent être communiquées aux GRT sans délai, et l'installation concernée doit être remise à disposition dans un délai de trois mois.

(15)

Les GRT sont obligés d'exécuter pour chaque installation, avant son intégration dans la réserve de capacité, un test de fonctionnement afin de vérifier si elle satisfait aux exigences techniques. De plus, les GRT doivent effectuer, sans préavis, des tests d'utilisation de la réserve de capacité. Ces tests d'utilisation ont lieu lorsque la performance de réserve des installations est complète, chaque fois pour une durée de 12 heures. Si le test montre que l'installation ne répond pas aux exigences, l'exploitant doit payer une pénalité conventionnelle correspondant à 20 % de la rémunération convenue pour la totalité de la période de fourniture. S'il est remédié aux défaillances constatées sur l'installation dans un délai de six mois, la pénalité conventionnelle est calculée au prorata temporis en fonction de la durée durant laquelle l'installation était indisponible pour la réserve (soit, pour chaque mois, un sixième du montant). Si l'installation ne remplit les exigences qu'avec un volume partiel de la performance de réserve, la pénalité conventionnelle doit être appliquée uniquement pour le volume non disponible.

(16)

La taille de la réserve de capacité est basée sur les résultats d'une évaluation de l'adéquation révisée, décrite plus en détail aux considérants 84 et 85. Lorsque la décision d'ouvrir la procédure a été adoptée, l'Allemagne avait l'intention d'acquérir exactement 2 GW pour la première période de deux ans, et en principe également 2 GW pour les périodes de fourniture ultérieures, à moins qu'une évaluation de l'adéquation ne conclue à un besoin différent, allant jusqu'à 5 % de la pointe de consommation. L'Allemagne a désormais assuré qu'elle appliquerait, dès le premier appel d'offres, une évaluation de l'adéquation révisée, qu'elle calculerait le volume nécessaire en fonction de celle-ci et qu'elle limiterait en tout état de cause à maximum 2 GW la taille de la réserve de capacité pour l'ensemble des trois périodes de fourniture. Dans l'hypothèse où l'évaluation de l'adéquation révisée devait faire apparaître un besoin supérieur à 2 GW et où l'Allemagne voulait dès lors constituer une réserve de capacité de plus de 2 GW, elle devrait notifier cette constitution de réserve à la Commission en vue d'un examen au regard du droit des aides.

(17)

La réserve de capacité est déployée si le marché ne parvient pas à l'équilibre, c'est-à-dire si l'offre est insuffisante pour couvrir la demande. Le marché est réputé ne pas parvenir à l'équilibre si, à la bourse de l'électricité, sur le marché à un jour ou le marché intrajournalier (lors de la dernière enchère des échanges de la veille, lors de l'enchère d'ouverture des échanges du jour ou durant les échanges en continu de la journée), les ordres atteignant la limite de prix technique ne sont pas satisfaits entièrement dans un délai d'une heure; la limite de prix technique est actuellement fixée en Allemagne à 3 000 EUR/MWh pour le marché à un jour et à 10 000 EUR/MWh pour le marché intrajournalier.

(18)

Les GRT ne peuvent utiliser la réserve de capacité comme moyen ultime que si tous les autres services systèmes sont épuisés. Dans la mesure où les installations de réserve peuvent avoir un temps d'activation allant jusqu'à 12 heures, les GRT doivent requérir la capacité bien avant que les résultats du marché soient connus, et donc longtemps avant de savoir avec certitude si le marché pourrait ne pas parvenir à l'équilibre. Le règlement concernant la réserve de capacité prescrit donc aux GRT de déterminer le temps de démarrage des installations et d'en tenir compte lors de l'activation de la réserve.

(19)

Dans le cadre de la procédure d'activation, les installations de réserve de capacité injectent dans le réseau des volumes réduits d'électricité avant leur mise en service proprement dite. Le règlement établit que les GRT doivent inviter les exploitants d'installations actives sur les marchés de l'électricité à diminuer leur alimentation effective à concurrence de ces volumes d'électricité injectés dans le réseau par les installations de réserves de capacité afin de garantir que ce volume d'électricité supplémentaire n'entrave pas le fonctionnement du marché intrajournalier.

(20)

Le règlement prévoit en outre que les GRT activent en règle générale toutes les installations de réserve de capacité. Si, toutefois, les GRT sont en mesure de remédier au déficit de performance avec une partie seulement des installations de réserve de capacité, ils peuvent choisir les installations les plus appropriées à cet effet.

(21)

Aucune dotation fixe n'est prévue pour la réserve de capacité, dans la mesure où ses coûts dépendent fortement des résultats du premier appel d'offres. Le montant maximal qui peut être offert aux fournisseurs de capacité dans le cadre de l'appel d'offres s'élève à 100 000 EUR/MW par an. Les coûts fixes maximum d'une réserve de capacité de 2 GW s'établiraient donc à 200 millions d'EUR par an. Les autorités allemandes considèrent cependant que l'appel d'offres va donner lieu à des offres inférieures aux prix maximum étant donné que plusieurs facteurs de diminution du prix sont présents, notamment le fait que des installations relativement anciennes (c'est-à-dire pour lesquelles les coûts d'investissement sont déjà partiellement ou totalement amortis), mais aussi des opérateurs d'effacement et des installations dont l'arrêt est déjà programmé, peuvent participer à l'appel d'offres.

(22)

Conformément à l'article 13e, paragraphes 3 et 4, de l'EnWG, les GRT peuvent compenser par le biais des redevances de réseau la totalité des coûts qu'entraîne pour eux la réserve de capacité. Les GRT déduisent leurs recettes issues de la réserve de capacité, c'est-à-dire les amendes encaissées ou les paiements de l'énergie d'ajustement des responsables des zones d'équilibrage qui présentent un déséquilibre de bilan au moment de l'utilisation de la réserve de capacité. Les autorités allemandes ont souligné que les GRT ne sont pas obligés de faire connaître leurs coûts pouvant donner lieu à un remboursement à l'autorité de régulation. S'ils optent toutefois pour cette notification, ces coûts sont considérés comme des coûts qui ne peuvent être influencés par les GRT aux fins de la régulation des tarifs, ni ne peuvent être compensés par les redevances de réseau. Les coûts de la réserve de capacité sont traités selon les dispositions appliquées également aux autres éléments des redevances de réseau.

(23)

Le règlement concernant la réserve de capacité n'est pas limité dans le temps. Les GRT procèdent à des appels d'offres pour une période de fourniture de deux ans, en commençant par un premier appel d'offres en 2018, pour une période de fourniture allant d'octobre 2019 à septembre 2021 (5). Un nouvel appel d'offres est ensuite organisé tous les deux ans afin de constituer une capacité (adaptée, le cas échéant) pour une période de fourniture de deux ans. Les autorités allemandes ont souligné qu'il sera mis fin au régime d'aide aussitôt qu'il sera constaté, sur la base de l'évaluation de la taille nécessaire de la réserve de capacité, qu'un maintien de la réserve n'est plus nécessaire.

(24)

Les bénéficiaires des aides octroyées dans le cadre du régime sont les fournisseurs de capacité qui emportent le marché lors de l'appel d'offres et qui reçoivent un contrat de réserve de capacité.

(25)

Le 7 avril 2017, la Commission a ouvert la procédure visée à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE concernant le régime d'aide. La Commission a expliqué dans la décision d'ouvrir la procédure que:

(26)

Pour être considérée comme une aide d'État, une mesure au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE doit remplir l'ensemble des conditions suivantes:

(27)

Dans la notification, l'Allemagne a fourni les arguments suivants, selon lesquels la réserve de capacité ne remplit pas ces critères et ne constitue donc pas une aide d'État. Premièrement, le régime d'aide n'est pas financé, de l'avis de l'Allemagne, au moyen de ressources d'État. Deuxièmement, aucun avantage n'est procuré aux exploitants puisque, selon l'Allemagne, ceux-ci fournissent un SIEG et la compensation de ce service remplit les quatre critères que la Cour a fixés dans son arrêt dans l'affaire Altmark. Troisièmement, le régime est sans effet sur les échanges entre États membres.

(28)

La Commission a défendu d'abord le point de vue provisoire selon lequel le régime d'aide est financé au moyen de ressources d'État et est imputable à l'État. Ensuite, le régime a été développé par l'État allemand, qui a établi par loi que les coûts liés à ce régime peuvent être répercutés à tous les consommateurs à travers une augmentation des redevances de réseau. Se basant sur l'arrêt dans l'affaire Vent de Colère (7), elle a donc considéré que des ressources d'État étaient engagées et que la mesure était imputable à l'État. De plus, selon le règlement concernant la réserve de capacité, les GRT doivent déduire les recettes qu'ils ont obtenues grâce au régime des coûts que le régime engendre pour eux. Par conséquent, les GRT sont mandatés par l'État pour attribuer et encaisser les ressources nécessaires. Les ressources sont générées par le règlement concernant la réserve de capacité et administrées conjointement par les GRT. Elles restent donc toujours sous l'influence des pouvoirs publics.

(29)

Deuxièmement, la Commission n'est pas certaine que le premier et le quatrième critères Altmark soient satisfaits, et elle est donc parvenue à la conclusion provisoire que le régime d'aide procure un avantage sélectif aux bénéficiaires.

(30)

Le premier critère Altmark stipule que l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public et que ces obligations doivent être clairement définies. Certes, les États membres disposent d'un large pouvoir d'appréciation en ce qui concerne la définition des SIEG, mais l'article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil (8) limite les possibilités pour les États membres d'imposer des obligations de service public dans le secteur libéralisé de l'électricité. En vertu de cet article, des obligations de service public ne peuvent être imposées qu'au regard de certains objectifs, que sont la sécurité, y compris la sécurité d'approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l'environnement, y compris l'efficacité énergétique, l'énergie produite à partir de sources d'énergie renouvelables et la protection du climat. De plus, ces obligations doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables, et garantir aux entreprises d'électricité de l'Union un égal accès aux consommateurs nationaux.

(31)

Les réserves suivantes ont dès lors été formulées dans la décision d'ouvrir la procédure:

(32)

Selon le quatrième critère Altmark, les entreprises doivent être sélectionnées soit dans le cadre d'un marché public, qui garantit que les services sont fournis aux coûts les plus bas à la collectivité, soit au moyen d'une comparaison de performances, qui garantit que la compensation ne dépasse pas les coûts exposés par une entreprise moyenne qui est bien gérée. Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a défendu le point de vue selon lequel le régime (compte tenu de l'exclusion des opérateurs d'effacement et des capacités étrangères) n'était pas suffisamment ouvert et, par conséquent, même si un appel d'offres avait été organisé, ce régime ne garantit pas une véritable concurrence et n'assure pas que les services soient fournis aux coûts les plus bas à la collectivité. De plus, aucun indice ne montre que la deuxième partie du quatrième critère Altmark puisse être satisfaite.

(33)

Troisièmement, la Commission a provisoirement conclu, dans la décision d'ouvrir la procédure, que la réserve de capacité pouvait fausser la concurrence et affecter les échanges sur le marché de l'électricité étant donné que le marché allemand de l'électricité est ouvert à la concurrence et est relié aux marchés de l'électricité des pays voisins. Dans le cadre d'un régime d'aide, certains exploitants ont bénéficié d'un soutien à la condition qu'ils ne soient plus actifs sur le marché. Cette mesure aurait donc pu avoir des effets sur la courbe de mérite de la zone de dépôt des offres dans laquelle sont actives les installations pour lesquelles des aides sont accordées, et donc également sur l'interaction de cette zone avec les zones voisines.

(34)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a motivé l'ouverture de la procédure par ses réserves provisoires au regard de la compatibilité avec le marché intérieur de quatre aspects de l'aide, à savoir:

La Commission a cependant défendu l'avis provisoire selon lequel le régime d'aide doit contribuer à un objectif d'intérêt commun (garantie de la sécurité d'approvisionnement), qu'il a un effet incitatif en raison du changement de comportement des acteurs du marché et que les obligations de transparence sont respectées. Pour cette raison, dans la présente section, seules seront abordées les réserves exposées aux points a) à d) concernant la compatibilité du régime avec les lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement et à l'énergie pour la période 2014-2020 (9) (ci-après les «lignes directrices»).

(35)

Conformément aux points 222 et 224 des lignes directrices, la Commission a défendu, dans la décision d'ouvrir la procédure, le point de vue provisoire selon lequel, pour justifier la réserve de capacité planifiée, il doit être démontré que le marché réformé assurera à long terme une sécurité d'approvisionnement adéquate, mais qu'il y a toutefois, à court terme, des motifs sérieux de supposer qu'il peut y avoir des situations dans lesquelles le marché ne peut offrir un niveau économiquement pertinent de sécurité d'approvisionnement. De plus, la réserve de capacité devrait être progressivement démantelée, dès que les réformes du marché sont réalisées et que le marché offre la protection nécessaire.

(36)

Premièrement, la Commission a eu des doutes quant à la nécessité de la réserve de capacité, puisqu'aucune date de fin n'est prévue et que le régime est manifestement conçu comme un élément fixe du marché de l'électricité et non comme une mesure temporaire de soutien des réformes du marché.

(37)

Deuxièmement, la Commission a constaté que l'absence d'une norme de fiabilité économiquement pertinente et d'un indicateur de l'importance économique de la réserve de capacité restreint la capacité du marché de mettre à disposition des capacités suffisantes et ne permet pas de définir avec précision la taille de la réserve.

(38)

Troisièmement, la Commission salue, certes, la présentation d'un scénario le plus pessimiste, mais elle n'est pas sûre que certaines des hypothèses sous-jacentes de ce scénario soient réalistes.

(39)

La Commission a examiné dans la décision d'ouvrir la procédure la compatibilité de la réserve de capacité sur la base des critères présentés aux points 225 et 226 des lignes directrices. Elle a constaté qu'une réserve stratégique constituée à titre provisoire devrait être la forme d'intervention la plus appropriée pour garantir un approvisionnement sûr dans le contexte des réformes en cours, mais elle a souligné dans le même temps que le régime d'aide n'est pas conçu comme une mesure provisoire et que, sur deux aspects — le remboursement séparé des coûts variables dus en cas d'activation de la réserve et les conditions de participation —, il suscitait des doutes.

(40)

En ce qui concerne le remboursement séparé des coûts variables en cas d'activation de la réserve de capacité, la Commission a émis des doutes sur le point de savoir si les catégories de coûts prévues pour un remboursement séparé constituaient effectivement des coûts variables. Elle a observé qu'il n'y aura pas de concurrence concernant ces coûts s'ils sont remboursés séparément et indépendamment de l'appel d'offres.

(41)

En ce qui concerne les conditions de participation, la Commission a émis des doutes dans la mesure où les opérateurs d'effacement étaient potentiellement exclus de facto, ce qui les désavantagerait par rapport aux installations de production. La Commission craignait que les conditions de participation différentes puissent décourager les opérateurs d'effacement à un point tel que leur participation aurait été très improbable. Les conditions suivantes, entre autres, devaient être remplies en vue d'une participation:

(42)

La Commission a en outre demandé aux parties intéressées de présenter des observations sur l'exclusion de fournisseurs de capacité étrangers.

(43)

En ce qui concerne la proportionnalité de l'aide, la Commission a réaffirmé ses craintes quant aux conditions de participation restrictives de la mesure et a souligné qu'eu égard aux restrictions de participation inutiles, il n'y a pas lieu de considérer que le montant total de l'aide qui résultera de l'appel d'offres sera limité au minimum indispensable pour atteindre l'objectif poursuivi.

(44)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a défendu le point de vue selon lequel la conception de la réserve de capacité garantit la séparation efficace entre capacités de réserve et capacités disponibles sur le marché et empêche par conséquent des effets négatifs non désirés sur le marché de l'électricité allemand et sur les échanges entre États membres.

(45)

Toutefois, les redevances d'équilibrage prévues atteignent le double de la limite de prix technique sur le marché intrajournalier. La Commission a expliqué que cela pourrait s'avérer moins pertinent, du point de vue économique, que la fixation de la limite de prix sur le marché intrajournalier à concurrence de la redevance d'équilibrage maximum, qui devrait elle refléter le CEND. Elle a dès lors estimé qu'une définition du CEND était nécessaire pour empêcher l'application de redevances d'équilibrage trop élevées, qui fausseraient la concurrence.

(46)

Dans le cadre de la consultation publique sur la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a reçu les observations de 22 parties intéressées. Il s'agissait en particulier de parties prenantes du secteur de l'énergie (par exemple, les producteurs conventionnels et les entreprises produisant de l'électricité au moyen des énergies renouvelables, ainsi que des opérateurs d'effacement et des associations professionnelles), de l'Agence fédérale allemande des réseaux (Bundesnetzagentur), des GRT allemands (qui ont remis des observations communes) et des autorités tchèques.

(47)

Très peu d'opérateurs du marché se sont penchés dans leurs observations sur le caractère d'aide de la mesure. La République tchèque a toutefois argué que les critères Altmark permettant de constater l'existence d'un SIEG n'étaient pas remplis et a fait sienne l'argumentation développée par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure. De plus, elle partageait l'avis de la Commission selon lequel le régime d'aide est financé au moyen de ressources d'État et est imputable à l'État.

(48)

La Commission n'a pas reçu d'observations motivées sur la question de savoir si le régime contribue à un objectif d'intérêt commun; certains participants à la consultation ont toutefois émis des doutes quant au fait que l'objectif soit défini de manière suffisamment précise.

(49)

Une majorité des participants à la consultation a estimé que le régime d'aide comme tel était nécessaire. Ils sont d'avis qu'une réserve stratégique permet de se prémunir contre les risques de la transition énergétique, qui se caractérise en particulier par la sortie du nucléaire, par une croissance considérable de la production d'énergie à partir de sources renouvelables et par une incertitude concernant l'étendue de la mise à l'arrêt des centrales conventionnelles.

(50)

Certains partisans de la réserve de capacité ont souligné qu'il existe une grande incertitude quant à l'évolution future du marché et qu'il est dès lors très difficile de déterminer la taille nécessaire de la réserve; la plupart des observations ne contenaient toutefois pas de remarques spécifiques sur le caractère approprié de la taille de la réserve de capacité.

(51)

Les participants à la consultation qui ont émis des doutes sur la nécessité de la réserve ont souligné en revanche qu'il convient de définir une norme de fiabilité et un indicateur de la valeur économique de la réserve afin de vérifier la nécessité de celle-ci.

(52)

Seuls quelques acteurs du marché se sont intéressés en détail à la question de savoir si les hypothèses contenues dans le scénario envisagé par l'Allemagne pour justifier la mesure étaient réalistes. Trois participants à la consultation ont déclaré qu'ils estimaient irréaliste l'hypothèse concernant la possibilité de fraude.

(53)

La plupart des participants à la consultation qui se sont exprimés sur la durée du régime ont admis que la réserve de capacité devait être appliquée de manière transitoire. Ils sont d'avis qu'il est nécessaire de mettre fin progressivement à la mesure, la date de fin devant être déterminée à l'avance ou à l'aide d'indicateurs définis à l'avance de la nécessité de la réserve.

(54)

Une majorité de participants à la consultation a considéré qu'une réserve stratégique était une mesure appropriée pour faire face aux risques du marché allemand de l'électricité. Ils ont adopté ce point de vue parce que la réserve de capacité sera d'ampleur relativement faible par rapport aux pics de demande en Allemagne, qu'elle est conçue dans l'optique d'une incidence la plus réduite possible sur le marché de l'électricité, qu'elle n'est activée qu'en des circonstances exceptionnelles, qu'elle peut être facilement démantelée dès qu'elle ne sera plus nécessaire et que le développement des énergies renouvelables exige que, contrairement aux mécanismes de capacité à l'échelle du marché, aucune centrale conventionnelle ne soit subventionnée et ne soit comprise dans le système. Une majorité des participants à la consultation était toutefois d'avis qu'un mécanisme de capacité à l'échelle du marché serait plus approprié, car il offrirait plus de sécurité aux acteurs du marché, encouragerait les investissements précoces et réduirait les coûts du capital d'investissement.

(55)

La Commission a reçu des observations relativement diversifiées au sujet de la structure de rémunération. Deux acteurs du marché ont admis que les coûts variables devaient être pris en considération lors de la procédure de sélection. Un autre a souligné que les coûts variables devaient être remboursés étant donné que cela ne fausserait pas le marché puisque la réserve est séparée du marché. De l'avis des GRT, la prise en compte de coûts tels que ceux pour la garantie de l'approvisionnement en combustible faciliterait la comparaison des différentes offres lors de l'appel d'offres, mais elle comporterait aussi le risque d'un accroissement des paiements définis et pourrait rendre nécessaire le calcul du nombre et de la durée des utilisations sur la base de scénarios spécifiques. Un autre participant à la consultation a observé que l'exigence d'assurer l'approvisionnement en combustible, notamment pour les centrales au gaz, pourrait devenir très coûteuse. L'achat de combustible — en particulier la réservation de capacités de transport du gaz — ne devrait pas intervenir avant l'attribution des contrats afin de ne pas engendrer de coûts perdus pour les soumissionnaires qui n'emportent pas le marché.

(56)

La plupart des observations relatives au caractère approprié du régime se référaient à la notion d'ouverture de la réserve de capacité et aux conditions de participation.

(57)

Les commentaires relatifs aux conditions de participation restrictives, qui auraient exclu de facto les opérateurs d'effacement, vont dans des sens différents. Une faible majorité des participants a admis qu'il n'y a pas de motif d'exclure les opérateurs d'effacement de l'appel d'offres dans la mesure où ils pourraient apporter des services précieux en tant que réserve de capacité et où la mesure devrait être neutre sur le plan technologique.

(58)

Certains participants ont souligné l'existence des obstacles suivants à la participation des opérateurs d'effacement, exposés par la Commission dans sa décision d'ouvrir la procédure:

(59)

Alors que certains participants à la consultation ont défendu le point de vue selon lequel, de manière générale, tous les fournisseurs de capacité potentiels devraient pouvoir participer à la réserve de capacité, la plupart des observations formulées ne soutiennent pas une participation transfrontalière. Il a été le plus souvent avancé que les capacités étrangères seraient épuisées avant l'utilisation de la réserve de capacité et qu'elles ne devraient pas être réservées en ultime recours en tant que réserve de capacité. L'autorisation de la participation des capacités étrangères pourrait créer des incitants inappropriés. De plus, des lignes de raccordement devraient être réservées pour les capacités étrangères, de sorte que les capacités disponibles seraient moindres si la réserve n'était pas encore utilisée, ce qui aurait des effets négatifs sur les échanges transfrontaliers.

(60)

Certaines des observations ont attiré l'attention sur la nécessité de définir la valeur du CEND et de prendre cette valeur comme limite supérieure pour le prix intrajournalier et pour la fixation de la redevance d'équilibrage. Différents avis ont toutefois été émis à ce sujet dans les observations. Certains participants à la consultation ont souligné que la valeur du CEND devait être définie et que cette estimation de la disposition à payer des consommateurs devait être prise en considération dans la conception du marché de l'électricité. D'autres acteurs du marché ont en revanche défendu le point de vue qu'une redevance d'équilibrage élevée, telle que prévue dans le projet de conception du marché, inciterait les acteurs du marché, indépendamment de la valeur de la consommation perdue réelle, à parvenir à l'équilibre.

(61)

La présente section résume les observations de l'Allemagne du 17 mai 2017 (section 5.1) et du 14 juillet 2017 (section 5.2).

(62)

L'Allemagne a transmis ses observations avant de prendre les engagements décrits à la section 6.

(63)

Le 17 mai 2017, l'Allemagne a réagi par courrier à la décision de la Commission d'ouvrir la procédure. Ces observations se divisent en deux parties. La première partie expose les objectifs communs de l'Allemagne et de la Commission européenne concernant le marché intérieur de l'électricité et explique comment la réserve de capacité s'inscrit dans ce système d'objectifs communs. La deuxième partie aborde les objections concrètes de la Commission pour ce qui est de la compatibilité du régime planifié avec les dispositions en matière d'aides. La présente section donne un résumé de la deuxième partie des observations allemandes, qui se réfèrent directement à la procédure ouverte par la Commission au titre de l'article 108, paragraphe 2, du TFUE.

(64)

L'Allemagne considère fondamentalement la réserve de capacité comme une mesure d'accompagnement de la transition énergétique en Allemagne qui est de faible ampleur mais efficace. Elle souligne que cette mesure n'affecte pas le fonctionnement du marché. Il n'est cependant pas possible de déterminer de façon mathématiquement exacte la taille de la réserve.

(65)

En ce qui concerne la nécessité de la mesure, l'Allemagne souligne que la réserve de capacité, au contraire d'un mécanisme de capacité à l'échelle du marché, est prévue pour des circonstances exceptionnelles qui ne se présentent que si un «scénario le plus pessimiste raisonnablement envisagé» se produit. La probabilité de la survenance d'un tel scénario ou des hypothèses qui le sous-tendent est difficile à déterminer et ne peut, par définition, être établie de manière aussi précise que dans le cadre d'une modélisation probabiliste, réalisée sur des modèles à l'échelle du marché, des effets d'un grand nombre de scénarios.

(66)

En ce qui concerne les hypothèses dans le cas du «scénario le plus pessimiste raisonnablement envisagé», l'Allemagne a expliqué que la réduction supposée du parc de centrales conventionnelles à hauteur de 10 GW à l'horizon 2020 est une hypothèse prudente. À l'appui de cet argument, l'Allemagne montre qu'entre 2013 et 2015, les prévisions du Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d'électricité («ENTSO-E») sur le total de puissance disponible issu des centrales conventionnelles en 2020 ont été adaptées à la baisse, de – 35 GW à – 41 GW.

(67)

Pour ce qui est de l'hypothèse de fraude au niveau de la zone d'équilibrage, l'Allemagne explique que la probabilité d'une autre fraude grave devrait être réduite grâce aux futures dispositions; on ne peut cependant totalement exclure qu'une telle fraude se produise à nouveau à l'avenir.

(68)

En ce qui concerne les préoccupations de la Commission quant à l'absence d'une analyse coûts-bénéfices afin de soutenir l'efficacité économique de la réserve de capacité, l'Allemagne explique que l'utilité de la réserve est difficile à calculer, car la réserve de capacité est prévue pour des circonstances imprévisibles, dont la nature et la fréquence sont inconnues.

(69)

L'Allemagne a en outre fait savoir que le gouvernement fédéral allemand poursuit actuellement le développement du monitorage de la sécurité d'approvisionnement.

(70)

En ce qui concerne la durée de la mesure, l'Allemagne a souligné qu'en vertu de l'EnGW, il devait être régulièrement analysé si la réserve de capacité était toujours nécessaire, et que cette réserve ne pouvait être maintenue que dans la mesure où cela était possible en fonction de l'autorisation accordée par la Commission en vertu du droit des aides d'État.

(71)

En ce qui concerne les coûts variables, l'Allemagne a expliqué que les coûts de l'approvisionnement garanti en combustible sont remboursés séparément afin de traiter sur un pied d'égalité les centrales qui participent à la réserve et celles qui n'y participent pas. Il est possible que ces coûts aient déjà été remboursés aux installations de la réserve, de sorte que celles-ci auraient un avantage vis-à-vis d'autres participants.

(72)

L'Allemagne explique en outre qu'à son avis, les coûts variables ne jouent qu'un rôle accessoire par rapport aux coûts fixes pour le maintien de la capacité opérationnelle et la disponibilité des installations.

(73)

En ce qui concerne la participation des opérateurs d'effacement, l'Allemagne explique que le respect du principe d'une séparation stricte entre le marché et la réserve de capacité implique que les opérateurs d'effacement ne devraient pas être autorisés à participer à la réserve de capacité, mais devraient au contraire être entièrement à la disposition du marché.

(74)

En ce qui concerne la participation transfrontalière, l'Allemagne réfute l'approche de la Commission exposée dans la décision d'ouvrir la procédure selon laquelle la participation transfrontalière doit être autorisée. Elle souligne que la notion de réduction de puissance («de-rating») proposée au considérant 146 de la décision d'ouvrir la procédure ne pourrait pas être actuellement appliquée aux réserves stratégiques qui ne sont activées qu'après épuisement de toutes les ressources offertes sur le marché. Cela serait notamment imputable au fait que les volumes d'électricité passant par les interconnecteurs seraient déterminés par l'application de l'algorithme de couplage de marché et ne seraient donc pas influencés par l'Allemagne.

(75)

L'Allemagne partage l'avis de la Commission selon lequel les responsables de zones d'équilibrage devraient être incités à toujours maintenir leur zone en équilibre et selon lequel également une compensation de leur déséquilibre par le GRT ne devrait jamais être financièrement intéressante pour eux. C'est pourquoi les redevances d'équilibrage dues en cas d'activation de la réserve de capacité ont été fixées au double de la limite de prix technique dans les échanges intrajournaliers.

(76)

Le 14 juillet 2017, l'Allemagne s'est exprimée sur les remarques des parties intéressées transmises par la Commission. La lettre de l'Allemagne contient des remarques générales et des remarques portant sur la nécessité du régime, les conditions de participation et l'ouverture transfrontalière dudit régime.

(77)

L'Allemagne a expliqué que les observations présentées faisaient apparaître majoritairement une approbation du régime et de sa conception, seuls quelques rares participants à la consultation ayant rejeté fondamentalement le régime.

(78)

Selon l'Allemagne, la plupart des participants à la consultation considèrent la réserve de capacité comme un instrument de protection judicieux durant la transition énergétique actuellement en cours en Allemagne. Sur les 22 parties intéressées ayant remis des observations, seules quatre ont critiqué l'introduction de la réserve de capacité, et deux d'entre elles seulement réclamaient en lieu et place un marché de capacité.

(79)

D'après l'Allemagne, des observations ont été formulées à cet égard presque exclusivement sur la participation des opérateurs d'effacement. Dans sa lettre, l'Allemagne se penche sur les principaux problèmes ou préoccupations qui ont été exposés par les opérateurs d'effacement et les agrégateurs. Dans la mesure où l'Allemagne a promis de modifier la plupart des conditions de participation des opérateurs d'effacement qui sont contestées, cet aspect est traité en détail à la section 6, qui porte sur les engagements de l'Allemagne.

(80)

L'Allemagne conclut également des observations transmises qu'une majorité des participants à la consultation est d'accord avec elle sur le fait que la participation de capacités étrangères est difficile dans la pratique et qu'elle n'apporte que peu de valeur ajoutée compte tenu de l'objectif et de la conception de la réserve de capacité. L'Allemagne souligne que les trois participants à la consultation qui se sont exprimés en faveur de la participation transfrontalière n'ont pas avancé de propositions concrètes sur la mise en œuvre pratique de cette participation.

(81)

Dans la foulée de l'examen détaillé de la Commission, et compte tenu des observations des parties intéressées, l'Allemagne s'est déclarée prête à modifier les modalités de la réserve de capacité sous différents aspects afin d'éliminer les objections qui subsisteraient.

(82)

Premièrement, l'Allemagne a promis de revoir les règles de remboursement des coûts variables. L'Allemagne ne remboursera plus ces coûts, de sorte que les fournisseurs de capacité devront prendre en considération tant les coûts fixes que les coûts variables dans leur offre pour la participation à la réserve de capacité. Il y a lieu par conséquent d'évaluer la fréquence à laquelle la réserve de capacité sera probablement utilisée.

(83)

Deuxièmement, concernant les opérateurs d'effacement, l'Allemagne s'est engagée à modifier le régime d'aide comme suit (10):

(84)

Troisièmement, l'Allemagne s'est engagée à réviser la méthode de définition du «scénario le plus pessimiste raisonnablement envisageable» afin de tenir compte des avancées technologiques lors de l'évaluation de l'adéquation de la production d'électricité. Cette révision comprend également le calcul d'une norme de fiabilité qui prend en considération les autres coûts enregistrés et le bénéfice plus large d'un degré accru de sécurité d'approvisionnement pour la société. L'Allemagne a assuré qu'elle appliquerait cette méthode révisée et la norme de fiabilité lors de la définition de la nécessité et de la taille de la réserve de capacité pour la première période de fourniture.

(85)

Quatrièmement, l'Allemagne a promis de limiter la taille de la réserve à 2 GW maximum au cours des trois périodes de fourniture.

(86)

Cinquièmement, l'Allemagne s'est engagée à adapter les paramètres du «scénario le plus pessimiste raisonnablement envisageable» de manière telle que les hypothèses que l'étendue de la fraude au niveau des zones d'équilibrage soient réduites de 2,5 GW à 1 GW. Elle a motivé cet engagement par le fait que la loi sur le marché de l'électricité (12) a permis de prendre des mesures qui réduisent, voire qui devraient totalement éviter la fraude au niveau des zones d'équilibrage. Étant donné qu'il subsiste une insécurité résiduelle, il est nécessaire, pour des motifs de sécurité d'approvisionnement, de continuer de tenir compte de la fraude au niveau des zones d'équilibrage. En outre, l'Allemagne a souligné qu'elle adaptera les hypothèses du «scénario le plus pessimiste raisonnablement envisageable» concernant le parc de centrales conventionnelles disponibles en fonction des nombreux projets de mise à l'arrêt notifiés à l'Agence fédérale des réseaux. L'Allemagne part du principe que le rythme actuel des mises à l'arrêt se maintiendra et que les nouveaux arrêts à venir correspondront à une puissance de 2 GW. Ces hypothèses adaptées feront partie intégrante de l'évaluation de l'adéquation révisée mentionnée au considérant 84.

(87)

Ainsi que cela a été exposé dans la section 3, la Commission est parvenue dans la décision d'ouvrir la procédure à la conclusion provisoire que la réserve de capacité constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(88)

Alors que l'Allemagne a fait valoir que les paiements effectués dans le cadre de la réserve de capacité devaient être vus comme une compensation de la fourniture d'un SIEG, qui remplit l'ensemble des conditions fixées par l'arrêt Altmark et ne constitue donc pas une aide d'État, la Commission a exprimé des doutes quant au respect du premier et du quatrième des critères Altmark.

(89)

En ce qui concerne le premier critère Altmark, des réserves ont été émises dans la décision d'ouvrir la procédure au regard de la compatibilité du régime avec la directive 2009/72/CE. Il a été souligné notamment que le régime pourrait être discriminatoire, puisqu'il semble exclure, de facto, les opérateurs d'effacement et, de jure, les fournisseurs de capacité étrangers d'une participation effective à la réserve. Des doutes ont aussi été émis sur le point de savoir si le régime sur la garantie de la sécurité d'approvisionnement de l'électricité en Allemagne est nécessaire et s'il peut être justifié en fonction de l'objectif de garantie de la sécurité d'approvisionnement. Enfin, il a été rappelé dans la décision d'ouvrir la procédure qu'un SIEG n'est justifié que s'il est démontré que le marché ne peut mettre à disposition la puissance souhaitée, et que le marché de l'électricité en Allemagne n'est pas en mesure de proposer cela sans des réformes de grande ampleur.

(90)

De plus, la Commission doutait que le quatrième critère Altmark soit rempli au vu de la discrimination présumée évoquée ci-dessus. La Commission constate que si certains des doutes évoqués dans la décision d'ouvrir la procédure ont pu être levés, d'autres demeurent toutefois.

(91)

Premièrement, la Commission prend acte des conditions de participation améliorées pour les opérateurs d'effacement, qui sont présentées et examinées au considérant 83 et aux considérants 118 à 122. Grâce à ces modifications, la discrimination entre les opérateurs d'effacement et les autres fournisseurs de capacité est éliminée. De plus, ces modifications entraînent une augmentation du nombre des participants potentiels à un appel d'offres, et donc une plus forte pression concurrentielle et une rémunération adéquate.

(92)

Deuxièmement, la Commission est d'avis que l'exclusion des installations étrangères peut être justifiée puisque la capacité d'importation dans les situations extrêmes où la réserve de capacité est utilisée, comme expliqué au considérant 125, est déjà totalement épuisée.

(93)

Troisièmement, la Commission prend acte de l'amélioration de l'évaluation de la nécessité exposée aux considérants 84 et 85, qui sera examinée à la section 7.3.2. La Commission souligne qu'une évaluation de la nécessité permettant de tirer des conclusions réalistes sur la probabilité de survenance d'une situation extrême est importante pour déterminer l'étendue de la mesure.

(94)

Toutefois, la Commission continue d'avoir des doutes sur le fait de savoir si la mesure en cause peut être considérée comme un SIEG. Elle est d'avis que le postulat d'un SIEG ne doit être admis que si le marché n'est pas à même d'apporter une sécurité d'approvisionnement dans une mesure suffisante. Il serait inapproprié de définir en tant que SIEG une activité qui peut être effectuée dans des conditions de marché normales. En examinant si un service peut être fourni par le marché, les modifications éventuelles du fonctionnement du marché sont également prises en considération.

(95)

La Commission constate que si l'Allemagne envisage de mener dans les prochaines années une série de réformes du marché et de projets d'infrastructures, le marché de l'électricité, lui, reste caractérisé par une défaillance considérable, à laquelle il n'a pas encore été remédié. Ainsi, par exemple, il existe de grands déséquilibres régionaux entre l'offre et la demande d'électricité, qui résultent d'étranglements dans les réseaux de transport entre le Nord et le Sud et des tendances divergentes de la demande et de l'offre en Allemagne du Nord et en Allemagne du Sud, lesquelles sont imputables en particulier au développement important de l'éolien en Allemagne du Nord et à la décision de sortie du nucléaire, qui a des répercussions principalement en Allemagne du Sud. Par conséquent, ces déséquilibres régionaux accentuent le problème de manque de liquidités du marché allemand de l'électricité, notamment en ce qui concerne la capacité en Allemagne du Sud, où les prix sont en règle générale plus bas que ce ne serait le cas si une pénurie d'électricité régionale était intégralement prise en considération lors de la fixation du prix. En Allemagne du Sud, le risque existe que des capacités qui pourraient être rentables sur un marché pleinement opérationnel et qui pourraient être utilisées après la sortie du nucléaire ne soient plus présentes sur le marché. Cela contribue à une mise en danger accrue de la sécurité d'approvisionnement.

(96)

La Commission constate également qu'un marché de l'électricité fonctionnant normalement devrait lui-même être en situation de stimuler les investissements nécessaires pour couvrir la demande. L'Allemagne prend déjà des mesures pour améliorer le fonctionnement du marché, notamment par l'amélioration des signaux de prix, afin d'accroître la rentabilité des investissements dans des capacités flexibles. La Commission salue ces mesures et part du principe qu'elles devraient constituer un incitant à investir davantage dans des capacités à l'avenir. Parallèlement, il faudra un certain temps pour que ces réformes produisent des effets tangibles sur le marché, et leur influence précise sur la sécurité d'approvisionnement en Allemagne est difficile à prévoir. En tout état de cause, le marché n'est actuellement pas en état de proposer totalement le degré suffisant de sécurité d'approvisionnement en stimulant les investissements nécessaires dans des capacités flexibles.

(97)

La Commission réaffirme que tant que le marché n'est pas mis en situation d'atteindre dans la plus grande mesure possible l'objectif politique souhaité, à savoir la garantie de la sécurité d'approvisionnement, un SIEG ne se justifie pas. La Commission est donc d'avis que, potentiellement, la mesure ne constitue pas un véritable SIEG et qu'il n'est donc pas à exclure qu'elle procure un avantage aux bénéficiaires.

(98)

Conformément à la décision d'ouvrir la procédure, la Commission parvient à la conclusion, concernant les dispositions de l'article 13e de l'EnWG, que le régime a été financé par des ressources d'État et qu'il est imputable à l'État. Le régime a été développé par l'État allemand, qui a établi par loi que les coûts générés dans ce cadre peuvent être répercutés à tous les consommateurs à travers une augmentation des redevances de réseau. Se basant sur l'arrêt dans l'affaire Vent de Colère, la Commission a donc considéré que des ressources d'État étaient engagées et que le régime était imputable à l'État. De plus, selon le règlement concernant la réserve de capacité, les GRT doivent déduire les recettes qu'ils ont obtenues grâce au régime des coûts que le régime engendre pour eux. Par conséquent, en vertu de la loi, les GRT sont mandatés par l'État pour attribuer et encaisser les ressources nécessaires. Les ressources sont générées par le règlement concernant la réserve de capacité et administrées conjointement par les GRT. Elles restent donc toujours sous l'influence des pouvoirs publics. Dans la mesure où, depuis la décision d'ouvrir la procédure, aucune modification n'a été apportée à cet égard, ni dans le mécanisme de financement, ni dans les règles de droit pertinentes, la Commission confirme sa conclusion provisoire, adoptée dans la décision d'ouvrir la procédure, selon laquelle le régime est financé par des ressources d'État et est imputable à l'État.

(99)

Conformément à la décision d'ouvrir la procédure, la Commission défend également le point de vue selon lequel le régime est de nature à produire des effets sur la concurrence et les échanges sur le marché de l'électricité, dans la mesure où, comme l'explique le considérant 33, le marché de l'électricité allemand est ouvert à la concurrence et est bien raccordé aux marchés de l'électricité des États voisins.

(100)

Dès lors qu'il ne peut être exclu que le régime procure un avantage aux bénéficiaires, et que les autres conditions de l'existence d'une aide d'État sont satisfaites, la Commission ne peut exclure que le régime en cause constitue une aide, et elle poursuit donc par l'examen de sa compatibilité avec le marché intérieur.

(101)

L'Allemagne a notifié le régime d'aide à la Commission et ne l'a pas encore mis à exécution. L'Allemagne s'est donc conformée à ses obligations découlant de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(102)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a défendu le point de vue provisoire selon lequel la réserve de capacité constitue un régime d'aide qui doit assurer l'adéquation des capacités de production et la sécurité d'approvisionnement et selon lequel également la section 3.9 des lignes directrices est déterminante pour ce régime; cette section expose dans quelles circonstances des aides en faveur de l'adéquation des capacités de production peuvent être considérées compatibles avec le marché intérieur sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE. Une mesure garantissant l'adéquation des capacités de production est compatible avec le marché intérieur si les critères de compatibilité énoncés au point 27 des lignes directrices sont remplis (13):

(103)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, il a été conclu à titre provisoire que l'objectif de la réserve de capacité consiste à remédier aux problèmes liés à la sécurité d'approvisionnement. La Commission a invité les parties intéressées à prendre position sur le point de vue provisoire selon lequel la réserve de capacité n'ira probablement pas à l'encontre de l'objectif d'élimination progressive des subventions préjudiciables à l'environnement et qu'il conviendrait donc d'envisager avant tout d'autres manières de parvenir à l'adéquation des capacités de production, qui n'aient pas de conséquences préjudiciables pour l'environnement (point 220 des lignes directrices) (14).

(104)

La Commission n'a pas reçu d'observations des parties sur ce sujet, et elle continue donc de défendre le point de vue selon lequel la réserve de capacité n'ira probablement pas à l'encontre de l'objectif d'élimination progressive des subventions préjudiciables à l'environnement, puisqu'elle est nécessaire et qu'elle complète les efforts actuels de l'Allemagne dans sa transition vers un mix énergétique plus durable.

(105)

Sur cette base, la Commission parvient à la conclusion que la sécurité d'approvisionnement représente un objectif d'intérêt commun auquel contribue la réserve de capacité, puisqu'elle permet de faire face à des situations où il n'y a pas suffisamment d'électricité à disposition.

(106)

Une exigence centrale des lignes directrices est que la nécessité d'une mesure doit être démontrée sur la base d'une évaluation de l'adéquation. Ainsi que cela a été exposé au considérant 35, la décision d'ouvrir la procédure a posé la question de savoir si la mesure est nécessaire, dès lors que

(107)

Ainsi que cela a été exposé à la section 6, l'Allemagne s'est engagée à lever ces doutes en améliorant sa méthodologie d'évaluation de l'adéquation et en retravaillant ses hypothèses.

(108)

La Commission prend acte de l'engagement de l'Allemagne de revoir sa méthodologie d'évaluation de la nécessité de la réserve de capacité (voir le considérant 84). La Commission estime que la révision de la méthodologie d'évaluation des effets du scénario le plus pessimiste, qui sera applicable à partir du deuxième appel d'offres, conduira à une détermination plus objective de la nécessité et de la taille future de la réserve de capacité. La Commission salue en particulier le calcul d'une norme de fiabilité comme critère économique de la sécurité d'approvisionnement, qui permet l'analyse coûts-bénéfices d'une protection supplémentaire contre les risques de sécurité d'approvisionnement. La Commission constate que l'Allemagne, certes, ne s'était pas engagée à utiliser la méthode du CEND pour l'estimation de la disposition des consommateurs à payer pour la sécurité d'approvisionnement, mais qu'elle avait toutefois assuré qu'elle évaluerait les répercussions économiques et sociales plus larges de la réserve de capacité. L'objectif de ces évaluations consiste à éviter l'achat dispendieux de surcapacités. Il doit ainsi être évité que l'État paie pour un niveau de «protection» qui aille au-delà de ce que les consommateurs sont disposés à payer pour la sécurité d'approvisionnement. La Commission est d'avis que l'approche suivie par l'Allemagne empêchera une acquisition coûteuse et surdimensionnée.

(109)

En ce qui concerne les hypothèses principales du scénario le plus pessimiste, la Commission prend acte de l'engagement de l'Allemagne de corriger à la baisse les hypothèses sur la fraude au niveau des zones d'équilibrage, comme exposé au considérant 86. La Commission convient avec le gouvernement fédéral allemand que la fraude au niveau des zones d'équilibrage intervient lorsque l'offre est limitée et que les prix sont élevés. La Commission estime cependant approprié de corriger à la baisse la valeur d'une telle hypothèse, dans la mesure où de nouvelles dispositions juridiques rendent plus difficile ce type de fraude. Au vu des informations récentes sur les mises à l'arrêt de centrales conventionnelles en Allemagne communiquées à l'Agence fédérale des réseaux, la Commission constate que le rythme de ces mises à l'arrêt s'accélère. Les chiffres montrent qu'au cours de la période comprise entre l'élaboration du scénario le plus pessimiste qui a été transmis à la Commission avant la décision d'ouvrir la procédure (soit novembre 2016) et septembre 2017, de nouvelles mises à l'arrêt ont été notifiées à l'Agence fédérale des réseaux, pour un total de 1,4 GW. Cela représente une augmentation significative par rapport au taux de mise à l'arrêt attendu dans le scénario le plus pessimiste raisonnablement envisagé, qui tablait sur une mise à l'arrêt de 670 MW par an, en plus du scénario de base de l'ENTSO-E. La Commission estime dès lors qu'il convient de corriger à la hausse cette hypothèse au vu des éléments fournis.

(110)

La Commission parvient à la conclusion que la taille d'une réserve stratégique peut être déterminée à l'aide du calcul d'un scénario le plus pessimiste, pour autant que ce calcul intègre les coûts d'une protection supplémentaire en comparaison avec son utilité pour la société. Selon l'avis de la Commission, la réserve de capacité est, grâce aux engagements pris par l'Allemagne, conforme à cette approche.

(111)

En ce qui concerne la durée du régime, des doutes ont été exprimés dans la décision d'ouvrir la procédure sur le fait qu'aucune date limite n'est prévue. La Commission constate que l'Allemagne a déclaré qu'elle entendait mener tous les deux ans des évaluations de l'adéquation afin de constater si la réserve de capacité reste nécessaire. L'Allemagne souligne que la taille de réserve de capacité a été adaptée sur la base de ces calculs.

(112)

La Commission est d'avis que l'évaluation de l'adéquation révisée est en mesure de déterminer la nécessité et la taille de la réserve de capacité, et que la nécessité de ladite réserve a été démontrée.

(113)

La Commission réaffirme l'argument qu'elle a avancé dans la décision d'ouvrir la procédure (15) selon lequel des réserves stratégiques, par exemple, sont des mesures provisoires appropriées pour accompagner des réformes du marché jusqu'à ce que celui-ci fonctionne de manière ordonnée et que ses acteurs aient confiance dans son fonctionnement.

(114)

Sur la base de ces considérations, la Commission limite son autorisation à une durée de six ans, c'est-à-dire à trois périodes de fourniture consécutives de deux ans à partir du premier appel d'offres, dans le cadre duquel le marché doit être attribué au 1er octobre 2019, et jusqu'à la fin de la troisième période de fourniture, qui vient à échéance le 30 septembre 2025.

(115)

En ce qui concerne le caractère approprié de la réserve de capacité, des doutes ont été émis dans la décision d'ouvrir la procédure au sujet du remboursement séparé des coûts variables dus en cas d'activation de la réserve et au sujet des conditions de participation.

(116)

En ce qui concerne le remboursement séparé de coûts variables en cas d'activation de la réserve de capacité, la Commission a émis des doutes sur le point de savoir si toutes les catégories de coûts prévues pour un remboursement séparé constituaient effectivement des coûts variables. Elle a observé qu'un remboursement de ces coûts autonome et séparé de l'appel d'offres signifierait une absence de procédure concurrentielle garantissant la limitation de ces coûts au minimum nécessaire.

(117)

La Commission prend acte de l'engagement de l'Allemagne d'interdire pour tous les participants le remboursement séparé des coûts variables, comme décrit au considérant 82. La Commission part du principe que cette modification conduira à plus de concurrence lors de l'appel d'offres, puisque les participants sont incités à tenir compte dans leur offre de tous les coûts qui leur incombent. Lors de l'estimation de leurs coûts variables, les participants doivent élaborer des hypothèses sur la fréquence du recours à la réserve de capacité, puisque les coûts variables ne sont dus que si la réserve est utilisée. La Commission constate qu'avec l'abandon du remboursement séparé des coûts d'un approvisionnement garanti en combustible, cet élément de coût est intégré dans la procédure concurrentielle et des conditions de concurrence équitables sont ainsi créées pour tous les fournisseurs de capacité. Elle est donc d'avis que ses doutes quant à cet aspect ont été levés.

(118)

En ce qui concerne les conditions de participation de la réserve de capacité, la Commission était préoccupée par le fait que les opérateurs d'effacement puissent subir un préjudice par rapport aux installations de production en raison de certaines conditions de participation et soient dès lors exclus de facto de la réserve.

(119)

La Commission a pris acte des engagements pris à cet égard par l'Allemagne, qui sont décrits au considérant 83, et elle est d'avis que les conditions de participation modifiées garantissent des conditions de concurrence équitables pour les opérateurs d'effacement et les autres fournisseurs de capacité.

(120)

Ces engagements permettent d'améliorer la position concurrentielle des opérateurs d'effacement sous deux aspects. Par la première série d'engagements, les conditions de participation sont assouplies pour les opérateurs d'effacement, de sorte que ceux qui n'auraient pas pu participer sur la base des conditions initialement communiquées peuvent maintenant envisager une participation. C'est le cas des plus petits opérateurs d'effacement (de 5 MW à 10 MW), de ceux qui nécessitent un agrégateur pour être activés, et de ceux qui sont raccordés à un réseau de moyenne tension et non au réseau de transport. Grâce à une deuxième série d'engagements visant les opérateurs d'effacement, il leur est financièrement plus attractif et moins risqué de participer à la réserve de capacité. En particulier grâce à la réduction du nombre maximum de tests et de la période pour laquelle ils doivent acheter l'électricité à l'avance, les coûts sont diminués pour les opérateurs d'effacement, ce qui rend ces derniers plus compétitifs par rapport aux installations de production lors de l'appel d'offres.

(121)

Alors que ces modifications contribuent à ce que les opérateurs d'effacement puissent participer aux mêmes conditions que les producteurs, la Commission accepte que certaines restrictions s'appliquent à ces mêmes opérateurs. La disposition qui limite la participation des opérateurs d'effacement aux réserves non flexibles sert exclusivement à éviter que les ressources flexibles existantes, qui offrent déjà leur flexibilité sur le marché, quittent celui-ci pour participer à la réserve de capacité. La Commission est d'avis que cette disposition empêche que les réserves flexibles abandonnent le marché au profit de la réserve de capacité, et qu'elle garantit dans le même temps que les réserves non flexibles deviennent flexibles. De même, la limitation de la durée de la participation est justifiée dans la mesure où elle incite les opérateurs d'effacement qui sont devenus flexibles à être actifs sur le marché de l'électricité après qu'ils ont quitté la réserve de capacité, ce qui pourrait réduire à long terme la nécessité de la réserve de capacité.

(122)

Sur la base de ces considérations, la Commission parvient à la conclusion que ses objections relatives à la discrimination de facto des opérateurs d'effacement dans la réserve de capacité ont été levées.

(123)

Ainsi que cela a été exposé au considérant 42, des préoccupations ont été exprimées dans la décision d'ouvrir la procédure au sujet de l'exclusion de producteurs étrangers, et les parties intéressées ont été invitées à présenter leurs observations. Dans le cadre des contacts préalables à l'adoption de la décision d'ouvrir la procédure, les autorités allemandes avaient déclaré qu'il existait deux motifs principaux pour l'exclusion de capacités étrangères. Premièrement, des capacités de connexion devraient être réservées pour une participation de capacités étrangères. Deuxièmement, la réservation de capacités étrangères signifierait, pour la réserve de capacité, que ces capacités ne pourraient pas produire ou vendre d'électricité sur leurs marchés d'origine et devraient être exclusivement à la disposition des GRT allemands.

(124)

La Commission constate que les observations présentées par les acteurs du marché sur la décision d'ouvrir la procédure ne contenaient pas d'arguments nouveaux. Si deux parties intéressées ont souligné dans leurs observations que tous les mécanismes de capacité devraient en principe être ouverts également aux capacités étrangères, aucun argument n'a été avancé pour expliquer en quoi il y aurait des distorsions de concurrence sur le marché ou comment une telle participation pourrait être organisée.

(125)

Premièrement, la Commission estime que les capacités étrangères n'apporteraient pas de valeur ajoutée dans une situation de pénurie conduisant à l'utilisation de la réserve de capacité, puisque, dans un moment comme celui-là, toutes les capacités de connexion sont en tout état de cause utilisées pour les importations. Deuxièmement, la conception du régime assure que la réserve de capacité est intégralement maintenue en dehors du marché, de sorte qu'elle ne fausse ni le fonctionnement du marché à court terme ni les signaux d'investissement à long terme. Ceci garantit également que les capacités étrangères ne sont pas influencées par la réserve, de sorte que les capacités étrangères ne doivent pas participer à la réserve de capacité pour que les distorsions de concurrence soient éliminées, comme ce serait le cas, par exemple, avec un mécanisme de capacité à l'échelle du marché. La Commission estime dès lors approprié que seules les capacités du pays puissent participer à la réserve de capacité.

(126)

Par conséquent, la Commission considère que la réserve de capacité est de nature à atteindre l'objectif d'intérêt général poursuivi.

(127)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission est parvenue à la conclusion que la réserve de capacité a un effet incitatif par lequel les bénéficiaires sont incités à modifier leur comportement. Dans la mesure où aucune des parties intéressées n'a abordé ce point dans ses observations, la Commission confirme cette conclusion.

(128)

En ce qui concerne la proportionnalité de la mesure, des réserves ont été émises dans la décision d'ouvrir la procédure à l'égard des conditions de participation restrictives. Une restriction inutile de la possibilité de participation à l'appel d'offres pourrait conduire à ce que l'aide ne soit pas limitée au minimum nécessaire.

(129)

Afin de garantir que l'on n'accorde pas plus d'aides que ce qui est nécessaire, il doit en outre être démontré que la capacité supplémentaire sous forme de réserve stratégique est économiquement judicieuse et qu'elle reflète le fait que les clients sont disposés à payer pour de la capacité. De plus, la réserve doit être progressivement démantelée aussitôt que les réformes du marché sont mises en œuvre et qu'il y a davantage de certitude sur les effets de la transition énergétique en cours sur la capacité.

(130)

Les préoccupations de la Commission ont été levées par les engagements de l'Allemagne décrits à la section 6. La Commission a notamment constaté que les possibilités de participation améliorées pour les opérateurs d'effacement garantiront un appel d'offres concurrentiel, et donc un montant d'aide proportionné. Elle estime en outre que l'évaluation de l'adéquation révisée garantira l'achat d'un volume d'électricité adéquat. De plus, la Commission réaffirme que l'autorisation de la mesure est limitée par la présente décision à une durée de six ans, comme exposé au considérant 114.

(131)

Compte tenu de ces éléments, la Commission est convaincue que la conception de la réserve de capacité garantira la proportionnalité de l'aide.

(132)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, il a été souligné que les redevances d'équilibrage s'élevaient au double de la limite de prix technique sur le marché intrajournalier. La Commission a expliqué que cela pourrait s'avérer moins pertinent économiquement que la fixation de la limite de prix sur le marché intrajournalier à concurrence de la redevance d'équilibrage maximum, qui devrait elle refléter le CEND. Elle a dès lors estimé qu'une définition du CEND était nécessaire pour empêcher l'application de redevances d'équilibrage beaucoup trop élevées, qui fausseraient la concurrence.

(133)

L'Allemagne a répondu aux préoccupations de la Commission en indiquant que la limite de prix sur le marché intrajournalier de 10 000 EUR/MWh ne constituait pas un prix maximum sur celui-ci fixé légalement, mais seulement la limite de prix technique appliquée par les bourses. Par exemple, dans les échanges hors bourse (marché de gré à gré), les prix pourraient atteindre 20 000 EUR/MWh, ce qui correspond au prix auquel la réserve de capacité est utilisée. Les acteurs du marché pourraient ainsi assurer leur position jusqu'à concurrence du montant correspondant à leur risque.

(134)

La Commission constate que les explications transmises par l'Allemagne contribuent effectivement à lever les craintes de voir les acteurs du marché ne pas être en mesure de se protéger jusqu'à concurrence des potentielles amendes. Dans la mesure où le prix peut augmenter jusqu'à concurrence de la redevance d'équilibrage qui doit être payée en cas d'utilisation de la réserve de capacité, les acteurs du marché peuvent utiliser entièrement les ressources à disposition pour évider un recours à la réserve de capacité.

(135)

La Commission constate que l'Allemagne ne s'est pas engagée à calculer ou à définir le CEND. Dans la décision d'ouvrir la procédure, il est souligné que la définition du CEND était importante aussi bien pour l'évaluation de la nécessité que pour la fixation d'un prix maximum sur le marché. Au considérant 108, la Commission explique que l'approche de l'Allemagne consistant à évaluer les répercussions économiques et sociales plus larges de la réserve de capacité permet d'atteindre l'objectif consistant à éviter l'achat dispendieux de surcapacités. Cette approche est satisfaisante, car elle limite les effets de la réserve aux situations extrêmes, de sorte que la concurrence sur le marché de l'électricité n'est pas affectée. Dans la mesure où il n'y a pas de prix maximum, le prix peut en principe augmenter jusqu'à atteindre la valeur du CEND, sans qu'il importe que celui-ci ait été défini ou non. La Commission estime que, face à une redevance d'équilibrage de 20 000 EUR/MWh, il est improbable que la capacité nécessaire pour garantir la sécurité d'approvisionnement ne soit pas disponible en cas de besoin.

(136)

De plus, la Commission rappelle qu'une séparation stricte entre le marché et la réserve de capacité est obtenue puisque la réserve n'est utilisée que si le marché ne parvient pas à l'équilibre. Ce régime garantit que la concurrence et les échanges sur le marché de l'électricité ne soient pas influencés.

(137)

Compte tenu des déclarations transmises par l'Allemagne, la Commission parvient à la conclusion que la mesure n'a pas d'effets négatifs non désirés sur la concurrence et les échanges.

(138)

Ainsi que la décision d'ouvrir la procédure l'a exposé, l'Allemagne appliquera les règles en matière de transparence de la section 3.2.7 des lignes directrices dès lors qu'elles s'appliquent aux aides accordées sur la base de la réserve de capacité. Cette condition est donc remplie.

(139)

Eu égard aux considérations qui précèdent et aux engagements pris par l'Allemagne (section 6), la Commission parvient à la conclusion que le régime d'aide est compatible avec le marché intérieur au titre de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE et est notamment compatible avec la section 3.9 des lignes directrices,