31997Y1118(01)

RAPPORT ANNUEL relatif à l'exercice 1996 (96/C 348/01)

Le rapport, accompagné des réponses des institutions aux observations de la Cour, a été transmis aux autorités responsables de la décharge et aux autres institutions.

Bernhard FRIEDMANN (Président)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLUME I RAPPORT SUR LES ACTIVITÉS RELEVANT DU BUDGET GÉNÉRAL ET DES 6e ET 7e FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

TABLE DES MATIÈRES

Page

Introduction générale 6

Partie I Ressources propres

Chapitre 1 Ressources propres 12

Partie II Politique agricole commune

Introduction 46

Chapitre 2 Gestion budgétaire 49

Chapitre 3 Organisation des marchés - Produits végétaux 64

Chapitre 4 Organisation commune de marché - Produits animaux - Régimes de primes aux producteurs de viande bovine et examen de certaines mesures liées à la crise de l'ESB 99

Chapitre 5 Différents aspects des procédures applicables en matière de restitutions à l'exportation sur la viande bovine 125

Partie III Actions structurelles

Introduction 138

Chapitre 6 Fonds européen de développement régional 143

Chapitre 7 Fonds social européen 175

Chapitre 8 Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation» (FEOGA-Orientation) 198

Chapitre 9 Politique commune de la pêche et de la mer 220

Page

Partie IV Politiques internes

Introduction 238

Chapitre 10 Recherche 239

Chapitre 11 Politiques industrielles - MEDIA 255

Partie V Actions extérieures

Introduction 269

Chapitre 12 Fonds européens de développement 271

Chapitre 13 Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers (à l'exception des pays d'Europe centrale et orientale) 293

Chapitre 14 Actions en faveur des pays de l'Europe centrale et orientale, des nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique) et de la Mongolie 317

Partie VI Dépenses administratives

Introduction 345

Chapitre 15 Commission 349

15.1 Subventions de caractère général 351

15.2 Office des publications officielles des Communautés européennes 353

15.3 Organismes communautaires décentralisés 360

15.4 Régime commun d'assurance maladie 361

Chapitre 16 Cour des comptes 383

Chapitre 17 Comité économique et social et Comité des régions 385

Partie VII Instruments financiers et activités bancaires

Chapitre 18 Instruments financiers et activités bancaires 391

Annexe I Rapports et avis adoptés par la Cour des comptes pendant les cinq dernières années 409

NB: Les illustrations graphiques sont regroupées dans l'annexe II à la fin du présent rapport (volume II).

RÉPONSES DES INSTITUTIONS

Page

Partie I Ressources propres

Chapitre 1 Ressources propres 37

Partie II Politique agricole commune

Introduction 48

Chapitre 2 Gestion budgétaire 59

Chapitre 3 Organisation des marchés - Produits végétaux 91

Chapitre 4 Organisation commune de marché - Produits animaux - Régimes de primes aux producteurs de viande bovine et examen de certaines mesures liées à la crise de l'ESB 118

Chapitre 5 Différents aspects des procédures applicables en matière de restitutions à l'exportation sur la viande bovine 135

Partie III Actions structurelles

Introduction 142

Chapitre 6 Fonds européen de développement régional 164

Chapitre 7 Fonds social européen 189

Chapitre 8 Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation» (FEOGA-Orientation) 214

Chapitre 9 Politique commune de la pêche et de la mer 233

Partie IV Politiques internes

Chapitre 10 Recherche 249

Chapitre 11 Politiques industrielles - MEDIA 263

Partie V Actions extérieures

Chapitre 12 Fonds européens de développement 287

Chapitre 13 Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers (à l'exception des pays de l'Europe centrale et orientale) 312

Chapitre 14 Actions en faveur des pays de l'Europe centrale et orientale, des nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique) et de la Mongolie 337

Page

Partie VI Dépenses administratives

Chapitre 15 Commission 373

15.1 Subventions de caractère général 373

15.2 Office des publications officielles des Communautés européennes 374

15.3 Organismes communautaires décentralisés 376

15.4 Régime commun d'assurance maladie 378

Chapitre 16 Cour des comptes

Chapitre 17 Comité économique et social et Comité des régions 388

Partie VII Instruments financiers et activités bancaires

Chapitre 18 Instruments financiers et activités bancaires 406

INTRODUCTION GÉNÉRALE

0.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Structure du rapport 0.1

Gestion budgétaire 0.2 - 0.6

Administration et contrôle 0.7 - 0.27

Justification des dépenses 0.7

Principales observations 0.8 - 0.27

Recettes communautaires 0.9 - 0.10

FEOGA-Garantie 0.11 - 0.13

Mesures structurelles 0.14 - 0.18

Programmes gérés par la Commission 0.19 - 0.24

Autres dépenses 0.25 - 0.27

Coordination 0.28

Évaluation 0.29

Déclarations d'assurance 0.30 - 0.33

Mesures correctrices prises par la Commission 0.34 - 0.36

Réglementation financière 0.37

Portée de l'audit 0.38

STRUCTURE DU RAPPORT

0.1. La structure de ce rapport annuel 1996 est différente de celle des années passées; son volume I reflète la structure des perspectives financières et le volume II comprend les déclarations d'assurance et les chapitres correspondants tant pour le budget général que pour le Fonds européen de développement.

GESTION BUDGÉTAIRE

0.2. Une dotation généreuse en crédits budgétaires peut inciter à la dépense ou, pour le moins, n'encourage pas à pratiquer une gestion financière rigoureuse. Les chapitres 2, 3 et 4 attirent l'attention sur la façon dont une réglementation qui ne prend pas en considération les prix sur le marché mondial se traduit par des dépenses inutiles dans le secteur agricole. Des contrôles opérés dans le cadre de l'apurement des avances aux États membres permettent de détecter et de corriger des erreurs et des irrégularités, mais n'empêchent pas la création ou le maintien de niveaux d'aide excessifs qui ne peuvent être considérés comme reflétant une bonne utilisation des fonds publics. Les montants en cause sont considérables: le chapitre 3 signale 3 000 Mio ECU de surcompensation pour les céréales et le chapitre 4 plus de 800 Mio ECU pour les producteurs de viande bovine. Le rapport spécial n° 4/97 montre que les paiements compensatoires et les restitutions accordés par le FEOGA dans le cadre des mesures relatives à la réunification allemande comportent aussi des surcompensations considérables et des dépenses superflues.

0.3. Les avances accordées aux États membres pour les dépenses structurelles sont traitées comme des dépenses définitives au niveau communautaire, sans modalités satisfaisantes en matière de comptabilité et de contrôle, et sans système d'apurement approprié. Cela facilite la maximisation des transferts aux États membres sans garantir l'utilisation rigoureuse et en temps voulu des fonds dans le respect des objectifs communautaires. Le chapitre 6 attire l'attention sur les retards considérables qui ont affecté la clôture des programmes d'investissement pour la période de financement allant de 1989 à 1993. Les chapitres 6, 7 et 8 mettent en relief la mauvaise définition des objectifs et de la teneur des programmes, le défaut de cofinancement et le manque persistant d'informations sur l'état d'avancement des actions. Des montants considérables restent pendant de longues périodes entre les mains d'instances intermédiaires au lieu d'être transmis aux bénéficiaires finals. Un nombre élevé d'erreurs et de problèmes de légalité et de régularité ont été relevés dans des programmes qui ont été officiellement clôturés.

0.4. De même, dans le cas de PHARE et de TACIS, les crédits étaient supérieurs au niveau de financement susceptible d'être réellement utilisé. Le chapitre 14 analyse l'accroissement constant des engagements restant à liquider de 1990 à 1996 et les difficultés auxquelles est confrontée la Commission pour mettre en oeuvre et convertir en obligations contractuelles les programmes qu'elle a arrêtés et traduits en engagements budgétaires. Le rapport spécial n° 3/97 sur le système décentralisé de mise en oeuvre du programme PHARE indique que la volonté de la Commission d'engager intégralement les budgets annuels - ajoutée aux faibles capacités d'absorption des pays bénéficiaires et à l'éventail excessivement large des programmes - fait que des avances d'un montant de 497 Mio ECU (38 %), versées de 1990 à 1995, se trouvaient encore sur les comptes bancaires des administrations nationales bénéficiaires à la fin de 1995. Le rapport n° 6/97 sur les subventions TACIS à l'Ukraine attire aussi l'attention sur la lenteur de l'utilisation des crédits et sur l'inutilité de la mobilisation des fonds.

0.5. En général, dans un système financier communautaire faisant largement appel aux avances, par ailleurs traitées comme des dépenses budgétaires dans la comptabilité centrale, le taux d'utilisation des fonds au niveau du bénéficiaire final n'apparaît pas clairement. Un tel système ne peut être considéré comme répondant à l'exigence de bonne gestion financière et ne permet que difficilement de mesurer l'adéquation des ressources communautaires mises à disposition.

0.6. L'absence de crédits d'engagement crée aussi des problèmes. Par exemple, le chapitre 13 montre comment, à la suite du plafonnement dans la partie correspondante des perspectives financières, la Commission a dû reporter l'engagement des montants requis pour des projets dont les décisions de financement avaient déjà été prises (y compris les projets relevant des programmes MEDA et un grand projet en Inde). Le fait de reporter l'engagement de cette façon est contraire à un principe de base des actions pluriannuelles. Le récent avis de la Cour relatif au règlement financier (voir point 0.37) aborde cette question.

ADMINISTRATION ET CONTRÔLE

Justification des dépenses

0.7. Dans le cadre des systèmes d'aide actuels, la charge normale de la preuve par laquelle le bénéficiaire doit justifier pleinement l'utilisation des deniers publics est très souvent inversée. Les difficultés que la Commission éprouve à contrôler les aspects de légalité, de régularité et de bonne gestion financière des finances de l'Union sont telles qu'elle n'est pas en mesure d'assumer correctement son rôle central en matière de gestion du budget. Les problèmes sont particulièrement évidents en ce qui concerne les Fonds structurels, et notables en matière de politique agricole commune. La Commission avance des fonds communautaires et ne peut les recouvrer ou les réaffecter que si elle peut prouver qu'ils ont été mal utilisés. Cela serait parfaitement acceptable si les bénéficiaires et toutes les organisations intermédiaires disposaient de systèmes comptables et de contrôle permettant de justifier pleinement les dépenses par des preuves suffisantes et pertinentes, et s'ils étaient tenus de présenter à la Commission ou de mettre à sa disposition les éléments probants que les services de cette dernière pourraient alors dûment examiner. La décentralisation de la gestion des fonds communautaires ne s'est malheureusement pas accompagnée de la création de systèmes d'information de gestion et de comptabilité appropriés, permettant aux autorités communautaires d'exercer, dans l'intérêt général, leur fonction globale de supervision. La mise au jour d'erreurs et d'irrégularités s'en trouve donc sérieusement entravée, et la bonne utilisation des financements communautaires est incertaine. Les critiques et recommandations formulées par la Cour reflètent naturellement cette déficience structurelle fondamentale de la gestion des finances communautaires.

Principales observations

0.8. Presque tous les chapitres de ce rapport (et cinq rapports spéciaux à prendre en considération pour la décharge 1996) contiennent des observations relatives à des insuffisances de la gestion et du contrôle qui montrent à quel point l'élaboration de systèmes de gestion comptable et financière appropriés, notamment dans les États membres, est restée en deçà du développement des activités communautaires et de leur diversification.

Recettes communautaires

0.9. Le chapitre 1 attire l'attention sur les risques qui pèsent sur les ressources propres dans le cadre du fonctionnement des zones franches douanières et du régime du perfectionnement actif. Il signale également l'utilisation fréquente de faux certificats d'origine en vue de bénéficier des tarifs douaniers préférentiels; la lenteur des enquêtes concernant les certificats présumés faux se traduit trop souvent par un dépassement des délais légaux, ce qui entraîne des pertes pour la Communauté. Dans le but d'éviter tout retard dans la mise à disposition des ressources propres et de façon à assurer une perception correcte et harmonisée de ces ressources, la Commission devrait fixer un cadre précis d'examen des réserves exprimées sur le calcul des ressources TVA et PNB.

0.10. Le rapport spécial n° 5/97 sur la gestion des échanges dans le secteur des céréales fait état de difficultés persistantes affectant le recouvrement des restitutions versées, alors que les exportateurs ont accepté les réclamations des acheteurs concernant des quantités manquantes à la livraison.

FEOGA-Garantie

0.11. Les chapitres consacrés au FEOGA-Garantie traitent des problèmes liés à la réforme de 1992 relative à la politique agricole commune dans les secteurs des céréales et de la viande bovine. Les systèmes de gestion et de contrôle intégrés, indispensables à une gestion financière satisfaisante, n'ont toujours pas été pleinement mis en oeuvre. En ce qui concerne les céréales, le fonctionnement du système des stabilisateurs est compromis par l'imprécision de la réglementation, et la documentation des États membres ne fournit pas la piste de vérification indispensable. Certains États membres n'ont pas respecté les dispositions de la réglementation concernant l'analyse de risque, l'inspection des surfaces et des cultures ainsi que la communication d'informations. Dans le secteur de la viande bovine, l'adaptation des mécanismes nationaux a connu des retards et d'autres améliorations doivent être apportées au registre du cheptel, au document administratif et aux bases de données.

0.12. Le contrôle du programme d'aide aux importations de viande bovine à destination des îles Canaries a été insuffisant, et la législation nationale nécessaire n'a pas été promulguée. De même, les contrôles douaniers et vétérinaires sur la réimportation de viande bovine exportée et refusée par les autorités vétérinaires égyptiennes ont été insuffisants.

0.13. Pour ce qui concerne le marché vitivinicole, l'efficacité des amendes récemment introduites pour sanctionner la communication, par les bénéficiaires, d'informations incorrectes et incomplètes destinées à alimenter le système d'informations de gestion reste à prouver, et les cadastres viticoles n'ont toujours pas été correctement mis en place. De plus, compte tenu de la complexité du régime d'aide au tabac, il est regrettable que les agences de contrôle des États membres prévues par la réforme de 1993 n'aient pas été créées.

Mesures structurelles

0.14. Les chapitres relatifs aux mesures structurelles contiennent tous, comme lors des années précédentes, de sévères critiques portant sur les déclarations de dépenses des États membres, qui sont souvent peu fiables ou inexactes. Les systèmes comptables et d'information doivent être améliorés afin qu'il existe une piste de vérification satisfaisante, des versements de la Commission aux dépenses du bénéficiaire final, en passant par les multiples niveaux de collecte et de certification des données.

0.15. Le chapitre 6 fait état de nombreux problèmes de légalité et de régularité affectant les actions qui relèvent des programmes de la période 1989-1993 ayant été officiellement achevés et clôturés. La Commission et les États membres doivent disposer de systèmes permettant de veiller à ce que le budget communautaire ne finance pas des dépenses inéligibles.

0.16. Le chapitre 7 attire l'attention sur le fait que les États membres doivent mettre en place un programme de contrôle des bénéficiaires finals fondé sur l'analyse de risque et que la Commission devrait attacher plus d'importance à l'examen des déclarations des bénéficiaires finals, pour s'assurer que les conditions d'octroi du concours du FSE, notamment l'existence d'un cofinancement national, sont respectées.

0.17. Le chapitre 8 signale des cas pour lesquels soit les dépenses déclarées ne peuvent être retrouvées dans les enregistrements comptables, soit les montants versés aux exploitants agricoles individuels sont différents de ceux qui ont été déclarés. Les autorités nationales ont approuvé des demandes d'aide en faveur d'entreprises industrielles de transformation de produits agricoles sans que celles-ci aient démontré l'existence de débouchés commerciaux suffisants ou la viabilité de leur entreprise; des déclarations de dépenses inexactes ont également été acceptées.

0.18. La gestion décentralisée de l'instrument financier d'orientation de la pêche (chapitre 9) nécessite de la part de la Commission un suivi plus rigoureux, particulièrement en ce qui concerne les contrôles sur place de la légalité, de la régularité et de la réalité des dépenses déclarées. Le suivi du rapport spécial de la Cour n° 3/93 relatif à la mise en oeuvre des mesures visant la restructuration des flottes de pêche de la Communauté confirme que les systèmes d'information de gestion envisagés pour assurer un suivi et un contrôle effectifs ne permettent toujours pas une attribution efficiente des aides.

Programmes gérés par la Commission

0.19. La gestion des dépenses assurée directement par la Commission s'avère également peu satisfaisante dans de nombreux domaines.

0.20. Pour ce qui est de la participation des petites et des moyennes entreprises aux programmes de recherche, de développement technologique et de démonstration, le chapitre 10 conclut que les déficiences affectant les systèmes comptables des PME, associées à la complexité des règles applicables, se traduisent par la production de relevés de dépenses inexacts; il est nécessaire que la Commission multiplie ses audits pour étayer ses actions de recouvrement des paiements indus et dissuader les auteurs de demandes d'aides irrégulières. En règle générale, la Communauté doit améliorer et simplifier ses procédures, et élaborer des mesures spécifiques pour répondre aux besoins des PME.

0.21. En ce qui concerne le programme MEDIA I, relatif aux aspects industriels de la politique audiovisuelle de la Communauté (chapitre 11), l'imprécision des dispositions contractuelles relatives aux organisations de soutien, l'insuffisance du contrôle de ces organisations et le manque d'instructions concernant la gestion des capitaux-risques ainsi que le recouvrement des prêts en cours ont eu des conséquences défavorables.

0.22. La mise en concurrence, pendant la période 1988-1993, pour les marchés de travaux financés par le FED (chapitre 12) souffre de nombreuses imperfections décelées dans la réglementation et dans son application, qui ont eu une incidence tant sur l'élaboration et l'approbation des appels d'offres que sur les procédures de détermination de la conformité et de clarification des offres.

0.23. Le chapitre 13 est consacré à la gestion par un établissement financier régional public d'un fonds renouvelable destiné aux prêts à des entreprises tournées vers l'exportation en Amérique centrale. Ce fonds a été mis en place en 1991, alors que la Cour venait d'informer la Commission des manquements notables de ce même établissement financier régional dans la gestion d'un autre projet de grande ampleur. Bien que la Commission ait inclus des conditions plus strictes dans la convention de financement pour le projet de fonds renouvelable, l'établissement financier n'a pas observé bon nombre de celles-ci et la Commission n'a pas pris de mesures efficaces pour en assurer le respect.

0.24. En ce qui concerne le soutien à la réforme agricole dans les pays PHARE et TACIS, le chapitre 14 mentionne l'incapacité de la Commission, lors de l'examen des propositions de programmes, de prendre suffisamment en considération l'organisation administrative ou le cadre institutionnel et législatif des pays bénéficiaires.

Autres dépenses

0.25. Le chapitre 15 met en relief la nécessité d'améliorer la définition de l'affectation des subventions aux organismes d'intérêt européen et de délimiter le champ des dépenses et des activités éligibles au financement communautaire. Il attire également l'attention sur des problèmes liés à la présentation budgétaire, aux systèmes comptables et au contrôle interne des organismes décentralisés de la Communauté. Ces derniers devraient, tout en préservant leur autonomie, coopérer avec la Commission pour améliorer leur gestion financière.

0.26. Le chapitre 17 décrit certaines insuffisances du système de remboursement des frais et indemnités de voyage aux membres et aux suppléants du Comité économique et social et, dans une moindre mesure, du Comité des régions.

0.27. Le chapitre 18 - «Instruments financiers et activités bancaires» - conclut qu'à l'avenir toute opération comparable aux prêts assortis de bonifications d'intérêts accordés à l'Italie après le séisme intervenu en 1980 devra être contrôlée par la Commission de façon que l'organisme gestionnaire prenne des mesures correctrices lorsque les bénéficiaires des prêts ne respectent pas leurs engagements.

COORDINATION

0.28. Un manque de coordination a souvent des conséquences néfastes sur la gestion et le contrôle. Les chapitres 6, 7, 10, 11 et 14, ainsi que le rapport spécial relatif aux aides humanitaires (n° 2/97), mentionnent à cet égard des cas dignes d'attention. Les chapitres 3 et 4 révèlent que l'élaboration d'un système intégré de gestion et de contrôle pour l'agriculture a été entravée par des retards dans le développement de systèmes informatiques appropriés. Au sein des services mêmes de la Commission, cinq ans après avoir décidé d'affecter des ressources non négligeables à l'élaboration d'un système d'information de gestion pour la coopération au développement, l'audit a révélé que ce projet de première importance n'avait pas été géré correctement.

ÉVALUATION

0.29. L'évaluation est l'un des facteurs clés qui permet de garantir la bonne utilisation des fonds publics. Des faiblesses dans l'évaluation des résultats du financement communautaire sont décrites aux chapitres 6 (en particulier en matière d'aide aux PME) et 14, ainsi que dans les rapports spéciaux relatifs aux aides humanitaires, à PHARE et à TACIS. En l'absence d'objectifs et d'indicateurs de la performance clairs, l'évaluation de l'efficience et de l'efficacité des dépenses structurelles est très sérieusement entravée. L'évaluation, réalisée par la Cour, de l'incidence de l'aide à la réforme agricole en Europe centrale et orientale (chapitre 14) a montré que les effets en étaient, dans le meilleur des cas, limités. Le rapport spécial n° 2/97 conclut que les aides humanitaires semblent avoir atteint les bénéficiaires visés, même si ce fut parfois avec un certain retard. Chaque proposition législative ou décision de financement qui implique des dépenses importantes doit comprendre des dispositions appropriées permettant d'apprécier la réussite ou l'échec en fonction d'objectifs précis et d'une situation de référence donnée. Ce n'est que de cette façon que les intérêts du contribuable peuvent être protégés contre le gaspillage. Enfin, comme le rappelle le rapport spécial n° 2/97, l'indépendance de la fonction d'évaluation par rapport aux services opérationnels de la Commission est indispensable aussi bien pour l'utilisation effective des ressources que pour favoriser l'objectivité.

DÉCLARATIONS D'ASSURANCE (VOLUME II)

0.30. Les chapitres 19, 20 et 21 concernent la déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général et les informations à l'appui. Pour le budget général, la Cour conclut que, globalement, sous réserve des exceptions mentionnées dans sa déclaration d'assurance, les comptes de 1996 donnent une image fidèle des recettes et des dépenses de l'Union pour l'exercice, ainsi que de sa situation financière à la fin de celui-ci.

0.31. En raison de l'étendue des problèmes révélés par son audit des opérations sous-jacentes aux paiements effectués sur les crédits du budget général, la Cour ne peut donner une assurance globale positive sur la légalité et la régularité de ces opérations pour l'exercice 1996.

0.32. En ce qui concerne les dépenses du FEOGA-Garantie, les améliorations intervenues dans l'audit opéré a posteriori doivent s'accompagner de la mise en place définitive de contrôles de gestion efficaces dans les marchés agricoles. En ce qui concerne les Fonds structurels, les taux élevés d'erreurs substantielles et formelles confirment une fois encore la nécessité d'apporter des améliorations considérables aux dispositions comptables et de contrôle.

0.33. Le chapitre 22, concernant la déclaration d'assurance relative au FED, conclut que, globalement, sous réserve des exceptions mentionnées dans sa déclaration d'assurance, les comptes donnent une image fidèle des recettes et des dépenses pour l'exercice écoulé ainsi que de la situation financière à la fin de l'année, et que les opérations sous-jacentes sont légales et régulières.

MESURES CORRECTRICES PRISES PAR LA COMMISSION

0.34. Dans ses réponses aux rapports de la Cour, la Commission a réagi positivement à de nombreuses constatations en reconnaissant souvent la nécessité de prendre des mesures et elle a, dans certains cas, indiqué très précisément ses intentions pour les mesures correctrices à mettre en place. Elle essaye, par ailleurs, de résoudre nombre de problèmes et de déficiences dont la Cour a fait état en mettant en oeuvre l'initiative SEM 2000 destinée à améliorer la gestion financière, aussi bien au sein de ses propres services qu'en collaboration avec les autorités nationales qui manient et sont responsables des fonds communautaires.

0.35. Si elle réussit à renforcer les systèmes d'information et de gestion indispensables à l'amélioration de la gestion financière, cela se traduira par une baisse du taux d'erreurs et d'irrégularités détectées par les auditeurs. Le présent rapport annuel et les rapports spéciaux n'apportent que peu d'éléments attestant la réalisation de progrès. Un taux élevé d'erreurs et d'irrégularités a encore été relevé en 1996, notamment dans le domaine des activités gérées dans les États membres, autres que celles relevant de la garantie agricole. En ce qui concerne cette dernière, quelques signes témoignent, toutefois, de l'incidence bénéfique des nouvelles dispositions relatives à la procédure d'apurement des comptes.

0.36. D'autres évolutions encourageantes ont été notées. La définition de critères d'éligibilité pour les subventions versées dans le cadre des Fonds structurels a été considérablement améliorée (même si le chapitre 7 attire l'attention sur certaines difficultés d'interprétation qui demeurent dans le domaine des actions relevant du Fonds social). Des définitions plus précises devraient diminuer, à l'avenir, le risque d'erreurs et d'irrégularités, mais elles devront être assorties d'améliorations significatives en matière d'informations comptables et de gestion ainsi qu'en matière d'audit des opérations (voir chapitre 7). La gestion financière décentralisée et la possibilité de modifier un programme en remplaçant un élément présent à l'origine par un nouveau au cours de la mise en oeuvre du programme font qu'il n'existe pas de sanction effective lorsque les déclarations de dépenses des États membres sont inexactes. Comme cela a déjà été discuté au sein d'autres institutions, une sanction réelle, qui prendrait la forme d'une correction financière nette effectuée par la Commission, serait appropriée dans les cas graves de déclaration incorrecte.

RÉGLEMENTATION FINANCIÈRE

0.37. L'avis n° 4/97 de la Cour modifiant le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes conclut qu'il est temps, pour la Commission, de procéder à un réexamen général de la réglementation financière des Communautés, en redéfinissant d'abord clairement les principes fondamentaux sur lesquels elle doit reposer. De nombreuses expressions vagues et des zones d'indétermination juridique doivent être clarifiées, et la terminologie doit être scrupuleusement unifiée. Un grand nombre de facilités qui vont à l'encontre de la rigueur et compliquent énormément la gestion comptable et financière ne sont pas indispensables; certaines sont irrégulières. L'avis donne la liste des principes et des dispositions qu'une nouvelle réglementation financière devrait inclure; ils concernent le budget, l'établissement des états financiers et l'exercice de la fonction du contrôle interne au sein de l'institution. L'annexe à l'avis de la Cour présente de manière plus circonstanciée les recommandations générales de celle-ci en vue de l'établissement d'une réglementation financière rénovée. La Cour accueille favorablement de récentes indications selon lesquelles la Commission aurait l'intention de proposer une refonte générale du règlement financier qui tiendrait compte de l'avis de la Cour.

PORTÉE DE L'AUDIT

0.38. En l'état actuel des dispositions comptables et financières, la portée financière de l'audit est très élevée en termes d'identification de dépenses qui n'auraient pas dû être encourues, de montants potentiellement recouvrables et d'économies possibles à l'avenir. Le présent rapport fait état de dépenses considérables qui n'étaient pas utiles, mais qui n'étaient pas irrégulières (principalement une surcompensation en faveur des producteurs agricoles) et de nombreux exemples d'économies possibles qui ne sont pas facilement quantifiables. Par ailleurs, il faut prendre en compte l'effet non mesurable, mais relativement dissuasif de l'activité d'audit. Le contrôle des finances communautaires, qu'il soit effectué par la Commission, par des auditeurs des États membres ou par la Cour, est plus que jamais nécessaire pour protéger les intérêts du citoyen européen.

PARTIE I Ressources propres

CHAPITRE 1(1*) Ressources propres

1.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction générale 1.1

Exécution budgétaire 1.2

Ressources propres traditionnelles 1.3 - 1.119

Gestion financière 1.3 - 1.17

Suivi par la Commission des observations de la Cour 1.3 - 1.8

Gestion financière dans les États membres 1.9 - 1.17

Zones franches 1.18 - 1.43

Introduction 1.18 - 1.20

Désignation et délimitation des zones franches 1.21 - 1.24

Contrôle du flux des marchandises et agrément des activités des zones franches 1.25 - 1.33

Placement des marchandises en zone franche 1.34 - 1.35

Utilisation d'une note d'information 1.36 - 1.37

Droits de douane sur les marchandises manquantes dans les zones franches 1.38 - 1.40

Contrôles douaniers 1.41 - 1.42

Conclusion 1.43

Perfectionnement actif 1.44 - 1.64

Introduction 1.44 - 1.46

Conditions économiques liées à l'obtention d'une autorisation 1.47 - 1.53

Présentation des déclarations, constatation et mise à disposition 1.54 - 1.58

Taux de rendement 1.59 - 1.61

Compensation à l'équivalent et exportation anticipée 1.62 - 1.63

Conclusion 1.64

Constatation et recouvrement a posteriori des ressources propres traditionnelles 1.65 - 1.119

Introduction 1.65 - 1.67

Observations générales relatives au cadre réglementaire, aux procédures et aux systèmes 1.68 - 1.88

Observations relatives à la mise en oeuvre des dispositions en vigueur 1.89 - 1.116

Conclusion 1.117 - 1.119

Ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et du produit national brut (PNB) 1.120 - 1.156

Introduction 1.120 - 1.121

Rectifications des assiettes TVA et PNB 1.122 - 1.152

Contrôle par la Commission et établissement des réserves 1.122 - 1.126

Situation en matière de réserves et leur incidence financière 1.127 - 1.129

Inscription des réserves dans les comptes et leur suivi comptable 1.130 - 1.136

Suivi des créances liées aux réserves en vue de leur recouvrement 1.137 - 1.149

Absence d'application d'intérêts de retard en cas de mise à disposition tardive des ressources propres 1.150 - 1.152

Conclusion 1.153 - 1.156

INTRODUCTION GÉNÉRALE

1.1. Pour les ressources propres traditionnelles, l'examen de la Cour s'est concentré sur la gestion financière de la Commission et des États membres en matière de constatation et de recouvrement des créances communautaires, sur la mise en oeuvre de la réglementation communautaire douanière dans le domaine des zones franches, sur la gestion financière du régime douanier du perfectionnement actif (système de la suspension) ainsi que sur la constatation et le recouvrement a posteriori des ressources propres traditionnelles, notamment en cas de fraude et d'irrégularité. La Cour a également examiné le suivi des réserves émises par la Commission sur la gestion des ressources provenant de l'application d'un taux uniforme à l'assiette de la TVA et d'un taux fixé dans le cadre de la procédure budgétaire à la somme des PNB de tous les États membres.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1.2. Le tableau 1.1 résume les recettes communautaires relatives à l'exercice 1996 et le graphique 1.1 fait ressortir que:

a) les recettes effectives de l'exercice 1996, en augmentation de 8,3 % par rapport à l'exercice 1995 (75 077,1 Mio ECU), ont été de 81 275,1 Mio ECU, soit 99 % des recettes prévues au budget définitif;

b) les ressources propres traditionnelles nettes, déduction faite des frais de perception (1 509,3 Mio ECU), se sont élevées à 13 583,6 Mio ECU, ce qui représente 16,7 % du total des recettes effectives; ces ressources, en diminution de 6 % par rapport à l'exercice 1995, se décomposaient en:

- droits de douane d'un montant brut de 13 069,1 Mio ECU, correspondant à 86,6 % des ressources propres traditionnelles brutes (15 092,9 Mio ECU)(2),

- droits agricoles d'un montant brut de 810,2 Mio ECU, correspondant à 5,4 % des ressources propres traditionnelles brutes,

- cotisations «sucre» et «isoglucose» d'un montant brut de 1 213,7 Mio ECU, correspondant à 8 % des ressources propres traditionnelles brutes;

c) la ressource propre provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), compte tenu des soldes et des ajustements (858,2 Mio ECU), s'est élevée à 36 535 Mio ECU(3), soit 45 % du total des recettes effectives; la diminution de la recette effective par rapport à l'exercice 1995 (39 127,34 Mio ECU) est de 6,6 %;

d) la ressource PNB, compte tenu des soldes et ajustements ( P27 Mio ECU), s'est élevée à 21 058 Mio ECU(4) (dont réserves: 237,9 Mio ECU), soit 26 % du total des recettes effectives; cette ressource est en augmentation de 48,6 % par rapport à l'exercice précédent (14 172,6 Mio ECU);

e) l'excédent disponible de l'exercice précédent (9 215,19 Mio ECU) et les recettes diverses (915,93 Mio ECU) représentent 12,5 % du total des recettes effectives, soit une augmentation de 40,4 % par rapport à l'exercice 1995.

RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES

Gestion financière

Suivi par la Commission des observations de la Cour

1.3. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1991(5), la Cour des comptes avait identifié, d'une part, des ressources propres traditionnelles non mises à disposition de la Commission pour un montant de 2 Mio ECU et, d'autre part, des droits mis à disposition tardivement pour plus de 2 000 Mio ECU pour lesquels les intérêts de retard dus avaient été estimés par la Cour à 25,72 Mio ECU. Après contrôle dans les États membres, la Commission a arrêté le montant des droits à récupérer à 6,5 Mio ECU et le montant des intérêts de retard à 25,0 Mio ECU. Au 1er mai 1997, seul un montant de 0,1 Mio ECU à recouvrer au titre d'intérêt ne l'était pas encore.

1.4. La Commission a recouvré les 37 253 ECU concernant les cas spécifiques mentionnés dans les rapports annuels de la Cour relatifs aux exercices 1992(6) et 1993(7). Les observations de la Cour relatives aux exercices 1994(8) et 1995(9) ont permis de recouvrer 3,1 Mio ECU et d'émettre des ordres de recouvrement supplémentaires pour 2,5 Mio ECU.

1.5. À la suite des contrôles de la Cour des comptes et de la Commission, 169 procédures de recouvrement ont été engagées et, au 1er mars 1997, 143 procédures restaient ouvertes, dont 117 pour lesquelles le montant de la créance n'était pas encore arrêté. Pour 21 ordres de recouvrement émis par la Commission pour un montant de 25 Mio ECU, l'échéance est dépassée au 1er mars 1997. Pour 12 de ces 21 ordres de recouvrement, l'échéance fixée sur l'ordre de recouvrement est dépassée depuis plus de un an.

1.6. En juillet 1995, la Cour des comptes a constaté que les autorités allemandes ont omis de mettre à la disposition de la Commission des ressources propres traditionnelles relatives aux mois de décembre 1993 et 1994 pour un montant de 19,4 Mio ECU. En août 1995, la Commission en a été informée. L'État membre a, de sa propre initiative, mis le montant principal à la disposition de la Commission sans intérêts de retard. Le 29 novembre 1996, soit presque quinze mois plus tard, l'ordonnateur a émis un ordre de recouvrement pour les intérêts de retard.

1.7. En mai 1995, le Danemark a informé la Commission que des droits antidumping pour un montant de 0,8 Mio ECU seraient mis à sa disposition avec un retard important. Une partie de ce montant (0,5 Mio ECU) avait été constatée avant 1991. En octobre 1995, la Commission a, pour l'ensemble de la période de retard, demandé l'application de l'article 11 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, concernant les intérêts de retard. Un mois plus tard, le Danemark invoque, par anticipation, pour les montants relatifs aux exercices antérieurs à 1991, la modification de l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, par le règlement (Euratom, CE) n° 1355/96 du Conseil, du 8 juillet 1996, en voie d'adoption à l'époque. La modification invoquée introduit la prescription triennale des créances de la Commission auprès des États membres lorsque ces créances ne leur ont pas été notifiées auparavant. Au 31 janvier 1997, le recouvrement de la créance danoise en question était toujours en suspens.

Conclusion

1.8. La Commission éprouve des difficultés pour recouvrer à échéance les créances arrêtées à la suite des contrôles communautaires, notamment les intérêts de retard. En outre, la modification du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 risque de faire tomber sous la prescription triennale de nombreux recouvrements à effectuer à la suite des observations de la Cour, si ces recouvrements ne sont pas notifiés aux États membres dans les délais prévus.

Gestion financière dans les États membres

1.9. Dans le cadre de missions de contrôle centrées sur les travaux d'audit relatifs à la déclaration d'assurance et sur le contrôle des aspects développés ci-après, la Cour a examiné la constatation des droits de la Communauté, les procédures comptables et certains aspects spécifiques des procédures de perception dans tous les États membres.

Constatation tardive des ressources propres

1.10. Dans tous les États membres, la Cour a examiné dans quelle mesure les procédures nationales garantissaient la prise en compte des dettes douanières dans les délais impartis par la réglementation communautaire(10). La Cour a constaté que:

a) en ce qui concerne les droits de douane imposés aux opérateurs à la suite de contrôles a posteriori(11) en cas d'irrégularités donnant lieu à des poursuites judiciaires: au Royaume-Uni, les dettes douanières ne sont pas établies dès que les conditions de l'article 2 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil sont remplies. Dans de nombreux cas, ces dettes sont établies avant l'engagement de procédures judiciaires. Néanmoins, l'achèvement des procédures judiciaires et l'aboutissement des poursuites prennent le pas sur la perception des arriérés;

b) en ce qui concerne les droits de douane imposés aux opérateurs à la suite de contrôles a posteriori concernant certains autres cas d'irrégularités: en Espagne, les procédures appliquées entraînaient des retards dans la constatation, la prise en compte et la mise à disposition des ressources propres, et n'étaient donc pas conformes, à cet égard, à la réglementation communautaire. En outre, en Allemagne et en Italie, les droits de douanes établis à la suite de contrôles a posteriori l'étaient avec parfois vingt-quatre mois de retard. En Belgique, et dans une certaine mesure en Allemagne, le retard était systématique;

c) en ce qui concerne les droits de douane exigibles dans le cas de déclarations incomplètes: dans sept États membres(12), les droits de douane constatés pour plus de 10 % des déclarations incomplètes n'étaient pas dûment pris en compte à la fin de la période prévue par la réglementation communautaire(13) pour permettre aux opérateurs de communiquer les énonciations manquantes. Les droits de douane en suspens ou constatés tardivement sur un échantillon de déclarations incomplètes en Belgique, en Espagne et en Irlande représentaient quelque 0,5 Mio ECU.

1.11. Au Royaume-Uni, le système comptable permettant de gérer les garanties en espèces exigées pour couvrir les dettes fiscales potentielles ne permet pas d'identifier séparément celles relatives aux ressources propres communautaires. En 1992, les autorités britanniques ont reconnu que cela constituait un problème(14). En 1996, elles ont declaré que leur système comptable ne permettait toujours pas d'identifier les garanties par type de recette ou par motif, et qu'il faut encore étudier le problème de manière plus approfondie pour voir s'il existe une solution d'un bon rapport coût/efficacité(15).

1.12. En Allemagne, les droits de douane correspondant à des déclarations périodiques(16) étaient très souvent comptabilisés avec trois à quatre mois de retard.

Comptabilité séparée ou comptabilité B

1.13. Les dettes douanières doivent être inscrites par les États membres dans la comptabilité communautaire. Cependant, les dettes douanières qui ont été communiquées au débiteur, mais qui n'ont pas encore été recouvrées et pour lesquelles aucune caution n'a été fournie, ou qui, bien que couvertes par des garanties, ont fait l'objet de contestations, doivent être inscrites dans une comptabilité séparée(17). En Italie, divers bureaux ne comptabilisent pas ces montants avant le recouvrement, alors que la réglementation communautaire en exige la comptabilisation lors de la communication au débiteur. Cette procédure n'est pas conforme à la réglementation communautaire.

Annulation de droits constatés

1.14. En Allemagne, un montant de 0,2 Mio ECU n'a pas été mis à la disposition de la Commission en application de l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1552/89, qui dispense les États membres de mettre à disposition les ressources propres si, dans des cas spécifiques, il s'avère qu'il est impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne sauraient leur être imputables(18). Cependant, dans le cas d'espèce, le non-recouvrement était dû à une erreur des autorités nationales, et le montant en cause aurait dû être mis à disposition en juin 1993.

Classification tarifaire

1.15. Au Royaume-Uni, une erreur était restée dans le tarif douanier pendant dix-sept ans. Les autorités britanniques ont constaté et mis à disposition (en mars 1995) la partie des droits non payés (3,36 Mio ECU) sur une période maximale de trois ans avant la date de la découverte de l'erreur (décembre 1991). Les droits dus et non recouvrés pendant la période de l'enquête nécessaire à la constatation et à la correction de l'erreur n'ont pas été mis à disposition (0,3 Mio ECU). Des intérêts de retard devraient s'appliquer à la partie des droits non payés mise à disposition avec plus de trois ans de retard.

Droits exigibles sur les bagages des passagers

1.16. Dans certains États membres, les droits de douane, les accises et la TVA sur les bagages des passagers sont appliqués à un taux forfaitaire. Les recettes perçues sont ensuite réparties, selon des procédures nationales, entre les différentes catégories de droits et taxes. Au Royaume-Uni, un pourcentage erroné a été utilisé pendant trois ans pour la répartition des ressources propres provenant des droits et taxes perçus sur les bagages des passagers. La perte correspondante sur les ressources propres traditionnelles a été de 3,9 Mio ECU pour les années 1993-1995. En 1996, ce montant a été mis à la disposition de la Commission. En Belgique, les procédures nationales appliquées pour le pourcentage de répartition ne sont pas revues périodiquement. Ce pourcentage, resté inchangé pendant dix-sept ans, doit être modifié pour tenir compte de l'évolution du tarif ou du trafic.

Conclusion

1.17. Les États membres sont responsables de la constatation correcte des ressources propres traditionnelles, de leur comptabilisation et de leur mise à la disposition de la Commission. Ils devraient veiller à ce que la réglementation communautaire soit correctement appliquée. De plus, ils sont habilités à conserver 10 % des ressources propres mises à disposition au titre des frais de perception. La Commission devrait, par le biais de ses contrôles et de ses vérifications sur place, s'assurer de la façon dont les États membres assument cette responsabilité. Sur un échantillon d'environ 3 000 déclarations examinées par la Cour, un montant de 3 Mio ECU au moins doit être recouvré au titre des ressources propres.

Zones franches

Introduction

1.18. Les zones franches et les entrepôts francs sont définis dans la réglementation communautaire(19) comme des parties du territoire douanier de la Communauté, séparées du reste de celui-ci, dans lesquelles:

a) les marchandises non communautaires sont considérées, pour l'application des droits à l'importation et des mesures de politique commerciale, comme ne se trouvant pas sur le territoire douanier de la Communauté, pour autant qu'elles ne soient pas mises en libre pratique, ni placées sous un autre régime douanier, ni utilisées ou consommées dans des conditions autres que celles prévues par la réglementation douanière;

b) les marchandises communautaires, pour lesquelles une réglementation communautaire spécifique le prévoit, bénéficient, du fait de leur placement en zone franche ou en entrepôt franc, de mesures se rattachant, en principe, à l'exportation des marchandises.

1.19. La réglementation communautaire(20) donne actuellement une liste de trente-trois zones franches désignées et opérationnelles dans dix États membres. En Allemagne, en Grèce et en Italie, les zones franches sont situées dans de grands ports nationaux. Malgré l'absence de statistiques fiables sur le volume des marchandises passant par des ports communautaires ayant des zones franches, on estime que ce volume ne dépasse pas 10 % du total des mouvements de marchandises pour l'ensemble des ports communautaires. La Cour a mené son enquête dans six États membres(21), et des visites ont été effectuées dans seize zones franches désignées.

1.20. Le principe fondamental sur lequel repose la notion de zone franche est que l'intégrité du territoire douanier est préservée par une série de périmètres de sécurité et de points d'entrée et de sortie, de manière à faciliter la surveillance par les autorités douanières à l'extérieur de la zone franche et d'empêcher que des marchandises n'en soient irrégulièrement enlevées. Les opérateurs autorisés sont tenus d'assurer l'enregistrement rigoureux, dans une comptabilité matières agréée, de toutes les marchandises entrant dans la zone franche.

Désignation et délimitation des zones franches

1.21. Les dispositions en matière de sécurité des zones franches dans les États membres visités vont de la quasi-non-existence dans le cas de l'Irlande à une très grande rigueur dans celui de l'Allemagne.

1.22. L'Irlande possède deux zones franches désignées, Shannon et Ringaskiddy. Dans l'une de ces zones (Ringaskiddy), formellement désignée en 1989, aucune activité propre à la zone franche n'a eu lieu. Alors que les deux zones franches sont clairement définies, aucune n'a de périmètre de sécurité ou de points d'entrée et de sortie qui faciliteraient la surveillance par les autorités douanières. Les périmètres n'ont pas été conçus afin d'exclure la possibilité de faire sortir les marchandises irrégulièrement des zones. Pour le contrôle des marchandises dans les zones franches, les autorités irlandaises ne s'appuient pratiquement que sur des vérifications des documents douaniers, sur la comptabilité matières tenue par les opérateurs des zones franches et sur les procédures de contrôle types appliquées aux opérateurs commerciaux.

1.23. La zone franche de Tilbury Freeport (Royaume-Uni) occupe l'intégralité du port de Tilbury et, bien qu'elle soit correctement définie, clôturée et protégée, elle est utilisée simultanément comme zone franche et comme port normal. Le port est placé sous surveillance douanière, mais la zone franche est une notion plus abstraite. Les marchandises sont «placées» dans la zone franche comme s'il s'agissait d'un régime douanier - jusqu'à quarante-cinq jours après le déchargement dans le cas de marchandises arrivant par mer - mais ne sont pas séparées des autres marchandises placées sous contrôle douanier ou mises en libre circulation dans le port. La notion de zone franche «virtuelle» comporte un risque pour les ressources propres communautaires, puisque des marchandises de la zone franche ont été enlevées pour être mises en libre circulation à partir de la zone, sans paiement des droits de douane correspondants. Lorsque l'enlèvement des marchandises a été découvert, les marchandises de la zone franche ont été remplacées par des marchandises similaires et extérieures au système de la zone franche. La réglementation ne prévoit pas le remplacement des marchandises enlevées pour être mises en libre circulation par des marchandises équivalentes. Conformément à l'article 201 du code, les droits de douane auraient donc dû avoir été perçus sur les marchandises enlevées.

1.24. En Italie, une zone franche désignée (Venise) n'a pas fonctionné en tant que telle depuis avril 1993. Un emplacement nouvellement désigné, n'ayant aucun opérateur autorisé, n'a pas été publié au Journal officiel des Communautés européennes comme le requiert la réglementation communautaire(22).

Contrôle du flux des marchandises et agrément des activités des zones franches

1.25. Tout opérateur qui veut exercer une activité dans une zone franche doit, dans la forme agréée par les autorités douanières, tenir une comptabilité matières(23) dans laquelle il est tenu de consigner toutes les données relatives aux marchandises qu'il a apportées dans la zone franche, de sorte que les autorités douanières puissent vérifier que la réglementation douanière est bien appliquée.

1.26. Les autorités douanières chargées de la surveillance des zones franches peuvent contrôler les marchandises qui y entrent, y séjournent ou en sortent par sondage(24) ou chaque fois qu'elles ont des doutes fondés quant au respect de la réglementation applicable en la matière.

1.27. Huit des zones franches opérationnelles visitées ont un accès direct à la mer(25). À l'exception de Cadix, ces zones comprennent les principales installations de manutention du port à l'intérieur duquel elles se situent. En conséquence, la majeure partie des marchandises (y compris les marchandises dans des conteneurs) sont déchargées dans ces zones pour être transportées vers une destination intérieure au territoire douanier de la Communauté.

1.28. Dans les zones franches d'Allemagne et d'Italie, ces marchandises, n'étant pas destinées aux zones franches concernées, ne figurent ni dans la comptabilité matières des zones franches, ni dans les registres des marchandises en dépôt temporaire prévus par le code(26). C'est le cas même si ces marchandises séjournent parfois dans la zone franche pendant plusieurs semaines en contournant les dispositions en matière de surveillance douanière.

1.29. La réglementation ne fait aucune distinction entre les marchandises placées dans les zones franches et celles entrant dans ces zones pour être transportées vers une autre destination communautaire. Ce fait, ajouté à la disposition du code(27), qui stipule que le stockage de courte durée inhérent au transbordement est considéré comme faisant partie du transbordement, signifie que les marchandises ayant une autre destination communautaire peuvent être décrites comme subissant une opération de transbordement et qu'elles bénéficient du système de la zone franche sans être soumises à ses règles.

1.30. En Allemagne (Brême et Bremerhaven), l'autorité portuaire qui fournit les installations pour la manipulation et le stockage des marchandises n'est pas formellement autorisée à agir en tant qu'opérateur de la zone franche et n'enregistre pas non plus les données relatives aux marchandises entrant dans la zone franche, y séjournant ou en sortant, dans une comptabilité matières agréée par les douanes.

1.31. En Grèce, lorsque des marchandises sont transportées dans des conteneurs, la comptabilité matières des opérateurs des zones franches (les autorités portuaires respectives) agréée par les douanes ne contient que le marquage permettant d'identifier le conteneur et une brève description des marchandises. Les dispositions de la réglementation, selon lesquelles la comptabilité matières doit permettre aux autorités douanières d'identifier les marchandises et de faire apparaître leurs mouvements(28), ne sont pas respectées.

1.32. Dans les zones franches de Trieste (Italie), les autorités douanières n'appliquent généralement pas la disposition qui veut que les opérateurs tiennent une comptabilité matières et, contrairement à la réglementation communautaire(29), ne s'assurent pas non plus que les opérateurs n'exerçant qu'une activité de stockage sollicitent leur aval pour travailler à l'intérieur des zones en présentant des demandes d'agrément de leurs comptabilités matières.

1.33. Dans la zone franche de Barcelone, la comptabilité matières de tous les opérateurs - ayant des activités d'entreposage - est tenue sur un système mis en place par l'autorité de la zone franche, à savoir un consortium d'organismes publics. Aucune des entreprises n'a demandé l'aval des autorités douanières pour exercer une activité dans la zone franche en présentant une demande d'agrément de la comptabilité matières, comme cela est prévu. Dans ces conditions, le consortium est la seule entité à laquelle les autorités douanières puissent s'adresser pour recouvrer les dettes douanières nées sur la base de l'article 205 du code.

Placement des marchandises en zone franche

1.34. La réglementation(30) permet le placement de marchandises dans une zone franche sans qu'il soit nécessaire de les présenter aux autorités douanières ni de déposer une déclaration en douane. Cependant, seuls les opérateurs exerçant une activité dans les zones franches ayant un accès direct à la mer peuvent se prévaloir de ce droit. Dans les autres zones franches communautaires, les marchandises non communautaires doivent d'abord passer par une autre partie du territoire douanier et donc être couvertes par un régime de transit approprié. Les systèmes de transit finissent invariablement par la présentation des marchandises et/ou de documents aux douanes.

1.35. En Irlande, les marchandises non communautaires sont «placées» dans la zone franche de Shannon au moyen d'une procédure assimilable à un «régime douanier» à leur arrivée sur le territoire national. Ces entrées de marchandises ne sont pas assorties de la garantie qui serait normalement requise pour le régime de transit sur le territoire douanier. Une procédure de transit n'est pas appliquée.

Utilisation d'une note d'information

1.36. La réglementation communautaire prévoit qu'une «note d'information» peut être utilisée par les capitaines pour faciliter l'identification des navires susceptibles de transporter des marchandises communautaires(31). Le même règlement contient cependant des dispositions incompatibles(32) pour l'utilisation obligatoire de la «note d'information» lorsque les navires transportent des marchandises non communautaires à destination d'autres ports communautaires et, à la place des procédures de transit communautaire externe, lorsque des marchandises non communautaires sont transportées par mer à destination de zones franches situées dans des ports communautaires. La note d'information, qui indique le nom du navire, le port et la date de départ ainsi que le port de destination et les ports dans lesquels le navire est susceptible de faire escale, ne donne aucun renseignement sur les marchandises transportées et ne stipule pas non plus si son utilisation est obligatoire ou optionnelle. Elle n'est délivrée qu'en un seul exemplaire, n'est ni numérotée ni enregistrée et, à la différence des procédures de transit habituelles, ne doit pas être apurée lors de l'arrivée à la destination indiquée. En raison du manque de cohérence et de clarté qui caractérise son utilisation, quatre des États membres visités (Allemagne, Grèce, Espagne et Italie) demandent les documents apportant la preuve du statut des marchandises quel que soit le port communautaire de chargement initial.

1.37. En conséquence, lorsqu'une note d'information est utilisée à la place des procédures de transit communautaire pour le «transport (de marchandises non communautaires) à destination d'une zone franche située dans un port», il existe un risque qu'elle soit présentée dans un autre port communautaire ou dans la partie hors zone franche d'un port désigné et qu'elle soit acceptée comme preuve du statut communautaire des marchandises (non communautaires) transportées, parce qu'elle a été authentifiée pour indiquer que le navire est parti d'un port communautaire avec son chargement initial.

Droits de douane sur les marchandises manquantes dans les zones franches

1.38. L'article 205 du code des douanes communautaire stipule qu'une dette douanière naît du fait de la consommation ou de l'utilisation, dans une zone franche, dans des conditions autres que celles prévues par la réglementation en vigueur, d'une marchandise passible de droits à l'importation. En cas de disparition de marchandises et lorsque cette disparition ne peut être justifiée de manière satisfaisante auprès des autorités douanières, celles-ci peuvent considérer que les marchandises ont été consommées ou utilisées dans la zone franche.

1.39. Dans les zones franches visitées en Allemagne, il est renoncé aux dettes douanières sur les marchandises ayant disparu des locaux des opérateurs de la zone franche à la suite de vols. En Italie (Trieste), les marchandises soumises à des droits de douane et dont la disparition ne peut être justifiée aux autorités douanières sont considérées comme ayant été réexportées à partir du territoire douanier sans qu'une dette douanière s'y attache.

1.40. En Grèce (Le Pirée), le seul opérateur de la zone franche (l'autorité portuaire) avait contesté les dettes douanières liées à la disparition de marchandises passibles de droits d'importation de la zone franche.

Contrôles douaniers

1.41. En général, les contrôles douaniers optionnels prévus par la réglementation(33) sont effectués par les autorités douanières des États membres visités. Cependant, dans certains cas, la gestion et l'efficacité de ces contrôles ou de ces audits n'étaient pas satisfaisantes.

1.42. En Irlande (Shannon), aucun rapport de contrôle n'était établi et aucune trace du résultat des contrôles ou du suivi ultérieur n'a été trouvée. En Italie (Trieste), les autorités douanières ont indiqué que leurs contrôles étaient effectués sans rapprochement avec la comptabilité matières ou d'autres documents. Les contrôles de la comptabilité matières des opérateurs dans la zone franche de Hambourg étaient effectués par les douanes allemandes, mais ces dernières ne cherchaient pas à s'assurer du caractère complet des registres par rapport aux documents de transport exigibles à l'entrée et à la sortie des marchandises. Dans la zone franche de Brême, des différences importantes sont apparues dans la comptabilité matières d'un opérateur, mais n'ont été détectées par les autorités nationales qu'après un changement de propriétaire de l'entreprise.

Conclusion

1.43. Les constatations faites par la Cour semblent indiquer que chaque zone franche fonctionne d'une manière presque unique. La Commission devrait faire en sorte que:

a) les informations relatives au statut et la définition des zones franches soient actualisées, exactes et claires, et que ces informations soient communiquées à toutes les autorités douanières responsables du contrôle des mouvements de marchandises entre les ports communautaires (voir points 1.22-1.24);

b) la réglementation prévoit la réalisation obligatoire de contrôles réguliers et systématiques, fondés sur l'analyse de risque, pour les marchandises situées dans des zones franches, la comptabilité matières et les documents relatifs à leurs mouvements à l'intérieur des zones franches (voir points 1.41-1.42);

c) les risques que fait peser sur les ressources propres communautaires le non-respect, dans les zones franches, de dispositions importantes de la réglementation communautaire soient éliminés (voir points 1.32 et 1.42);

d) des règles claires, protégeant les intérêts financiers de la Communauté, soient édictées pour toutes marchandises non communautaires qui entrent dans les zones franches (voir points 1.28-1.30 et 1.35);

e) les droits appropriés soient perçus lorsque des marchandises passibles de droits disparaissent des zones franches ou y sont indûment utilisées (voir points 1.39-1.40);

f) la réglementation relative au traitement douanier des marchandises transportées par mer, et en particulier les marchandises non communautaires transportées au départ de ports normaux de la Communauté à destination de ports possédant des zones franches(34), soit modifiée de manière à protéger les intérêts financiers de la Communauté tout en restant largement compatible avec le marché unique (voir points 1.36-1.37).

Perfectionnement actif

Introduction

1.44. Le perfectionnement actif est une procédure douanière qui permet l'importation de marchandises non communautaires, ci-après dénommées «marchandises d'importation», sans paiement des droits, en vue de la transformation et de l'exportation des produits finis (produits compensateurs) à partir du marché communautaire. Ce régime peut revêtir deux formes:

a) le régime de la suspension: dans ce cas, les droits exigibles sur les marchandises d'importation destinées à être réexportées sous forme de produits compensateurs sont suspendus à l'importation. Cependant, si certains produits finis ou marchandises d'importation sont mis sur le marché communautaire, les droits deviennent exigibles;

b) le régime du rembours: les droits applicables aux marchandises d'importation sont payés à l'importation et remboursés si les produits finis ou les marchandises importées sont ultérieurement réexportés à partir du marché communautaire.

Pour bénéficier du perfectionnement actif, l'opérateur doit obtenir une autorisation préalable délivrée par les autorités nationales compétentes.

1.45. En 1995, la Cour a contrôlé un aspect spécifique du régime, en se concentrant sur l'intérêt compensatoire exigible sur les marchandises mises en libre circulation après avoir été placées sous le régime de la suspension(35). En 1996, la Cour a examiné la mise en oeuvre du régime du perfectionnement actif, système de la suspension dans huit États membres(36). Le contrôle a porté sur l'incidence potentielle des modalités de fonctionnement du système de la suspension sur les ressources propres.

1.46. Dans les huit États membres visités, les autorisations délivrées aux opérateurs en 1994 représentaient environ 26 296,9 Mio ECU de marchandises importées(37). La même année, les autorisations délivrées dans les douze États membres représentaient 36 997,8 Mio ECU. Sur les quelque 1 200 autorisations opérationnelles au cours de la période 1995-1996 dans les 24 bureaux visités, un échantillon de 207 autorisations a été vérifié. Sur ces 207 autorisations, 94 présentaient des anomalies. La Cour a constaté des pertes de ressources propres estimées à 0,5 Mio ECU pour 25 des 207 autorisations.

Conditions économiques liées à l'obtention d'une autorisation

1.47. Pour obtenir l'autorisation d'appliquer le perfectionnement actif, l'opérateur doit prouver à l'administration compétente qu'il remplit les conditions économiques prévues par la réglementation communautaire(38). Ces conditions visent à protéger les intérêts des producteurs de la Communauté qui pourraient souffrir de l'utilisation de marchandises d'importation.

1.48. Les conditions économiques sont considérées comme remplies si la valeur de chaque espèce de marchandise importée, par opérateur et par année civile, se situe sous un certain seuil(39). Lorsque la valeur des marchandises dépasse ce seuil et que la nature de l'opération n'est pas qu'une simple manipulation, le demandeur doit fournir la preuve qu'il satisfait aux conditions économiques.

1.49. Lorsque la condition économique déclarée est qu'il n'est pas possible d'utiliser des marchandises communautaires en raison de leur prix, de leur qualité, etc., les États membres sont tenus de communiquer mensuellement à la Commission les informations sur l'autorisation en cause, de sorte qu'elle puisse informer les autres États membres. En ce qui concerne le lait, les produits laitiers et les animaux vivants, la Commission doit être informée dans tous les cas(40).

1.50. Dans les États membres visités, aucun cas de demande rejetée en raison du non-respect des conditions économiques n'a été constaté. Si une condition économique n'était pas applicable, une autre lui était substituée. De plus, aucun cas n'a été relevé où une condition économique aurait été refusée rétroactivement en raison d'une plainte d'un autre État membre consécutive à la notification par l'intermédiaire de la Commission.

1.51. En Irlande, lorsqu'un opérateur introduit une demande d'obtention du régime de perfectionnement actif et déclare une condition économique autre que le seuil (voir point 1.48), c'est ce dernier que les autorités irlandaises appliquent si la valeur de la marchandise y est inférieure. Toutefois, dans ce cas, l'autorisation ne fait pas apparaître que le seuil est la condition économique octroyée. Le bureau de surveillance douanière compétent n'est donc pas en mesure d'en superviser l'application.

1.52. Au Portugal, la condition économique qui est invoquée pour affirmer que l'utilisation de marchandises communautaires ne serait pas économique est examinée par le bureau de douane local. En cas de doute sérieux, le dossier est communiqué au niveau central pour décision. L'examen de cette condition économique devrait toujours être effectué au niveau central, où l'on a une connaissance suffisante des conditions générales du marché et des prix.

1.53. Lorsque la durée de validité d'une autorisation dépasse deux ans, les conditions économiques doivent être révisées à intervalles ne dépassant pas vingt-quatre mois(41). En Allemagne, les instructions nationales ne sont pas conformes à la réglementation communautaire, car elles prévoient que ce réexamen n'intervient que tous les trois ans.

Présentation des déclarations, constatation et mise à disposition

1.54. Lors de l'octroi de l'autorisation de perfectionnement actif, l'opérateur se voit accorder un délai pour la réexportation du produit fini (produit compensateur)(42). Au plus tard trente jours après l'expiration du délai de réexportation, l'opérateur doit fournir aux douanes une déclaration (décompte d'apurement) indiquant les marchandises importées et l'acquittement de la dette par l'exportation des produits finis, ou l'affectation à un traitement ou à un usage douanier approuvés(43). Si les marchandises sont mises sur le marché communautaire, le montant des droits applicables aux marchandises d'importation doit être acquitté(44) en même temps que l'intérêt compensatoire.

1.55. L'examen de 207 autorisations dans les huit États membres visités a permis de conclure que, dans quelque 20 cas, environ 14 Mio ECU ont été mis à la disposition de la Commission avec un retard atteignant jusqu'à sept mois, sauf en Espagne et en Allemagne, où les retards peuvent aller de un à sept ans et de trois à vingt-sept mois, respectivement.

1.56. La présentation régulièrement tardive de déclarations a été constatée dans le cas de quatre opérateurs dans trois États membres (Allemagne, Irlande et Italie), et, dans un grand district douanier aux Pays-Bas, la présentation tardive était systématique. Les autorités douanières néerlandaises ont accordé aux opérateurs quatre-vingt-dix jours pour présenter le décompte d'apurement et pour s'acquitter des droits, soit soixante jours de plus que ce que prévoit la réglementation communautaire. En Allemagne, une globalisation semestrielle a été accordée à un opérateur, à la place de la globalisation mensuelle ou trimestrielle prévue par la réglementation communautaire(45). L'octroi de cette globalisation semestrielle s'est traduit par un retard de trois mois dans la constatation et la mise à disposition des ressources propres.

1.57. En Allemagne, dans le cas d'un opérateur important, les produits compensateurs secondaires et les déchets n'étaient pas inclus dans le décompte d'apurement, et le montant des droits n'était pas acquitté sur leur détournement vers le marché communautaire. Les mêmes exportations étaient utilisées pour apurer plusieurs déclarations. En ce qui concerne un autre opérateur important, aucun contrôle formel n'avait été effectué pendant plus de trois ans.

1.58. En Belgique et en Allemagne, les délais octroyés pour la réexportation étaient prorogés de manière régulière et répétée sans que l'opérateur ne justifie la nécessité de cette prorogation. Dans certains cas, le délai de réexportation prorogé n'était pas respecté. Les droits n'étaient pas perçus sur les marchandises d'importation et non réexportées dans les délais autorisés.

Taux de rendement

1.59. Le taux de rendement, qui est défini comme la quantité ou le pourcentage de produits compensateurs obtenus par une opération de perfectionnement portant sur une quantité donnée de marchandise d'importation, devrait faire l'objet de vérifications a posteriori de la part des autorités douanières(46).

1.60. En Belgique, en France et au Portugal, les autorités douanières ne contrôlaient pas les taux a posteriori.

1.61. En Allemagne, un opérateur important a présenté des décomptes d'apurement qui étaient établis sur la base de taux de rendement dépassés, sans mise à jour ultérieure. Les différences entre les anciens taux et les taux réels allaient de 10 à 150 %. La réexportation de marchandises d'importation incorporées dans des produits compensateurs avait été surévaluée en 1995, ce qui a provoqué une perte de ressources propres que les autorités nationales doivent encore évaluer.

Compensation à l'équivalent et exportation anticipée

1.62. Un opérateur peut être autorisé à utiliser, à la place de marchandises d'importation, des marchandises obtenues sur le marché communautaire pour produire des produits compensateurs (compensation à l'équivalent). Il peut également être autorisé à exporter en dehors de la Communauté des produits compensateurs obtenus à partir de marchandises équivalentes avant l'importation des marchandises de substitution. On parle dans ce cas d'exportation anticipée. L'autorisation doit permettre la compensation à l'équivalent et l'exportation anticipée(47) et, dans le cas de cette dernière, doit spécifier le délai accordé pour l'importation des marchandises de substitution(48).

1.63. En Espagne, la compensation à l'équivalent avait, dans un cas, été acceptée dans le décompte d'apurement sans autorisation préalable. Aux Pays-Bas, la compensation à l'équivalent n'était pas appliquée selon les modalités prévues par la réglementation communautaire(49). En Allemagne et en Espagne, une exportation anticipée non autorisée avait eu lieu. Dans tous ces cas, des ressources propres auraient dû être perçues.

Conclusion

1.64. La Commission devrait:

a) évaluer l'efficacité de l'application des conditions économiques, prendre des mesures pour limiter le nombre de ces dernières à celles qui sont nécessaires à la protection des intérêts des producteurs communautaires et à leur suivi effectif (voir points 1.50-1.53);

b) veiller à ce que la réglementation communautaire soit correctement appliquée, en mettant en place un système de suivi rigoureux de la mise en oeuvre du régime suspensif du perfectionnement actif, en particulier pour ce qui concerne le contrôle de la présentation des décomptes d'apurement et de la mise à disposition des ressources propres en temps utile (voir points 1.55-1.58), la vérification a posteriori des taux de rendement (voir points 1.60-1.61) ainsi que l'octroi de la compensation à l'équivalent et de l'exportation anticipée uniquement sur la base d'une autorisation (voir point 1.63);

c) appliquer l'article 11 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, relatif au paiement d'un intérêt en cas de retard dans la mise à disposition des ressources propres, lorsque la dette douanière résulte d'une supervision insuffisante de la part des autorités nationales (voir points 1.55-1.58).

Constatation et recouvrement a posteriori des ressources propres traditionnelles

Introduction

1.65. La Cour a examiné en 1996, dans huit États membres(50), les procédures de constatation et de recouvrement a posteriori des ressources propres traditionnelles, notamment pour les cas de fraude ou d'irrégularité que les États membres ont traités, en concertation avec la Commission, dans le cadre de l'assistance mutuelle (AM)(51). La plupart des enquêtes effectuées dans ce cadre ont pour objet de vérifier la régularité des certificats d'origine émis dans des pays tiers bénéficiant de régimes tarifaires préférentiels. L'avantage financier découlant des régimes préférentiels accordés aux pays tiers est substantiel. Plus de la moitié des importations communautaires bénéficient d'un régime préférentiel. Bien plus de la moitié des cas de fraudes et des irrégularités sont commises dans le cadre des régimes préférentiels. L'examen de la Cour dans les États membres visait à compléter les résultats de l'enquête effectuée précédemment sur le même sujet dans les services de la Commission(52).

1.66. Du point de vue de la protection des ressources propres communautaires, la prescription est le point faible des procédures de constatation et de prise en compte (a posteriori) des ressources propres traditionnelles. Souvent, en effet, les enquêtes douanières sont complexes et se prolongent durant plusieurs années, notamment quand elles visent à statuer sur la régularité des certificats d'origine. Dans ce cas, hormis les cas de fraude dans lesquels les délais de prescription nationaux s'appliquent, la prescription intervient déjà après trois ans(53).

1.67. La Cour a dégagé ci-après les raisons essentielles les plus fréquentes qui entraînent régulièrement la perte de ressources propres traditionnelles pour cause de prescription. Dans les vingt-trois dossiers AM de l'échantillon que la Cour a examiné, cette perte peut être estimée à 80 Mio ECU. En janvier 1996, le nombre total de dossiers instruits depuis 1988 et toujours en cours relatifs à des cas de fraude ou d'irrégularité douanière était d'environ 700, et le montant des droits éludés en cause atteignait 1 000 Mio ECU selon une estimation de la Cour.

Observations générales relatives au cadre réglementaire, aux procédures et aux systèmes

Dispositions relatives à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne

Absence de base juridique permettant la notification provisoire des droits et le cautionnement a posteriori

1.68. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1994(54), la Cour recommandait notamment d'insérer dans le code des douanes communautaire des dispositions autorisant la prise de garantie postérieure à la mainlevée ainsi que des dispositions permettant, dès le début d'une enquête, d'interrompre la prescription et de procéder à la prise en compte du montant estimé des droits éludés. Les cas, constatés par la Cour, dans lesquels les ressources propres sont déjà touchées par la prescription au moment de la conclusion définitive des enquêtes, ont confirmé le bien-fondé de ces recommandations (voir point 1.67).

1.69. En ce qui concerne la possibilité d'interrompre la prescription par une communication provisoire, la Commission a partagé le point de vue de la Cour et a soumis au Conseil une proposition(55) visant à compléter l'article 220 du code des douanes communautaire en vue de permettre la notification d'un montant des droits estimé. L'octroi aux autorités douanières de la faculté d'exiger une garantie a posteriori a fait aussi l'objet de discussions dans le cadre du comité du code des douanes à la suite desquelles cette possibilité a été abandonnée(56).

1.70. En mai 1996, le Conseil a demandé à la Commission de lui soumettre une proposition permettant en substance de renoncer au recouvrement des droits lorsque, dans le cadre des régimes préférentiels, les irrégularités constatées ont pour origine des actes des autorités des pays tiers que les opérateurs communautaires ne pouvaient raisonnablement pas déceler(57).

Possibilité limitée de suspendre l'application des accords en cas de coopération insuffisante des États tiers bénéficiaires

1.71. L'aboutissement des enquêtes portant sur l'application irrégulière ou frauduleuse des régimes préférentiels suppose la coopération des autorités des pays tiers qui émettent les certificats d'origine. La possibilité pour la Commission d'engager une procédure de retrait du bénéfice du régime, en cas de fraude et d'absence de coopération administrative, n'a été instaurée que récemment dans un seul de ces régimes, le système des préférences généralisées (SPG)(58).

1.72. Dans le cadre du dossier «Jus d'orange d'Israël», relevant d'un régime préférentiel conventionnel, la Commission a dû faire face au refus des autorités locales de coopérer quant au fond de l'affaire(59). Les autorités israéliennes acceptèrent de contrôler l'authenticité des cachets et des signatures figurant sur les certificats d'origine, mais en application de leur législation nationale refusèrent de faire porter le contrôle sur l'origine réelle du jus, bien que la Commission eût observé depuis 1993 que les quantités de jus d'orange israélien importées dans l'Union européenne étaient approximativement le triple des capacités de production d'oranges d'Israël.

1.73. Un allongement superflu des procédures et des délais de réponse peut aussi être assimilé à une entrave administrative au recouvrement des droits éludés.

1.74. Par exemple, une mission communautaire effectuée à la fin de 1991 en Côte d'Ivoire avait conclu au caractère non originaire du thon exporté par ce pays vers la Communauté depuis 1988. Les droits en jeu s'élevaient à environ 17 Mio ECU. Les autorités ivoiriennes, sans mettre en cause les conclusions de la mission communautaire, ont insisté pour que les États membres d'importation demandent individuellement, conformément aux dispositions de la convention de Lomé, le contrôle a posteriori des certificats d'origine les concernant avant d'entamer des mesures de recouvrement.

1.75. Les États membres concernés ont donc demandé, au cours de l'année 1992, aux autorités ivoiriennes l'invalidation formelle des certificats contrôlés durant la mission. Des réponses n'ont été fournies aux États membres qu'en septembre 1995(60) et contredisent en outre les constatations de la mission communautaire. En France, principal État membre d'importation, le dossier était toujours en suspens en juin 1996, bien que les douanes eussent dressé dès 1991 des procès-verbaux (voir point 1.107 et suiv.) pour un total de 8,7 Mio ECU de droits. L'avis rendu dans le cadre d'un recours administratif introduit par les importateurs concernés a conclu que seulement environ un tiers des certificats visés par les procès-verbaux seraient irréguliers.

1.76. Finalement, dans certains cas, les informations transmises par les pays tiers ne permettent guère de lever les doutes sur la régularité des certificats d'origine.

1.77. Ainsi, des produits textiles déclarés originaires de Jamaïque ont été importés en France en exonération de droits (environ 1,5 Mio ECU) de février 1989 à octobre 1991 sous couvert de 241 certificats d'origine présumés faux. Le contrôle des cachets, effectué par les douanes françaises, a montré que tous les cachets figurant sur les certificats étaient différents des specimens transmis officiellement par les autorités jamaïquaines(61); un cachet contenait même une erreur orthographique dans le nom de la capitale de la Jamaïque. Les autorités jamaïquaines ont néanmoins confirmé aux douanes françaises, en novembre 1994, la validité de tous ces cachets.

Dispositions inappropriées facilitant le contournement des droits antidumping

1.78. Certains règlements communautaires instaurant des droits antidumping imposent un droit variable fondé sur un prix minimal franco frontière; la différence entre ce prix minimal et le prix facturé, si ce dernier est plus bas, est perçue à titre de droit antidumping. Cependant, la réglementation communautaire(62) prévoit, en cas de ventes successives d'une marchandise dans le territoire douanier de la Communauté avant la mise en libre pratique, de retenir aux fins de l'évaluation en douane le prix de la dernière vente. Cette disposition offre aux opérateurs la possibilité de contourner l'application des droits antidumping en présentant aux fins de l'évaluation en douane des factures faisant état de prix à peine supérieurs aux prix planchers.

1.79. La Cour a examiné le dossier des importations communautaires d'espadrilles en provenance de Chine, passibles des droits antidumping instaurés en décembre 1990(63).

1.80. En octobre 1993, les autorités douanières ont dressé un procès-verbal pour un montant de 0,2 Mio ECU à charge d'un importateur communautaire qui avait dédouané ses marchandises sur la base de factures établies par un intermédiaire communautaire ressortissant d'un autre État membre(64). Ces factures mentionnaient un prix quasiment triple du prix facturé par l'exportateur chinois. Le prix franco frontière déclaré était finalement supérieur de seulement 0,0065 ECU par paire d'espadrilles au prix minimal requis pour la non-application des droits antidumping provisoires instaurés entre les dates de commande et de mise en libre pratique.

1.81. Les enquêtes douanières ont montré que l'intermédiaire communautaire avait émis en faveur de l'importateur des notes de crédit pour un montant total correspondant à environ 90 % de la différence entre sa propre facture et la facture de l'exportateur chinois. Les enquêtes douanières n'ayant pu établir de lien entre ces notes de crédit et la vente des espadrilles, les droits constatés ont été annulés en septembre 1994.

Application non uniforme des mesures de cautionnement

1.82. Lorsque les autorités douanières estiment lors du dédouanement que les contrôles qu'elles ont entrepris peuvent conduire à la détermination d'un montant de droits supérieur à celui résultant des énonciations de la déclaration, elles exigent la constitution d'une garantie suffisante pour assurer le recouvrement des droits dont les marchandises peuvent en définitive être passibles(65). Ce principe a été systématiquement transposé dans les différents accords instaurant des mesures tarifaires préférentielles ainsi que dans le système des préférences généralisées. Pour éviter qu'une mesure de ce type ne produise une modification injustifiée des courants commerciaux, elle doit être appliquée uniformément dans tous les États membres importateurs.

1.83. La Cour a constaté que, même en cas de doutes sérieux quant à la validité des certificats d'origine déposés, et en dépit des demandes de la Commission, certains États membres n'exigent pas le cautionnement des importations au moment du dédouanement.

1.84. En août 1995, la Commission a demandé aux États membres concernés de cautionner les droits et prélèvements sur les importations de jus d'orange concentré couvertes par des certificats d'origine israéliens (voir point 1.72) et d'envoyer systématiquement ces certificats en Israël pour contrôle a posteriori(66). Les mesures demandées ont été appliquées immédiatement en Belgique, en Grèce et en Italie, et seulement à partir de janvier 1996 en Allemagne et en Espagne. Les autorités danoises, françaises et britanniques n'envisageaient pas de recourir au cautionnement au moment de l'enquête parce qu'elles considéraient que les preuves étaient insuffisantes pour justifier une telle mesure. La réglementation communautaire ne permet pas à la Commission de décider les mesures nécessaires pour garantir une application uniforme du cautionnement.

1.85. Selon les données statistiques communautaires(67), la valeur totale des importations de jus d'orange d'Israël dans la Communauté était en augmentation de 52 % entre février et juin 1996. Durant la même période, les importations des cinq États membres ayant appliqué des mesures de cautionnement sont restées stables, ce qui indique que les importations ont été détournées vers les autres États membres.

Problème dû au caractère confidentiel des éléments de preuve recueillis

1.86. Aux termes de l'article 15 du code des douanes communautaire, «toute information de nature confidentielle, ou fournie à titre confidentiel, est couverte par le secret professionnel et n'est pas divulguée par les autorités douanières sans l'autorisation expresse de la personne ou de l'autorité qui l'a fournie; la transmission des informations est permise dans la mesure où les autorités douanières pourraient être tenues ou autorisées de le faire conformément aux dispositions en vigueur, notamment [...] dans le cadre de procédures judiciaires».

1.87. L'article 19 du règlement (CEE) n° 1468/81, relatif à l'assistance mutuelle(68), établit également le caractère confidentiel des renseignements échangés. Cet article prévoit aussi dans son paragraphe 2 l'utilisation des renseignements obtenus dans le cadre d'actions judiciaires ou de poursuites engagées par la suite pour non-respect des réglementations douanière et agricole. La stricte application des dispositions relatives au caractère confidentiel de certaines données peut faire échouer des mesures de recouvrement a posteriori.

1.88. En Allemagne, les autorités douanières avaient notifié à un importateur de cassettes vidéo de Macao (voir point 1.90) des droits de douane pour un montant de 0,1 Mio ECU et des droits antidumping pour un montant de 0,6 Mio ECU. À la suite du recours introduit par l'opérateur, les autorités allemandes ont déposé au tribunal tous les éléments de preuve. Les procédures judiciaires nationales prévoient cependant que le tribunal ne peut tenir compte que des pièces justificatives dont disposent les deux parties au litige. Le tribunal a par conséquent sollicité l'autorisation de la Commission de mettre à disposition de la partie adverse les pièces de preuve. La Commission a donné une réponse négative en se référant à l'article 15 du code des douanes communautaire relatif à la confidentialité des informations (voir point 1.86). Le tribunal a par la suite restitué les pièces justificatives aux autorités douanières en les informant que, dans ces conditions, l'avis de recouvrement des droits antidumping ne pourrait être maintenu.

Observations relatives à la mise en oeuvre des dispositions en vigueur

Retards dans l'évaluation juridique de certains dossiers par les services de la Commission

1.89. La Commission doit parfois se prononcer sur les aspects juridiques d'un dossier avant que puissent débuter les actions de recouvrement. Si cet examen prend des retards importants, il peut en résulter des pertes de ressources propres.

1.90. De tels retards ont été observés dans le traitement du dossier «cassettes vidéo de Macao». En vue de contourner les droits antidumping(69), le principal producteur de cassettes vidéo visé par l'enquête avait effectué des transferts successifs d'opérations, d'abord de Hong-kong vers la république populaire de Chine, et ensuite vers Macao.

1.91. Le comité du code des douanes (section de l'origine) a été saisi le 31 juillet 1992 en vue de décider si les cassettes vidéo de ce producteur importées avant avril 1991 et déclarées originaires de Chine ainsi que celles importées après cette date et déclarées originaires de Macao étaient passibles de droits antidumping, sur la base de l'article 25 du code applicable en cas de contournement des règles relatives à l'origine des marchandises. Au moment où le comité terminait, en février 1994, son examen du problème des droits antidumping pour conclure que ces droits s'appliquaient aux importations en provenance de Macao, la réponse concernant leur applicabilité aux importations venant de Chine ne présentait plus d'intérêt en raison de la prescription.

1.92. Si le comité du code des douanes avait adopté dans le délai utile une décision positive quant à l'applicabilité des droits antidumping aux cassettes vidéo déclarées originaires de Chine, un montant de ressources propres estimé par la Cour à plus de 4 Mio ECU aurait pu être préservé.

1.93. Une seconde décision du comité de mai 1994 précisait en outre que les cassettes déclarées originaires de Macao ne pouvaient bénéficier du schéma SPG.

Retards dans la mise à la disposition des États membres des résultats des enquêtes communautaires

1.94. Les informations en provenance de pays tiers concernés par les enquêtes parviennent habituellement aux États membres par l'intermédiaire de la Commission, qui, dans certains cas, a tardé à transmettre aux États membres des pièces indispensables pour entamer les recouvrements.

1.95. Ainsi, en ce qui concerne les importations dans la Communauté de poisson en provenance de Norvège, la Commission n'a transmis aux États membres que plus de deux mois après leur réception certaines listes de certificats d'origine non valides communiquées par les autorités norvégiennes.

Déficiences dans la mise en oeuvre des résultats des enquêtes par les États membres

Application non uniforme des mesures de constatation a posteriori

1.96. Dans l'enquête consacrée aux autoradios d'Indonésie, la mission communautaire sur place avait démontré que des autoradios importés dans la Communauté sous couvert de certificats d'origine ne répondaient pas aux critères SPG et que, de plus, les autoradios de certains fabricants étaient à considérer comme originaires de Corée du Sud, et de ce fait passibles de droits antidumping. En mars 1994, les autorités indonésiennes avaient confirmé l'invalidité des certificats émis par elles.

1.97. Pour la plupart, les États membres visités par la Cour ont décidé de constater a posteriori et de notifier aux importateurs aussi bien les droits de douane que les droits antidumping. Certains États membres ont cependant estimé que les preuves recueillies par la Commission étaient juridiquement insuffisantes pour recouvrer les droits antidumping.

1.98. Au Royaume-Uni, les droits antidumping ont été notifiés en juin 1994 au principal importateur pour un montant de 1,5 Mio ECU. En juin 1996, les autorités britanniques avaient été informées que les droits antidumping n'avaient pas été recouvrés dans tous les États membres. En août 1996, elles ont annulé les droits notifiés au principal importateur britannique et, en mai 1997, elles ont informé la Cour qu'elles envisageaient de rembourser les droits antidumping déjà acquittés par trois autres importateurs.

1.99. En Allemagne, seuls les droits de douane ont été notifiés; aucune mesure de recouvrement a posteriori des droits antidumping n'a été engagée, car les preuves disponibles n'étaient pas jugées suffisantes par les autorités allemandes. Le montant des ressources propres en cause a été estimé par la Cour à 2,5 Mio ECU.

1.100. En Espagne, les autorités compétentes ont déclaré n'avoir pris connaissance qu'en mars 1996 de la confirmation indonésienne de mars 1994. Entre avril 1993 et mars 1996, elles n'ont engagé aucune mesure de recouvrement a posteriori, car elles estimaient que le rapport de mission et les listes de certificats non valides étaient insuffisants à cet effet. En mars 1996, cependant, toutes les déclarations d'importation afférentes aux trente-six certificats mentionnés sur la liste de novembre 1993 étaient couvertes par la prescription. Les droits de douane et les droits antidumping prescrits sont estimés par la Cour à plus de 0,6 Mio ECU.

Autres exemples de retards et de carences dans la mise en oeuvre par les États membres des décisions prises au niveau communautaire

1.101. Dans certains cas, les actions de recouvrement n'ont pas été engagées ou ont connu des retards ayant causé la perte de ressources propres.

1.102. Le tableau 1.2 donne pour trois États membres le montant estimé des droits prescrits concernant le dossier des cassettes vidéo déclarées originaires de Macao. Dans le cadre du dossier «Poisson de Norvège», le montant des droits prescrits est estimé par la Cour pour trois États membres à 0,6 Mio ECU et, dans le cadre du dossier «Autoradios d'Indonésie», le montant pour quatre États membres(70) est de 1,1 Mio ECU.

1.103. La Cour a effectué des contrôles de corroboration approfondis dans un État membre, sur la base d'un échantillon de 285 déclarations d'importation de cassettes vidéo déclarées originaires de Macao et accompagnées de certificats d'origine émis par les autorités de Macao. Pour quinze de ces déclarations, les bureaux locaux compétents n'ont effectué aucune notification a posteriori et, dans onze autres cas, la notification est intervenue au-delà du délai de prescription. Dans six autres cas, l'enquête entamée en temps utile par un bureau régional est restée sans suite au niveau de la direction centrale des douanes.

Insuffisance du suivi comptable des constatations et des recouvrements

1.104. En Allemagne et en Grèce, l'administration centrale n'effectue aucun contrôle systématique de l'application par les niveaux locaux des consignes de recouvrement qu'elle diffuse. En Allemagne, le degré d'informatisation des opérations de dédouanement reste insuffisant et ne permet pas encore de garantir l'identification exhaustive des déclarations d'importation susceptibles de faire l'objet d'une constatation a posteriori. En Italie, l'administration centrale a déclaré suivre constamment l'avancement des enquêtes, mais n'a pu produire, lors de la mission sur place de la Cour, aucun état récapitulatif des constatations et des recouvrements effectués par les bureaux locaux.

Octroi de sursis de paiement non conformes au code des douanes

1.105. En application du code des douanes communautaire, le montant de la dette douanière doit être communiqué au débiteur dès qu'il a été pris en compte (article 221), et tout montant communiqué doit être acquitté dans le délai imparti, qui est normalement de dix jours (article 222).

1.106. Lorsque le montant de droits n'a pas été payé dans le délai fixé, les autorités douanières font usage de toutes les possibilités que leur accordent les dispositions en vigueur, y inclus l'exécution forcée (article 232). L'introduction d'un recours n'est pas suspensive de l'exécution de la décision contestée; l'octroi d'un sursis est, sauf circonstances exceptionnelles, subordonné à la constitution d'une garantie (article 244).

1.107. En Belgique et en France, l'établissement d'un procès-verbal équivaut à la communication du montant de la dette douanière et interrompt la période de prescription.

1.108. En France, les procès-verbaux dressés par les autorités douanières mentionnent le débiteur et le montant de la dette. Tant que la dette douanière n'est pas reconnue par le débiteur ou arrêtée par les tribunaux aucune mesure de recouvrement n'est engagée.

1.109. Il s'ensuit que les douanes françaises sursoient de facto à l'exécution de la procédure de recouvrement, sans que les conditions d'octroi d'un sursis, telles que prévues par l'article 244 du code, soient remplies. Pour un échantillon de vingt-six procès-verbaux examiné par la Cour, un montant d'environ 21 Mio ECU bénéficiait d'un tel sursis au moment de l'enquête. Les autorités françaises ont informé la Cour que des instructions seront données aux services concernés pour que l'invitation à payer la dette dans un délai de dix jours soit inscrite au procès-verbal.

1.110. En Belgique aussi, des délais parfois importants séparent les procès-verbaux des invitations à payer. L'échantillon de quinze procès-verbaux selectionné par la Cour portait sur un montant total d'environ 1 Mio ECU; les destinataires de ces procès-verbaux avaient bénéficié d'un sursis allant jusqu'à quatre ans, ou en bénéficiaient encore au moment de la visite de la Cour.

1.111. Au Royaume-Uni, les avis de recouvrement mentionnent systématiquement un délai de paiement de dix jours. Néanmoins, la Cour a constaté que les autorités britanniques sursoient en règle générale à l'exécution des mesures de recouvrement forcé sans exiger la constitution d'une garantie aussi longtemps que le recours est pendant devant les autorités douanières(71).

Controverses entre États membres au sujet de l'application des dispositions prévues en cas de non-apurement d'un transit communautaire externe

1.112. La Cour a contrôlé l'état d'avancement de l'enquête d'assistance mutuelle portant sur l'apurement avec de faux cachets, en Espagne (Irun), de 229 documents de transit T1 émis de juin 1991 à octobre 1992 par la douane d'Anvers pour des chargements de poudre de lait originaires d'Europe de l'Est et destinés à l'Espagne. Le montant total des droits agricoles éludés est estimé à plus de 9 Mio ECU.

1.113. Aux termes de l'article 215, paragraphe 1, du code des douanes communautaire et des articles 378 et 379 de ses dispositions d'application, les actions de recouvrement doivent être engagées par les autorités douanières compétentes du lieu où naît la dette douanière. En cas de non-apurement d'un transit, la dette prend naissance à l'endroit où les marchandises sont soustraites à la surveillance douanière; à défaut de connaître cet endroit, la soustraction est réputée avoir été commise dans l'État membre de départ.

1.114. Les autorités belges, qui ont averti la caution en mars 1993 et ont dressé un procès-verbal en janvier 1994 à l'encontre des trois principaux obligés concernés, n'ont cependant émis aucune invitation à payer. Elles s'appuient sur les conclusions des enquêtes menées depuis 1993 en Belgique, et aussi en France, selon lesquelles la soustraction des marchandises s'est produite sur le territoire espagnol.

1.115. Au moment de l'enquête de la Cour, les autorités espagnoles n'avaient pas non plus entamé de procédures de recouvrement à l'encontre des auteurs présumés de la fraude en Espagne, car, en vertu du droit national, la procédure administrative de recouvrement ne peut être engagée qu'après l'arrêt judiciaire établissant la culpabilité des auteurs. Les autorités espagnoles s'estiment également incompétentes pour entamer une action en recouvrement à l'encontre des principaux obligés belges, car il n'est pas suffisamment établi selon elles que la soustraction ait bien eu lieu en Espagne.

1.116. La Commission partage les conclusions des autorités belges et françaises(72). Au moment de l'enquête de la Cour, elle n'avait cependant encore pris aucune initiative pour mettre fin à la controverse entre les États membres et pour faire en sorte que les procédures administratives de recouvrement prévues par la réglementation douanière communautaire suivent leur cours normal, sans préjudice de la poursuite des actions pénales au niveau des États membres.

Conclusion

1.117. Vis-à-vis des pays tiers qui bénéficient d'accords commerciaux préférentiels, la protection des intérêts financiers de la Communauté nécessite l'application de mesures de suspension des avantages concédés dans tous les cas où le budget communautaire est lésé par le non-respect des engagements pris par l'autre partie contractante. La possibilité de suspendre le bénéfice de ces avantages devrait être étendue à la totalité des accords préférentiels (voir points 1.71-1.77).

1.118. À l'intérieur de l'union douanière, la Commission et les États membres doivent oeuvrer pour que la réglementation communautaire en matière de ressources propres traditionnelles soit respectée dans ses finalités (voir points 1.86-1.88 et 1.111) et fasse l'objet d'une application rapide et uniforme (voir points 1.89-1.95). La Commission devrait:

a) amener les États membres, au besoin en proposant que ses propres prérogatives soient renforcées, à adopter des pratiques identiques en matière de cautionnement préventif (voir points 1.82-1.85), de constatation (voir points 1.96-1.103) et de recouvrement (voir points 1.105-1.111);

b) veiller à ce que les règlements instaurant des mesures de protection particulières, notamment des droits antidumping, ne puissent être facilement contournés par les opérateurs au détriment du budget communautaire (voir points 1.78-1.81);

c) instaurer des procédures de conciliation rapide et efficace pour résoudre les cas de conflit de compétence entre États membres qui paralysent le recouvrement de ressources propres (voir points 1.112-1.116);

d) proposer des mesures appropriées en vue d'harmoniser les délais de la prescription en matière de recouvrement (voir points 1.68-1.70) prévus dans le code des douanes communautaire avec les délais plus longs en matière de sanctions administratives communautaires prévus à l'article 3, paragraphe 1, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes(73);

e) proposer un cadre réglementaire adéquat pour garantir l'application uniforme du cautionnement (voir points 1.82-1.85) dans tous les États membres.

1.119. La Commission doit exploiter au mieux le suivi comptable des enquêtes sur les cas de fraude et d'irrégularité (voir point 1.104). Au besoin, il lui incombe d'engager une procédure d'infraction en cas de négligence avérée dans les constatations et recouvrements a posteriori dont sont responsables les États membres.

RESSOURCES PROPRES PROVENANT DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (TVA) ET DU PRODUIT NATIONAL BRUT (PNB)

Introduction

1.120. Les modalités de calcul des assiettes des ressources propres TVA et PNB, qui représentent globalement environ 80 % des ressources propres, sont fixées par une réglementation communautaire spécifique(74). Les données statistiques y jouent un rôle prépondérant. En outre, pour la ressource TVA, les nombreuses exceptions que connaît le système commun de TVA dans les États membres rendent nécessaires des corrections et compensations ultérieures afin de recons-tituer l'assiette théorique, telle qu'elle découlerait d'une application harmonisée dans les États membres de la législation en matière de TVA.

1.121. La réglementation communautaire relative à la mise à la disposition de l'Union européenne des ressources propres(75) prévoit que tout retard dans les inscriptions dans les comptes donne lieu au paiement par l'État membre concerné d'un intérêt de retard. Cela est également applicable lorsque la Commission décide de procéder à un appel de fonds supplémentaires auprès des États membres(76).

Rectifications des assiettes TVA et PNB

Contrôle par la Commission et établissement des réserves

1.122. Pour un exercice donné, les États membres transmettent à la Commission, dans la seconde moitié de l'année suivant l'exercice de référence, les données relatives aux assiettes des ressources propres TVA et PNB. Ces données font l'objet de contrôles de la part de la Commission. Celle-ci est tenue d'assurer le respect uniforme par tous les États membres des dispositions applicables en matière de calcul des assiettes imposables.

1.123. Lorsque la Commission estime qu'un élément du calcul de l'assiette n'est pas correct, elle notifie une réserve qui ouvre droit, le cas échéant, aux ajustements nécessaires pour l'exercice en cours ainsi que pour les exercices budgétaires précédents. Par ailleurs, les États membres ont également la possibilité de notifier une réserve.

1.124. Généralement, les réserves trouvent leur origine dans des problèmes relatifs aux données statistiques utilisées dans le calcul des assiettes, voire dans des cas d'infraction à la réglementation, en particulier pour l'application de la sixième directive sur le régime commun de TVA(77). Parmi les points en suspens, à l'heure actuelle, pour l'ensemble des États membres figure la question de l'exhaustivité du PNB, à savoir le problème de la prise en compte de l'économie souterraine.

1.125. Dans le passé, la Cour des comptes a déjà eu à traiter de la gestion des réserves(78), et, sur ce thème, le Parlement européen s'est exprimé dans le cadre de plusieurs procédures de décharge(79). La Cour a décidé d'examiner plus particulièrement cette année l'inscription dans les comptes, le suivi des créances liées aux réserves et l'application d'intérêts de retard en cas de mise à disposition tardive des ressources propres.

1.126. Sont en cause dans ces procédures, d'une part, le plein exercice par la Commission de ses prérogatives quant à la détermination et à la mise à disposition des principales ressources propres de l'Union et, d'autre part, le respect par les États membres de leurs obligations dans ce domaine.

Situation en matière de réserves et leur incidence financière

1.127. Au 31 décembre 1996, il y avait 114 réserves ouvertes concernant la ressource TVA (dont 8 relatives à des procédures d'infraction en cours) et 115 réserves concernant le PNB. Ces réserves, émises essentiellement par la Commission, ont été notifiées pour la moitié d'entre elles entre 1985 et 1992.

1.128. Aucune information n'est disponible quant aux sommes en jeu dans les cas actuellement pendants. D'après la Commission, toute indication valable à ce sujet dépend en fait des États membres, de sorte que l'on ne peut connaître l'incidence financière exacte d'une réserve qu'au moment de son apurement.

1.129. L'effet, aussi bien positif que négatif, de l'apurement des réserves sur l'assiette des ressources TVA s'est traduit globalement par des versements supplémentaires d'environ 14 Mio ECU en 1996. Les montants plus significatifs se réfèrent à trois réserves dont l'ajustement s'élève, respectivement, à +16,4 Mio ECU, à +3,1 Mio ECU et à +1,7 Mio ECU. À noter, d'autre part, que l'impact de la levée d'une réserve PNB sur l'assiette TVA (écrêtée à 55 % du PNB) a abouti pour un État membre au versement de 39 Mio ECU supplémentaires au titre des ressources TVA.

Inscription des réserves dans les comptes et leur suivi comptable

1.130. Dans le but d'assurer un suivi exhaustif et efficace, le règlement financier stipule que toute mesure ou situation de nature à engendrer ou à modifier une créance, donc toute réserve, doit faire l'objet d'une prévision de créance, enregistrée dans les comptes après visa du contrôleur financier. Il s'agit ici d'un stade préliminaire où la créance n'est pas encore «certaine, liquide et exigible», et il y a donc lieu de prendre toute mesure utile en vue de déterminer les éléments permettant de procéder, le cas échéant, au recouvrement.

1.131. Les vérifications de la Cour ont montré qu'il n'y a pas toujours de lien de correspondance entre les réserves notifiées et l'enregistrement comptable des prévisions de créance. Ainsi, des réserves peuvent ne pas être enregistrées dans les comptes. Le principal objectif de l'enregistrement comptable étant d'éviter tout oubli, il n'est donc pas atteint.

1.132. Les états financiers ne fournissent pas une image fidèle des réserves existantes. En effet, la comptabilité n'enregistre pas systématiquement, pour mémoire, l'impact des réserves sur l'exercice en cours. En outre, dans plusieurs cas, l'enregistrement comptable n'est pas non plus exhaustif quant à la prise en compte de tous les exercices antérieurs concernés.

1.133. Contrairement aux modalités d'exécution du règlement financier, les dossiers de la comptabilité ne mentionnent pas les diligences effectuées pour poursuivre le recouvrement. Seul le recours systématique aux dossiers de l'unité de la Commission chargée des contrôles permet de connaître la situation réelle de chaque réserve.

1.134. Le système comptable est conçu de telle manière que, lorsque les réserves sont levées et que l'État membre concerné procède au versement des ressources propres en jeu, l'ordre de recouvrement est établi globalement, en incluant d'autres corrections éventuelles. De la sorte, pour établir le montant versé par l'État membre pour chacune des réserves levées, il est nécessaire d'effectuer une recherche considérable qui entrave les procédures communautaires de suivi et de contrôle.

1.135. Dans ces conditions, l'inscription dans les comptes des réserves constitue plutôt une application formelle de la réglementation. Le système actuel, du fait de son manque de fiabilité, ne permet pas de garantir, à tout moment, l'exactitude des écritures comptables relatives aux réserves et la prise en compte de tous les droits et obligations de l'Union européenne dans ce domaine.

1.136. Dès lors, chaque service concerné, y compris le contrôle financier, a mis en place son propre système de suivi. Ces systèmes de suivi, non coordonnés entre eux et répondant à des finalités en partie différentes, ne peuvent se substituer à un système comptable centralisé et organisé de façon à assurer l'exhaustivité des enregistrements. Pour établir une situation complète des réserves existantes, il faut en effet procéder au recoupement par pointage manuel entre les listes de différents services de la Commission et la consultation des dossiers de base.

Suivi des créances liées aux réserves en vue de leur recouvrement

1.137. La réglementation applicable pour la ressource TVA(80) prévoit qu'en l'absence d'accord par un État membre sur une rectification à apporter à l'assiette la Commission peut prendre les mesures qu'elle estime nécessaires pour l'application correcte de la réglementation. Pour le PNB, la Commission dispose de pouvoirs similaires(81).

1.138. Lorsqu'un problème est constaté dans le calcul de l'assiette d'un État membre et qu'une réserve est notifiée, les services de la Commission entament des discussions avec les administrations nationales en vue d'apporter une solution au cas en cause. La procédure actuelle ne prévoit pas la fixation de délais. Néanmoins, dans les cas d'infraction à la sixième directive portés devant la Cour de justice et susceptibles d'affecter les ressources propres, la Commission a fixé un délai à l'État membre pour le paiement des sommes en jeu.

1.139. En 1991, la Commission s'était fixé une échéance maximale de deux ans après les contrôles pour mettre un terme aux réserves. Par la même occasion, elle s'était engagée à résoudre rapidement celles relatives aux contrôles de l'année 1989 ou des années antérieures(82). Ces objectifs n'ont pas encore été atteints.

1.140. Les cas suivants illustrent l'application concrète du système de suivi mis en place par la Commission.

Taxation à la TVA des péages routiers

1.141. La Commission considère qu'une exonération des péages perçus par les sociétés concessionnaires pour l'utilisation des infrastructures routières est contraire à la sixième directive et est susceptible d'avoir des incidences négatives sur la ressource propre TVA. Elle a émis en 1985 des réserves envers un État membre et, en 1987, envers quatre autres États membres. Ce n'est qu'en juillet 1996, après plus de dix ans, que la Commission a décidé de saisir la Cour de justice pour infraction à la sixième directive.

Subventions: base imposable

1.142. D'après la Commission, en application de la sixième directive TVA, la base d'imposition doit comprendre les subventions directement liées au prix des opérations taxables. Estimant que tel n'était pas le cas et que la ressource propre TVA en était affectée, la Commission a donc émis une réserve en 1993 pour tous les États membres et a examiné avec ceux-ci les implications du dossier. Bien que les faits soient établis depuis un certain temps, aucune décision en vue de l'apurement de cette réserve n'a encore été prise.

Compensation pour l'achat de voitures

1.143. À la suite du contrôle dans un État membre, la Commission a émis en 1991 une réserve sur le calcul de la compensation relative à l'usage privatif des voitures d'entreprise et a demandé une actualisation des données relatives à cette compensation. Un accord de principe semble avoir été trouvé à la fin de 1996 pour corriger les assiettes des exercices 1988 à 1995.

1.144. Pour un autre État membre, la Commission avait émis, en 1989, une réserve concernant le calcul de cette compensation. Lors d'un contrôle en 1995, elle a estimé que les autorités nationales devaient réexaminer leurs statistiques sur ce point. Un accord de principe semble avoir été trouvé au début de 1997.

Méthode de calcul de la compensation relative aux petites entreprises

1.145. La méthode traditionnelle de calcul, reposant sur le chiffre d'affaires, les profits et les opérations en amont des entreprises, a été remise en question par les autorités nationales lors de la visite de contrôle effectuée par la Commission en 1988. Les visites de contrôle suivantes n'ont pas abouti à une solution. À l'occasion du contrôle exécuté en 1994, les contrôleurs de la Commission ont souhaité obtenir des informations complémentaires. Celles-ci ont été communiquées au début de 1997, et la réserve a pu être retirée par la Commission après vérification.

Opérations relatives à l'or

1.146. À la suite du contrôle effectué en 1991 dans un État membre, la Commission a formulé une réserve sur le calcul de la compensation relative aux achats de pièces et médailles qui ne sont pas utilisées normalement comme moyen de paiement. Lors des visites de contrôle qui ont eu lieu en 1993 et en 1995, la Commission a mis en doute le caractère adéquat des données utilisées pour les années antérieures à 1992 et à 1993. L'État membre a ensuite corrigé la compensation pour l'exercice 1991, mais la rectification relative aux années 1989 et 1990 reste encore à effectuer. Un accord de principe a été trouvé en février 1997.

1.147. Ces quelques exemples illustrent bien que la fixation d'une procédure précise, avec des délais agréés d'un commun accord entre la Commission et l'État membre en fonction de la difficulté des problèmes à surmonter, est nécessaire pour assurer un traitement uniforme des dossiers en suspens. Plusieurs années s'écoulent (entre trois et cinq ans en général) avant qu'une solution acceptable soit trouvée et avant que le paiement des ressources propres en jeu soit effectué.

1.148. Les États membres et la Commission ont une responsabilité commune pour effectuer en temps utile la détermination complète et harmonisée des assiettes imposables des ressources propres TVA et PNB. Il leur appartient donc de prendre, dès l'établissement d'une réserve, toute mesure utile qui permettrait d'y apporter remède et, notamment, de procéder sans délai aux travaux complémentaires qui s'avéreraient nécessaires.

1.149. Après avis favorable du comité PNB, la Commission avait envisagé en mars 1996 de demander aux États membres d'effectuer des travaux complémentaires susceptibles d'apporter une solution à des réserves pour le PNB. Pour certains États membres, le délai prévu était septembre 1997, pour d'autres, septembre 1998. En mars 1997, la Commission n'avait pas encore pris de décision dans ce dossier.

Absence d'application d'intérêts de retard en cas de mise à disposition tardive des ressources propres

1.150. Les délais nécessaires pour la résolution des réserves sont imputables au moins en partie au refus de la Commission de prévoir un cadre précis et d'appliquer systématiquement les dispositions communautaires en matière d'intérêts de retard. Il s'agit en réalité plus d'une position pragmatique que de la conséquence d'une limitation de pouvoirs, qui, à supposer qu'elle existe, n'a toutefois pas conduit la Commission à proposer une modification des textes en vigueur.

1.151. La réglementation en matière de ressources propres TVA et PNB(83) laisse à la Commission toute latitude en cas de désaccord persistant sur une rectification à apporter. Le règlement financier prévoit spécifiquement que tout versement supplémentaire de la part des États membres est dû dans les trente jours suivant l'appel de fonds, sous peine d'application d'intérêts de retard.

1.152. Au cours de l'exercice 1996, l'ordonnateur, tout en estimant qu'il n'y avait pas eu de conséquences financières, a imposé à un État membre des intérêts de retard s'élevant à 5 Mio ECU à la suite d'une erreur technique dans l'inscription d'un montant mensuel de ressources propres. La Cour constate une contradiction avec la pratique qui est suivie en matière de réserves où les enjeux financiers peuvent être importants et où d'éventuels intérêts de retard auraient un effet nettement dissuasif.

Conclusion

1.153. Des enregistrements comptables reflétant, fidèlement et dans un souci de transparence, la réalité des droits et des obligations de l'Union européenne sont une condition essentielle de l'exercice des responsabilités de suivi et de contrôle de l'ordonnateur, du contrôleur financier et du comptable ainsi que du contrôle externe.

1.154. La procédure actuelle de la Commission en matière de suivi des réserves, du fait des retards constatés, peut conduire les États membres à ne pas accomplir toutes leurs obligations en matière de protection des intérêts financiers de l'Union européenne. Dans ce contexte, la Commission devrait s'assurer du plein exercice de ses prérogatives quant à la fixation, dans les délais requis, des principales ressources de l'Union européenne.

1.155. Dès lors, le recouvrement des créances relatives aux réserves notifiées sur le calcul des assiettes imposables devrait conduire la Commission à mettre en place un cadre uniforme. En fonction des difficultés à résoudre, chaque réserve y ferait l'objet d'un calendrier prévoyant les modalités de solution, le délai de mise à disposition des ressources propres en jeu et l'éventualité d'intérêts de retard. La Commission aurait aussi la possibilité de faire des propositions législatives si elle estimait que ses pouvoirs actuels ne lui permettent pas de parvenir à une fixation uniforme, complète et dans les délais requis des ressources propres.

1.156. Les réserves sont souvent motivées par des applications incorrectes du régime TVA, par des méthodes statistiques non appropriées ou même par un manque d'exhaustivité de l'assiette, comme pour le PNB du fait de la non-prise en compte de l'économie souterraine. Par conséquent, une accélération de la résolution des cas pendants en matière de TVA et de PNB va bien au-delà d'une mise à disposition plus rapide de ressources propres. Elle garantit davantage l'égalité de traitement entre États membres dans le financement du budget et, en définitive, une plus grande harmonisation des systèmes nationaux concernés.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES

Gestion financière

Suivi par la Commission des observations de la Cour

1.5. Les observations de la Cour mettent en exergue les difficultés que la Commission rencontre pour recouvrer les montants dus par les États membres. En effet, elle est souvent obligée de faire des rappels successifs lorsque les paiements n'interviennent pas dans les délais impartis. Par ailleurs, à cause de leur complexité juridique, de nombreux dossiers donnent lieu à des contentieux longs et difficiles. Le cas échéant, elle doit même entamer des procédures d'infraction. Elle rappelle que tout retard dans la mise à disposition du montant principal donne lieu à l'application d'un intérêt de retard.

1.6. La Commission regrette le retard observé par la Cour. Entre-temps, elle a pris les mesures appropriées afin de renforcer ses procédures internes de suivi des observations de la Cour.

1.7. La Commission estime que la position de l'administration danoise n'est pas fondée. En effet, la prescription triennale, introduite par le règlement (Euratom, CE) n° 1355/96(84), n'est d'application qu'à partir du 14 juillet 1996 et ne peut pas être appliquée rétroactivement. La Commission envisage d'engager une procédure d'infraction si l'administration danoise persiste dans son refus de verser les intérêts de retard.

Conclusion

1.8. La Commission signale que la lenteur du recouvrement des créances arrêtées à la suite de ses contrôles découle bien souvent de la lourdeur des procédures nationales pour mettre à disposition de la Commission les éléments comptables nécessaires. Elle compte sur une amélioration de la situation à la suite des travaux menés dans le cadre de l'initiative intitulée «Sound and Efficient Management» (SEM 2000), phase III, qui vise à améliorer la collaboration entre la Commission et les États membres. Quant à l'existence de la prescription triennale, la Commission en est bien consciente et c'est la raison pour laquelle elle veille à ce que les réserves relatives aux anomalies financières soient notifiées aux États membres dans les meilleurs délais.

Gestion financière dans les États membres

Constatation tardive des ressources propres

1.10. La Commission partage les préoccupations de la Cour en ce qui concerne l'ensemble des cas, et des contacts sont en cours avec les États membres concernés pour redresser la situation. Au cas où des retards dans la mise à disposition sont identifiés, des intérêts de retard sont demandés.

1.11. La Commission considère également que l'identification du montant des droits à l'importation dans la garantie est souhaitable. Elle demandera aux autorités britanniques d'examiner cette situation en vue d'identifier les mesures nécessaires afin d'assurer un niveau adéquat de transparence comptable.

1.12. La Commission examinera les cas signalés et prendra contact avec les autorités allemandes afin de redresser la situation, y compris, le cas échéant, en termes d'intérêts de retard.

Comptabilité séparée ou comptabilité B

1.13. La Commission estime que la procédure appliquée en Italie n'est pas conforme à la réglementation communautaire en la matière. Elle a déjà pris contact avec les autorités italiennes, dans le cadre de ses contrôles, afin qu'elles améliorent la tenue de la comptabilité B.

Annulation de droits constatés

1.14. La Commission s'est mise en contact avec l'État membre concerné. Par la suite, l'administration allemande a informé la Commission, en avril 1997, qu'elle se conformerait à la procédure de mise en non-valeur prévue à l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89(85). Ainsi, l'Allemagne communiquera l'ensemble des cas intervenus depuis le 1er janvier 1989, pour autant que le montant dépasse le seuil réglementaire de 10 000 écus. La Commission examinera ces cas et fera part de ses observations à l'État membre concerné lorsqu'elle considérera que la mise en non-valeur s'avère injustifiée.

Classification tarifaire

1.15. La Commission invitera l'État membre concerné à verser le principal de 0,3 Mio ECU, ainsi que le montant des intérêts de retard dus, à compter de décembre 1991.

Droits exigibles sur les bagages des passagers

1.16. En ce qui concerne la pratique survenue au Royaume-Uni, la Commission a informé cet État membre qu'il est redevable d'un intérêt de retard. Quant à la procédure appliquée en Belgique, la Commission prendra contact avec cet État membre pour qu'il procède à une révision des pourcentages.

Conclusion

1.17. La législation communautaire prévoit effectivement une répartition claire des responsabilités entre les États membres et la Commission. Cette dernière estime que la situation actuelle peut être améliorée substantiellement par un processus de révision régulière des dispositions réglementaires, d'une part, et par un renforcement du partenariat avec les États membres, d'autre part. La Commission s'est engagée dans ces deux voies.

Zones franches

Désignation et délimitation des zones franches

1.21 1.24. La Commission envisage des initiatives législatives permettant une meilleure couverture de certaines zones franches par le biais de mécanismes de contrôle empruntés au régime de l'entrepôt douanier. Elle envisage également de publier, chaque année, une liste actualisée des zones franches. Sur un plan plus ponctuel, elle examine l'application, par les autorités britanniques, des dispositions régissant la zone franche de Tilbury ainsi que la base juridique des zones franches de Trieste et de Venise.

Contrôle du flux des marchandises et agrément des activités des zones franches

1.25 1.42. La Commission rappellera aux États membres qu'en règle générale la réglementation douanière communautaire s'applique également à l'intérieur des zones franches, y compris celle régissant la dette douanière. La Commission prendra contact avec les États membres concernés pour examiner les cas cités par la Cour. Le cas échéant, il sera demandé à ces États membres de mettre leur pratique en conformité avec les dispositions communautaires.

1.29. La Commission est consciente des problèmes posés par l'absence de distinction entre les deux types de marchandises pouvant se trouver dans les zones franches. L'initiative législative à laquelle se réfère la réponse aux points 1.21-1.24 renforcera les modalités de contrôle applicables aux zones franches utilisant les mécanismes du régime de l'entrepôt douanier.

Placement des marchandises en zone franche

1.35. La réglementation communautaire ne prévoit effectivement pas la dispense de garantie pour les transferts vers la zone franche en application des procédures simplifiées. La Commission contactera les autorités irlandaises pour que cette procédure soit modifiée dans les meilleurs délais et s'assurera que les intérêts financiers de l'Union n'ont pas été compromis.

Utilisation d'une note d'information

1.36 1.37. Il est envisagé de résoudre le problème soulevé par la Cour par une modification de la réglementation communautaire, en cours d'examen, de manière à garantir la sécurité des mouvements de marchandises par le renforcement du contrôle du statut douanier des marchandises.

Droits de douane sur les marchandises manquantes dans les zones franches

1.38 1.40. La Commission estime, comme la Cour, que tout déficit non justifié de marchandises stockées dans une zone franche fait naître une dette douanière. Elle demandera aux États membres de redresser la situation.

Contrôles douaniers

1.42. La Commission prendra contact avec les autorités concernées afin qu'elles effectuent les contrôles douaniers dans les zones franches dans le respect des dispositions communautaires en la matière.

Conclusion

1.43. Les préoccupations de la Cour sur le fonctionnement des zones franches visitées sont partagées par la Commission.

a) La Commission fait actuellement le point sur le statut et la définition des zones franches et en informera les autorités compétentes des États membres.

b) et d) Des initiatives législatives permettant un meilleur contrôle de certaines zones franches par le biais de mécanismes de contrôle empruntés au régime de l'entrepôt douanier sont en préparation.

c) Les États membres concernés seront rappelés à leur responsabilité en ce qui concerne les mesures de contrôle à l'intérieur des zones franches, y compris les comptabilités matières des opérateurs économiques. À ce propos, la Commission invitera les États membres à recourir systématiquement aux méthodes d'analyse des risques.

e) Quant aux cas signalés par la Cour, ils feront l'objet de la part de la Commission d'un suivi approprié, notamment en cas de déficits non justifiés.

f) La Commission prépare des initiatives législatives permettant de garantir la sécurité des mouvements de marchandises par le renforcement du contrôle du statut douanier des marchandises.

Perfectionnement actif

Conditions économiques liées à l'obtention d'une autorisation

1.50. La Commission prépare des propositions visant une réforme du régime du perfectionnement actif, qui porte également sur les conditions économiques.

1.51. À la lumière des remarques faites par la Cour, les autorités irlandaises ont annoncé la modification de leur procédure, afin de permettre un contrôle de la valeur limite pour les conditions économiques.

1.52. La Commission partage l'appréciation de la Cour. Elle rappellera aux autorités portugaises que le contrôle des conditions économiques à l'échelle communautaire doit être assuré au niveau national.

1.53. La Commission prendra contact avec les autorités allemandes afin de pouvoir remédier à la situation.

Présentation des déclarations, constatation et mise à disposition

1.54 1.58. Lors de ses contrôles, la Commission a également observé des retards dans la réexportation des produits compensateurs. Dans la plupart des cas, toutefois, il s'agissait de retards dépourvus de conséquences financières compte tenu du fait que le délai de réexportation aurait pu être prolongé si une demande avait été introduite à cet effet. Les cas détectés par la Commission, qui ont effectivement eu des conséquences financières, peu nombreux par ailleurs, ont donné lieu à la perception d'intérêts de retard de 22 883 ECU. De toute façon, la Commission examinera les cas relevés par la Cour.

Taux de rendement

1.59 1.61. À l'issue de ses contrôles, la Commission a déjà émis des observations quant à la procédure suivie pour la détermination du taux de rendement. Les États membres seront invités à être plus vigilants en la matière. Lorsque des différences importantes et non justifiées entre les taux de rendement entraînant des pertes de ressources propres seront mises en évidence, la Commission prendra les mesures nécessaires.

Compensation à l'équivalent et exportation anticipée

1.63. Lors de ses contrôles, la Commission a déjà relevé certaines anomalies en matière d'exportation anticipée. Elle examinera les cas relevés par la Cour en collaboration avec les États membres concernés. À la suite de cet examen, elle demandera, le cas échéant, l'application d'intérêts de retard.

Conclusion

1.64 a) En ce qui concerne le régime du perfectionnement actif et pour que la finalité économique de ce régime soit mieux atteinte, sans pour autant compromettre les intérêts financiers de l'Union, la Commission examine actuellement les possibilités d'une refonte en vue de rendre ce régime plus simple et plus opérationnel. À ce propos, la Commission a publié en 1996 un livre vert sur le fonctionnement et l'avenir du régime du perfectionnement actif. Cette refonte englobe également les conditions économiques.

b) La Commission a déjà effectué des contrôles ciblés sur le fonctionnement du régime du perfectionnement actif. Ces contrôles ont donné lieu à des observations comparables à celles de la Cour, et leur suivi par la Commission est assuré.

c) La Commission signale que tout retard dans la constatation, entraînant une mise à disposition tardive des ressources propres traditionnelles, donne lieu à l'application d'un intérêt de retard, conformément à l'article 11 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89.

Constatation et recouvrement a posteriori des ressources propres traditionnelles

Introduction

1.66 1.67. La Commission est consciente du fait que la prescription triennale peut entraîner une perte de ressources propres. Toutefois, sur le plan des principes, elle estime que le délai de prescription de trois ans représente un bon équilibre entre l'intérêt légitime des importateurs à bénéficier d'un niveau raisonnable de sécurité juridique et la protection des intérêts financiers de la Communauté.

Par ailleurs, la Commission examine à l'heure actuelle l'opportunité d'une proposition de modification de l'arti-cle 221 du code des douanes communautaire afin de permettre, en cas de soupçon sérieux d'irrégularité, la suspension du délai de prescription pour une année supplémentaire. Cette proposition remplacerait celle qui avait été faite en 1995 au titre de l'article 220 du code des douanes communautaire, proposition non retenue par le Conseil et à laquelle la Cour se réfère au point 1.69.

Observations générales relatives au cadre réglementaire, aux procédures et aux systèmes

Dispositions relatives à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne

Absence de base juridique permettant la notification provisoire des droits et le cautionnement a posteriori

1.68 1.69. L'extension du délai de prescription à laquelle se réfère la réponse aux points 1.66-1.67 peut, dans une certaine mesure, être considérée comme équivalant à une «interruption» de la prescription.

La possibilité d'une caution obligatoire pour garantir les dettes qui sont prises en compte après le dédouanement a effectivement fait l'objet d'un examen au sein du comité du code des douanes. Toutefois, cette mesure a été jugée impraticable.

1.70. La Commission prépare une communication au Conseil et au Parlement européen sur l'application des régimes tarifaires préférentiels. Cette communication porte également sur les questions soulevées par la Cour.

Possibilité limitée de suspendre l'application des accords en cas de coopération insuffisante des États tiers bénéficiaires

1.71. Dans la communication à laquelle se réfère la réponse au point 1.70, la Commission fera le point des actions qu'elle envisage de prendre, y compris en matière d'accords conventionnels.

1.72. Le cas signalé par la Cour se réfère aux importations effectuées dans le cadre de l'ancien accord de coopération CE/Israël, en vigueur jusqu'à la fin de 1995. La Commission insiste auprès des autorités israéliennes pour qu'elles répondent à l'ensemble des demandes de contrôle a posteriori qui lui ont été adressées.

1.73 1.75. La Commission examinera auprès des États membres concernés l'état du recouvrement.

1.76 1.77. La situation décrite par la Cour démontre certaines des défaillances des régimes préférentiels. Pour y remédier, des mesures appropriées seront identifiées dans la communication visée dans la réponse au point 1.70.

Dispositions inappropriées facilitant le contournement des droits antidumping

1.78 1.81. La Commission est consciente des questions relatives à l'application des mesures antidumping soulevées par la Cour. Elle souligne, toutefois, que ces questions ne peuvent se poser que dans une partie des cas d'application de droits variables, qui sont eux-mêmes institués dans environ 25 % des procédures antidumping. Par ailleurs, la question des ventes successives est actuellement à l'étude en vue d'identifier, le cas échéant, les mesures appropriées à prendre.

Application non uniforme des mesures de cautionnement

1.82 1.85. La réglementation communautaire laisse actuellement à l'appréciation des autorités nationales l'opportunité d'exiger une garantie lors du dédouanement des marchandises dans le cadre des régimes préférentiels. Toutefois, la Commission est consciente que la variabilité des pratiques peut entraîner des détournements du trafic des marchandises. La question de l'établissement de la garantie dans le cadre des régimes tarifaires préférentiels sera abordée dans le cadre de la communication visée au point 1.70.

Problème dû au caractère confidentiel des éléments de preuve recueillis

1.87 1.88. La question soulevée par la Cour porte sur l'équilibre entre l'accès aux informations par des instances judiciaires, d'une part, et la protection du secret professionnel, d'autre part. Dans le cas d'espèce, la Commission s'est vu obligée de donner une réponse négative à la demande du tribunal allemand, en considérant non seulement que le tribunal lui-même mais également d'autres parties pouvaient accéder à ces documents contenant des informations de nature confidentielle.

La Commission cherche à trouver, pour des cas similaires qui pourraient se présenter à l'avenir, des solutions permettant de satisfaire la demande des autorités judiciaires tout en protégeant dans sa réponse la confidentialité.

Observations relatives à la mise en oeuvre des dispositions en vigueur

Retards dans l'évaluation juridique de certains dossiers par les services de la Commission

1.89. Le fait que la Commission communique son point de vue en matière de dossiers de recouvrement ne libère en rien les États membres de leurs obligations en matière de perception des recettes communautaires. En effet, les États membres sont tenus de procéder à la constatation et au recouvrement dès que les conditions sont remplies.

1.90 1.93. La Cour attire l'attention sur un véritable problème. À cause de la complexité de certains dossiers, leur examen peut prendre un certain temps avant que la question de l'origine soit tranchée, ce qui peut, dans des cas extrêmes, aboutir à la situation décrite par la Cour.

Dans le cas d'espèce, l'avis du comité du code des douanes, section de l'origine, concernant la détermination de l'origine dans le cas des vidéocassettes de Macao n'a été obtenu qu'en février 1994, après un examen approfondi, ayant même nécessité une analyse technique détaillée du processus de fabrication.

Retards dans la mise à disposition des États membres des résultats des enquêtes communautaires

1.94 1.95. La Commission regrette le retard signalé par la Cour qui reste exceptionnel. Elle veillera à ce que toute information utile aux États membres leur soit adressée dans les meilleurs délais.

Déficiences dans la mise en oeuvre des résultats des enquêtes par les États membres

Application non uniforme des mesures de constatation a posteriori

1.98 1.100. La Commission signale que le recouvrement pour les cas signalés par la Cour est en cours. La situation au Royaume-Uni, en Allemagne et en Espagne fera l'objet d'un examen particulier par la Commission.

Autres exemples de retards et de carences dans la mise en oeuvre par les États membres des décisions prises au niveau communautaire

1.103. En ce qui concerne les dossiers concernés, l'Italie a communiqué que, pour neuf de ces dossiers, elle a entamé les procédures judiciaires pour délit de contrebande. Les autres dossiers sont encore en instruction.

Insuffisance de suivi comptable des constatations et des recouvrements

1.104. La Commission prendra contact avec les États membres concernés afin de leur rappeler les obligations leur incombant en la matière.

Octroi de sursis de paiement non conformes au code des douanes

1.107 1.110. Lors de ses contrôles en France et en Belgique, la Commission a observé les mêmes anomalies. Elle partage la préoccupation de la Cour et est en contact avec les États membres concernés afin de résoudre le problème posé.

1.111. La Commission prendra contact avec l'État membre concerné afin de rendre la procédure décrite par la Cour en conformité avec la réglementation communautaire.

Controverses entre États membres au sujet de l'application des dispositions prévues en cas de non-apurement d'un transit communautaire externe

1.112 1.116. Le cas mentionné par la Cour est considéré par la Commission comme un exemple typique des faiblesses relevées dans le domaine du transit. En effet, il réunit les problèmes de la garantie insuffisante, du manque de coopération entre autorités douanières, des failles dans la réglementation douanière en matière de preuves de l'apurement et des difficultés à identifier les redevables. La Commission a effectué le suivi de ce dossier depuis le début et elle confirme les difficultés de recouvrement pour les raisons indiquées ci-dessus. Elle continue à insister auprès de l'Espagne, de la France et de la Belgique pour que ces États membres fassent le nécessaire pour procéder à la prise en compte a posteriori des montants éludés.

En ce qui concerne la nécessaire amélioration des procédures mentionnées par la Cour, le «plan d'action pour le transit» comporte un point au sujet de la rationalisation des procédures de recouvrement des dettes.

Conclusion

1.117. Dans la communication sur les régimes tarifaires préférentiels, la Commission envisage l'aménagement du dispositif des accords et arrangements en vigueur dans le sens demandé par la Cour.

1.118 a) à c) La Commission veillera à mettre en oeuvre les propositions de solution mentionnées dans ses réponses aux points auxquels la Cour fait référence.

d) Comme indiqué dans sa réponse aux points 1.66-1.67, la Commission examine la possibilité de proposer l'extension du délai de prescription.

1.119. À la suite de l'entrée en vigueur du règlement (Euratom, CE) n° 1355/96, les États membres doivent transmettre à la Commission, à l'appui de chaque transmission trimestrielle des fiches «fraude», une mise à jour des fiches précédemment communiquées. Pour les cas visés par la Cour, ce suivi est assuré sur la base d'un échantillon établi selon certains critères objectifs dont le résultat fait l'objet d'une communication à l'autorité budgétaire. De toute façon, la Commission effectue le suivi de la situation du recouvrement et du rôle que jouent les États membres en la matière et elle n'hésite pas à prendre, le cas échéant, toute mesure qu'elle estime nécessaire, y compris l'engagement de procédures d'infraction.

RESSOURCES PROPRES PROVENANT DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (TVA) ET DU PRODUIT NATIONAL BRUT (PNB)

Rectifications des assiettes TVA et PNB

Situation en matière de réserves et leur incidence financière

1.127. Les réserves concernant le PNB ont été notifiées en 1992 (106) et en 1994 (9). Parmi les réserves concernant la ressource propre TVA qui restent encore ouvertes, 45 ont été notifiées avant 1992, les autres à partir de 1992.

1.128. Étant donné que seuls les États membres disposent des données nécessaires à l'établissement des assiettes, ils sont seuls en mesure de rectifier valablement les éléments des assiettes qui font l'objet de réserves. De son côté, tout comme elle contrôle les assiettes, la Commission contrôle le bien-fondé des rectifications apportées par les États membres, de sorte que les réserves ne sont apurées qu'avec l'accord de la Commission.

Par conséquent, il n'est pas possible de déterminer l'incidence financière exacte d'une réserve avant son apurement; les réserves sont donc enregistrées «pour mémoire».

Inscription des réserves dans les comptes et leur suivi comptable

1.130 1.136. Le système de gestion des réserves au moyen des prévisions de créances (PC), que la Commission a décidé d'introduire à la suite, entre autres, des remarques de la Cour, impose un travail administratif qui apparaît d'autant plus lourd qu'aucune portée financière immédiate n'y est liée.

En effet, une réserve ne constitue en soi rien d'autre que l'indication de l'existence d'un problème dont la solution peut, le cas échéant, se traduire en une rectification positive ou négative des assiettes de la ressource propre TVA ou des PNB nationaux. Par conséquent, les PC relatives aux réserves sont établies «pour mémoire», et leur transformation en ordres de recouvrement n'est effectuée que dans le cas où l'apurement d'une réserve donne lieu à une créance certaine, liquide et exigible.

Étant donné que les réserves ainsi que les conséquences financières de leur apurement sont expressément indiquées dans les documents de contrôle de la Commission, un éventuel retard pour l'établissement des formulaires de PC n'entraîne aucun retard dans le traitement des réserves, ni dans la prise en compte des créances réelles résultant de leur apurement. Cela étant, la Commission s'efforcera, compte tenu de ses priorités, d'éliminer tout retard dans l'établissement des formulaires PC.

En outre, la Commission se propose, dans le souci de faciliter la gestion administrative des réserves, d'introduire à partir de l'APB 1998 des postes budgétaires permettant l'accueil des réserves TVA et PNB pour l'année en cours: ainsi, à la suite de la création des postes 3198 et 3298, des prévisions de créances allant jusqu'en 1998 pourront être enregistrées en comptabilité.

En ce qui concerne le suivi et la collaboration interservice, les listings produits actuellement font régulièrement l'objet d'un contrôle mutuel par les services concernés. Toutefois, la Commission est en train d'introduire une nouvelle base de données «multi-user» qui reprendra tous les cas de contentieux et facilitera davantage leur suivi administratif au niveau des services intéressés.

Suivi des créances liées aux réserves en vue de leur recouvrement

1.137 1.138. Afin de résoudre tout problème relatif à la détermination de l'assiette d'un État membre, la Commission peut, dans le cadre de la réglementation en vigueur [article 9 du règlement (CEE, Euratom) 1553/89], soit en discuter avec l'administration nationale en vue de parvenir à une solution agréée d'un commun accord, soit, si les conditions juridiques sont réunies, ouvrir une procédure d'infraction qui pourra conduire à un arrêt de la Cour de justice.

S'il s'agit d'une question d'ordre juridique afférente à l'application correcte des dispositions des directives TVA ou de la réglementation des ressources propres, la Commission engage une procédure d'infraction dont la première étape est l'envoi à l'État membre d'une «lettre d'appel de fonds» qui indique le délai au-delà duquel des intérêts de retard sont dus. Sur les problèmes d'ordre technique, tant que les discussions se poursuivent, aucun délai ne peut être fixé impérativement.

Comme elle l'a déjà expliqué(86), la Commission n'envisage pas de saisir la Cour de justice pour chaque différend technique relatif à la détermination d'éléments spécifiques des assiettes. En effet, cela donnerait lieu à un énorme contentieux qui amènerait la Cour à se prononcer sur des questions afférentes, par exemple, à des méthodes de calcul ou à l'utilisation de certaines données plutôt que d'autres, qui n'ont pas une qualification juridique évidente. De plus, la formalisation du différend risquerait de retarder la solution des points faisant l'objet des réserves d'ordre technique.

1.139. L'expérience a prouvé que les prévisions de la Commission en 1991, relatives à l'apurement rapide des réserves, étaient irréalistes.

Subventions: base imposable

1.142. L'examen des législations nationales a démontré que la question du traitement TVA des subventions ne constitue pas un problème de non-transposition ou de mauvaise transposition dans les législations nationales des dispositions en question de la sixième directive TVA. Il peut s'agir, par contre, d'une question d'application de ces dispositions au cas par cas. Par conséquent, les réserves d'ordre général déjà émises par la Commission seront retirées.

Compensation pour l'achat de voitures

1.143. Les problèmes indiqués par la Cour sont en voie de résolution, la Commission et l'État membre s'étant mis d'accord sur la méthode de calcul.

1.144. La réserve citée par la Cour couvre un aspect d'un problème plus large concernant le calcul de la compensation relative à l'achat et au crédit-bail des voitures utilisées à titre professionnel.

Étant donné que le régime national de ces opérations a été modifié en 1992 et de nouveau en 1995, l'ensemble du problème a été réexaminé lors du dernier contrôle, en novembre 1996, de telle sorte que cette question est en voie de résolution.

Opérations relatives à l'or

1.146. L'accord de principe cité par la Cour est en train d'être concrétisé pour le calcul de la base TVA.

1.147. Les exemples cités par la Cour démontrent que la voie pragmatique suivie par la Commission permet généralement d'aboutir à des solutions satisfaisantes qui sont agréées d'un commun accord, bien que cela requiert, dans certains cas, de longues discussions techniques. Il est toutefois douteux que ces discussions puissent être abrégées par le biais de la fixation de délais qui seraient agréés par les États membres, comme suggéré par la Cour. Dans cette hypothèse, en effet, les États concernés ne seraient d'accord que pour accepter des délais aussi longs que techniquement nécessaires pour résoudre les problèmes.

1.148. La Commission prend toujours toutes les mesures utiles pour activer l'apurement des réserves. En ce qui concerne les réserves TVA, elle propose aux États membres les solutions qu'elle estime appropriées et incite ceux-ci à effectuer, le cas échéant, la recherche des meilleures données. Sur le plan du PNB, la Commission a déjà adopté plusieurs décisions qui étaient indispensables dans le domaine de la méthodologie statistique et suit de près les travaux des instituts statistiques visant à résoudre les problèmes faisant l'objet de réserves.

1.149. Le projet d'une nouvelle décision, qui fixe les dates limites pour la transmission des modifications éventuelles aux estimations du PNB sur les points qui ont été notifiés, a été présenté dernièrement par la Commission au comité PNB.

Absence d'application d'intérêts de retard en cas de mise à disposition tardive des ressources propres

1.150. Les délais nécessaires pour l'apurement des réserves résultent des contraintes techniques des États membres qui varient selon les cas, de telle sorte qu'il est impossible de prévoir, dès la notification d'une réserve, le «cadre précis» envisagé par la Cour: la Commission est tenue de respecter le cadre réglementaire résultant de l'article 9 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 du Conseil.

En ce qui concerne les intérêts de retard, ceux-ci sont demandés chaque fois qu'une lettre d'appel de fonds est envoyée aux différents États membres en tant qu'acte préalable d'une procédure d'infraction ayant des incidences financières.

Par ailleurs, aucun intérêt ne peut être demandé, pour des problèmes afférents à l'assiette TVA, aux États membres dont l'assiette est écrêtée.

Les motifs pour lesquels la Commission n'engage des procédures d'infraction qu'en cas d'atteintes caractérisées à l'application correcte des dispositions des directives et de la réglementation des ressources propres sont indiqués aux points 1.137-1.138 ci-dessus.

En ce qui concerne les réserves PNB, la Commission est consciente du fait que les révisions des comptes nationaux, afin d'en assurer, au niveau communautaire, la fiabilité, la comparabilité et l'exhaustivité, entraînent des travaux difficiles et de longue haleine de la part des instituts nationaux de statistiques ainsi que d'Eurostat. Par conséquent, la Commission a considéré comme nécessaire et prioritaire, jusqu'à présent, de fixer les lignes méthodologiques de ces travaux et de surveiller la progression de ceux-ci au niveau national.

La Commission exerce scrupuleusement les pouvoirs de contrôle qui lui sont attribués par la réglementation en vigueur: celle-ci est évidemment perfectible mais l'expérience a montré que la très grande majorité des États membres n'est pas actuellement disposée à modifier le règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 qui représente un point d'équilibre entre exigences différentes.

1.151. Les commentaires des points 1.137-1.138 ont déjà précisé la portée réelle de l'article 9 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89. La Commission fait en outre valoir que l'expérience démontre que la plupart des réserves sont solutionnées, en accord avec les États membres, dans un laps de temps aussi bref qu'il est pratiquement possible.

1.152. En ce qui concerne le cas mentionné par la Cour, il n'y a aucune contradiction avec la pratique habituellement suivie puisque, aussi bien en matière de réserves que de paiements tardifs, la Commission applique des intérêts de retard lorsque les conditions de l'article 28, point 2, du règlement financier sont remplies.

Conclusion

1.154. La Commission considère que les retards intervenus dans les enregistrements comptables des prévisions de créances, tout en étant regrettables, n'ont causé aucun préjudice aux finances communautaires, étant donné que l'activité de contrôle et de rectification des assiettes se situe en amont de ces enregistrements.

Quant au fond, vu l'incidence généralement très limitée des rectifications des assiettes TVA dues à l'apurement nécessairement tardif de quelques réserves (voir point 1.133 du rapport de la Cour), la Commission considère que cela ne risque pas de mettre en jeu la fixation, dans les délais requis, de la ressource propre TVA.

1.155. La Commission estime que les propositions de la Cour ne peuvent pas être mises en oeuvre dans le cadre réglementaire actuel de la ressource propre TVA. En effet, la Commission n'a pas le pouvoir d'imposer des échéances aux États membres, sauf dans les cas où toutes les conditions sont réunies pour entamer une procédure d'infraction. Néanmoins, elle prend acte de ces propositions et se réserve de les examiner dans le cadre du futur système de financement de l'Union.

1.156. La voie pragmatique suivie par la Commission lui paraît apte à la poursuite des objectifs indiqués par la Cour et qu'elle partage entièrement, tout en évitant, dans la mesure du possible, la prolifération de situations conflictuelles qui ne seraient d'aucune utilité.

Graphique 1.1 - Financement du budget communautaire

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>FIN DE GRAPHIQUE>

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PARTIE II Politique agricole commune

INTRODUCTION

II.1. La partie II, consacrée à la politique agricole commune, traite de la gestion budgétaire, de la réforme des aides «surfaces» en faveur des cultures arables de 1992, des primes aux producteurs de viande bovine et du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC). Par ailleurs, les chapitres 3 et 5 abordent le suivi dans le domaine du tabac et du vin ainsi que les résultats de l'audit portant sur les restitutions à l'exportation.

Gestion budgétaire

II.2. Le chapitre 2, qui concerne la gestion budgétaire, décrit l'utilisation qui est faite des crédits du FEOGA-Garantie pour 1996. Il met en lumière l'écart entre les dépenses effectives et les crédits initiaux, et souligne l'importance du respect du principe d'annualité. Ce chapitre examine également l'exécution du budget du FEOGA pour la période 1992-1996 et renferme des observations sur la tendance à l'augmentation des crédits qui y figurent.

Réforme de la PAC de 1992

II.3. Les chapitres 3 et 4 contiennent des observations sur certains aspects de la réforme dite «Mac Sharry». Ils traitent des aides «surfaces» en faveur des cultures arables et des primes aux producteurs de viande bovine et abordent le SIGC. Comme le montrent ces chapitres, le passage des prix garantis aux subventions directes a entraîné une augmentation des dépenses budgétaires de la Communauté.

Aides «surfaces» en faveur des cultures arables

II.4. La première partie du chapitre 3 traite du volet de la réforme Mac Sharry de 1992 consacré aux cultures arables. Même si l'on peut considérer comme normale l'augmentation des dépenses budgétaires, lorsque l'on passe d'un système où le consommateur payait pour le soutien des prix à un système dans lequel cet effort revient au contribuable, des occasions d'économiser ou de sauvegarder des fonds communautaires ont été manquées. L'un des principaux paramètres, l'aide aux céréales, est déconnecté des prix du marché mondial, ce qui entraîne une surcompensation estimée à 3 000 Mio ECU pour 1995/1996. Les statistiques utilisées pour établir les plans de régionalisation et les superficies de base ne sont pas suffisamment fiables. De plus, des modalités d'application imprécises et une application incorrecte des règlements ont elles aussi entraîné une augmentation des dépenses.

Primes aux producteurs de viande bovine

II.5. Le chapitre 4, qui concerne les régimes de primes aux producteurs de viande bovine et certaines mesures liées à l'ESB, décrit les systèmes visant à compenser la perte de revenus des producteurs, qui résulte à la fois de la réforme Mac Sharry et des mesures spéciales prises dans le contexte de la crise de l'ESB. Le chapitre 4 conclut entre autres que les compensations accordées dans ce secteur ont été trop élevées et que la Commission n'a pas suffisamment tenu compte de la phase descendante du cycle de production entre 1992 et 1995. Il contient également des observations relatives à la gestion des mesures liées à l'ESB.

Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC)

II.6. Le chapitre 3 comporte une évaluation de la mise en oeuvre du SIGC dans le domaine des cultures arables, et le chapitre 4 dans celui des primes aux producteurs de viande bovine. Ils montrent que le délai initial, fixé au 1er janvier 1996, pour la mise en oeuvre du SIGC dans l'ensemble de la Communauté n'a pu être respecté. Ils soulignent également la nécessité de nouvelles améliorations des contrôles relatifs aux régimes de primes aux producteurs de viande bovine et aux terres utilisées pour les cultures arables.

Suivi du tabac et du vin

II.7. Le chapitre 3 traite également du suivi des rapports spéciaux de la Cour sur les organisations communes de marchés du tabac brut et du vin, rapports datant de 1993. La majeure partie du tabac produit dans la Communauté est restée de qualité médiocre, ce qui rend nécessaire l'octroi de subventions élevées par rapport à sa valeur sur le marché. En ce qui concerne le vin, les politiques d'arrachage et de distillation destinées à lutter contre les excédents structurels existants n'ont pas été couronnées de succès.

Restitutions à l'exportation de viande bovine

II.8. Le chapitre 5 reprend les résultats d'un certain nombre de contrôles portant sur les restitutions à l'exportation de viande bovine. Ce chapitre examine les procédures de contrôle relatives à l'importation de viande bovine dans le cadre du programme Poseican. Il traite également des certificats vétérinaires d'origine pour la viande de bovins adultes mâles importée de Belgique. Il aborde par ailleurs les procédures appliquées en France et aux Pays-Bas pour contrôler la réimportation dans la Communauté européenne de certaines exportations refusées par l'Égypte.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

Gestion budgétaire

II.2. La Commission explique dans ses réponses que les crédits inscrits au budget sont prévisionnels et qu'une sous-exécution n'implique pas nécessairement que l'objectif politique de la mesure ne sera pas atteint. La Commission est consciente de l'importance du principe de l'annualité. Elle s'efforce d'ailleurs de fixer des délais de paiement de manière à en assurer le plein respect. L'augmentation des crédits pendant la période 1992-1996 coïncide, entre autres, avec la mise en place progressive de la réforme de la PAC, l'application de l'accord GATT et l'élargissement de l'Union à trois nouveaux États membres.

Aides «surfaces» en faveur des cultures arables

II.4. Les calculs de la Commission montrent une surcompensation en ce qui concerne l'aide aux céréales. Celle-ci s'explique par le fait que la réalité s'est révélée plus favorable que les hypothèses sur lesquelles était fondé le règlement de base du Conseil. La Commission envisage la possibilité de revenir sur cette question lors de sa réflexion sur la réforme du secteur des cultures arables, dans le cadre de l'Agenda 2000. En ce qui concerne les statistiques à la base des plans de régionalisation, la Commission les estime suffisamment fiables, étant entendu qu'il est difficile de parvenir à une fiabilité de 100 % en la matière. La Commission explique dans ses réponses pourquoi elle considère que ses règlements d'application suivent fidèlement les dispositions du règlement de base du Conseil.

Primes aux producteurs de viande bovine

II.5. Les thèmes soulignés dans les observations de la Cour sur l'OCM dans le secteur de la viande bovine sont repris par la Commission dans l'inititative «Agenda 2000». Les commentaires et observations de la Cour seront pris en considération dans le cadre de la préparation de la future réforme du secteur.

Suivi du tabac et vin

II.7. Dans ses réponses, la Commission reconnaît que l'aide spécifique pour stimuler la qualité du tabac, telle qu'elle est conçue à présent, n'a pas eu d'impact significatif puisqu'elle comporte quelques faiblesses que la future réforme du secteur permettra de pallier. La Commission, tout en soulignant que le système d'abandon de vignobles a réduit le potentiel productif dans le secteur viticole, précise qu'il devra connaître certaines modifications, lors de la prochaine réforme, afin de le rendre plus efficace.

CHAPITRE 2(87*) Gestion budgétaire

2.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 2.1

Crédits initiaux 2.2

Modifications des crédits initiaux 2.3 - 2.5

Exécution budgétaire 2.6 - 2.10

Principe d'annualité 2.11 - 2.13

Tendances 1992-1996 2.14 - 2.15

Conclusion 2.16 - 2.18

INTRODUCTION

2.1. Ce chapitre porte, d'une part, sur les crédits du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», d'autre part, sur les crédits du chapitre B2-51 «Réalisation du marché intérieur, contrôles et autres actions dans le domaine agricole», et, enfin, sur les crédits provisionnels correspondants inscrits au chapitre B0-40. La répartition de ces crédits est présentée au tableau 2.1. Ce chapitre inclut l'examen des crédits initiaux, des modifications apportées à ces crédits (par le budget rectificatif et supplémentaire, d'une part, et par les virements, d'autre part), de l'exécution budgétaire, du principe d'annualité et des tendances de la période 1992-1996.

CRÉDITS INITIAUX

2.2. Les crédits prévus, dans le budget général pour l'exercice 1996 arrêté par le Parlement européen le 21 décembre 1995(88), pour le FEOGA, section «garantie», s'élevaient à 41 258,5 Mio ECU, dont 500 Mio ECU pour la réserve monétaire. Le total des titres 1 à 5 de la sous-section B1 atteignait 40 758,5 Mio ECU, au-dessous du montant prévu par la ligne directrice agricole (40 828 Mio ECU), définie par la décision du Conseil du 31 octobre 1994 concernant la discipline budgétaire(89).

MODIFICATIONS DES CRÉDITS INITIAUX

2.3. Le budget rectificatif et supplémentaire n° 1/96 a permis un réaménagement important des crédits initiaux et l'utilisation des 54,5 Mio ECU de crédits provisionnels (voir tableau 2.1). Par ailleurs, un certain nombre de virements de poste à poste (727,5 Mio ECU), d'article à article (815,7 Mio ECU) et de chapitre à chapitre (523,5 Mio ECU) sont intervenus au cours de l'exercice (voir tableau 2.2) pour aboutir à la répartition des crédits finalement disponibles présentée au tableau 2.1.

2.4. Le montant total après cette nouvelle répartition des crédits entre les titres de la sous-section B1 est resté au-dessous du montant de la ligne directrice agricole (voir point 2.2). En valeur absolue, ces modifications du budget initial se sont élevées à 5 306 Mio ECU, soit 12,8 % du budget initial (voir tableau 2.2).

2.5. Les principales modifications (voir tableau 2.2) ont porté, par rapport au budget initial, sur les chapitres suivants:

>TABLE>

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

2.6. Pour l'exercice 1996, les dépenses de la sous-section B1 se sont élevées à 39 107 Mio ECU (voir tableau 2.3), au-dessous des crédits finalement disponibles ( P4,1 %, hors réserve monétaire), et ce malgré l'augmentation des dépenses occasionnées par l'ESB (1 229 Mio ECU, soit 3 % du budget initial). La réserve monétaire(90) n'a pas été utilisée, du fait que le montant des variations de la parité USD/ECU à été inférieur à la franchise de 200 Mio ECU.

2.7. Les dépenses par chapitre et l'écart entre ces dépenses et les crédits initiaux, d'une part, les crédits finalement disponibles, d'autre part, sont présentées au tableau 2.1. L'exécution a été inférieure aux dotations finales pour tous les chapitres et aux dotations initiales pour tous les chapitres sauf l'«Huile d'olive», la «Viande bovine» et les «Autres mesures». Les écarts les plus significatifs (en Mio ECU et en pourcentage) par rapport à la dotation initiale et à la dotation finale concernent les chapitres suivants:

>TABLE>

2.8. Dans certains cas, la sous-exécution - qui implique des écarts importants par rapport aux objectifs des politiques concernées - se situe au niveau du poste:

>TABLE>

2.9. Les dépenses de 1996, par nature et par État membre, se sont ventilées, selon le tableau 2.4. Un résumé des comptes du FEOGA, section «garantie» est présenté au tableau 2.5.

2.10. Faute de crédits disponibles sur le poste B1-1890 «Aide au Caucase et à l'Asie centrale», un montant de 17,9 Mio ECU de frais de transport de l'aide alimentaire a été engagé sur le poste B1-1011 «Frais techniques relatifs au stockage public». Lorsque le poste B1-1890 a été doté du montant des crédits nécessaires, la dépense initialement engagée sur le poste B1-1011 a été transférée sur le poste B1-1890. L'engagement initial n'est pas conforme au règlement financier, puisqu'il a été fait sur une ligne budgétaire différente de celle prévue au budget.

PRINCIPE D'ANNUALITÉ

2.11. Selon ce principe, les dépenses ne sont autorisées que pour un exercice et toutes les dépenses d'un exercice doivent être rapportées au budget correspondant. Les dépenses du FEOGA, section «garantie», sont couvertes par des crédits non dissociés qui sont autorisés pour une période n'excédant pas en principe la durée de l'exercice. Ce type de crédit est par nature apte à permettre le respect du principe d'annualité. Mais, l'imprécision de la réglementation agricole ne peut conduire qu'à une absence de rigueur dans la mise en oeuvre du principe d'annualité.

2.12. Ainsi, les comptes de l'exercice 1996 contiennent:

a) certaines dépenses, qui concernent des exercices antérieurs:

- 14 Mio ECU relatifs à la prime à la brebis de la campagne 1994 payée par la Grèce, l'Espagne, l'Irlande, l'Italie et le Royaume-Uni,

- 11,7 Mio ECU relatifs à l'aide au houblon pour la campagne 1994 payée par la Belgique, le Portugal et le Royaume-Uni,

- 26,3 Mio ECU relatifs à la prime de reconversion pour le tabac de 1993 payé par la Grèce;

b) certaines dépenses qui concernent l'exercice 1997:

- 223,7 Mio ECU de prime à la viande bovine (voir chapitre 3, point 3.64),

- 81 Mio ECU de dépenses de l'Autriche pour les mesures d'accompagnement,

- 25,8 Mio ECU relatifs à la deuxième tranche des aides agrimonétaires payée par les Pays-Bas;

c) un certain nombre de dépenses en dépassement de délai qui remontent pour les plus anciennes à l'exercice 1989;

d) et, inversement, l'exercice 1996 n'inclut pas:

- 110,2 Mio ECU relatifs au premier acompte de la prime à la brebis pour la campagne 1996 payée par l'Espagne et l'Italie, qui apparaîtront sur l'exercice 1997,

- 64,5 Mio ECU de dépenses de l'Italie pour les mesures d'accompagnement qui concernent l'exercice 1996, qui seront enregistrés sur 1997.

2.13. Cette situation est liée à plusieurs facteurs, tels que:

a) l'absence de termes ou de délais pour le paiement dans de nombreux règlements: 84 % des sous-postes (subdivision comptable du poste budgétaire) de la Commission n'en comportent pas;

b) la présence de termes ou de délais de paiement qui excèdent la durée de l'exercice budgétaire, comme c'est le cas pour les mesures d'accompagnement;

c) le règlement (CE) n° 296/96 de la Commission(91), qui:

- exempte de toute pénalité les paiements en retard dans la limite de 4 % des montants payés dans les délais, par exemple les dépenses mentionnées au point 2.12 a),

- prévoit la possibilité pour la Commission de remettre en totalité ou en partie les pénalités éventuelles.

TENDANCES 1992-1996

2.14. L'examen de l'évolution du budget et de son exécution sur la période 1992-1996 (voir tableau 2.6) a montré que:

a) sur cinq ans le budget (en exécution) a progressé de 7 793 Mio ECU (24,9 %), contre 30,1 % en crédits de paiement (et 33,5 % en crédits d'engagement) pour l'ensemble du budget;

b) l'essentiel de cette progression a été absorbé par:

- B1-10 «Cultures arables» - incluant le «Retrait des terres» - (6 016 Mio ECU: +58,1 %), bien que le document prévisionnel de la Commission(92) ne tablait que sur une progression inférieure de moitié pour la même période (3 162 Mio ECU),

- B1-21 «Viande bovine» (2 273 Mio ECU: +52 %),

- B1-50 «Mesures d'accompagnement» (1 852 Mio ECU) qui ont commencé en 1992;

et, dans une moindre mesure, par:

- B1-15 «Fruits et légumes» (335 Mio ECU, +27 %),

- B1-39 «Autres mesures» (225 Mio ECU), qui n'existaient pas en 1992,

- B1-38 «Actions de développement rural» (194,4 Mio ECU, +64 %),

- B1-25 «Autres actions en faveur des produits animaux» (110 Mio ECU), et notamment les programmes d'actions spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poseidom, Poseima, Poseican, Îles mineures de la mer Égée) qui n'existaient pratiquement pas en 1992;

c) à l'inverse, les dépenses ont diminué pour ce qui concerne les chapitres suivants:

- B1-22 «Viandes ovine et caprine» ( P428 Mio ECU, P24 %),

- B1-16 «Produits du secteur vitivinicole» ( P305 Mio ECU, P28 %);

- B1-30 «Restitutions pour certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles» ( P208,5 Mio ECU, P30 %), B1-33 «Restitutions pour les actions communautaires de dons alimentaires ( P192,9 Mio ECU, P87 %), et B1-24 «OEufs et volailles» ( P54,4 Mio ECU, P28 %) dont les restitutions constituent la majeure partie.

2.15. La prévision est certes un exercice difficile, et particulièrement en agriculture. Toutefois, si on compare sur cette même période 1992-1996 le budget initial et son exécution (voir tableau 2.6), on peut constater que:

a) le budget a été constamment en excédent depuis 1992 avec un excédent en baisse de 1994 (+ 9,3 %) à 1996 (+4,0 %);

b) cinq chapitres ont aussi été constamment en excédent:

- B1-16 «Produits du secteur vitivinicole»: de 2 à 77 %,

- B1-17 «Tabac»: de 6 à 17 %,

- B1-25 «Autres actions en faveur des produits animaux»: de 11 à 33 %,

- B1-33 «Restitutions pour les actions communautaires de dons alimentaires»: de 23 à 188 %,

- B1-35 «Distribution de produits agricoles aux défavorisés de la Communauté»: de 15 à 96 %;

c) deux chapitres ont aussi été en excédent pendant les trois ou les deux dernières années:

- B1-50 «Mesures d'accompagnement»: de 11 à 65 %,

- B1-11 «Sucre»: de 6 à 13 %.

d) l'écart moyen par chapitre ou en pourcentage des crédits initiaux est resté pratiquement stable de 1992 à 1996 (voir tableau 2.6), ce qui montre que la qualité des prévisions ne s'est pas améliorée.

CONCLUSION

2.16. Les crédits initiaux prévus en 1996 pour le FEOGA, section «garantie», se sont élevés à 41 258,5 Mio ECU, respectant ainsi le plafond de la ligne directrice agricole (voir point 2.2). Les modifications apportées au budget initial ont été relativement importantes (voir points 2.3-2.5). L'exécution est restée au-dessous des crédits finalement disponibles ( P4,1 %) sans recours à la réserve monétaire (voir point 2.6), mais avec des écarts importants sur certains chapitres (voir points 2.6-2.10). L'exécution n'a été supérieure aux crédits initiaux que pour trois chapitres seulement: l'«Huile d'olive», la «Viande bovine» et les «Autres mesures» (voir point 2.7).

2.17. Toutefois, certaines dépenses, qui concernaient un autre exercice, sont venues grever l'exercice 1996, alors que certaines dépenses relatives à 1996 n'y figurent pas (voir points 2.11-2.13). Aussi, la Cour recommande à la Commission de réexaminer la question de l'annualité et de veiller à la précision des délais de paiement dans la réglementation.

2.18. L'examen de la gestion budgétaire sur la période 1992-1996 montre une augmentation continu du budget du FEOGA et une surévaluation permanente des crédits sur certains chapitres (voir points 2.14-2.18). Enfin, l'évolution sur la période 1992-1996 des écarts, par chapitre, ou de l'écart moyen entre crédits initiaux et exécution (voir tableau 2.6) montre qu'il reste nécessaire d'améliorer la qualité des prévisions.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

MODIFICATIONS DES CRÉDITS INITIAUX

2.3. Le réaménagement important des crédits, concrétisé dans le BRS n° 1/96, avait son origine dans l'urgence de faire face à la crise de l'ESB. Les coûts engendrés, de 1,3 Mrd ECU environ, ont pu être absorbés sans augmentation de la dotation budgétaire, grâce à la sous-exécution dans d'autres secteurs résultant de la bonne tenue des marchés pour ceux-ci.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

2.8. Les crédits inscrits sont prévisionnels et une sous-exécution n'implique pas nécessairement que l'objectif politique de la mesure n'est pas atteint. Par ailleurs, les exemples cités se rapportent à des mesures qui n'avaient pas encore atteint leur régime de croisière, notamment celles concernant la «préretraite» et le «reboisement», pour lesquelles les États membres n'ont pas mis en oeuvre les programmes. En ce qui concerne le «reboisement», les facteurs climatiques ont ralenti la mise en oeuvre desdits programmes, notamment en Espagne, où la sécheresse a été particulièrement importante en 1995 et en 1996.

2.10. Le Conseil, en date du 27 juillet 1994, a prévu, par son règlement (CE) n° 1999/94, un montant de165 Mio ECU pour la fourniture gratuite de produits d'intervention à certains pays du Caucase et de l'Asie centrale. Cette fourniture s'est effectuée principalement pendant l'hiver 1995/1996. Cependant, une partie des crédits n'a pu être engagée avant la fin de l'exercice 1995. Il restait un montant de 55 Mio ECU à engager sur les crédits de l'exercice 996.

Le budget initial ne prévoyait pas de dépenses sur 1996 et, en conséquence, il n'y avait pas sur la ligne ad hoc des crédits nécessaires pour assurer la partie à exécuter au cours de l'exercice 1996. Les opérations de mobilisation et de transport des produits ne pouvaient pas être interrompues dans l'attente d'un transfert budgétaire, sous peine de ne pas atteindre le but fixé par le règlement du Conseil. Les dépenses ont donc été imputées sur la ligne B1-1011 «Coûts techniques du stockage public».

PRINCIPE D'ANNUALITÉ

2.11. La Commission est d'avis que les normes budgétaires ont été respectées.

De plus, les dotations de crédits de chaque poste budgétaire ne se réfèrent pas à une campagne donnée, mais aux paiements susceptibles d'être effectués pour une mesure donnée en tenant compte du rythme prévisible des paiements effectifs (voir les hypothèses budgétaires qui sont à la base du budget).

Lorsqu'il n'existe pas de délai de paiement dans la réglementation, la Commission ne peut pas refuser une dépense communiquée au cours de l'exercice, pour l'unique raison que le fait générateur peut remonter à plusieurs années.

Cependant, il va de soi que la Commission n'a pas intérêt à ce que s'accumule le poids du passé. C'est pour cela qu'elle a augmenté, depuis un certain nombre d'années, le nombre de délais de paiement et qu'elle a adopté une réglementation qui permet de réduire progressivement les paiements en cas de dépassement.

2.12 a) - Les 14 Mio ECU mentionnés par la Cour entraient dans les 4 % de tolérance prévus par le règlement (CE) n° 296/96.

- L'aide à la production de houblon pour la récolte 1994 est à payer au plus tôt le 15 octobre 1995, mais la réglementation ne fixe pas de terme [règlement (CEE) n° 1696/71, article 12].

- Le règlement (CEE) n° 3616/92, article 6, permet d'étaler les paiements de la prime à la reconversion pour le tabac correspondant à la récolte de 1993 sur trois exercices: 1994, 1995 et 1996.

b) - Afin de soulager les producteurs de viande bovine frappés par le marasme du secteur à la suite de la crise de l'ESB, la Commission, conformément au souhait du Conseil, avait avancé la date de début de paiement des avances pour les primes bovines. L'existence de disponibilités non utilisées au cours de l'exercice 1996 rendait possible cette opération de reprogrammation de dépenses de 1997 vers 1996.

- La Commission avait approuvé une demande autrichienne de relèvement du plafond s'appliquant aux tranches 1995 et 1996.

- Ce paiement était conforme à la réglementation qui stipule que la deuxième tranche peut être versée à partir du mois d'août 1996.

c) Le règlement (CE) n° 296/96 sur la discipline ne pouvait être appliqué aux cas survenus dans des campagnes précédentes à l'entrée en vigueur dudit règlement.

d) Les paiements du premier acompte pour la prime à la brebis et à la chèvre relative à la campagne 1996 se sont effectués à cheval sur les exercices 1996 (390,3 Mio ECU) et 1997 (110,2 Mio ECU), en conformité avec les délais de paiement découlant de la réglementation.

La remarque faite dans le rapport du système d'alerte se réfère à une constatation d'un ralenti sur le rythme de paiements de l'Espagne et de l'Italie par rapport aux exercices précédents et non à des dépenses qui n'auraient pas été réalisées dans le délai.

2.13. La Commission continue à faire des efforts de rigueur en ce qui concerne les délais de paiement dans tous les secteurs où cela s'avère possible.

a) et b) La réglementation qui régit les différentes OCM date, pour une large part, d'avant 1988 et ne contient donc pas toujours des dispositions établissant les paiements à l'intérieur de l'exercice budgétaire (du 16 octobre au 15 octobre de l'année suivante). Cependant, la Commission a veillé, lors de la réforme de 1992, à introduire des délais de paiement contraignants pour les aides directes dans les secteurs des cultures arables et de la viande bovine. Elle a fait de même par après pour les paiements des aides à la production de l'huile d'olive, du coton, du tabac et des fourrages séchés.

Le projet de réforme de l'OCM du houblon contient également un dispositif liant les paiements d'une campagne à un exercice budgétaire.

c) Le but du règlement (CE) n° 296/96 est de renforcer la discipline budgétaire dans les organismes payeurs des États membres.

La marge de 4 % est destinée à couvrir les dépenses dont l'éligibilité n'est pas contestable, mais qui n'ont pas pu être liquidées dans les délais puisque présentant des problèmes.

Toutefois, si la Commission a exigé des contrôles supplémentaires pour assurer le bien-fondé de la dépense ou si des facteurs relevant de la force majeure n'ont pas permis le respect des délais, il ne serait pas admissible que les budgets nationaux soient obligés de prendre en charge ces dépenses dont le retard est indépendant des États membres, c'est pourquoi le règlement prévoit la possibilité de remettre les pénalités éventuelles.

TENDANCES 1992-1996

2.14. En ce qui concerne les variations de dépenses entre 1990 et 1996, la Commission souhaite apporter les commentaires nécessaires à la bonne compréhension des évolutions.

a) et b) - L'augmentation des dépenses entre 1992 et 1996 pour les cultures arables, la viande bovine et les mesures d'accompagnement (qui n'existaient pas en 1992) sont le résultat de la réforme de la PAC de 1992, fondée sur le principe d'une baisse des prix compensée par des aides directes. Cela exprimait la volonté du Conseil de réduire le soutien par les prix et de le remplacer par des aides à l'hectare ou des primes à l'animal découplées de la production. Cela a eu pour effet de stabiliser les marchés concernés et la dépense afférente. Le passage à un système d'aides directes, bien entendu, allège la charge du consommateur au détriment de celle du contribuable communautaire.

- L'augmentation des dépenses, dans le secteur bovin, s'explique aussi par les coûts des mesures ESB (1,3 Mrd ECU) en 1996.

- L'augmentation des dépenses pour le secteur des fruits et légumes provient de la mise en place, après 1992, d'une OCM des bananes et de mesures pour la restructuration des vergers de fruits à coque.

- Le chapitre B1-39 «Autres mesures» était doté, en 1996, des crédits pour le financement des aides agrimonétaires décidées, en 1995, par le Conseil.

- Le relèvement des dépenses pour le chapitre B1-38 «Actions de développement du monde rural» est une conséquence de la revalorisation des primes bovines dans les zones défavorisées à la suite de la réforme de 1992.

- Enfin, il a été imputé sur le chapitre B1-25 «Autres mesures pour les produits animaux» de nouvelles dépenses pour le secteur des produits animaux relatifs aux programmes pour les régions ultrapériphériques de l'Union.

c) - Les dépenses du chapitre B1-22 «Viandes ovine et caprine» ont été réduites en 1996, notamment à la suite du paiement sur l'exercice 1995 d'une partie importante de la deuxième avance pour 1995.

- Le secteur vitivinicole a connu une suite continue d'années où la production de vin de table était faible, conduisant à un moindre recours aux mécanismes communautaires de distillation. La baisse de production est due, en grande partie, à des raisons climatiques, mais elle résulte aussi de la politique d'arrachage de vignobles pratiquée au cours des dernières années.

- Les dépenses des chapitres B1-30, B1-33 et B1-24 sont des dépenses de restitutions uniquement. Celles-ci sont en diminution, surtout en raison de la baisse des prix des céréales voulue dans la réforme de 1992, mais aussi (chapitre B1-24) pour respecter les plafonds budgétaires résultant de l'accord sur le cycle de négociations commerciales multilatérales d'Uruguay.

2.15. La Cour convient que la prévision agricole est un exercice difficile. La Commission partage ce point de vue, et ce d'autant plus au cours d'une période caractérisée par une mutation profonde des mécanismes de la politique agricole.

a) La Commission rappelle que les exercices allant de 1992 à 1996 couvrent la mise en place progressive de la réforme de 1992 de la PAC (exercices 1994, 1995, 1996), l'application de l'accord GATT et l'élargissement à trois nouveaux États membres en 1995. Cette période a aussi vu la mise en place d'un nombre important de nouvelles mesures, un déstockage général des produits en intervention et la gestion de la crise de l'ESB dans le secteur de la viande bovine. À cela s'ajoutent des événements agrimonétaires et la reformulation du système. Enfin, les facteurs climatiques, notamment une suite d'années de sécheresse dans certains États membres et une conjoncture mondiale favorable, ont contribué à la difficulté d'établir des prévisions budgétaires. Les facteurs mentionnés se sont renforcés, dans la plupart des cas, pour conduire à une sous-consommation des crédits.

Ces sous-exécutions sont encore aggravées par la conduite des organismes payeurs dans la gestion des dossiers résultant en une accumulation de retards, particulièrement sensibles en fin d'exercice. Dans ces conditions, la Commission estime qu'il est très difficile d'améliorer la qualité des prévisions budgétaires tant qu'on ne maîtrisera pas mieux ces facteurs.

Si l'on fait abstraction du titre B1-6, on s'aperçoit notamment que la dotation initiale en 1993 est inférieure aux dépenses au cours de cet exercice. En conséquence, les pourcentages au niveau global au point a) doivent être revus.

b) - Le chapitre B1-16 se rapporte au secteur vitivinicole, où la dépense principale résulte des mesures essentiellement de distillation et de stockage d'alcool, destinée à éliminer l'excédent de vin de table produit lors d'une campagne. La vendange, qui se fait en automne, est fortement tributaire des aléas climatiques. L'avant-projet de budget est construit au cours des premiers mois de l'année sur la base des rendements tendanciels. Dans ces conditions, la Commission estime difficile de donner des prévisions pertinentes, compte tenu des impératifs de calendrier de la procédure budgétaire. Une amélioration serait envisageable si la Commission présentait systématiquement une lettre rectificative en septembre, après la première lecture du budget par le Conseil, ou un budget rectificatif et supplémentaire dans les premiers mois de l'exercice.

- Le chapitre B1-17 reprend les dépenses du secteur du tabac, principalement des primes à la production. Les règles de fonctionnement de l'OCM ont été revues fondamentalement en 1992 afin d'éliminer les dysfonctionnements graves constatés au cours des années précédentes. Celles-ci s'articulent désormais sur une enveloppe budgétaire matérialisée par des quotas de production nationaux donnant droit à la prime. La production d'une campagne éligible n'est connue qu'au début de l'été suivant, soit plus d'un an après l'établissement du budget. Considérant que l'expérience accumulée sur le nouveau système est jusqu'à présent insuffisante, la Commission a toujours fait l'hypothèse d'une utilisation complète des quotas pour construire l'APB, même s'il s'avère que les dépenses en 1996 ont correspondu à une sous-utilisation des quotas d'environ 5 %.

- Le chapitre B1-25 comprend notamment les dépenses relatives au programme Poseican, dont il a été difficile d'évaluer les besoins réels lors de la phase de mise en place.

- Les dépenses du chapitre B1-33 dépendent de deux facteurs: les choix faits par la Commission en cours d'exercice pour exécuter la partie communautaire du programme d'aide alimentaire mondial et le niveau des restitutions versées. La hausse du prix mondial des céréales, à partir de l'été 1995, a ainsi conduit à la fois à une réorientation du programme et à une baisse du niveau des restitutions.

- Quant aux dépenses techniques au chapitre B1-35, le déstockage rapide de tous les produits en intervention a conduit, ici également, à modifier les règles d'application en permettant l'acquisition de produits sur le marché. Cette réorientation des programmes nationaux, en 1996, a conduit à des retards d'exécution, qui ont justifié une demande de report de crédits de l'exercice 1996 vers l'exercice 1997. La Commission rappelle aussi que la dotation budgétaire de ce chapitre a été fixée à200 Mio ECU par le Parlement européen et ne résulte pas d'une prévision.

c) - Les prévisions pour les mesures d'accompagnement concernaient des programmes dont une partie importante étaient encore en négociation ou en voie d'adoption. Dans ces conditions, en y ajoutant la mise en place et la montée en régime des programmes, il est difficile de prévoir précisément le niveau de la dépense à venir, bien qu'un encadrement financier ait été mis en place fixant le plafond des dépenses pour la période 1993-1997.

- Les dépenses concernant le chapitre B1-11 «Sucre» ont dépassé les crédits initiaux au cours de l'exercice 1993. Une situation conjoncturelle favorable correspondant à une offre sur le marché mondial en retrait par rapport à la demande pour la première fois depuis plusieurs années et une production communautaire en hausse ont stimulé les exportations et conduit à des dépenses en restitutions au-delà des prévisions.

d) La Cour indique que la qualité de la prévision agricole ne s'est pas améliorée. La Commission estime qu'une appréciation globale des prévisions est un exercice trop réducteur de la réalité complexe que constitue la prévision agricole.

La Commission estime qu'il y a lieu de distinguer les prévisions concernant les aides directes au sens large de celles concernant les mesures d'intervention sur le marché (restitutions et stockage).

Pour les aides directes qui représentent une grande partie des dépenses (plus de 60 %), la réforme de la PAC décidée en 1992 a introduit des mécanismes (aides directes par unité de surface ou de bétail, mesures d'accompagnement, aides plafonnées pour une quantité maximale...) qui font que la dépense doit être mieux prévisible. C'est ce que la Commission a constaté. Ainsi, par exemple, pour les céréales, l'écart entre les prévisions et les réalisations concernant les surfaces bénéficiant du versement des aides à l'hectare a diminué pour passer de 2,8 millions d'hectares au titre de la récolte 1993 à 0,9 million d'hectares pour la récolte 1995. Plusieurs exercices ont été nécessaires, il est vrai, pour permettre l'adaptation des agriculteurs aux nouveaux mécanismes et donc pour constater une amélioration des prévisions.

En revanche, la Commission reconnaît que, pour les mesures d'intervention sur le marché (restitutions, stock-age, retraits du marché), la situation est difficilement perfectible. Pour ces aspects de la prévision on ne peut pas nécessairement s'attendre à une amélioration des prévisions dans la mesure où les paramètres sont extrêmement aléatoires (production, prix mondiaux...). Bien au contraire, par exemple, pour ce qui concerne le secteur des céréales, la réforme a rendu les prévisions encore plus aléatoires dans la mesure où les stocks publics se sont considérablement réduits et qu'il n'est dès lors plus possible d'infléchir significativement les prix par l'intermédiaire de la gestion des stocks publics.

Au moment de la présentation de l'APB pour un exercice, la Commission se fonde sur la meilleure connaissance possible des marchés. Un moyen d'améliorer les prévisions dans ce domaine sera de présenter aussi tardivement que possible une lettre rectificative à l'APB. Mais le calendrier imposé par le règlement financier est tel que, pour le FEOGA-Garantie, la lettre rectificative, sauf à se limiter à prendre en compte des modifications réglementaires, n'améliore guère la situation. Face à ce constat, le Parlement et le Conseil ont accepté que la Commission puisse présenter une lettre rectificative jusqu'au 31 octobre de manière à refléter les dernières évolutions constatées sur les marchés agricoles.

CONCLUSION

2.16. Le réaménagement important des crédits, concrétisé dans le BRS n° 1/96, avait son origine dans l'urgence de faire face à la crise de l'ESB. Les coûts engendrés, de 1,3 Mrd ECU environ, ont pu être absorbés sans augmentation de la dotation budgétaire, grâce à la sous-exécution dans d'autres secteurs résultant de la bonne tenue des marchés pour ceux-ci.

2.17. Dans la mesure du possible, la Commission s'efforce de fixer des délais de paiement de manière à assurer le respect du principe d'annualité dans les dépenses du FEOGA, section «garantie» (voir réponses données aux points 2.11 à 2.13).

2.18. Les exercices allant de 1992 à 1996 couvrent la mise en place progressive de la réforme de 1992 de la PAC (exercices 1994, 1995, 1996), l'application de l'accord GATT et l'élargissement, en 1995, à trois nouveaux États membres de la PAC. Cette période a aussi vu la mise en place d'un nombre important de nouvelles mesures, un déstockage général des produits en intervention et la gestion de la crise de l'ESB dans le secteur de la viande bovine. À cela s'ajoutent des événements agrimonétaires. Enfin, les facteurs climatiques, notamment une suite d'années de sécheresse dans certains États membres et une conjoncture mondiale favorable, ont contribué à la difficulté d'établir des prévisions budgétaires en conformité avec la dépense réelle. Les facteurs mentionnés se sont renforcés, dans la plupart des cas, pour conduire à des économies budgétaires.

Les sous-exécutions sont encore aggravées par les difficultés rencontrées par les organismes payeurs dans la gestion des dossiers entraînant une accumulation de retards, particulièrement sensibles en fin d'exercice. La Commission fait des efforts avec les États membres pour maîtriser les différents facteurs qui empêchent une amélioration de la qualité des prévisions budgétaires.

Les prévisions pour une grande partie de la dépense se sont améliorées entre 1992 et 1996; pour le reste, les prévisions sont liées à des paramètres très aléatoires qui font qu'il serait hasardeux de prétendre que telle ou telle méthode pourrait contribuer à les améliorer.

D'ailleurs, dans un récent rapport présenté par un expert extérieur à la Commission, il a été démontré qu'au cours de la période 1990 à 1996 la sous-exécution globale a eu tendance à croître légèrement (de + 6,1 à 7,6 %), mais cela n'est pas du tout dû à une détérioration de la qualité des prévisions. Bien au contraire, cette qualité des prévisions par chapitre budgétaire s'est, elle, améliorée; en revanche, les «erreurs» qui par le passé, avant la réforme, étaient soit négatives soit positives et donc se compensaient sont, plus systématiquement, depuis la réforme, et en raison de mécanismes introduits (QMG, surface de base, quota d'animaux) de signe positif.

La Commission prendra ces éléments d'analyse en compte pour les exercices futurs, et notamment dans le cadre de SEM 2000.

Enfin, il faut souligner que la prévision agricole n'est pas un acte unilatéral de la Commission; en effet, la procédure ad hoc de concertation instituée par l'accord interinstitutionnel associe le Parlement et le Conseil à cet exercice difficile.

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CHAPITRE 3(93*) Organisation des marchés - Produits végétaux

3.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Aides «surfaces» en faveur des cultures arables 3.1 - 3.79

Analyse des dépenses budgétaires 3.5 - 3.8

Paramètres de base du régime d'aide 3.9 - 3.31

Versement des aides «surfaces» 3.9 - 3.12

Superficies de base et traitement des dépassements 3.13 - 3.19

Plans de régionalisation 3.20 - 3.23

Péréquation des rendements et plafonds d'irrigation 3.24 - 3.26

Stabilisateur de rendement 3.27 - 3.28

Fiabilité des statistiques 3.29

Revenu agricole 3.30 - 3.31

Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) 3.32 - 3.69

Instauration du système 3.32

Coût total du SIGC 3.33

Demandes d'aides 3.34 - 3.37

Base de données informatisée 3.38 - 3.40

Système alphanumérique d'identification des parcelles 3.41 - 3.42

Système de contrôle intégré 3.43 - 3.69

Conclusions 3.70 - 3.79

Suivi des observations formulées dans les rapports de la Cour 3.80 - 3.117

Organisation commune du marché du tabac brut 3.81 - 3.99

La réforme de 1992 3.81 - 3.82

Équilibre du marché et situation budgétaire 3.83 - 3.86

Complexité du nouveau régime 3.87 - 3.91

Suivi d'irrégularités spécifiques relevées dans les rapports de la Cour relatifs aux campagnes de commercialisation 1988-1992 3.92 - 3.94

Soutien direct aux revenus 3.95

Conclusions 3.96 - 3.99

Organisation commune du marché vitivinicole 3.100 - 3.117

Équilibre du marché et situation budgétaire 3.102 - 3.103

Maîtrise du volume de vin mis sur le marché 3.104 - 3.106

Système d'information de gestion 3.107 - 3.108

Casiers viticoles 3.109 - 3.112

Le corps de contrôle spécifique de la Commission 3.113

Conclusions 3.114 - 3.117

AIDES «SURFACES» EN FAVEUR DES CULTURES ARABLES

3.1. Les présentes observations examinent la partie de la «réforme MacSharry» de 1992 qui concerne les cultures arables. Dans les deux principaux secteurs de cultures arables, à savoir les céréales et les graines oléagineuses, les années 80 ont été caractérisées par l'augmentation des excédents de production. Une partie de la production céréalière demeurait invendable, compte tenu du niveau élevé des prix de soutien internes. La nécessité de vendre ces produits sur le marché mondial et/ou de les conserver dans les stocks publics a accru considérablement la charge budgétaire (restitutions à l'exportation) (coûts d'intervention). En ce qui concerne les graines oléagineuses, le GATT excluait toute protection contre les importations à bon marché, et une aide à la transformation en faveur des moulins à huile, en constante augmentation, a permis de compenser la différence entre les prix du marché mondial et les prix de soutien européens, plus élevés.

3.2. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1989(94) et dans son rapport spécial 1/92(95), la Cour attirait l'attention sur le fait que les mesures instaurées jusqu'alors pour contenir la production et stabiliser les dépenses budgétaires (quantités maximales garanties, réductions de prix limitées, prélèvements de coresponsabilité) n'avaient toujours pas une efficacité suffisante. En 1991, la Commission concluait notamment que «les garanties de prix existantes, directement liées à la production, aboutissent de ce fait à un accroissement de la production» et à la «progression rapide des dépenses budgétaires»(96).

3.3. Dans ces conditions et compte tenu des négociations du GATT pendant le cycle d'Uruguay, la Commission a suggéré de renforcer la compétitivité de l'agriculture en poursuivant son action sur les prix, tout en accordant directement aux exploitants des aides pour compenser le niveau plus faible des prix. En mai 1992, le Conseil a approuvé les propositions de la Commission en vue d'une nouvelle organisation des marchés des cultures arables, à savoir les céréales, les graines oléagineuses (navette ou colza, tournesol, soja, auxquels fut ajouté ensuite le lin) et les protéagineux (pois, fèves ou féveroles et lupins doux). En juin 1992, les règlements correspondants ont été adoptés(97). Ils ont instauré un régime commun des cultures arables devant être introduit pendant une période transitoire de trois ans à partir de la campagne 1993/1994 et fondé sur les éléments suivants:

a) un régime d'aides «surfaces» comportant des montants d'aide différents pour les céréales, les graines oléagineuses et les protéagineux, qui devraient compenser les pertes de revenus des exploitants agricoles dus à la suppression (graines oléagineuses, protéagineux) ou à la réduction (céréales) des prix institutionnels;

b) instauration du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), système commun permettant de gérer et de contrôler l'ensemble des demandes d'aides liées aux superficies, également applicable au secteur animal (voir chapitre 4).

3.4. Le travail d'audit a été centré sur la mise en oeuvre des principaux aspects de la réforme au niveau de la Commission et dans les cinq États membres (Allemagne, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni) qui, ensemble, reçoivent 90 % environ du total des aides «surfaces». Les résultats sont présentés en deux parties. Les points 3.9-3.31 traitent des éléments essentiels du nouveau régime des paiements et les points 3.32-3.69, du système intégré de gestion et de contrôle, dont l'instauration était censée s'effectuer en parallèle avec la nouvelle base de paiement.

Analyse des dépenses budgétaires

3.5. Pendant les quatre années de la période 1990-1993, c'est-à-dire avant la réforme de la politique agricole commune (PAC), les dépenses du FEOGA-Garantie pour les cultures arables sont passées de 7 835 Mio ECU en 1990 à 10 611 Mio ECU en 1993, soit une augmentation moyenne de 10,6 % par an (voir tableau 3.1 A).

3.6. Le même tableau montre que, pendant les trois années de la période 1994-1996 qui a suivi la réforme de la PAC, ces dépenses sont passées de 12 652 Mio ECU en 1994 à 15 018 Mio ECU en 1995 (soit une augmentation de 18,7 % par rapport à l'année précédente) et à 16 362 Mio ECU en 1996 (augmentation de 8,9 %). Ces chiffres peuvent être mis en regard des évaluations présentées par la Commission en 1991 en relation avec l'évolution budgétaire(98). Les prévisions de dépenses totales de la Commission pour les années 1994-1996 étaient en moyenne inférieures de 9 % aux dépenses effectives (voir tableau 3.1 B). Cette différence est principalement due à l'introduction ultérieure de l'aide à l'ensilage pour les produits autres que le maïs, à l'augmentation de la prime concernant le gel des terres, les superficies de base et les rendements, à des ajustements agrimonétaires et à l'élargissement de la Communauté. La Commission a également prévu une diminution des dépenses totales au titre des cultures arables en 1997. Celle-ci reste à confirmer.

3.7. Étant donné que les aides directes aux producteurs de céréales s'accompagnaient d'une diminution du prix indicatif, on s'attendait à ce qu'une partie des coûts pour la production de céréales soit transférée à la suite de la réforme des consommateurs au budget. Il était également permis de penser que les dépenses agricoles concernant le secteur augmenteraient à court terme, mais que cette augmentation serait en partie compensée par l'incidence supposée de la réduction de l'intervention et des restitutions à l'exportation. C'est bien ce qui est arrivé, comme le montre le tableau 3.1 A. Alors qu'en 1993 les restitutions à l'exportation constituaient 26,3 % des dépenses totales relatives aux cultures arables, elles ne représentaient plus que 2 % en 1996. Les coûts du stockage à l'intervention, qui, en 1993, constituaient 25,7 % de ces dépenses, sont devenus négatifs en 1996 en raison du produit de la vente des stocks.

3.8. L'augmentation moyenne de 13,7 % par an après le lancement de la réforme de la PAC s'explique dans une large mesure par l'augmentation programmée du montant de base versé pour les céréales, qui était destinée à compenser la diminution des prix institutionnels.

Paramètres de base du régime d'aide

Versement des aides «surfaces»

3.9. Dans le secteur des céréales, les prix institutionnels(99) ont été baissés afin de rapprocher les prix du marché communautaire de ceux du marché mondial, cette baisse s'étant effectuée progressivement au cours des trois premières années de la réforme. Ainsi, le prix indicatif est passé en deux étapes de 130 ECU/tonne en 1993 à 110 ECU/tonne en 1995. Afin de dédommager les exploitants agricoles pour leur perte de revenus, une compensation (un montant de base) leur est accordée; celle-ci est calculée comme étant la différence entre le prix indicatif fixé avant la réforme (155 ECU/tonne en 1992) et les nouveaux prix indicatifs. Par suite, le montant de base devait passer de 25 ECU/tonne en 1993 à 45 ECU/tonne en 1995 (54,34 ECU/tonne après l'adaptation du taux vert). Depuis 1995, le taux de base est supposé rester fixé pour les années suivantes. En multipliant le montant de base par le rendement régional et le nombre d'hectares ensemencés en céréales par un exploitant, on obtient le montant à verser à celui-ci au titre de l'aide «surface».

3.10. Si, dans le secteur des céréales, le système des prix institutionnels a été maintenu, dans ceux des graines oléagineuses et des protéagineux, il a été supprimé. L'ancienne aide à la production, qui était destinée à contrebalancer la différence entre les prix bas du marché mondial et les prix institutionnels élevés, a été remplacée par une aide «surface», comme celle qui existe dans le secteur des céréales.

3.11. Le montant compensatoire pour les protéagineux a été fixé à 1,44 fois le montant pour les céréales, ce qui donne le chiffre de 78,49 ECU/tonne à partir de 1995. Le montant compensatoire pour les graines oléagineuses a été fondé sur les éléments suivants:

a) un prix de référence pour le marché mondial, correspondant au prix d'équilibre supposé à moyen terme sur un marché mondial stabilisé,

b) un rapport estimé du prix d'équilibre entre les graines oléagineuses et les céréales, qui ne devrait apporter aucune incitation à opter pour une culture plutôt que pour une autre.

Le montant de référence final était de 193,1 ECU en 1993, de 183,3 ECU en 1994 et de 222,3 ECU en 1995. Le montant annuel de l'aide est calculé par la Commission pour chaque région.

3.12. L'aide aux graines oléagineuses est versée en deux fois. La première partie est payée sous forme d'avance sur la base des surfaces cultivées. La seconde partie est versée sous forme de complément à la fin de la campagne de commercialisation et elle tient compte de l'évolution des prix du marché mondial par rapport au prix de référence.

Superficies de base et traitement des dépassements

3.13. Le critère de la superficie de base a été mis en place comme instrument de stabilisation des dépenses. Les superficies de base sont établies par les États membres en tant que moyenne des hectares qui, en 1989, en 1990 et en 1991, ont été cultivés en céréales, en graines oléagineuses et en protéagineux ou bien mis en jachère conformément à un régime d'aide publique. Les États membres peuvent également appliquer un système individuel de superficie de base pour chaque producteur, mais cette disposition n'a encore jamais été mise en oeuvre. Ce sont les États membres qui déterminent si une superficie de base couvre la totalité de son territoire ou si la superficie de base doit être répartie entre plusieurs régions. Les États membres peuvent aussi délimiter des superficies de base séparées pour le maïs. L'aide «surface» n'est pleinement accordée que si la superficie totale déclarée par État ou par région ne dépasse pas la ou les superficie(s) de base déterminée(s). Dans ce cas, l'aide compensatoire est réduite d'autant pour chaque producteur et, pendant la campagne de commercialisation suivante, il est procédé à un gel extraordinaire des terres sans aucune compensation.

3.14. Le 18 octobre 1993, la Commission a publié un règlement portant modalités d'application du règlement de base en ce qui concerne la gestion des superficies de base régionales (100). Ce règlement stipule que les calculs relatifs au dépassement de la ou des superficie(s) de base doivent être effectués au plus tard le 15 septembre de chaque année, donc à un moment où les chiffres sont encore provisoires. L'État membre informe la Commission sans délai et au plus tard le 30 septembre. Le règlement ne prévoit aucune vérification des chiffres définitifs.

3.15. Au cours des trois premières années de la réforme, l'Allemagne, l'Espagne, la France et leRoyaume-Uni ont notifié des dépassements, dont l'analyse a mis en évidence certains problèmes.

3.16. En premier lieu, les superficies de base ont été sous-estimées pour certaines régions:

a) au cours de la première année, cela a été le cas pour les nouveaux Länder allemands et pour l'Écosse; par la suite, la Commission a modifié le règlement et augmenté les superficies de base, soit de façon permanente, soit de façon temporaire. Cela a conduit à une réduction des dépassements dans ces régions et les États membres ont ainsi échappé complètement ou partiellement aux sanctions pour dépassement; l'incidence financière de ces modifications peut être estimée à 469,7 Mio ECU pour les trois premières années de mise en oeuvre de la nouvelle PAC (voir colonne C du tableau 3.2);

b) en établissant sa superficie de base, l'Espagne a utilisé, entre autres éléments, son cadastre; les exploitants payant des droits plus élevés sur les terrains irrigués, ils n'avaient manifestement pas intérêt à faire réactualiser le cadastre avant 1992; ce facteur peut expliquer pourquoi chaque année en Espagne la superficie de base est considérablement dépassée (34 % en 1996); les exploitants ont maintenant mis le cadastre à jour, en raison de l'aide «surface», mais la réglementation relative à la superficie de base n'autorise pas un nouveau calcul de la base irriguée; par suite, les dépassements vont se poursuivre.

3.17. En second lieu, le règlement portant modalités d'application manquait de précision, ce qui a permis de calculer les dépassements de différentes façons:

a) l'Espagne, le Royaume-Uni et la majorité des Länder allemands utilisent les chiffres provisoires disponibles au 15 septembre; la France et la Bavière se fondent sur des extrapolations tenant compte de demandes non encore enregistrées dans les systèmes informatiques et/ou des résultats prévisibles des contrôles sur place;

b) en France, le calcul du dépassement de la base relative au maïs, lorsqu'elle existe, doit distinguer pour les superficies consacrées au fourrage entre le maïs et les autres cultures; le formulaire de demande à l'usage des petits producteurs pour les années 1993 et 1994 ne faisait pas cette distinction, ce qui a conduit à une sous-estimation du dépassement;

c) certaines régions d'Espagne et de France, leRoyaume-Uni et le Land de Bade-Wurtemberg (en 1995) n'ont utilisé que les chiffres du gel rotationnel(101) (chiffres les plus bas) pour le calcul du dépassement de la base relative au maïs, et, par suite, d'autres formes de gel n'ont pas été prises en compte et le dépassement a été sous-évalué;

d) l'Allemagne n'a tenu que partiellement compte du gel quinquennal parce que certains Länder ont omis d'inclure les hectares déclarés dans le cadre de l'ancien système;

e) conformément au règlement (CEE) n° 2836/93, le taux de dépassement devrait être calculé avec une décimale. L'Espagne, la France et le Royaume-Uni ont omis la seconde décimale, alors que l'Allemagne a arrondi mathématiquement les chiffres; la méthode inhabituelle utilisée pour arrondir les chiffres qui est en usage en Espagne, en France et au Royaume-Uni entraîne l'application de sanctions plus faibles;

f) une application incorrecte des règlements en Espagne en 1993, au Royaume-Uni en 1994 et en France en 1995 a pénalisé trop fortement les exploitants comme le montre la colonne D du tableau 3.2.

Pour les années 1993/1994 à 1995/1996, l'incidence financière totale des dépassements liée au manque de précision de la réglementation portant modalités d'application est estimée à 57,6 Mio ECU (voir le total de la colonne D du tableau 3.2).

3.18. Troisièmement, deux principes exposés dans le règlement de base ne sont pas reflétés de façon correcte dans le règlement portant modalités d'application. En effet, le règlement de base stipule que:

a) les superficies admises pour les paiements compensatoires ne doivent pas dépasser la superficie de base régionale, mais dans la mesure où une sanction réduite est infligée aux petits producteurs, il s'ensuit que les paiements sont effectués pour des superficies supérieures à celles autorisées au titre de la superficie de base;

b) les superficies consacrées au fourrage doivent être déduites de la superficie de base régionale dans le calcul du dépassement. Cette règle a été modifiée dans le règlement portant modalités d'application, qui prévoit que la superficie destinée au fourrage doit être additionnée à la superficie totale déclarée et non déduite de la superficie de base régionale. Ce changement a conduit à une réduction injustifiée des dépassements dans l'ensemble des États membres.

L'incidence financière des dépassements liés à ce problème est estimée à 17,7 Mio ECU et apparaît dans la colonne E du tableau 3.2.

3.19. La documentation des États membres à l'appui des calculs relatifs aux dépassements est souvent incomplète. Les États membres (à l'exception de la France depuis 1995) ne conservent pas de copie de la base de données telle qu'elle se présentait au moment où les calculs ont été effectués. En Allemagne, en Espagne et au Royaume-Uni, il existe plusieurs bases de données. Dans ces pays, le calcul des dépassements nécessite des échanges manuels de données entre les administrations régionales, ce qui accroît le risque d'erreurs en raison du manque de contrôles d'ensemble au niveau national.

Plans de régionalisation

3.20. Afin de tenir compte de la diversité des structures agricoles au sein de la Communauté, les paiements compensatoires varient suivant les régions, en fonction des rendements des années précédentes. Les États membres ont dû établir des plans de régionalisation fondés sur des critères pertinents et objectifs tels que la fertilité des sols, l'irrigation, etc., tirés des données disponibles concernant la région sur la période de cinq ans 1986/1987-1990/1991, en laissant de côté les années de rendement maximal et minimal. Il a fallu calculer, pour chaque région de production, le rendement moyen des céréales (et, si possible, des graines oléagineuses).

3.21. Les plans de régionalisation ont été établis sous l'autorité des ministères de l'Agriculture des États membres à partir de sources que la Commission n'était pas en mesure de vérifier directement, dans la pratique. Afin de contrôler les rendements régionaux utilisés dans les plans de régionalisation des États membres par rapport aux données objectives, la Commission a comparé les rendements nationaux découlant des plans de régionalisation aux chiffres d'Eurostat.

3.22. Pour ce qui est des cinq États membres étudiés dans le présent chapitre, la comparaison montre que seul le plan de régionalisation du Royaume-Uni était conforme à la moyenne Eurostat. Dans les quatre autres États membres, les rendements moyens découlant des plans de régionalisation dépassaient toujours de 1 % environ en moyenne les chiffres d'Eurostat. Ces différences étant faibles en termes relatifs, la Commission les a acceptées. Toutefois, elles ne sont pas dues à des erreurs statistiques courantes généralement acceptables, mais à une application non uniforme des règlements dans les États membres. Par exemple:

a) alors que, conformément à la réglementation, les nouveaux Länder allemands auraient dû utiliser les rendements moyens des anciens Länder pour les céréales, ils n'ont pas respecté cette disposition et ont appliqué un rendement supérieur;

b) conformément à la réglementation, les États membres sont tenus de fournir des indications sur les superficies et les rendements pour chaque région de production. Le plan de régionalisation italien comprend 255 régions de rendement différentes. En raison de certaines incohérences telles que des transferts de superficies et de production d'une région à une autre, des rendements présentant des fluctuations considérables au cours de la période de référence et la non-disponibilité de données fiables concernant l'ensemble de la période de référence pour certaines régions, il n'a pas été possible de s'assurer que la méthode de calcul utilisée était conforme aux dispositions du règlement de base. La même constatation vaut pour toutes les régions espagnoles et pour un Land allemand (Basse-Saxe).

Bien que les marges soient faibles en termes relatifs, elles sont assez importantes en valeur absolue (voir tableau 3.3). L'incidence financière totale de toutes les différences de cette nature peut être estimée à un montant de 152,1 Mio ECU pour les campagnes de commercialisation 1993/1994 et 1995/1996.

3.23. Par ailleurs, les faits suivants ont été observés:

a) dans les Länder d'Allemagne de l'Ouest, le rendement moyen des graines oléagineuses était calculé en ne prenant en considération que le colza d'hiver. Bien qu'en Allemagne cette culture représente plus de 90 % de la production de graines oléagineuses, le règlement ne permet pas d'exclure le colza d'été. Le colza d'hiver ayant un rendement plus élevé que le colza d'été, le rendement des graines oléagineuses en Allemagne est surévalué. On peut estimer que l'incidence financière en est le paiement de 4 Mio ECU de trop pour les récoltes 1993-1995;

b) en 1994 et en 1995, la France a modifié par deux fois son plan de régionalisation. À chaque fois, le rendement moyen a été relevé pour certains départements, ce qui a entraîné des augmentations des rendements moyens nationaux contraires au règlement. L'incidence financière de ces modifications peut être estimée à 1 Mio ECU pour 1994/1995 et à 1,3 Mio ECU pour 1995/1996.

Péréquation des rendements et plafonds d'irrigation

3.24. En août 1992, la France a présenté les grandes lignes d'un plan de régionalisation définissant les principales options. Ce projet de plan introduisait deux notions qui n'existaient pas dans le règlement de base: la péréquation des rendements (102) et les plafonds d'irrigation. La péréquation des rendements devrait être neutre en termes budgétaires, mais il est contraire aux dispositions du règlement de base de fonder les rendements régionaux sur les statistiques détaillées. Toutefois, les plafonds d'irrigation ne sont pas neutres en termes budgétaires, puisqu'ils ont une incidence sur les paramètres de base. Bien que les plafonds supposent des sanctions individuelles en cas de dépassement, en incluant des superficies de projets d'irrigation programmés en dehors de la période de référence initiale, ils augmentent la superficie irriguée éligible à l'aide.

3.25. La Commission a accepté que la France applique ce plan, sur une base temporaire, pendant les campagnes de commercialisation 1993/1994 et 1994/1995, à condition qu'elle présente avant le 30 avril 1993 un nouveau plan pour la campagne 1995/1996. Or, le plan de régionalisation définitif présenté par la France en mars 1993 était toujours fondé sur les mêmes éléments que le projet et aucun nouveau projet n'a été présenté. Au lieu de cela, la Commission a instauré en mai 1993 des plafonds d'irrigation pour la Grèce et la France au moyen d'un règlement portant modalités d'application (103). Le 24 janvier 1994 (104), les deux notions, celle des plafonds d'irrigation et celle de la péréquation des rendements, ont été reprises dans le règlement de base du Conseil. La modification introduisait la possibilité de transférer les plafonds à une superficie de base irriguée, y compris les superficies dont l'irrigation était programmée. L'aide compensatoire devait toutefois être réduite au cas où le rendement moyen découlant de ce changement serait plus élevé que celui utilisé dans les plans de régionalisation de 1993 (voir point 3.28).

3.26. Ces évolutions ont eu pour effet de faire bénéficier la France et la Grèce de superficies irriguées supplémentaires ayant un rendement supérieur, et ce dès le début de la réforme. Malgré cette augmentation des superficies irriguées, l'analyse montre que des dépassements ont eu lieu. En France, toutefois, ces dépassements n'ont jamais été déclarés. L'incidence financière est évaluée à 18,1 Mio ECU en 1994/1995.

Stabilisateur de rendement

3.27. En outre, un stabilisateur de rendement supplémentaire a été introduit. Ce stabilisateur prévoit l'ajustement des paiements compensatoires dans l'année suivante si le rendement moyen effectif dépasse le stabilisateur, calculé comme étant un rendement moyen résultant du plan de régionalisation appliqué en 1993. Ce mécanisme a été introduit afin que les États membres ayant adopté des plans de régionalisation complexes, comme l'Espagne et la France, ne reçoivent pas davantage d'aide compensatoire que les États membres qui ont adopté des plans plus simples (105).

3.28. Pour la France, la Commission a fixé le stabilisateur de rendement à 6,02 tonnes par hectare. Ce chiffre tient compte de l'effet des plafonds d'irrigation. La France bénéficie donc de rendements accrus après la période de référence, ce qui n'est pas le cas pour d'autres États membres. L'avantage comparatif que la France a tiré de cette modification de la réglementation peut être évalué à 16,5 Mio ECU à partir de la campagne de commercialisation 1995/1996.

Fiabilité des statistiques

3.29. La base statistique servant au calcul initial des superficies de base et des rendements n'est pas entièrement satisfaisante. Le règlement (CEE) n° 837/90 du Conseil(106) concernant les informations statistiques à fournir par les États membres sur la production de céréales prévoyait qu'en 1994 au plus tard les erreurs standard ne devraient pas dépasser 1 % pour les superficies et 2 % pour la production. Le rapport adressé par Eurostat au Parlement européen en novembre 1994 concernant les systèmes statistiques de mesure des superficies, de la production et des rendements dans les douze États membres (107) indiquait qu'à l'époque seuls le Danemark, l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni étaient en mesure de fournir des statistiques ayant la précision requise. Étant donné que les périodes de référence retenues pour le calcul des superficies de base et des rendements sont antérieures à la mise en oeuvre du règlement n° 837/90, le paiement des aides est inévitablement fondé sur des statistiques imprécises dans la plupart des États membres. L'inexactitude statistique n'étant pas définie dans le rapport susmentionné, le risque de sur- ou de sous-évaluation des superficies de base et des rendements ne peut être chiffré. Les dépassements persistants de certaines superficies de base observés au Royaume-Uni, en France, en Espagne et en Allemagne ainsi que les déficits permanents constatés dans d'autres États membres peuvent résulter d'évaluations erronées ou de modifications des superficies de cultures arables. Toutefois, ce sont les déficits permanents qui risquent d'avoir des incidences budgétaires plus importantes et plus durables, en raison de la surévaluation initiale de la superficie de base, qui cache les véritables excédents et évite ainsi des sanctions aux États membres (voir tableau 3.4).

Revenu agricole

3.30. La Commission a reconnu dans sa communication au Conseil (108) que le système de soutien agricole avant la nouvelle PAC était largement orienté vers une petite minorité d'exploitations et n'apportait aucune solution au problème du revenu agricole en général, problème qui n'a pas encore été résolu par la réforme. Il n'existe aucun plafond individuel pour l'aide «surface», contrairement à ce qui existe dans le secteur de la viande bovine. Des sommes considérables sont versées aux très gros producteurs, en plus, naturellement, des revenus générés par les ventes normales, qui représentent, en moyenne, le double de l'aide versée. Les trois paiements les plus importants effectués dans les États membres visités illustrent cette situation (voir tableau 3.5).

3.31. Alors que pour les graines oléagineuses et les plantes protéagineuses les taux ont pu être largement maintenus dans les limites de l'évolution des prix mondiaux, cela n'a pas été le cas pour les céréales. L'augmentation des prix du marché mondial a placé les prix internes de la Communauté à des niveaux excédant les prix institutionnels en 1995 et en 1996. Les paiements compensatoires étant versés en fonction de la différence entre prix institutionnels anciens et nouveaux, les prix du marché, plus élevés, combinés à l'aide à la superficie, ont entraîné une surcompensation des agriculteurs de plus de 20 % en 1995 et en 1996. Cette estimation a été confirmée par l'OCDE(109), qui indique que la surcompensation pour la récolte de 1995 peut être évaluée à quelque 3 000 Mio ECU, ce qui équivaut à plus de 30 % des dépenses de l'exercice budgétaire 1995 au titre des céréales (voir tableau 3.1 A).

Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC)

Instauration du système

3.32. Le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992(110), a introduit un système intégré de gestion et de contrôle destiné à traiter et à contrôler environ 3 millions de demandes d'aides à l'hectare par an. Les principaux éléments du système sont:

a) les demandes d'aides; pour satisfaire aux conditions d'éligibilité à l'aide «surface», tout agriculteur doit présenter chaque année une demande indiquant l'ensemble des parcelles agricoles, y compris les zones fourragères et les parcelles concernées par le gel des terres;

b) une base de données informatisée, qui enregistre pour chaque exploitation agricole les données fournies par les demandes d'aides;

c) un système d'identification alphanumérique des parcelles agricoles, permettant de localiser les superficies déclarées de manière à suivre leur évolution dans le temps, d'effectuer des contrôles croisés informatisés ainsi que des contrôles sur place;

d) un système de contrôle intégré destiné au contrôle administratif et aux inspections sur le terrain.

Coût total du SIGC

3.33. Le tableau 3.6 montre les coûts de mise en oeuvre du SIGC et la partie financée par la Communauté. Toutefois, selon une lettre de la Commission datée du 12 janvier 1993 (VI/7016/93), seuls les coûts relatifs aux structures informatiques et de contrôle et aux experts étaient éligibles au cofinancement communautaire(111). Les autres coûts de mise en oeuvre et les coûts de fonctionnement du SIGC sont supportés par les États membres(112). Par exemple, les données fournies par l'Allemagne révèlent que seuls 14 % environ des coûts totaux de mise en oeuvre en Allemagne ont été remboursés par la Communauté. Étant donné qu'une partie des coûts est financée par les États membres, il n'a pas été possible de rassembler des données suffisantes dans l'ensemble des États membres pour déterminer les coûts totaux du SIGC. Toutefois, la Cour a été informée que, dans certains États membres, les institutions de contrôle nationales continueraient à examiner cette question.

Demandes d'aides

3.34. Le système des paiements compensatoires repose sur les demandes d'aides dans lesquelles l'exploitant déclare les parcelles faisant l'objet d'une demande d'aide, y compris les parcelles gelées. L'introduction de demandes d'aides représente un travail administratif considérable dans des secteurs qui percevaient autrefois leurs revenus par l'intermédiaire du système de soutien des prix, davantage que par des aides publiques directes. Les administrations nationales devaient également fournir un travail administratif considérable, car elles avaient à traiter un grand nombre de demandes erronées. Cette situation était, dans une certaine mesure, prévisible, puisqu'un système entièrement nouveau était introduit sur une grande échelle.

3.35. Pendant la deuxième année d'application du système, la plupart des États membres ont préimprimé les indications de l'année précédente concernant les parcelles sur les formulaires destinés aux nouvelles demandes d'aides, en y incluant, le cas échéant, les corrections apportées, puis les ont adressés aux exploitants. Ceux-ci devaient ensuite, d'année en année, mentionner les changements sans être contraints de reprendre chaque année tout le relevé des parcelles.

3.36. Dans certains Länder allemands, ainsi qu'en France, les formulaires ne permettent pas de faire le lien entre les champs qui sont divisés en deux ou plusieurs cultures et la localisation cadastrale des parcelles.

3.37. En 1993 et en 1994, la France n'a pas demandé que les demandes d'aides soient accompagnées de documents permettant d'identifier les terres déclarées(113). L'absence de documentation suscite quelques doutes quant à la conformité des paiements effectués par rapport aux dispositions juridiques.

Base de données informatisée

3.38. Les bases de données informatisées doivent permettre la consultation directe et immédiate des données concernant au moins les trois années civiles précédentes. Les États membres sont autorisés à mettre en place une ou plusieurs base(s) de données centralisée(s) ou décentralisée(s). Dans ce dernier cas, elles devraient être compatibles, et les procédures administratives d'enregistrement et d'accès aux données devraient être conçues de façon homogène sur l'ensemble du territoire de l'État membre concerné(114).

3.39. La France et l'Italie ont créé une base de données unique. L'Allemagne, l'Espagne et le Royaume-Uni ont créé, respectivement, 16, 17 et 4 bases de données régionales. La plupart d'entre elles ont été élaborées sans que les conditions susmentionnées soient respectées.

3.40. Des contrôles informatiques ont été effectués en Espagne (Andalousie, Castille-La Manche et niveau central), en France, en Italie et au Royaume-Uni (Angleterre). L'examen a porté plus particulièrement sur la gestion des projets, les mesures de sécurité logiques et physiques, la conception et la mise en oeuvre des systèmes. Des déficiences concernant la séparation des fonctions ont été décelées en Espagne et en France, et des faiblesses au niveau des tests d'acceptation et des mesures permettant de surmonter une catastrophe informatique ont été mises au jour en Espagne, en France et en Italie. Il a été relevé que seul le RoyaumeUni (Angleterre) appliquait des normes adéquates en matière de développements informatiques.

Système alphanumérique d'identification des parcelles

3.41. Le système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles est un élément central de l'application correcte des régimes liés aux superficies. Il doit être constitué sur la base de plans et documents cadastraux, d'autres références cartographiques et/ou de photographies aériennes ou satellites, ou encore de plusieurs de ces éléments.

3.42. En Allemagne, en Espagne, en France, en Italie, au Luxembourg et en Autriche, le système alphanumérique se fonde sur le cadastre officiel. Au Royaume-Uni, ce sont généralement les cartes du service topographique officiel («Ordinance Survey») qui sont utilisées. Dans d'autres États membres, le cadastre officiel n'a pas pu être utilisé directement, ou ne satisfaisait que partiellement aux exigences du système alphanumérique. En Belgique, au Danemark, en Grèce, en Irlande, aux Pays-Bas, au Portugal, en Finlande, en Suède et en Écosse (superficies fourragères), d'autres systèmes ont donc dû être créés pour répondre aux exigences du règlement. En France, malgré une situation de départ relativement favorable, l'élaboration finale du registre des parcelles n'a été terminée qu'à la mi-1995, c'est-à-dire trop tard pour qu'il puisse être exploité avant 1996.

Système de contrôle intégré

3.43. Le système de contrôle intégré devrait englober toutes les demandes d'aides présentées, notamment pour ce qui est des contrôles administratifs ou des inspections sur le terrain, qui peuvent être remplacées partiellement ou en totalité par la télédétection utilisant des photographies aériennes ou des photos-satellite.

Contrôles administratifs

3.44. Les contrôles administratifs doivent être opérés de façon à garantir une vérification efficace du respect des conditions de versement de l'aide. Ils devraient comporter des contrôles croisés, qui constituent un élément clé puisqu'ils doivent servir à détecter les doubles déclarations de parcelles.

3.45. L'efficacité des contrôles administratifs est étroitement liée à l'existence du système d'identification alphanumérique et de la base de données informatisée. Aucun de ces deux éléments n'était suffisamment développé dans l'ensemble des États membres pendant les premières années de la réforme. Dans la mesure où certains éléments du SIGC n'étaient pas encore d'application, les États membres ont dû prendre des mesures de gestion et de contrôle appropriées assurant le respect des conditions prévues pour l'octroi des aides(115). Par suite, des procédures de vérification manuelles ont dû être adoptées sur une base ad hoc.

3.46. La vitesse de mise en oeuvre du système de contrôle croisé varie d'un État membre à l'autre. L'Italie est le seul État membre dans lequel des contrôles croisés ont été effectués depuis 1993. En Angleterre, le contrôle croisé informatisé a été réalisé chaque année depuis 1993, mais les responsables ont estimé que le programme nécessaire au contrôle exhaustif des superficies devait encore être amélioré. Les régions visitées en Allemagne et en Espagne étaient prêtes en 1996, sauf pour l'échange de données au niveau national. À la fin de 1996, la base de données et le système alphanumérique n'étaient toujours pas suffisamment développés en Grèce, en Irlande et au Portugal, ce qui empêchait d'opérer des contrôles administratifs efficaces, tels les contrôles croisés.

3.47. L'Allemagne, l'Espagne et le Royaume-Uni utilisent plusieurs bases de données qui ne sont pas directement reliées entre elles, ce qui rend les contrôles administratifs plus complexes. Il s'est révélé nécessaire d'élaborer des procédures manuelles pour procéder, au niveau régional, à des vérifications de parcelles entre banques de données. Ce système a fonctionné de façon satisfaisante au Royaume-Uni. En Allemagne et en Espagne, ces vérifications étaient partiellement effectuées avant 1996. En France, pendant la période 1993-1995, les contrôles administratifs ne s'appuyaient pas sur le cadastre, mais sur les registres de la MSA (Mutualité sociale agricole), qui étaient complétés manuellement par les exploitants sans le soutien d'une documentation indépendante dans 20 % des cas. Aucun contrôle croisé ne pouvait donc être effectué dans ce pays avant 1996. Au début de 1996, lorsque des contrôles croisés informatisés ont été effectués pour la première fois, une parcelle a été déclarée quatre fois, ce qui n'a pas été détecté par le système. Dans la mesure ou les contrôles croisés des parcelles sont intégrés dans le système informatisé, une telle défaillance remet en question le système dans sa totalité.

3.48. En Espagne (Andalousie), en France et en Italie, des marges de tolérance ont été accordées jusqu'à5 000 m2 en vue de la comparaison des surfaces déclarées avec le cadastre. Cela aurait été acceptable pendant la période de mise en oeuvre, mais il conviendrait désormais de limiter ces marges à la superficie correspondant à la plus petite unité de paiement de l'aide, c'est-à-dire l'are (100 m2).

3.49. Le règlement de base (CEE) n° 1765/92 (116) stipule que les États membres sont autorisés à effectuer les versements aux exploitants entre le 16 octobre et le 31 décembre. Certains États membres éprouvent des difficultés à tenir ce délai, car ils effectuent tous les contrôles administratifs avant de verser l'aide aux superficies. Pendant les premières années de la réforme, les contrôles croisés informatisés ont eu lieu après les paiements en Allemagne et n'ont été effectuées que partiellement. En France, seuls certains contrôles administratifs de base ont eu lieu avant les paiements. Cela explique pourquoi ces États membres ont été en mesure d'effectuer chaque année leurs paiements avant le délai légal du 31 décembre (la France a même versé le 16 octobre pratiquement 100 % de l'aide «surface»).

Inspections sur place

3.50. Conformément au règlement (CEE) n° 3887/92 (117), 5 % des demandes doivent être contrôlés au moyen de visites sur place ou par télédétection. Dans le cadre de ces contrôles, la taille de la superficie consacrée aux cultures arables est déterminée et les cultures et leur nature sont vérifiées. La sélection des exploitations à contrôler doit se fonder sur l'analyse du risque.

Sélection des producteurs à contrôler

3.51. Avant 1995, dans certains Länder, les analyses de risque ne s'appuyaient pas sur les critères définis dans le règlement, à savoir le montant de l'aide en question, le nombre de parcelles et de surfaces pour lesquelles l'aide est demandée, les résultats des contrôles effectués les années précédentes et d'autres facteurs définis par les États membres. Contrairement aux dispositions du règlement, l'échantillon en vue des contrôles sur place était constitué en prélevant, par exemple, une demande sur vingt. Cela a contribué au fait que certaines des exploitations de loin les plus importantes d'Allemagne de l'Est (3 000 à 8 000 ha) n'ont pas été contrôlées. Au Royaume-Uni, le système d'évaluation du risque utilisé n'était pas suffisamment développée pour assurer le contrôle des très grandes exploitations selon leur importance dans le système d'aides «surfaces».

3.52. En France, la population d'où est tiré l'échantillon ne comprend pas toutes les demandes. Dans les départements du Gers et du Cher, 1 000 demandes environ sur 13 000 n'étaient pas inclues en 1996, ce qui jette un doute sur la fiabilité de la sélection.

3.53. Un des critères de sélection appliqué par l'Allemagne était la relation entre les demandes au titre du régime simplifié et les demandes au titre du régime général (petites et grandes exploitations). Cette relation avait été établie comme étant de 60 à 40, mais ce chiffre n'était pas exact pour l'ensemble de l'Allemagne. Dans certains Länder, le véritable ratio était inverse. Dans le Land de Saxe-Anhalt, il était de 28 à 72 %. En Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, il était de 24 à 76 %. Ce sont les chiffres réels pour chaque Land qui devraient être utilisés dans l'analyse du risque.

3.54. En Espagne, l'analyse du risque ne tient pas toujours compte des résultats des contrôles de l'année en cours ni de ceux de l'année précédente pour chaque zone de contrôle. Ainsi, la province autonome des Baléares a traité 3 601 demandes d'aide pour la campagne de commercialisation 1995/1996 et a détecté des anomalies pour 32 % d'entre elles. Pourtant, l'échantillon prélevé pour la campagne 1996/1997 a été réduit au lieu d'être augmenté, comme il aurait dû l'être conformément aux dispositions du règlement. Une situation semblable a été constatée dans la Rioja.

3.55. Par ailleurs, l'Espagne faisait figurer des légumineuses à grains dans ses demandes d'aide pour les cultures arables [règlement (CEE) n° 762/89 du Conseil](118). Au moment de sélectionner les demandes en vue des contrôles sur place concernant les légumineuses à grains et les autres cultures arables, toutes les parcelles de plus de 30 ha de légumineuses à grains et 5 % au moins de toutes les parcelles portant cette culture devraient être incluses dans l'échantillon, conformément au règlement. Cette disposition donne un échantillon faussé pour les cultures arables, puisque les légumineuses à grains constituent une part importante des récoltes dans certaines régions et que, par suite, elles sont dominantes dans l'échantillon sélectionné pour l'ensemble des contrôles sur place prévus pour 5 % des parcelles dans ces régions.

Notification des inspections sur place

3.56. En Italie et dans certains départements français, le délai de préavis de quarante-huit heures n'est pas respecté, ce qui accroît le risque d'abus dans le domaine des aides «surface» (voir point 3.62). En Italie, les exploitants sont normalement avertis dix jours à l'avance et, dans certains des départements français visités, il a été observé que des producteurs demandaient un délai supérieur à quarante-huit heures, qui était normalement accepté par les autorités.

Efficacité des inspections sur place

3.57. En France, les responsables des inspections sur place(119) de chaque région sont souvent des experts en agriculture ou des ingénieurs agronomes, mais la majorité des contrôleurs sont des étudiants des grandes écoles d'agronomie employés temporairement. Ils reçoivent une formation théorique de quelques jours, puis commencent à effectuer les contrôles avec un inspecteur confirmé et, enfin, travaillent de façon indépendante après quelques jours. Lors des audits financiers effectués au titre de 1995 dans les départements des Ardennes et des Vosges, des cas ont été mis en évidence où des étudiants avaient fait état de contrôles, qui, en réalité, n'avaient pas été effectués. Les inspections sont payées pour chaque exploitation contrôlée, ce qui accroît le risque d'une telle pratique.

3.58. Dans le Land de Hesse, 114 contrôles sur place avaient été organisés en 1995 par un office agricole régional, mais aucune erreur n'avait été constatée. Toutefois, lors d'un contrôle aléatoire de 23 rapports de contrôle, il a été découvert qu'aucun mesurage n'avait été effectué. L'inspecteur n'avait contrôlé les parcelles que «de vue».

3.59. Conformément au règlement (CEE) n° 3887/92(120), l'autorité nationale compétente détermine une marge de tolérance concernant les mesurages sur place des superficies déclarées par les producteurs. Cette marge est établie compte tenu de la technique utilisée à cette fin [par exemple, ruban, roue, «topofil»(121) ]. La Commission a diffusé un document de travail comprenant des recommandations en matière de mesurage des superficies (122). En Espagne, les marges de tolérance n'ont pas été établies sur la base de ce document, mais en fonction de la taille des parcelles. Dans le Land de Thuringe également, les marges appliquées sont supérieures aux marges recommandées.

3.60. Pour permettre la vérification des cultures pendant les inspections sur place, les contrôles doivent intervenir pendant la période de croissance(123). Tous les États membres ayant fait l'objet de contrôles éprouvaient des difficultés pour respecter ce délai. Il a même été constaté que des contrôles sur place étaient effectués seulement après l'ensemencement en vue de la récolte de l'année suivante. La décision de la Commission de prolonger le délai de présentation des demandes d'aide jusqu'à la première moitié du mois de mai, alors que le règlement de base indiquait les trois premiers mois de l'année, n'a guère contribué à résoudre ce problème.

3.61. Conformément au règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (124), et aux modalités d'application (125), l'objectif du gel des terres est de contribuer à stabiliser les marchés. «Geler les terres» signifie laisser en jachère une superficie qui a été auparavant cultivée en vue d'une récolte. La superficie gelée doit avoir été exploitée par le demandeur pendant au moins les deux campagnes de commercialisation précédentes (126).

3.62. Dans la communauté autonome de Castille-La Manche, en Espagne, et en France, le respect de ces dispositions n'était pas contrôlé administrativement, pas même pendant les inspections sur place. La réglementation nationale française a atténué ces deux conditions. En Italie, ces dispositions n'apparaissent même pas dans les instructions nationales relatives aux inspections sur place. Le contrôle des vérifications sur place effectuées en Italie a révélé deux cas dans lesquels un exploitant avait déclaré une parcelle comme gelée, alors que la terre «gelée» venait d'être travaillée juste avant l'inspection. Dans un cas, des plantes fourragères venaient d'être coupées et enlevées et, dans un autre, des traces de plants de soja ont été décelées.

Rapports d'inspection

3.63. Les rapports d'inspection doivent indiquer notamment les parcelles qui ont été mesurées(127). L'examen de plusieurs rapports d'inspection espagnols pour les campagnes de commercialisation 1995/1996 et 1996/1997 a permis de conclure que, dans la majorité des cas, les parcelles mesurées n'étaient pas spécifiées. Le même problème a été constaté pour les rapports de contrôle français. Des rapports de cette nature ne permettent pas de vérifier les contrôles opérés.

Télédétection

3.64. La télédétection est utilisée par tous les États membres, sauf le Luxembourg et l'Autriche. La méthode utilisée a été mise au point par la Commission (Centre commun de recherche d'Ispra, en Italie, et DG VI). Elle implique l'analyse d'images-satellite ou de photos aériennes. Les données figurant sur les demandes d'aide des exploitants sont comparées, parcelle par parcelle, avec les images. Les photos aériennes peuvent être utilisées seules ou combinées avec des images-satellite.

3.65. En Italie, les contrôles correspondant aux 5 % obligatoires sont pour l'essentiel effectués par télédétection. Le contrôle des cultures se fait par satellite, mais celui des surfaces est fondé sur des photos aériennes. Cette méthode combinée semble donner de bons résultats. En 1994/1995, 56 % des demandes contrôlées à l'aide des photos aériennes ou des images-satellite ont donné lieu à des sanctions et, en 1995/1996, ce taux est passé à 63 %. Dans les États membres qui utilisaient des images-satellite pour le contrôle des superficies et pour celui des cultures, 8 % seulement des demandes contrôlées ont donné lieu à des sanctions en 1994/1995 et 3 % seulement en 1995/1996 (voir tableau 3.7, qui est fondé sur des données fournies par la Commission). Ces résultats sont faibles par rapport aux contrôles physiques traditionnels, pour lesquels le taux de rectification était de 30 % en 1994/1995 et de 36 % en 1995/1996.

3.66. Les images-satellite permettant de mesurer l'étendue des surfaces déclarées ne sont pas encore assez précises pour être utilisées seules dans ce but. Une étude réalisée par le Centre commun de recherche en 1994 (128) montre que la précision du mesurage des surfaces par images-satellite se situe entre P20 et +20 % pour les parcelles inférieures à 1 ha et entre P12 et +12 % pour les parcelles supérieures à 1 ha. À l'heure actuelle il conviendrait, selon l'étude, de ne pas utiliser les imagessatellite seules pour contrôler les surfaces, mais d'avoir également recours au cadastre et aux orthophotos. Les images-satellite pourraient être utilisées pour déterminer les cultures, encore que cela pose aussi des problèmes. La Commission(129) a reconnu qu'au moins 17 % des parcelles contrôlées par satellite devaient être à nouveau contrôlées au moyen d'inspections physiques.

3.67. Par lettre du 3 juin 1996, la Commission a demandé aux États membres de remplir un questionnaire destiné à comparer les coûts des inspections sur place et ceux de la télédétection. Les résultats ont montré que le coût moyen par demande contrôlée par télédétection était supérieur de quelque 19 % à celui des inspections sur place traditionnelles. Ce chiffre différait de façon significative des données rassemblées par le Royaume-Uni, où la télédétection est, selon leurs évaluations, cinq fois plus chère que les inspections sur place traditionnelles. Des informations supplémentaires seront nécessaires pour confirmer de façon définitive les coûts relatifs des deux méthodes.

Résultats des inspections sur place

3.68. Les statistiques de suivi de la Commission font apparaître que 7 % de l'ensemble des demandes d'aides «surfaces» ont donné lieu, en 1993-1995, à des contrôles sur place dans les États membres, (voir tableau 3.7), à la suite desquels 25 % des demandes en moyenne ont été déclarées erronées durant cette période. Les statistiques de suivi ne montrent pas sur quels montants ont porté les corrections ou les sanctions et d'autres chiffres fournis par la Commission ne permettent pas de quantifier de façon raisonnable les irrégularités. La Commission devrait fournir des statistiques plus précises quant à l'incidence financière des contrôles sur place et à l'incidence totale du système de contrôle intégré (contrôles sur place et contrôles administratifs).

État d'avancement

3.69. Des études de faisabilité effectuées avant la réforme de la PAC ont montré que le SIGC pouvait être mis en oeuvre entre février 1993 et le 1er janvier 1996(130). La Commission a montré, dans un rapport d'avril 1996(131), qu'aucun des États membres n'avait intégralement mis en oeuvre le système intégré de gestion et de contrôle à la fin de 1995. La Commission a donc proposé une prorogation de certaines dispositions du règlement (CEE) n° 3508/92 pour une année, ce qui a été décidé par le Conseil le 17 décembre 1996 avec effet rétroactif. Non seulement la Commission aurait dû introduire sa proposition avant la fin de 1995, mais encore il était clair, dès la fin de 1996, que trois États membres (la Grèce, l'Irlande et le Portugal) ne seraient pas en mesure de respecter le nouveau délai fixé à janvier 1997 (voir point 3.46).

Conclusions

3.70. Le présent chapitre a été centré sur la détermination des éléments de base pour le calcul des aides et sur la mise en oeuvre du SIGC. Les dépenses totales au titre des cultures arables ont augmenté depuis l'instauration de la réforme, mais cette augmentation et le changement intervenu dans la répartition des dépenses peuvent être considérés comme se situant dans les limites prévisibles au moment du passage d'un «système de paiement du prix de soutien par le consommateur» à un «système de paiement par le contribuable». Toutefois, des occasions d'économiser et de protéger des fonds communautaires ont été manquées. Étant donné que le régime des aides «surfaces» représente 60 % environ des dépenses totales du FEOGA-Garantie, les paramètres en fonction desquels sont établis les paiements compensatoires devraient être réalistes et appropriés. Les montants compensatoires de base pour les céréales, l'un des principaux paramètres fixés par le Conseil en 1992, sont sans rapport avec les prix du marché mondial,ce qui a entraîné une surcompensation de 3 000 Mio ECU environ en 1995/1996 (voir point 3.31).

3.71. Les problèmes liés à la gestion du système d'aide «surface» dans le secteur des céréales pourraient être résolus en établissant une réglementation semblable à celle qui existe pour les graines oléagineuses et qui comporte le versement d'une avance, puis du solde. De la sorte, les aides finales peuvent être versées en tenant compte du dépassement réel des superficies de base et des rendements historiques. Le montant de base pourrait en outre être adapté aux prix du marché de façon à éviter que les exploitants ne bénéficient de surcompensations lorsque le prix du marché est supérieur au prix indicatif (voir points 3.9-3.12 et 3.30-3.31).

3.72. La Commission devrait examiner le problème des montants compensatoires très importants versés à certains exploitants en raison de l'absence de plafonds individuels comparables à ceux qui sont en vigueur dans le secteur de la viande bovine. La nouvelle PAC devrait être examinée de façon plus approfondie sous l'angle des revenus (voir point 3.30).

3.73. Les instructions figurant dans la réglementation ne sont pas assez précises pour calculer les dépassements des superficies de base de façon homogène et cohérente, ce qui réduit l'efficacité du système stabilisateur des superficies de base (superficie maximale par région éligible à une aide - voir point 3.17). En outre, la documentation fournie par les États membres ne permet pas d'effectuer un contrôle approprié des calculs relatifs aux dépassements et par conséquent d'établir la piste de vérification (voir point 3.19). Comme il est indiqué, une surévaluation initiale de la superficie de base déclarée, en raison de la non-fiabilité des données concernant la période de référence, pourrait entraîner des paiements excessifs qu'il est impossible de quantifier (voir point 3.29). De plus, le règlement portant modalités d'application ne reflétait pas de façon correcte certaines des dispositions établies par les règlements du Conseil (voir point 3.18). Par ailleurs, la Commission, en réaménageant également le système des aides «surfaces», a atténué les sanctions et a donc augmenté le total des paiements de 469,7 Mio ECU [voir point 3.16 a) et tableau 3.2].

3.74. La Cour demande à la Commission de réexaminer les superficies de base et les rendements qui sont actuellement déterminés à partir de statistiques inexactes et d'étudier s'il est possible de disposer d'autres données permettant de les redéfinir, en tenant compte, le cas échéant, de l'incidence des mesures récentes destinées à améliorer la qualité des statistiques en question. Toute redéfinition de cette nature des superficies de base et des rendements devrait garantir un traitement équitable entre les États membres et contribuer à la mise en oeuvre efficace des mesures communautaires; elle devrait également s'inscrire dans le contexte des autres mesures destinées à réduire les dépenses (voir point 3.29).

3.75. En ce qui concerne les systèmes de contrôle intégré de la nouvelle PAC, la Cour critique la façon dont la période de mise en oeuvre du SICG a été prolongée. En décidant rétroactivement de proroger d'un an le délai d'application d'une partie du règlement (CEE) n° 3508/92, les États membres, qui au départ ne remplissaient pas leurs obligations juridiques, agissaient de nouveau dans le cadre légal (voir point 3.69).

3.76. Bien que la Commission se soit tenue informée de l'avancement des travaux, elle n'a pris aucune mesure formelle durant la période d'élaboration du système SIGC pour garantir que de bonnes pratiques informatiques étaient suivies. Cela aurait été possible par référence aux normes industrielles en général ou en suivant les lignes directrices diffusées par la propre direction informatique de la Commission (voir point 3.40).

3.77. Certains États membres ne respectent pas les dispositions réglementaires quant aux inspections traditionnelles sur le terrain en liaison avec l'analyse de risque, la notification de ces inspections, les contrôles des superficies et des cultures ainsi que l'élaboration de rapports. La Commission devrait s'assurer à l'avenir de l'application correcte des procédures (voir points 3.50-3.63).

3.78. La télédétection par satellite s'est révélée jusqu'à présent trop imprécise pour être un instrument fiable de mesure des superficies, mais, la plupart du temps, elle s'avère efficace pour contrôler la nature des cultures. Les photographies aériennes ou les inspections traditionnelles sur le terrain faisant appel à des techniques de mesures exactes devraient continuer à être utilisées pour déterminer les superficies, en attendant d'être sûr que la télédétection par satellite a atteint la précision requise (voir points 3.64-3.66).

3.79. En l'absence d'un système pleinement opérationnel de versement des aides «surfaces» et des aides «animaux» (voir chapitre 4), le système ne peut être géré et contrôlé de manière totalement efficace. La Commission devrait donc prendre les mesures appropriées, par le biais de la procédure d'apurement, contre les États membres qui ne se sont pas conformés à cette obligation.

SUIVI DES OBSERVATIONS FORMULÉES DANS LES RAPPORTS DE LA COUR

3.80. En 1994, la Cour a publié son rapport spécial n° 8/93 (132) sur l'organisation commune du marché (OCM) du tabac brut ainsi qu'un autre rapport concernant l'organisation commune du marché vitivinicole. Ce dernier est intégré dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1993 (133). Ces deux rapports avaient pour objet la mise en oeuvre et l'efficacité des mesures de soutien concernant les marchés ainsi que les procédures de contrôle mises en place par les États membres et par la Commission européenne afin de sauvegarder les fonds du FEOGA-Garantie. La Cour a examiné les mesures prises par la Commission à la suite des rapports susmentionnés pour déterminer si une action a été engagée afin d'améliorer la gestion du marché ainsi que les procédures de contrôle conformément aux observations et aux recommandations qu'elle avait formulées.

Organisation commune du marché du tabac brut

La réforme de 1992

3.81. Le rapport spécial de la Cour concernait les campagnes de commercialisation 1988-1992 et les dépenses encourues jusqu'en 1993. Ce rapport avait donc pour objet le système en vigueur au moment du contrôle. Or, le Conseil a mis en place plusieurs mesures réformant l'organisation commune de marché, qui étaient applicables à partir de la récolte 1993(134). Dans son rapport spécial, la Cour a formulé des observations sur certains éléments de cette réforme:

a) la suppression des prix institutionnels, des restitutions à l'exportation et du stockage d'intervention a éliminé plusieurs problèmes mis en évidence dans le rapport spécial;

b) le paiement direct aux producteurs de l'intégralité de la prime et la réduction du nombre de taux de primes de trente-quatre variétés différentes à cinq groupes de variétés (en fonction du type de séchage) et à trois groupes distincts de tabacs orientaux grecs, ont simplifié le système de primes et lui ont conféré une plus grande transparence;

c) la mise en place à titre temporaire de quotas non transférables (établis au niveau des États membres par transformateur/producteur et par variété de tabac) jusqu'à la récolte de 1997 incluse a garanti que la production ne dépasserait pas un maximum global;

d) il a été exigé que des agences de contrôle du tabac soient établies en Grèce et en Italie (en raison de l'importance de la production de ces pays): ces agences ont été chargées d'opérer un nombre minimal de vérifications;

e) un programme spécial de reconversion doit être instauré afin de favoriser l'abandon de la production de tabac et de contribuer à la réorientation de la production existante vers des variétés de tabac bénéficiant d'une plus forte demande;

f) une aide doit être apportée aux organisations de producteurs qui s'efforcent d'améliorer la qualité (10 % de la prime versée à leurs membres);

g) un fonds de recherche et d'information doit être créé afin de développer et de promouvoir l'usage de variétés de tabac moins nuisibles pour la santé humaine.

3.82. La recommandation du Conseil concernant la décharge pour l'exercice 1993(135) demandait à la Commission de présenter un rapport sur le fonctionnement de la nouvelle organisation commune de marché et de lutter contre la fraude et les irrégularités constatées dans le cadre de l'ancienne organisation commune de marché. Le Parlement européen(136) a demandé à la Commission de:

a) recouvrer les fonds dépensés sans respecter la réglementation communautaire;

b) faire en sorte que les États membres bénéficiant d'aides au titre du FEOGA-Garantie disposent également, pour l'ensemble des produits de toute l'infrastructure nécessaire, à savoir plans cadastraux, bases de données et systèmes de contrôle;

c) d'assurer une gestion saine des crédits communautaires.

Équilibre du marché et situation budgétaire

3.83. Globalement, les dépenses budgétaires ont diminué, passant de 1 233 Mio ECU en 1992 à 993 Mio ECU en 1995, et ont à nouveau augmenté en 1996 pour atteindre 1 026 Mio ECU (voir tableau 3.8). Ces chiffres sont à comparer aux 7 Mio ECU prévus pour la campagne antitabac 1996.

3.84. Les dépenses ont diminué d'environ 20 % depuis la réforme et la production a également chuté au cours de cette période pour atteindre 333 Mio t en 1995. Le tabac cultivé dans l'Union européenne reste un produit fortement subventionné: l'aide globale versée était cinq fois supérieure à la valeur marchande du produit; l'aide à l'hectare s'élevait à 6 837 ECU (sur une base de 150 000 hectares de tabac actuellement cultivés dans la Communauté), ce qui correspond à 5 390 ECU par emploi bénéficiant de l'aide (sur la base de 190 000 emplois dans les zones de culture dépendant directement de ce produit).

3.85. Bien que l'organisation commune du marché assure désormais une concordance un peu meilleure entre l'offre et la demande (compte tenu, en particulier, des variétés séchées à l'air chaud), la production communautaire ne peut encore satisfaire que 23 % de la demande intérieure totale. La consommation globale de tabac demeurant quasiment stable, avec une augmentation constatée actuellement chez certains groupes de population dans certains États membres, les importations se maintiennent à des niveaux traditionnellement élevés (environ 500 Mio t). La Commission, dans son rapport au Conseil sur l'avenir de l'organisation commune du marché du tabac brut (137) à compter de la récolte 1998, considère que «pour répondre à ses besoins de consommation, la Communauté devra toujours importer certains types de tabac qu'elle ne peut pas produire de manière profitable sur son sol...» (138).

3.86. Par ailleurs, la moitié environ de la production communautaire, pour laquelle la demande intérieure fait défaut, doit continuer d'être exportée. À l'exception de certaines variétés orientales séchées au soleil (sun-cured), le tabac exporté est de qualité médiocre, ce qui se reflète dans le faible niveau des prix du marché. La Commission observe que «l'amélioration de la qualité de la production communautaire est une condition de sa survie à moyen terme»(139). Malgré l'importance de la qualité pour l'avenir de ce secteur, la mise en place de l'aide à l'amélioration de la qualité n'a pas eu d'incidence notable au cours des quatre dernières années.

Complexité du nouveau régime

3.87. La Commission reconnaît dans son rapport susmentionné que «le régime présente aussi une certaine complexité»; cette observation tient au calcul, à la répartition et à la vérification des quotas individuels ainsi qu'à l'enregistrement des contrats de culture(140). Ces éléments ajoutent aux difficultés rencontrées dans la gestion de l'ensemble du système.

3.88. En outre, la Commission reconnaît que le système des quotas engendre une rigidité sur le marché, qui nuit à l'adaptation de l'offre à la demande. À partir de 1996, la Commission a autorisé à titre provisoire le transfert temporaire de quotas entre transformateurs ainsi que le transfert de quotas d'une variété de tabac à une autre. Ces modifications ont constitué des avancées dans la direction suggérée par la Cour: «Il conviendrait d'examiner si la possibilité de céder par voie de bail ou de vendre des quotas [...] contribuerait à améliorer le fonctionnement du marché du tabac»(141).

3.89. Enfin, la Commission a rapporté de graves abus commis dans les États membres durant l'introduction de la réforme:

a) à la fin de 1993, l'introduction de la réforme avait été marquée en Grèce par des irrégularités: des quotas avaient été attribués à 4 571 exploitants agricoles sans preuve de production au cours de la période de référence; les contrôles n'étaient pas conformes aux conditions requises par le nouveau régime; les délais relatifs à la mise en oeuvre n'étaient pas respectés; le programme de reconversion ne faisait l'objet d'aucun suivi et les contrôles des superficies cultivées opérés par les autorités grecques n'étaient pas satisfaisants, essentiellement en raison de l'absence de registres cadastraux;

b) en Italie, les documents de base n'avaient pas été vérifiés; des producteurs fictifs se voyaient attribuer des quotas de tabac; des superficies étaient frauduleusement déclarées comme cultivées;

c) en Espagne, la procédure légale de sanction pour de fausses déclarations de superficies était si longue qu'en définitive aucune sanction n'était appliquée aux personnes ayant fait de fausses déclarations;

d) en Allemagne, la Commission a constaté qu'en 1995 les autorités avaient continué à ne tenir aucun compte des exigences du nouveau règlement en matière de contrôle.

3.90. Les comptes communautaires pour ces exercices sont actuellement en cours d'apurement; la Commission devrait tenter de quantifier l'incidence financière des irrégularités constatées et de recouvrer les montants indûment versés.

3.91. Même si la réforme a contribué à réduire l'ampleur des abus suscités dans le cadre de l'ancienne organisation commune de marché, des raisons demeurent de s'inquiéter de la complexité toujours excessive du régime. Par exemple, la qualité du tabac doit encore être contrôlée, certains éléments tels que la teneur en humidité doivent être vérifiés et le tabac doit être maintenu sous le contrôle de l'État depuis sa livraison aux transformateurs jusqu'à sa mise sur le marché, plusieurs mois plus tard. Il est donc regrettable que les agences de contrôle requises dans le cadre de la réforme n'aient pas été mises en place par les États membres concernés.

Suivi d'irrégularités spécifiques relevées dans les rapports de la Cour relatif aux campagnes de commercialisation 1988-1992

3.92. Un transformateur espagnol qui avait traité du tabac de variété «Burley F», mais qui avait déclaré qu'il s'agissait de tabac de variété «Burley E», bénéficiant de la prime plus élevée, a dû rembourser 375 Mio PTE (soit 2,8 Mio ECU). Ce montant doit encore être crédité au budget de la Communauté. Un autre problème identifié dans le rapport de la Cour, à savoir la prime versée pour du tabac provenant de superficies non éligibles, a été examiné par la Commission au cours de la procédure d'apurement des dépenses de 1991, et ce en 1994/1995.

3.93. Il a été constaté qu'en liquidant les avances versées au titre des primes, les autorités françaises ont recalculé les montants pour différents lots d'une livraison entière vendus au cours d'une certaine période; elles ont utilisé à cette fin le taux vert applicable au moment où le dernier lot a été vendu, et non les taux en vigueur pour chaque partie de la livraison. Dans un cas précis, cette méthode a abouti à un paiement indu de 0,45 Mio ECU. Le problème est résolu puisque le nouveau règlement dispose que, désormais, le taux vert applicable au paiement des primes est celui qui est en vigueur au 1er août de l'année de récolte pour livraisons jusqu'au 31 décembre. Pour les livraisons suivantes, il s'agit du taux applicable au 1er janvier de l'année suivante.

3.94. Le rapport de la Cour de 1993 critiquait les contrôles sur les restitutions concernant des exportations vers la Bulgarie et l'Albanie en provenance de Grèce et d'Italie. L'enquête spécifique opérée par la Commission en Grèce en juillet 1994 a en outre révélé des éléments laissant soupçonner une fraude organisée portant sur des restitutions liées à des exportations en direction de l'Albanie et de la Bulgarie. La Commission a conclu que les contrôles effectués par l'Office grec du tabac étaient inexistants, et que cette fraude organisée était connue des autorités. Dans le cadre de ses procédures d'apurement, la Commission a rectifié en dernier lieu les dépenses déclarées par la Grèce de 4 491 Mio GRD (soit 23,43 Mio ECU) et de 3 531 Mio GRD (soit 16,37 Mio ECU), au titre des exercices 1989 et 1990 respectivement. Pour la période allant de 1986 à 1989, une correction supplémentaire de 7 305 Mio GRD (soit approximativement 41,94 Mio ECU) a été notifiée aux autorités helléniques. Pour l'Italie, des rectifications portant sur 15 697 Mio ITL (soit 10,39 Mio ECU) et sur 12 156 Mio ITL (soit 7,91 Mio ECU) ont été opérées au titre de l'exercice 1991.

Soutien direct aux revenus

3.95. Le rapport spécial de 1993 suggérait qu'au lieu de financer directement la production de tabac la Commission devait envisager la possibilité d'octroyer aux producteurs de tabac une sorte de soutien direct aux revenus et de l'intégrer dans le système d'aide structurelle. Ce type de système pourrait être plus facile à gérer et à contrôler, et moins vulnérable à la fraude et aux irrégularités que le régime actuel pour un coût global inférieur à la charge du budget de l'Union européenne. La différence entre le coût du système en place et celui du système de soutien aux revenus ne peut être calculée avec précision, mais il est établi qu'une grande partie de la production de tabac de l'Union européenne est de médiocre qualité et, par conséquent, commercialisable dans des conditions peu satisfaisantes, et que ce problème n'a pas été résolu dans le cadre de la réforme de l'organisation commune du marché. La Cour continue d'estimer qu'il serait préférable d'étudier la possibilité d'instituer un système de soutien aux revenus permettant d'éviter certains coûts budgétaires liés à la culture de tabac de très faible valeur et d'aider les exploitants à trouver d'autres activités rémunératrices.

Conclusions

3.96. Même si la réforme a limité les dépenses budgétaires au titre de l'aide à la production de tabac, elle n'a pas fait baisser le niveau élevé des subventions par rapport à la valeur sur le marché, à la superficie en hectares ou au nombre d'emplois fournis. Elle n'a pas amélioré sensiblement la situation du tabac communautaire sur le marché. L'essentiel du tabac communautaire se caractérise toujours par sa qualité médiocre, ce qui laisse à penser que l'aide destinée à l'amélioration de la qualité, de même que les programmes de reconversion, n'ont eu jusqu'à présent aucun effet mesurable (voir points 3.83-3.86). La Commission devrait examiner les raisons pour lesquelles ces programmes n'ont pas eu davantage d'effets positifs.

3.97. En supprimant les prix institutionnels, les restitutions à l'exportation et le stockage d'intervention, et en réduisant le nombre des taux de prime, la réforme a, dans une certaine mesure, simplifié l'organisation commune de marché, et supprimé la cause de certaines faiblesses ou irrégularités de gestion que connaissait l'ancien système. Néanmoins, de graves insuffisances dans la mise en oeuvre de la réforme par les États membres ont été constatées par la Commission; par exemple, les agences de contrôle n'ont pas été instituées et le nouveau système de quotas s'est révélé trop rigide et trop difficile à gérer (voir points 3.87-3.91).

3.98. Le suivi par la Commission des irrégularités mentionnées dans le rapport spécial est globalement satisfaisant. Cependant, les montants reconnus à la suite des enquêtes de la Commission comme indûment versés devraient être recouvrés (voir points 3.92-3.94).

3.99. La Cour continue à douter que les subventions directes (correspondant à plus du quintuple de la valeur marchande de la production) constituent la meilleure manière de venir en aide aux producteurs de tabac. La possibilité de certaines formes d'aide directe aux revenus devrait être considérée comme une solution de rechange.

Organisation commune du marché vitivinicole

3.100. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1993, la Cour a formulé les conclusions suivantes concernant l'organisation commune du marché des produits du secteur vitivinicole (142):

a) le marché vitivinicole enregistrait un grave déséquilibre entre l'offre et la demande, et les mesures communautaires n'avaient pas permis de résoudre ce problème;

b) l'abandon définitif (arrachage) n'avait pas contribué à stabiliser le marché;

c) les prix institutionnels ne reflétaient pas la situation du marché, et cela encourageait la production aux fins de distillation;

d) l'intervention sous forme de distillation n'a pas notablement réduit les excédents structurels;

e) les informations de gestion du marché n'étaient pas suffisamment fiables;

f) la mise en place des casiers viticoles n'avait pas progressé;

g) le corps d'agents spécifiques de la Commission affecté à l'organisation commune du marché n'était pas doté du personnel nécessaire.

3.101. Dans sa décision relative à la décharge au titre de l'exercice 1993 (143), le Parlement européen, comme le Conseil, a repris les conclusions de la Cour.

Équilibre du marché et situation budgétaire

3.102. Compte tenu de l'augmentation des dépenses suscitée par de graves déséquilibres persistants du marché, la Commission a proposé la réforme de l'organisation commune du marché le 11 mai 1994 (144). Cette proposition n'a pas encore été approuvée par le Conseil, les États membres ne s'étant pas encore accordés sur des paramètres aussi essentiels que les quantités de référence, les quotas, l'enrichissement(145), le traitement applicable aux vins de qualité ou les taux d'imposition.

3.103. Alors que la réforme n'avait pas été adoptée, la production de vin de table a enregistré une baisse au cours des campagnes de commercialisation 1993/1994 et 1994/1995, puis a de nouveau augmenté en 1996/1997 (tableau 3.9). La faible production de 1994/1995 et de 1995/1996 a entraîné une diminution des dépenses budgétaires, mais ces dernières vont probablement augmenter en raison de la croissance de la production (tableau 3.10). Au total, l'Italie, la France et l'Espagne ont perçu quelque 92 % du budget de l'organisation commune du marché entre 1993 et 1996.

Maîtrise du volume de vin mis sur le marché

3.104. La Commission dispose de deux instruments pour assurer la maîtrise du volume de vin mis sur le marché. Le premier, la distillation, est destiné à équilibrer le marché à court terme. Il devrait permettre de neutraliser l'effet de récoltes exceptionnelles, dues à des conditions climatiques exceptionnellement favorables, en retirant du marché les excédents de vin. Le second instrument, l'arrachage, agit sur le long terme. Il vise à une réduction permanente de la capacité de production communautaire.

3.105. La distillation peut équilibrer les marchés à court terme, mais elle génère aussi des excédents structurels à long terme, compte tenu du fait qu'elle permet de bénéficier d'un marché garanti en permanence à un prix qui encourage la production. Les propositions de la Commission concernant la réforme du marché vitivinicole envisagent de réduire notablement le prix d'achat à l'intervention applicable à la distillation obligatoire. Par conséquent, la réforme proposée constituerait une mise en oeuvre de l'intention politique des chefs de gouvernement qui visaient, selon l'accord de Dublin de 1984, à «imposer la distillation obligatoire à des prix dissuasifs pour toute la production de vin de table excédentaire en ne laissant aucune possibilité d'écoulement de l'excédent au moyen d'une distillation optionnelle plus coûteuse»(146).

3.106. Le rapport annuel relatif à l'exercice 1993 indiquait que l'arrachage n'avait pas eu d'incidence sensible sur la production de vin. Dans son évaluation (147), la Commission confirmait que les programmes d'arrachage n'ont guère été efficaces tant en termes de coût qu'au niveau de leur capacité à réduire la surproduction. En effet, les incitations offertes par d'autres mesures d'aide, telles que la distillation facultative, ainsi que la question de l'utilisation des vignobles arrachés ont dissuadé les producteurs d'opter pour l'arrachage. De plus, l'abandon de vignobles peu productifs et l'augmentation des rendements des vignobles restants ont en partie annulé l'effet des mesures d'arrachage dans les régions où elles étaient d'application. Dès lors, le versement d'un montant de 1 682 Mio ECU au titre de l'abandon définitif depuis 1992 ne semble pas avoir été efficace en termes de coût. Dans ses notes de travail PAC de 1995 (148), la Commission fait observer que les faibles récoltes étaient principalement dues à de mauvaises conditions climatiques.

Système d'information de gestion

3.107. Les insuffisances du système d'information de gestion concernant le marché ont été constatées dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1993. Le règlement (CE) n° 1294/96 du Conseil, du 4 juillet 1996 (149), a modifié le règlement de base (CEE) n° 822/87 (150) et a institué des sanctions en cas de présentation d'informations inexactes concernant les récoltes, la production et les stocks. En fonction du taux d'erreur affectant les informations communiquées ainsi que de l'importance des retards à communiquer les informations requises, les bénéficiaires peuvent perdre tout ou partie des aides au titre de l'exercice en cours et du suivant.

3.108. Une insuffisance en matière de collecte de statistiques concernant les «prix moyens représentatifs», qui constituent la base des prix de soutien institutionnels, a également été constatée. Chaque semaine, les États membres sont tenus de transmettre à la Commission les prix moyens de six types représentatifs de vins dans différentes zones de production. Le rapport de 1993 mettait en évidence les incohérences constatées au niveau des prix institutionnels en raison d'une information incomplète concernant le «prix moyen représentatif» communiqué par les États membres à la Commission. Cette situation ne s'est pas améliorée.

Casiers viticoles

3.109. Le règlement (CEE) n° 2392/86 du Conseil, du 24 juillet 1986 (151), faisait obligation aux États membres d'établir un casier viticole dans un délai de six ans, considérant que les casiers viticoles sont nécessaires à la gestion du marché, et en particulier au contrôle des mesures de soutien et des régimes de plantation. Le règlement (CEE) n° 649/87, du 3 mars 1987 (152), portant modalités d'application, dispose que la Communauté finance les dépenses éligibles à hauteur de 50 %. La contribution budgétaire supportée par la Communauté a été estimée à 59 Mio ECU au total.

3.110. La Cour a attiré l'attention de l'autorité budgétaire sur le retard considérable enregistré au niveau de la mise en place des casiers - opération qui aurait dû être terminée à la fin de l'année 1992. Le remboursement par la Communauté des dépenses déclarées par les États membres s'élevait à cette date à 64,5 Mio ECU. Entre 1993 et 1995, un montant supplémentaire de 14 Mio ECU a été versé aux États membres sous forme d'avance.

3.111. Dans sa résolution relative à la décharge pour l'exercice 1993, le Parlement européen a demandé à la Commission de ne verser aucune aide aux États membres dans lesquels un casier viticole satisfaisant n'aurait pas été établi au 1er janvier 1998. Toutefois,le règlement (CE) n° 1549/95 du Conseil, du 29 juin 1995 (153), a prorogé la date limite de réalisation des casiers viticoles à la fin de l'année 1998. Ce règlement a également prévu qu'à la place du casier requis en application du règlement de 1986 un casier viticole «simplifié» pourrait être utilisé et qu'il pourrait bénéficier d'un cofinancement. Cependant, le règlement de la Commission portant modalités d'application, datant de juin 1996, qui devait définir le terme de casier«simplifié», n'a pas encore été approuvé.

3.112. Le report de la date limite ainsi que les retards et les déficiences constatés au niveau de la mise en place des casiers sont révélateurs d'une mauvaise gestion des fonds communautaires, en l'espèce, de la part des États membres comme de la Commission.

Le corps de contrôle spécifique de la Commission

3.113. Le Parlement européen et le Conseil ont régulièrement fait état, dans leurs décisions de décharge, de la nécessité de renforcer le corps de contrôle spécifique institué par le règlement (CEE) n° 2048/89 du Conseil, du 19 juin 1989(154). Il est chargé de lutter contre la fraude dans le secteur vitivinicole. Le rapport de la Commission au Conseil concernant les activités du corps de contrôle(155) a reçu un accueil favorable du Parlement européen, qui estime cependant que ce corps n'a jamais été doté de ressources suffisantes pour s'acquitter de sa tâche. En effet, les effectifs du corps de contrôle n'ont à aucun moment atteint les trente-deux contrôleurs recommandés par le Parlement européen. Au mois d'août 1996, il ne comptait plus qu'une seule personne et, cette même année, un seul contrôle a été opéré. Depuis lors, le dernier contrôleur a été intégré dans le service apurement de la Commission. Compte tenu du fait que l'existence de ce corps est prescrite par la réglementation, sa suppression de facto conduit à se demander si la Commission estime que les tâches qui lui ont été assignées sont superflues. Cependant, si ces tâches sont tout de même nécessaires, il convient alors de déterminer le corps qui devrait être chargé de les opérer.

Conclusions

3.114. La production relativement faible de vin de table au cours des trois dernières années est davantage la conséquence de conditions climatiques que celle de l'arrachage opéré dans les vignobles. Le potentiel de production n'a pas été considérablement réduit. Les prévisions pour 1996/1997 font apparaître une production en augmentation.

3.115. Les insuffisances constatées dans le système communautaire d'information de gestion conduisent à une situation où les prix institutionnels n'ont plus aucun rapport avec le marché, les producteurs recevant ainsi de mauvaises indications. L'efficacité des sanctions récemment mises en place, en cas de présentation d'informations inexactes et incomplètes par les bénéficiaires, doit encore être démontrée.

3.116. Le casier viticole semble devoir connaître le sort du casier oléicole. La date limite initiale ayant expiré sans que les casiers soient établis, un casier viticole simplifié est désormais nécessaire dans le cas des États membres qui n'ont pas achevé le casier initial. Toutefois, la Commission n'est pas parvenue à formuler des spécifications concrètes pour le casier simplifié, tout en continuant à le cofinancer. Par conséquent, elle devrait définir sans tarder les caractéristiques des casiers simplifiés.

3.117. Le corps de contrôle spécifique de la Commission chargé de lutter contre la fraude dans le secteur vitivinicole n'a pas disposé des effectifs exigés par le Parlement et est désormais incorporé dans l'unité «Apurement» de la Commission. La Cour approuve tout effort destiné à renforcer cette unité, mais la suppression de facto du corps spécialisé conduit à douter de la mise en oeuvre des contrôles spécifiques qu'il devait réaliser.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

AIDES «SURFACES» EN FAVEUR DES CULTURES ARABLES

Paramètres de base du régime d'aide

Superficies de base et traitement des dépassements

3.15. La Commission a consacré des efforts importants à l'examen de ces questions dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. Elle a également fourni un travail considérable en Espagne, en France et en Allemagne, et ses conclusions correspondent pour une large part à celles de la Cour. Des corrections sont actuellement envisagées dans le cadre de l'apurement des comptes de 1995.

3.16 a) La Commission a adopté les règlements en cause à la suite de la décision du Conseil de novembre 1994, par laquelle il a été décidé d'augmenter les superficies de base en Allemagne et en Écosse.

b) Par le règlement (CE) n° 794/97, du 30 avril 1997, la Commission a accepté un ajustement de la répartition de la superficie de base irriguée (regadío) et non irriguée (secano). Cet ajustement aurait pu avoir lieu plus tôt si l'Espagne avait accepté la conséquence de ce changement, à savoir la diminution des rendements prévus dans le plan de régionalisation.

3.17 a) Le calcul des dépassements et les statistiques communiquées à la Commission se fondent sur les mêmes données. Toutefois, une légère différence peut exister par le fait que certains États membres communiquent les statistiques sur la base de la situation des contrôles quelques semaines avant la fixation du taux de dépassement de la superficie de base. Si les contrôles sont loin d'être terminés, les États membres fixent le taux de dépassement ultérieurement, pour éviter une fixation erronée.

Il ne peut pas être exclu que de légères différences existent entre la base de données communiquées à la Commission et la base de données pour le calcul de la superficie de base par suite de contrôles supplémentaires.

Il faut rappeler que la date du 15 septembre pour la fixation du dépassement de la superficie de base tient compte de la nécessité d'informer les producteurs en temps utile d'une éventuelle obligation de gel extraordinaire au moment des semis d'automne.

b) La Commission a attiré, déjà très tôt, l'attention des autorités françaises sur la nécessité de distinguer les superficies consacrées au fourrage. Ce problème est également pris en compte dans les corrections financières actuellement envisagées.

c) La plupart de ces insuffisances ont également été révélées par les contrôles effectués dans le cadre de l'apurement des comptes et elles feront l'objet de corrections financières.

e) La Commission a donné des instructions aux États membres concernant la méthode à utiliser pour arrondir les chiffres. Selon ces instructions, ils ne doivent pas être arrondis au chiffre supérieur, car cela occasionnerait une augmentation indue des sanctions. Il faut donc ignorer la seconde décimale.

3.18. La Commission considère que ses règlements d'application reflètent correctement les dispositions du règlement de base du Conseil. Elle considère qu'elle suivait fidèlement l'esprit qui guidait le règlement du Conseil. Ainsi:

a) les petits producteurs «maïs» ne bénéficient pas du rendement plus élevé dans le cadre d'une superficie de base «maïs». La raison de l'instauration d'une telle superficie spécifique n'est donc pas valable à leur égard. Comme les petits producteurs «maïs» sont indemnisés sur la base de la moyenne «toutes céréales confondues», seule la superficie de base «toutes cultures arables» avant séparation en maïs et autres cultures se justifie comme point de référence;

b) le principe de proportionnalité appliqué au cas d'espèce voulait que les producteurs de cultures arables ne subissent pas en supplément la partie du dépassement de la superficie de base correspondant à la participation des éleveurs dans les demandes d'aides.

3.19. L'attention de certains États membres a déjà été en partie attirée sur la nécessité de conserver la documentation appropriée, ainsi que des copies de sauvegarde. L'importance de cette mesure a de nouveau été soulignée dans une lettre à tous les États membres.

Plans de régionalisation

3.22 3.23. Les statistiques des États membres pour les rendements sont fondées sur les années 1986-1990. En vertu du principe d'écrêtement, des années différentes sont à exclure selon les régions de rendement visées dans le plan de régionalisation, ce qui conduit à de légères différences au niveau national.

Péréquation des rendements et plafonds d'irrigation

3.24 3.26. Ces questions ont été le résultat d'un compromis politique nécessaire à la conclusion d'un accord général dans le cadre de la modification du régime des cultures arables et, notamment, à la mise en oeuvre des engagements de la Communauté sur le plan international.

L'augmentation de la superficie de base «irriguée» en France en 1995 est fondée sur la disposition de l'article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, modifié en janvier 1994, qui permet l'incorporation dans la superficie de base irriguée des superficies nouvellement irriguées et dont la réalisation des investissements a commencé avant le 1er août 1992.

L'abandon des plafonds d'irrigation et l'adoption d'une vraie base ressort d'une négociation politique entérinée par le règlement (CEE) n° 2391/95 de la Commission, adopté avec l'avis favorable du comité de gestion des céréales.

Une correction financière pour la France est envisagée dans le cadre de l'apurement des comptes 1995.

Stabilisateur de rendement

3.28. À l'occasion de l'introduction du stabilisateur de rendement, le Conseil a décidé, à l'article 3, paragraphe 6, du règlement (CEE) n° 1765/92, que ce stabilisateur se réfère au rendement à l'hectare du plan de régionalisation tel qu'appliqué en 1993.

Fiabilité des statistiques

3.29. Le règlement (CEE) n° 837/90 du Conseil, du 26 mars 1990, définit des intervalles de confiance à respecter pour la détermination des surfaces et de la production céréalière afin d'assurer une bonne fiabilité des statistiques dans ce domaine. En ce qui concerne les surfaces, la norme retenue correspond à un niveau d'erreur inférieur à 1 % pour les surfaces totales en céréales (ou à 5 000 ha, au choix de l'État membre). Pour la production, qui dépend des surfaces emblavées et des rendements, l'erreur d'estimation, au niveau national, doit être inférieure à 2 % (ou à 50 000 tonnes, au choix de l'État membre). De plus, pour chaque espèce de céréales, l'estimation de la production nationale ne doit pas dépasser 5 % (ou 20 000 tonnes).

Pour ce qui est des données régionales qui concernent le total des superficies en céréales, aucune indication précise de fiabilité n'est requise. L'État membre doit mentionner simplement les régions pour lesquelles les chiffres sont peu fiables et dont l'utilisation à des fins particulières doit se faire avec prudence.

L'important est que les données établies au niveau régional à partir de sources jugées suffisamment fiables conduisent, lorsqu'on les agrège au niveau national, à des résultats conformes aux surfaces et à la production observées nationalement. En effet, les chiffres nationaux sont beaucoup mieux connus et leur cohérence peut généralement être vérifiée facilement à travers la confrontation de plusieurs sources, d'une part, et à travers l'établissement de bilans production-utilisation, d'autre part. Ces contrôles de cohérence constituent un garde-fou qui, dans les faits, se révèle bien plus efficace que les calculs théoriques d'erreur aléatoire.

Le fait que, ici ou là, on observe dans les déclarations des dépassements systématiques ne signifie pas que le respect des plafonds de référence dans les autres zones soit dû à une surestimation initiale des superficies dans ces dernières. Même si les données régionales ont été bien recadrées nationalement, on ne peut affirmer que les sous-estimations initiales des uns trouvent leur contrepartie dans une surestimation initiale des autres. En effet, rien n'interdit de penser qu'une sous-estimation initiale des superficies au niveau national (inférieure à la norme statistique fixée) ne provienne que d'une ou de plusieurs zones où les superficies de départ ont été mal appréciées. Une erreur d'appréciation, fût-elle limitée au niveau national, peut avoir son origine dans une erreur d'appréciation beaucoup plus importante dans quelques régions. La connaissance statistique actuelle et probablement future ne nous met pas à l'abri de tels phénomènes au demeurant regrettables.

La fixation des superficies de base et des rendements a été une décision prise au sein du Conseil.

Revenu agricole

3.30. La Commission, dans sa proposition pour la réforme de 1992, avait proposé une modulation des aides en fonction du nombre d'hectares des producteurs individuels. Cela n'a pas été repris par le Conseil. La Commission tiendra compte des remarques de la Cour lors de sa réflexion sur la prochaine réforme du secteur.

3.31. La Commission a fait des calculs qui vont dans le même sens que les affirmations de la Cour. Selon ces calculs, la surcompensation est estimée à 510 millions d'écus pour la campagne 1993/1994, à 2 013 millions d'écus pour 1994/1995, à 3 936 millions d'écus pour 1995/1996 et à 2 001 millions d'écus pour 1996/1997, le total pour les quatre campagnes étant de 8 460 millions d'écus.

Cette question a d'ailleurs fait l'objet de discussions au sein du Conseil lors de la proposition de diminution des aides aux producteurs de céréales en vue du financement des mesures spéciales relatives à l'ESB.

Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC)

Globalement, le rapport donne un aperçu clair et objectif de la mise en place du système intégré pour l'aide «surface». En général, les remarques de la Cour sont très semblables à celles qui ont été formulées par la Commission dans le cadre de son travail d'apurement des comptes. Les points soulevés par la Cour, qui ne font pas l'objet de remarques liées à l'apurement des comptes, seront pris en considération lors des contrôles ultérieurs.

La Commission souligne que la plupart des remarques de la Cour portent sur des défaillances d'application des systèmes des États membres.

Demandes de concours

3.37. Une correction financière est également envisagée parce que la France n'a pas demandé que les registres de la MSA soient présentés, ce qui a empêché toute vérification croisée avant la récolte 1996.

Base de données informatisée

3.39. Des réunions ont eu lieu dans le Royaume-Uni, en Allemagne et en Espagne, et des documents nationaux ont été rédigés afin d'assurer la compatibilité des bases de données. De plus, en Allemagne, cinq Länder utilisent le même programme Profil pour la gestion des aides.

Système de contrôle intégré

Contrôles administratifs

3.46. L'Espagne, l'Allemagne et le Royaume-Uni ont, à la demande de la Commission, évalué les besoins de transfert de données entre régions. Ces transferts sont à présent réalisés. Le calendrier de travail reste à améliorer.

En ce qui concerne l'identification des parcelles:

- le système était en place en Irlande dès 1996. Seuls les contrôles administratifs ont posé problème, suite à la validation des superficies après la date déclarative;

- le système a été utilisé au Portugal en 1996 sur les 49 concelhos prioritaires. Il sera utilisé à 100 % en 1997;

- le système ne sera pas prêt en 1997 pour la Grèce. À ce jour, toutes les photos ont été prises, les contrats d'orthorectification et d'îlotage sont signés et les travaux sont en cours de réalisation. Tout porte à croire que la déclaration de 1998 sera fondée sur le nouveau système.

3.48. La tolérance de 50 ares est normale, même en période hors mise en place:

- le cadastre ne garantit nullement les surfaces, cela dans aucun pays;

- l'objectif du contrôle croisé, réalisé à 100 %, est de détecter les problèmes sur dossier. Avec une tolérance de 1 are, les administrations devraient faire face à une quantité ingérable de déclarations problématiques. Déjà, avec les normes actuelles, les contrôles croisés, qui sont très nombreux, rejettent plus de 20 % des déclarations;

- le choix d'une valeur moins élevée (de 10 à 20 ares) est envisageable, mais devrait être fondé sur une simulation des résultats obtenus sur les données d'une année précédente.

Inspections sur place

Sélection des producteurs à contrôler

3.51 3.63. Voir réponse aux points 3.77 et 3.79.

Télédétection

3.65. Seuls trois États membres ont utilisé des imagessatellites sans s'appuyer par ailleurs sur des photos aériennes: le Danemark, les Pays-Bas et le RoyaumeUni. Partout ailleurs, des photos aériennes ont été utilisées seules ou en complément, à une plus ou moins grande échelle. La télédétection donne une meilleure vue d'ensemble sur les déclarations que les contrôles de terrain.

La Cour affirme que le résultat de la télédétection, en ce qui concerne la pénalisation des dossiers, ne soutient pas la comparaison avec les contrôles traditionnels. Cela est vrai, mais cette situation, en nombre d'anomalies détectées, pourrait être pondérée, malgré des données peu précises, par le fait que les sites de contrôle par télédétection sont souvent sélectionnés sur de grandes exploitations et un grand parcellaire (échantillons représentatifs) et détectent probablement les anomalies les plus importantes. Par ailleurs, l'analyse de risque est totalement différente. Certains États membres justifient ces écarts de résultat par des stratégies complémentaires, répondant aux préoccupations de la réglementation [article 6 du règlement (CEE) n° 3887/92]: analyse de risque faible (et bonne représentativité) des sites contrôlés par télédétection, analyse de risque très poussée pour les contrôles sur place sans télédétection (20 %). La télédétection vise plutôt la sélection d'échantillons représentatifs et non de dossiers où des irrégularités sont suspectées d'avance; il semble donc normal que le taux d'erreurs découvertes y soit plus faible.

3.66. La note technique I.94.105 (Avrain et al.) ainsi qu'une autre note similaire faite par la Commission en juin 1993 (rapport Da Vinci) ont comparé des mesures sur images-satellites aux contenances cadastrales, supposées correctes et prises comme référence (entre-temps, l'expérience a démontré que ce n'était pas toujours le cas). Entre autres pour cette raison, ces études sont aujourd'hui dépassées par les progrès méthodologiques. De plus, dans l'étude Da Vinci et pour la photo aérienne (pixel de 1 à 2 m) utilisée dans 70 % des cas en 1996 (voir point 3.78), cette différence tombe entre 3 et 7 %. En 1997, la Commission a accès à un satellite donnant un pixel de 5,8 m et des pixels de 2 ou de 1 m sont annoncés pour bientôt (à peu près équivalent à des photos aériennes).

Selon l'article 7, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3887/92, il faut vérifier sur place toutes les parcelles pour lesquelles la photo-interprétation ne permet pas de conclure que la déclaration est exacte. Tout doute, même léger, entraîne donc une visite sur place. La télédétection n'a jamais voulu remplacer complètement les inspections physiques. De plus, la méthodologie actuelle impose que, même si aucune anomalie n'est détectée, un minimum de 10 % d'inspections sur place après télédétection doit être effectué, afin d'assurer une présence minimale des contrôleurs chez les agriculteurs.

Résultats des inspections sur place

3.68. La Commission demande chaque année aux États membres les statistiques concernant les réductions, abattements et sanctions qu'ils ont imposés par suite des des contrôles administratifs et des contrôles sur place.

Pour l'année 1996, une bonne partie de ces informations a déjà été obtenue. La Commission veillera à obtenir la totalité des informations auprès des États membres, afin d'être en mesure de répondre aux demandes de la Cour.

État d'avancement

3.69. Voir réponse au point 3.75.

Conclusions

3.70. Des calculs réalisés par la Commission vont dans le même sens que les affirmations de la Cour. La Commission a estimé cette surcompensation comme étant de 8 460 millions d'écus pour les campagnes 1993/1994 à 1996/1997. Cette question de la surcompensation était aussi à la base de la proposition de diminution des aides aux producteurs de céréales en vue du financement des mesures spéciales relatives à l'ESB. La Commission envisage la possibilité de revenir sur cette question lors de sa réflexion sur la réforme du secteur des cultures arables.

3.71. La Commission souhaite souligner les difficultés d'ordre technique qui entraîneraient la substitution du système actuel «céréales» par un régime semblable à celui des «oléagineux». En effet, il existe des différences fondamentales entre les deux secteurs, en ce qui concerne tant l'importance économique que la structure même des marchés respectifs. La production «oléagineux» a pour seule destination l'industrie de transformation en huile. À ce titre, le marché mondial est le seul paramètre à prendre en compte, ce qui permet l'établissement d'un prix de référence relativement représentatif. En revanche, la production de céréales est destinée aussi bien à la consommation à la ferme qu'à la meunerie, à la fabrication d'aliments composés, à l'industrie (amidonneries, malteries, production énergétique...). Elle connaît une multitude de marchés locaux ayant des caractéristiques propres, ce qui ne permet pas la fixation d'un prix de référence suffisamment représentatif.

De plus, la nécessité d'exporter régulièrement une partie de la production communautaire de céréales, qui sont toujours soumises à une organisation commune de marché, sur le marché mondial, sous forme de grains ou de produits transformés, introduit une variable supplémentaire. Par ailleurs, étant donné les sommes en jeu, il n'est pas souhaitable de confier une telle décision au seul niveau «technique».

3.72. La modulation des aides en fonction du nombre d'hectares des producteurs individuels avait été incluse dans la proposition de la Commission pour la réforme de 1992, mais le Conseil a décidé, à l'époque, de ne pas reprendre cette idée. La Commission tiendra compte des remarques de la Cour lors de sa réflexion sur la prochaine réforme du secteur.

3.73. La Commission est consciente des difficultés posées par la complexité de la réglementation relative au calcul du dépassement des surfaces de base (voir réponse au point 3.17). Pour ce qui est des contrôles du dépassement, la Commission prendra les mesures nécessaires lors des futures procédures d'apurement des comptes (voir réponse au point 3.19). En ce qui concerne les règlements d'application du règlement de base du Conseil, la Commission considère qu'elle a correctement appliqué les dispositions de ce règlement (voir réponse au point 3.18). En ce qui concerne l'ajustement des surfaces, voir réponse au point 3.16 a).

3.74. Pour ce qui est de la révision des surfaces de base et des rendements, la Commission rappelle que l'une des bases de la réforme est que ces paramètres doivent être fixes. Une révision pourrait non seulement entraîner un risque d'augmentation des dépenses, mais elle irait aussi à l'encontre des engagements pris par l'Union européenne dans le cadre du GATT.

3.75. La Commission a achevé son rapport [COM(96) 174 final] sur l'état d'avancement de l'instauration du système intégré à la fin de 1995. Il fallait attendre la fin de la période de mise en place (décembre 1995) pour terminer ce rapport afin de garantir l'évaluation correcte et exhaustive de l'état d'avancement. Le rapport a été présenté à Pâques 1996 au Conseil, qui l'a à son tour transmis au Parlement, pour consultation. En juillet et en septembre 1996, les commissions parlementaires de l'agriculture et du contrôle budgétaire ont examiné le rapport et la proposition de règlement prorogeant la période de mise en place. La question a finalement été inscrite à l'ordre du jour de la session plénière de décembre 1996. Le Conseil a adopté le règlement immédiatement après que le Parlement a émis son avis.

3.76. La Commission a principalement traité ce problème en donnant des conseils lors des nombreuses missions de surveillance et d'apurement effectuées depuis l'introduction du SIGC. Dans le cadre de la réforme de la procédure d'apurement des comptes, une plate-forme d'orientation a été fournie aux États membres sous la forme indiquée à l'annexe du règlement (CE) n° 1287/95.

3.77 et 3.79. Sur la base des constatations de la Commission, les points soulevés continuent d'être examinés dans le cadre de l'apurement des comptes. Des corrections concernant la récolte de 1994 sont actuellement envisagées pour la France, l'Allemagne, l'Espagne, les Pays-Bas, le Portugal et la Grèce.

3.78. En 1996, 70 % des dossiers ont été contrôlés, soit par photo aérienne seule, soit par une combinaison de photos et d'images-satellites. De plus, les situations dans les différents États membres ne sont pas comparables. Comme souligné au point 66, la résolution des images-satellites progresse rapidement: la précision des images utilisées en 1997 est nettement meilleure que celle des images utilisées en 1993.

SUIVI DES OBSERVATIONS FORMULÉES DANS LES RAPPORTS DE LA COUR

Organisation commune du marché du tabac brut

La réforme de 1992

3.82. Comme on le verra plus loin, lorsque des fonds ont été utilisés en infraction à la législation communautaire, la Commission a soit recouvré ces fonds en corrigeant les dépenses déclarées, soit vérifié qu'ils ont été recouvrés ou qu'ils n'ont pas été versés par les États membres. En 1995 et en 1996, la Commission a réalisé des contrôles sur place dans tous les États membres en vue de déterminer s'ils disposaient de la base de données, des systèmes de contrôle et des plans cadastraux nécessaires pour garantir l'utilisation correcte des fonds.

Excepté le manque de plans cadastraux constaté en Grèce et un système de contrôle inadéquat en Allemagne, ces vérifications n'ont pas révélé de défaillance majeure dans les structures de contrôle du marché du tabac brut.

Équilibre du marché et situation budgétaire

3.86. Il est vrai que l'aide spécifique pour stimuler la qualité, telle qu'elle est conçue à présent, n'a pas eu d'incidence significative. Elle comporte en effet deux défauts: un montant trop faible pour encourager réellement une production de valeur, et des critères de valorisation de la qualité trop laxistes, permettant de bien payer des qualités médiocres. La réforme proposée, en modifiant à la fois ces deux éléments, permettra de pallier les insuffisances du système actuel.

Complexité du nouveau régime

3.89 a) L'attribution de quotas lors de la première année d'existence de la nouvelle organisation commune du marché a entraîné de nombreux problèmes dans presque tous les États membres concernés. La Commission a vérifié l'attribution des quotas, notamment son résultat global au niveau des États membres et au niveau communautaire. Par ailleurs, elle a veillé au traitement équitable de tous les producteurs concernés.

Le non-respect des délais est dû à la complexité des nouvelles procédures et au nombre considérable de producteurs tenus de les appliquer. La Commission a donc prorogé ces délais et adopté une attitude bienveillante durant la première année d'application du règlement.

La Commission sait parfaitement que le manque de registres cadastraux constitue la cause principale des difficultés que soulève une vérification significative des superficies cultivées. Pour cette raison, elle a rassemblé, en collaboration avec les autorités grecques, des informations supplémentaires afin de pallier, dans la plus large mesure possible, l'absence de registres cadastraux dans certaines régions de Grèce. Les déclarations de culture sont désormais effectuées de telle façon que l'emplacement de la parcelle peut être mieux déterminé. À ce propos, il convient de souligner que des registres cadastraux sont disponibles pour de nombreuses régions du nord de la Grèce, la plus importante zone de culture du tabac.

b) En ce qui concerne les superficies frauduleusement déclarées comme cultivées, les autorités italiennes, sur instruction de la Commission et après réalisation par celleci de vérifications préliminaires, ont procédé à un contrôle minutieux des superficies cultivées. Ce contrôle a abouti à une réduction du montant de la prime 1995 pour une quantité de 674 709 kg et à une réduction du quota des producteurs concernés pour la récolte 1996. Par ailleurs, le nombre des déclarations incorrectes enregistrées lors du contrôle sur place effectué pour la campagne de récolte 1996 a sensiblement baissé.

c) Les autorités espagnoles ont informé la Commission que, pour les producteurs ayant fait de fausses déclarations de culture pour l'année de récolte 1995, la réduction du quota et du montant de la prime serait effectuée pendant la campagne de récolte 1997.

d) En Allemagne, des exigences inadéquates en matière de contrôle ont conduit à l'application d'une correction forfaitaire de 5 % pour la campagne de récolte 1993. Une correction est envisagée pour les années de récolte 1994 et 1995.

3.91. Dans son rapport sur le fonctionnement de l'OCM du tabac, la Commission propose les réformes suivantes afin de simplifier la gestion du système:

- assurer la gestion des quotas non au niveau des producteurs individuels, mais au niveau des groupements de producteurs. Cela permettrait de réduire l'effort administratif de dizaines de milliers d'opérations à seulement quelques dizaines, même dans le plus grand pays producteur;

- remplacer le calcul et la distribution annuels des quotas par une distribution et un calcul tous les trois ans;

- supprimer la deuxième distribution des quotas non utilisés, celle-ci ne se justifiant plus du fait de l'introduction de la possibilité de céder les quotas entre producteurs;

- supprimer la mesure systématique du taux d'humidité de chaque lot de tabac.

Pour ce qui est des agences de contrôle, voir la réponse au point 3.97.

Suivi d'irrégularités spécifiques relevées dans le rapport de la Cour relatif aux campagnes de commercialisation 1988-1992

3.92. Compte tenu des nouvelles explications fournies par les autorités espagnoles, le recouvrement de 375 millions de ESP n'a pas été jugé nécessaire.

En ce qui concerne la prime versée pour le tabac originaire de zones non éligibles, une correction de 29 073 478 ESP a été opérée pour l'exercice budgétaire 1991.

Soutien direct aux revenus

3.95. La Commission a étudié, dans son rapport sur le fonctionnement de l'OCM du tabac [COM(96) 554 final, du 18 décembre 1996], l'application d'un système d'aide directe aux revenus des planteurs de tabac. Un tel scénario a été écarté par la Commission, car:

- son coût est comparable à la dépense actuelle;

- il n'apporte aucune solution favorisant la qualité de la production communautaire;

- il n'aurait aucune incidence sur le niveau de la consommation communautaire de tabac; la baisse de la production communautaire serait en effet compensée par une hausse des importations.

Conclusions

3.96. La Commission a déjà procédé, dans son rapport sur le fonctionnement de l'OCM du tabac [COM(96) 554 final, du 18 décembre 1996], à une étude en profondeur de l'aide spécifique et des programmes de reconversion.

L'aide spécifique, dans sa configuration actuelle, a échoué comme instrument de stimulation de la qualité de la production. Elle comporte en effet deux défauts: son montant, trop faible pour encourager réellement une production de valeur, et des critères de valorisation de la qualité trop laxistes, permettant de bien payer des qualités médiocres. La réforme proposée, en modifiant à la fois le montant et les critères de distribution de l'aide à la qualité, permettra de pallier les insuffisances du système actuel.

Si l'adhésion aux programmes de reconversion mis en place par la réforme de 1992 a été élevée en Grèce, la Commission propose de compléter ce dispositif par des mesures appropriées. Il est ainsi envisagé dans le rapport, d'une part, de faciliter la sortie du secteur sur la base d'un choix volontaire moyennant la mise en place d'un programme de rachat de quotas et, d'autre part, de mettre en place des plans stratégiques de développement local qui orientent les producteurs vers d'autres activités.

3.97. Des éléments de flexibilité ont été introduits depuis 1996 dans le système des quotas, tel que la Cour le mentionne elle-même au point 3.88.

L'article 9 du règlement (CEE) n° 85/93 stipule que «les États membres concernés assurent, au moyen des instruments actuellement existants, l'exécution des contrôles prévus par la réglementation communautaire, jusqu'au moment où l'agence est en mesure d'exécuter toutes les activités et tous les contrôles dont elle est chargée».

La Commission a rappelé, par dix lettres successives à l'Italie et à la Grèce, l'exigence réglementaire. Par ailleurs, et en même temps, elle a invité les autorités concernées à renforcer leurs contrôles.

Les efforts réalisés par les États membres concernés peuvent être considérés comme satisfaisants. En effet, la Grèce comporte 24 entreprises de transformation, pour 63 000 producteurs. Le tout est contrôlé par 340 contrôleurs permanents et saisonniers de l'EOK, répartis sur tout le territoire de la Grèce. L'Italie comporte, quant à elle, 80 entreprises de transformation pour 45 000 producteurs. Le tout est contrôlé par 35 contrôleurs de l'AIMA et 156 contrôleurs de la SGC, société internationale de surveillance.

Même si les agences nationales du tabac n'ont pas été constituées, les instruments de contrôle existants répondent aux exigences de contrôle prévues par la réglementation.

3.98. Voir la réponse au point 3.92. La Commission a examiné les points soulevés par la Cour; dans chaque cas, il est apparu inutile d'effectuer des corrections.

3.99. La Commission n'est pas favorable au système suggéré par la Cour pour les raisons exposées dans sa réponse au point 3.95.

Organisation commune du marché vitivinicole

Équilibre du marché et situation budgétaire

3.103. L'incidence budgétaire des futures augmentations de la production sera limitée puisque les restitutions à l'exportation sont dorénavant limitées par suite de l'accord GATT; les dépenses pour l'intervention pourraient être maîtrisées par le biais d'un accès plus contingenté pour le vin livré au titre des distillations volontaires.

Maîtrise du volume de vin mis sur le marché

3.106. Le système d'abandon de vignobles avec prime communautaire, fondé actuellement sur le règlement (CEE) n° 1442/88, prévoit l'octroi des primes à des viticulteurs sur une base individuelle, ce qui est susceptible de rendre le système moins efficace. Pour changer cette situation, il est prévu, dans la proposition pour la réforme de l'organisation commune du marché du vin, d'octroyer de telles primes dans le cadre des programmes régionaux pour l'adaptation de la viticulture. Néanmoins, sans l'arrachage des vignobles concernés (environ 500 000 hectares), on devrait compter actuellement sur un volume supérieur d'au moins 15 à 20 millions d'hectolitres.

Système d'information de gestion

3.107. La Commission établit chaque semaine des statistiques sur les prix des vins sur la base des informations obtenues des États membres. Le système actuel ne fonctionne pas de façon satisfaisante pour différentes raisons, dont l'absence de cotations sur de nombreuses places.

Bien que le système actuellement prévu par la réglementation ne soit pas très performant pour collecter des données sur l'évolution des prix des vins, l'évolution des prix peut être assez aisément suivie par le biais des nombreuses publications spécialisées. La reconduction des prix d'orientation qui a eu lieu a été dictée par des considérations de politique générale de la PAC.

La proposition de la Commission de 1994 de réformer le secteur vinicole prévoyait l'abandon de la fixation des prix d'orientation et du système des prix dérivés de ceux-ci. Un nouveau mécanisme d'évaluation du marché permettant à la Commission de recourir à des organismes et à des entreprises spécialisés dans la collecte des éléments d'information nécessaires à la gestion du marché était proposé.

Casiers viticoles

3.111. Il est vrai que, manquant des ressources nécessaires, la Commission n'a pas adopté de règlement d'application sur le casier simplifié, même si un document de travail a été distribué en avril 1996.

3.112. La Commission ne partage pas les accusations de mauvaise gestion des fonds communautaires.

Lors de la période 1989-1993, la Commission a affecté les ressources humaines nécessaires à la bonne mise en place des casiers. De très nombreuses missions de suivi ont été réalisées et un bilan technique de qualité des casiers viticoles italien, français, espagnol et allemand a été réalisé.

Il faut rappeler que la décision d'étendre la période de mise en place du casier viticole a été prise par le Conseil lors du paquet de prix 1995/1996.

Il s'impose, en outre, de nuancer le constat en fonction des différents États membres concernés, le degré de mise en place du casier variant fortement entre les différents États membres.

Organisme de contrôle spécifique de la Commission

3.113. La Commission confirme l'utilité et la nécessité des tâches de coordination et d'amélioration des contrôles dans le secteur vitivinicole, telles que définies par le règlement (CEE) n° 2048/89, ainsi que son intention de jouer pleinement le rôle que ce règlement lui a attribué. De ce fait, elle partage l'avis de la Cour concernant la nécessité de renforcer le corps d'agents de contrôle du secteur vitivinicole. L'intégration de ce dernier dans l'unité «Apurement des comptes» ne signifie pas son abolition de facto, mais répond à des exigences de regroupement des tâches de contrôle au sein de la DG VI. S'il n'a pas été possible de mettre en oeuvre ce renforcement jusqu'à présent, c'est en raison, d'une part, de la priorité supérieure qu'il a fallu donner à d'autres secteurs lors de la répartition des effectifs nouveaux disponibles et, d'autre part, de la difficulté de trouver des candidats disposant des connaissances et de l'expérience requises par le règlement (CEE) n° 2048/89.

Conclusions

3.114. La Commission considère que l'arrachage a réduit le potentiel de production (voir réponse au point 3.106).

3.115. La Commission est consciente des difficultés rencontrées par les États membres pour recueillir les informations se trouvant à la base de la fixation des prix d'orientation (voir réponse au point 3.107).

3.116. Faute de personnel, les principes du casier viticole simplifié, tels que développés dans les documents de travail distribués aux États membres en avril 1996, n'ont pu être transcrits dans un règlement d'application. L'essentiel de la définition du casier simplifié se trouve déjà dans la proposition de réforme du secteur, sur la table du Conseil depuis 1994.

La Commission a dû agir dans la limite de ses ressources, lesquelles ont été consacrées, depuis quelque temps, à d'autres priorités, notamment à la mise en place du système intégré de gestion et de contrôle et du système d'identification des animaux ainsi qu'à la télédétection.

3.117. La Commission partage l'avis de la Cour concernant la nécessité de renforcer le corps d'agents de contrôle du secteur vitivinicole (voir réponse au point 3.113).

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CHAPITRE 4(156*) Organisation commune de marché - Produits animaux Régimes de primes aux producteurs de viande bovine et examen de certaines mesures liées à la crise de l'ESB

4.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 4.1 - 4.3

Principales caractéristiques du marché 4.4 - 4.10

Réforme 4.11 - 4.18

Historique 4.11 - 4.12

Augmentation du niveau des primes existantes 4.13 - 4.14

Nouvelles primes 4.15

Restrictions appliquées aux régimes de primes 4.16 - 4.17

Système intégré de gestion et de contrôle 4.18

Incidence des nouveaux régimes de primes aux producteurs de viande bovine 4.19 - 4.44

Compensation des revenus 4.19 - 4.26

Contrôle de la production 4.27 - 4.35

Désaisonnalisation des abattages 4.36 - 4.39

Extensification de la production 4.40 - 4.44

Gestion et contrôle des primes 4.45 - 4.60

Identification et enregistrement des animaux 4.46 - 4.49

Document administratif 4.50 - 4.52

Contrôles 4.53 - 4.55

Facteur de densité 4.56 - 4.58

Conclusion concernant la gestion et le contrôle des primes 4.59 - 4.60

Mesures liées à la crise de l'ESB 4.61 - 4.75

Avances sur les primes de 1996 4.64

Régime relatif aux animaux de plus de 30 mois 4.65 - 4.66

Paiements supplémentaires 4.67 - 4.70

Réactivation de la prime à la transformation des veaux 4.71 - 4.74

Adéquation du contrôle des mesures liées à l'ESB 4.75

Conclusion 4.76 - 4.83

Primes 4.76 - 4.82

Mesures liées à l'ESB 4.83

INTRODUCTION

4.1. La réforme de la politique agricole commune (PAC) de 1992 a eu une incidence importante sur le volume et la structure des dépenses communautaires afférentes à l'organisation commune de marché (OCM) dans le secteur de la viande bovine, l'intervention communautaire étant devenue un système de soutien des revenus, et non plus des prix. L'accent mis sur les primes au cheptel ayant été considérablement renforcé, les dépenses totales à ce titre sont passées de 902 Mio ECU en 1992 à 3 376 Mio ECU en 1996 (EUR 12). Ces primes, qui avaient représenté jusqu'à 25 % des dépenses afférentes à l'organisation commune de ce marché avant la réforme, s'élèvent en moyenne [si l'on excepte les dépenses liées à l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB)] à 60 % depuis 1994 (voir tableau 4.1).

4.2. Au cours de l'année 1996, la Cour a examiné les régimes de primes en application à la suite de la réforme de 1992, d'une part, sous l'aspect de la bonne gestion financière et, d'autre part, sous celui de la légalité et de la régularité. Des contrôles ont été effectués auprès des services de la Commission et dans sept États membres représentant environ 90 % des dépenses - Allemagne, Espagne, France, Irlande, Italie, Portugal et Royaume-Uni. Les résultats en sont présentés aux points 4.11-4.60.

4.3. En 1996, la Cour a également examiné certaines mesures prises à la suite de la crise liée à l'ESB. Les dépenses au titre de ces mesures ont représenté 1 022 Mio ECU au total en 1996 (EUR 15). Les résultats de ces contrôles sont présentés aux points 4.61-4.75.

PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU MARCHÉ

4.4. C'est le règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968(157), qui a établi l'organisation commune de marché dans le secteur de la viande bovine. En 1994, l'Union européenne était devenue le deuxième producteur mondial après les États-Unis, avec une production de 7,5 Mio t.

4.5. Depuis les années 80, le marché communautaire souffre d'un déséquilibre dû au fait que la production dépasse largement la consommation intérieure, même pendant la phase descendante du cycle de production(158). Le problème est aggravé par le déclin de la consommation, dû entre autres à des problèmes sanitaires, tels que l'utilisation d'hormones ou l'ESB, et à des préoccupations touchant la protection des animaux. Le taux d'autosuffisance pour la période 1990-1995 a varié de 103,1 à 115,2 %, ce qui correspond à un excédent net se situant entre 219 000 et 1 152 000 t (voir tableau 4.2).

4.6. En raison de sa nature cyclique, la production a baissé de 7 % en 1993 et de 4 % en 1994. Ce renversement de la situation du marché a mis fin aux achats à l'intervention. Parallèlement, les exportations sont demeurées stables à un niveau se situant autour de 1,1 Mio t (pour lesquelles un montant de 1 700 Mio ECU de restitutions à l'exportation a été payé chaque année par l'UE), ce qui a permis d'absorber les excédents et de réduire sensiblement les stocks d'intervention.

4.7. Par la suite, ces stocks sont passés de 1,1 Mio t au début de 1993 à 0,12 Mio t à la fin de 1994. De nouvelles réductions sont intervenues en 1995, et les stocks sont restés faibles jusqu'au premier trimestre de 1996. La production a toutefois recommencé à augmenter de 2 % en 1995, ce qui a eu pour effet d'accentuer la pression sur les prix du marché.

4.8. La crise liée à l'ESB, qui a suivi la reconnaissance publique par le gouvernement du Royaume-Uni, en mars 1996, de la possibilité d'un lien entre l'ESB et une recrudescence de la maladie de Creutzfeldt-Jacob, a eu une incidence non négligeable sur le marché. Au début, la consommation a fortement baissé, mais elle est revenue progressivement à 85-90 % du niveau de 1995 vers la fin de 1996(159). Le prix moyen des carcasses est tombé à 2,49 ECU/kg en juillet 1996, contre 2,93 ECU/kg en janvier 1996, puis il est remonté à 2,67 ECU/kg en décembre 1996. La production de cette année-là a été inférieure de 4,4 % à celle de 1995, pour partie à la suite des mesures d'urgence mises en oeuvre grâce à un financement communautaire (le «programme d'abattage des animaux âgés de plus de 30 mois» applicable au Royaume-Uni et la «prime à la transformation des veaux», qui ont entraîné l'élimination de la chaîne alimentaire de 1,1 million de vaches et de 522 000 veaux dans le courant de 1996, c'est-à-dire 2 % environ du cheptel de l'UE) (voir points 4.65, 4.66 et 4.71-4.74).

4.9. Toutefois, les stocks étaient passés à 418 000 t en décembre 1996, ce qui reflète largement le déséquilibre net global production/consommation (voir tableau 4.2).

4.10. L'accord de 1994 sur l'Organisation mondiale du commerce (OMC) a une incidence directe sur l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, étant donné le déséquilibre persistant du marché communautaire. Il prévoit une réduction du montant maximal des subventions à l'exportation de 1 923 Mio ECU en 1995 à 1 254 Mio ECU en 2000 et du volume des exportations subventionnées de 1,137 Mio t en 1995 à 0,822 Mio t en 2000.

RÉFORME

Historique

4.11. Dans le cadre de la réforme de la PAC de 1992, il a été décidé de réduire les prix institutionnels des céréales afin d'en augmenter la compétitivité en tant qu'aliment pour animaux par rapport à d'autres produits de substitution, qui étaient souvent importés. Étant donné que les secteurs de la volaille et de la viande porcine étaient particulièrement susceptibles de bénéficier de cette réduction et qu'il existait un déséquilibre structurel entre l'offre et la demande sur le marché communautaire de la viande bovine, il a fallu introduire des mesures destinées à maintenir la position compétitive de la viande bovine. Le Conseil a par conséquent décidé de réduire de 15 % sur trois ans le prix d'intervention pour la viande bovine et d'imposer des limites annuelles dégressives pour les achats d'intervention. Simultanément, il a été décidé de compenser les effets de cette décision sur les revenus des producteurs en relevant progressivement le niveau des primes existantes et en introduisant de nouvelles primes(160), avec certaines restrictions. Un système a été instauré en outre pour renforcer la gestion et le contrôle.

4.12. Les principaux objectifs de la réforme dans le cadre du marché de la viande bovine sont donc les suivants:

a) compenser les pertes de revenus des producteurs;

b) améliorer la maîtrise de la production;

c) encourager l'extensification.

Augmentation du niveau des primes existantes

4.13. La prime spéciale(161) (dépense totale pour 1996: 1 407,4 Mio ECU) a été progressivement portée de 48,30 ECU (1992) à 108,70 ECU (1995) pour les animaux mâles détenus sur l'exploitation, et, outre le premier paiement pour les animaux âgés de 10 mois au moins, un second paiement de la prime pour la tranche d'âge débutant à 22 mois a été instauré.

4.14. La prime à la vache allaitante (dépense totale pour 1996: 1 632,4 Mio ECU) a été plus que doublée, passant de 60,4 ECU (1992) à 144,9 ECU (1995)(162). Pour être éligible à cette prime versée annuellement, la vache doit appartenir à une race reconnue à orientation viande ou bien être née du croisement avec une race bovine à orientation viande et appartenir à un troupeau destiné à l'élevage de veaux en vue de la production de viande. Tandis que les vaches laitières couvertes par des taureaux à orientation viande étaient désormais exclues de l'éligibilité, la quantité de référence maximale de lait, au-dessous de laquelle les producteurs laitiers pouvaient bénéficier de la prime, a été portée de 60 000 à 120 000 kg (voir point 4.32).

Nouvelles primes

4.15. Un certain nombre de primes ayant des objectifs spécifiques ont été instaurées:

a) une prime à la désaisonnalisation de 72,45 ECU par animal (dépense totale pour 1996: 23 Mio ECU), versée en plus de la prime spéciale pour les bovins mâles castrés abattus entre le 1er janvier et le 30 avril; cette prime vise à retarder l'abattage de ces animaux afin d'éviter, durant la «période de décharge des herbages» (1er septembre au 30 novembre), une pression sur les prix pouvant entraîner des achats excessifs à l'intervention; elle a donc pour but d'éliminer le caractère saisonnier de l'abattage tel qu'il est pratiqué actuellement dans l'UE;

b) un complément à l'extensification de 36,23 ECU par animal (dépense totale pour 1996: 507,3 Mio ECU); ce complément est payable pour les bovins éligibles aux primes spéciales et à la vache allaitante, lorsque le «facteur de densité des animaux» est inférieur à 1,4 UGB/ha de superficie fourragère(163), et il est destiné à renverser la tendance actuelle à une exploitation plus intensive;

c) une prime facultative à la transformation, de 120,80 ECU par animal (dépense totale pour 1996: 24,4 Mio ECU), payée aux producteurs pour les jeunes veaux d'élevages laitiers abattus avant l'âge de 10 jours; l'objectif de cette prime est de réduire le nombre de jeunes veaux à engraisser et de diminuer ainsi l'offre du marché.

Restrictions appliquées aux régimes de primes

4.16. Afin de lutter contre l'augmentation générale de la production, un système de quotas limitant le nombre d'animaux éligibles à la prime a été mis en place au moyen de plafonds régionaux pour la prime spéciale et de plafonds individuels (exprimés en termes de «droits») pour la prime à la vache allaitante(164). Ces plafonds devaient être fixés par rapport à une année de référence pouvant être choisie par les États membres parmi les années 1990, 1991 ou 1992. Une autre restriction a été introduite pour limiter, non seulement pour la première tranche d'âge (c'est-à-dire 10 mois) de la prime spéciale, mais aussi pour la seconde (c'est-à-dire 22 mois), le nombre d'animaux éligibles à 90 par exploitation.

4.17. Par ailleurs, le nombre d'animaux donnant droit à la prime spéciale et à la prime à la vache allaitante a été limité, au niveau des exploitations individuelles, par un facteur de densité (progressivement ramené de 3,5 UGB/ha en 1993 à 2 UGB/ha en 1996).

Système intégré de gestion et de contrôle

4.18. En même temps que l'augmentation du nombre et du montant des aides directes aux producteurs, il a été décidé d'instituer un système intégré de gestion et de contrôle (SIGC)(165) concernant entre autres l'identification et l'enregistrement des animaux(166). Ce système, qui devait être mis en place par étapes, était programmé pour être opérationnel le 1er janvier 1996. Cette date a été rétroactivement reportée au 1er janvier 1997(167) (voir également points 3.32-3.69 concernant les cultures arables).

INCIDENCE DES NOUVEAUX RÉGIMES DE PRIMES AUX PRODUCTEURS DE VIANDE BOVINE

Compensation des revenus

4.19. Lors d'un contrôle effectué avant la réforme de 1992, la Cour avait constaté que la prime spéciale pouvait représenter jusqu'à 5 % du prix de vente de l'animal éligible(168). En 1995, elle représentait de 12 à 37 % du prix de vente, selon qu'elle avait été payée pour les deux tranches d'âge en même temps que le complément à l'extensification et que la prime à la désaisonnalisation. En outre, les exploitants peuvent percevoir, d'une part, la prime à la vache allaitante et, d'autre part, l'indemnité compensatoire versée par le FEOGA, section «orientation», dans les régions défavorisées.

4.20. La Commission, dans un document daté du 2 mai 1991, consacré à l'incidence d'une réduction des prix des céréales sur les prix de la viande, calculait que «dans le cas de la viande bovine, procéder à une réduction des prix de 15 % entraînerait une perte de revenus d'environ 30 ECU/100 kg, soit 90 ECU par animal.» Cependant, l'augmentation du montant des primes nécessaire à la compensation de cette baisse des revenus n'a fait l'objet d'aucune évaluation, et les augmentations effectives se sont révélées nettement supérieures aux augmentations proposées. La Cour estime que les montants de certaines primes ont été fixés à un niveau trop élevé.

4.21. En ce qui concerne la prime spéciale, la perte de revenus supposée s'établirait à 145 ECU par animal pour 1996. Mais, en compensation, les producteurs bénéficiant du paiement de la prime spéciale pour les deux tranches d'âge ont perçu un montant supplémentaire de 169 ECU par animal. Compte tenu du nombre d'animaux pour lesquels la prime spéciale a été versée pour les deux tranches d'âge (2,9 millions d'animaux en moyenne tous les ans), la Cour estime que le coût supplémentaire à la charge du budget communautaire représente 70 Mio ECU pour 1996. Pour la période 1993-1996, ce coût supplémentaire peut être évalué à 387 Mio ECU(169).

4.22. En ce qui concerne les bénéficiaires de la prime à la vache allaitante, l'analyse est plus complexe parce que les animaux pour lesquels elle est versée ne sont pas destinés à l'abattage. Dans ce cas particulier, les estimations relatives aux sur/sous-compensations dépendent des différentes hypothèses envisageables et du type d'exploitation pratiquée par les producteurs. La Cour note toutefois que, dans le cadre de la réforme de 1992, la prime à la vache allaitante a tout d'abord été proposée par la Commission à 90,56 ECU par tête, mais que le montant retenu par le Conseil a été de 144,9 ECU par tête.

4.23. Cette analyse montre que les producteurs ont été largement dédommagés de la chute des prix institutionnels pour certaines catégories d'animaux. Elle ne tient cependant pas compte des économies que les producteurs ont faites en raison de la baisse des prix des aliments pour animaux(170) ni des effets cumulés des nouvelles primes sur leurs revenus. Aucun chiffre fiable et actualisé n'était disponible pour effectuer les calculs nécessaires.

4.24. En 1995, la production de viande bovine avait en fait dépassé le point le plus bas de son cycle (voir point 4.7). Bien que la chute des prix du marché entre 1993 et 1995 n'ait pas été aussi rude que prévu, les primes ont été versées sur la base de ces prévisions. À la fin de 1995, au lieu de la baisse attendue des prix du marché, de l'ordre de 15 %, on a assisté à une baisse d'environ 8,8 % seulement, dont les trois quarts concernaient l'année 1995 même. Les producteurs ont donc obtenu des avantages financiers bien supérieurs à ce qui était envisagé à l'époque de la réforme (tableau 4.3).

4.25. Le tableau 4.4 montre l'évolution du revenu agricole brut, avant et après les subventions, pour tous les types d'exploitation et pour les producteurs laitiers ainsi que pour les producteurs spécialisés dans l'agriculture d'élevage non laitier. Étant donné que les données les plus récentes remontent à 1994 et qu'un décalage existe entre l'augmentation des primes et son incidence sur les revenus des producteurs de viande bovine, le tableau ne donne pas une vue complète de l'évolution de ces revenus après la réforme. Il est clair cependant que les producteurs spécialisés dans l'élevage laitier et non laitier ont bénéficié, en 1993 et en 1994, de revenus accrus, même si ceux-ci sont restés inférieurs à la moyenne communautaire. Cette dernière témoigne toutefois de l'importante surcompensation accordée aux producteurs céréaliers (voir points 3.30-3.31).

4.26. En ce qui concerne certaines catégories d'animaux, la Cour en arrive à la conclusion que les montants de prime révisés ont largement compensé la baisse présumée des revenus des exploitations. En outre, les prix ayant été, en 1993 et en 1994, nettement supérieurs à ceux prévus à l'époque de la réforme, le relèvement des primes a contribué à faire augmenter les revenus des producteurs d'environ 10 % par rapport à 1992, ce qui traduit une incitation à l'accroissement de la production contraire à l'un des objectifs fondamentaux de la réforme.

Contrôle de la production

4.27. Dans les rapports spéciaux nos 4/91 et 4/93, la Cour faisait état des inconvénients que présentent, en termes d'efficacité économique, les systèmes de quotas(171), et elle soulignait la nécessité d'en assurer une application rigoureuse en raison des difficultés que les procédures de gestion occasionnent inévitablement pour les États membres.

4.28. Dans le secteur de la viande bovine, les plafonds régionaux et individuels (voir point 4.16) ont été fixés à un niveau trop élevé, sans qu'il soit tenu suffisamment compte du nombre d'animaux éligibles avant et après la réforme, comme le montrent les tableaux 4.5 et 4.6. Alors que la réforme a été adoptée, en juin 1992, à l'issue de discussions commencées en juillet 1991, l'année 1992 a été admise comme année de référence pour l'établissement des plafonds, ce qui a donné aux producteurs la possibilité d'accroître leurs troupeaux en vue de bénéficier d'un maximum de primes.

4.29. La notion d'utilisation d'une année de référence comme base de l'octroi d'une prime spéciale a été abandonnée en 1994, et les plafonds régionaux des primes ont été ajustés à un niveau plus proche de la situation d'avant la réforme(172). Malgré une réduction de 11 %, le niveau des plafonds est resté supérieur de près de 20 % par rapport au nombre d'animaux pour lesquels les primes étaient accordées en 1990 et en 1991 (EUR 12). En 1996, les plafonds ont été à nouveau réduits de 19,4 % pour les années 1997 et 1998(173).

4.30. En ce qui concerne la prime à la vache allaitante, la Commission a reconnu entre-temps l'échec du système de limites individuelles(174). En 1995, la prime a été versée pour 9,9 millions d'animaux, alors que le total des droits à la prime existants était fixé à 10,8 millions (EUR 12), ce qui laissait une marge d'expansion importante au cheptel déjà en augmentation depuis les années 80. Le nombre de droits alloués au titre de l'année de référence - 1992 a été choisie par tous les États membres, sauf la Grèce - dépassait de 1,6 million, soit 20 %, le nombre moyen de primes versées en 1990 et en 1991.

4.31. La prime à la vache allaitante a été établie en 1980 dans le but de promouvoir la production de viande bovine de qualité à une époque où le marché communautaire ne présentait pas encore de déséquilibre structurel. Le nombre de vaches allaitantes a depuis lors augmenté constamment, en particulier à la suite de l'introduction des quotas laitiers en 1984. En dépit de la réforme, la croissance a encore été de 8,7 % entre 1992 et 1995 (voir tableau 4.7). Contrairement aux ajustements effectués pour la prime spéciale, aucune action n'a été entreprise pour remédier au nombre excessif des droits à la prime existants pour les vaches allaitantes avant 1996, lorsqu'a été mise en place une mesure visant à retirer les droits à la prime à la vache allaitante non utilisés.

4.32. La création de 888 829 droits supplémentaires pour la prime à la vache allaitante - c'est-à-dire 9,2 % des droits alloués sur la base de l'année de référence - a entravé le contrôle de la production. Le fait que la quantité de référence maximale pour le lait, au-dessous de laquelle les producteurs laitiers pouvaient bénéficier de la prime, ait été portée de 60 000 à 120 000 kg de lait a créé simultanément des droits supplémentaires à des primes (voir point 4.14). Cependant, en 1980, au moment de la création de cette prime, les producteurs de lait ne pouvaient pas en bénéficier(175). Des droits supplémentaires ont également été octroyés à des producteurs installés dans des régions défavorisées.

4.33. La production a par ailleurs été affectée par le versement d'une prime spéciale pour la deuxième tranche d'âge (voir point 4.13) concernant les animaux mâles non castrés qui auraient normalement dû être abattus entre 15 et 20 mois. Cette prime incitait les producteurs à conserver ces animaux quelques mois de plus afin d'obtenir cette seconde tranche à partir de 22 mois. Cette situation a pourtant entraîné une augmentation de la production, en raison de l'augmentation du poids des carcasses. La Commission, qui avait observé cet effet indésirable, a estimé à 870 000 par an le nombre d'animaux concernés(176), mais elle n'a pu fournir aucune estimation quant à l'incidence sur la production. En partant de l'hypothèse d'une augmentation de 10 % du poids, on aboutirait toutefois à une augmentation de la production de 30 000 t environ par an. Les dépenses pour cette catégorie durant la période 1993-1996 sont estimées par la Cour à quelque 350 Mio ECU. En dépit du fait que la Commission était consciente des effets indésirables susmentionnés, ce n'est qu'en décembre 1996 que ces paiements ont été interrompus(177).

4.34. En ce qui concerne les excédents structurels de production, la Cour a déjà souligné(178) l'absence de sélectivité de la prime spéciale. Bien que cette prime soit versée pour un maximum de 90 animaux, elle est octroyée à tous les producteurs, indépendamment de leurs méthodes d'exploitation, de leur niveau de revenus ou de l'incidence sur le marché de l'augmentation de la production. La prime à la vache allaitante étant susceptible de constituer, avec le complément à l'extensification, une incitation au maintien d'une population rurale dans les régions défavorisées(179), la Commission devrait envisager de la rendre plus sélective.

4.35. En conclusion, les plafonds des primes ont été fixés à un niveau trop élevé, qui ne tient pas compte du nombre des primes versées avant 1992. En fait, les plafonds fixés se sont révélés inopérants pour maîtriser les excédents structurels de production qui caractérisent le marché depuis le début des années 80 et que la réforme de 1992 était destinée à combattre. En outre, s'il est vrai que des mesures correctrices destinées à réduire les plafonds des primes ont été prises pour le régime de la prime spéciale, rien de tel n'a encore été entrepris pour adapter, et donc abaisser, le niveau des droits à la prime pour les vaches allaitantes.

Désaisonnalisation des abattages

4.36. Le système de prime à la désaisonnalisation est applicable dans les États membres où le nombre de bovins mâles castrés abattus entre le 1er septembre et le 30 novembre représente 40 % de l'ensemble des abattages annuels, ce chiffre ayant été par la suite abaissé à 35 %(180) (voir point 4.15). Depuis l'instauration de cette prime, le montant total des dépenses correspondantes s'est élevé à 85,1 Mio ECU, dont 0,3 % ont été versés au Danemark, 3,8 % à l'Allemagne, 81,1 % à l'Irlande et 14,8 % à l'Irlande du Nord.

4.37. L'instauration de la prime au cours d'une période de baisse de la production, à un moment où la stabilité des prix du marché n'appelait aucune intervention à l'échelle de la Communauté, se justifie difficilement. Elle n'avait donc pas de raison d'être, compte tenu des objectifs qui lui étaient assignés par la réglementation (voir point 4.15).

4.38. S'il est vrai que l'instauration de la prime a entraîné une régularisation des cycles d'abattage telle que son application est devenue sans objet tant en Irlande du Nord à partir de 1995 qu'en Irlande en 1997 (voir tableau 4.8), son incidence sur les prix du marché n'est pas démontrée. Il serait normal de constater des augmentations de prix entre septembre et novembre, et des baisses entre janvier et avril; cependant, une comparaison entre ces deux périodes en Irlande et en Irlande du Nord (voir tableau 4.9) montre que de telles fluctuations de prix ne sont pas intervenues. En ce qui concerne le Danemark et l'Allemagne, le nombre d'animaux concernés est si faible que la prime ne saurait avoir une incidence significative sur les prix du marché.

4.39. En conclusion, dès lors que les conditions du marché ne justifiaient pas d'achats à l'intervention à l'échelle de la Communauté, la prime à la désaisonnalisation n'a guère de raison d'être.

Extensification de la production

4.40. Pour le calcul du facteur de densité, il est tenu compte de l'ensemble des surfaces fourragères que le producteur déclare utiliser pour l'alimentation du bétail. Certains producteurs gardent en permanence leurs animaux dans les étables et les engraissent selon des méthodes d'élevage intensif, alors que leur exploitation comprend des terres consacrées à la production fourragère pour l'alimentation animale et est à ce titre éligible à la prime spéciale. La seule différence qui subsiste donc entre cette conception de l'extensification et la notion habituelle d'élevage intensif est que, dans ce dernier cas, le producteur doit acheter le fourrage destiné à l'alimentation animale.

4.41. La Commission n'a réalisé aucune évaluation de l'incidence du complément de prime à l'extensification sur les méthodes de production bovine dans l'UE. Le tableau 4.10 montre une légère réduction de la densité des animaux sur les exploitations à orientation laitière et une augmentation pour les exploitations tournées vers l'élevage non laitier.

4.42. Selon la définition donnée par la réglementation, seuls les animaux faisant l'objet d'une demande de prime aux bovins ou aux ovins sont pris en considération pour le calcul du facteur de densité, et non l'ensemble des animaux détenus sur l'exploitation. Les producteurs sont donc encouragés à présenter leurs demandes de manière sélective pour obtenir des primes maximales. Les demandes sont souvent établies avec l'assistance des associations professionnelles et des services gestionnaires des primes. Comme cela a été observé dans certains États membres, il peut être profitable de ne demander aucune prime pour certains animaux de manière à maintenir le facteur de densité au-dessous de 1,4 UGB/ha et à bénéficier ainsi du complément de prime à l'extensification pour l'ensemble des animaux faisant l'objet d'une demande (voir point 4.15). Les demandes sélectives sont susceptibles d'entraîner une augmentation du montant des primes octroyées à un producteur pouvant aller jusqu'à 23 %(181).

4.43. Par ailleurs, les animaux admis au bénéfice de l'indemnité compensatoire octroyée par le FEOGA, section «orientation», aux exploitants agricoles établis dans des zones défavorisées ne sont pas pris en considération(182). En vertu de la réglementation applicable en la matière(183), les États membres, à l'exception de l'Italie, limitent en outre le nombre d'animaux pris en compte pour le calcul de la densité des animaux détenus sur l'exploitation au quota individuel du producteur en matière de primes aux ovins ou à la vache allaitante. De plus, en France et en Irlande par exemple, les animaux déclarés inéligibles à la suite de contrôles administratifs ne sont pas pris en considération non plus. Enfin, du fait de la limite de 15 UGB, dont l'instauration visait à soustraire les petits producteurs à la contrainte du taux de densité maximal, les producteurs spécialisés dans l'élevage intensif peuvent paradoxalement percevoir des primes pour un nombre d'UGB pouvant aller jusqu'à 15(184).

4.44. Il conviendrait de réexaminer et d'améliorer le mécanisme instauré pour encourager la production extensive, notamment par la prise en considération de l'ensemble des animaux détenus sur l'exploitation. La consolidation du système de contrôle intégré comportant l'instauration de bases de données fiables établies à partir des numéros d'identification des animaux (voir point 4.54) devrait permettre à la Commission de proposer un facteur de densité plus pertinent.

GESTION ET CONTRÔLE DES PRIMES

4.45. Depuis la réforme de 1992, les primes aux producteurs de viande bovine relèvent du SIGC au niveau des États membres (voir point 4.18). Le SIGC prévoit une base de données informatisée pour les demandes d'aide, un système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles, un système alphanumérique d'identification et d'enregistrement des animaux, des demandes d'aide ainsi qu'un système intégré de contrôle(185). Les trois derniers éléments auraient dû être opérationnels au 1er février 1993, les deux premiers au 1er janvier 1996. Aucune de ces échéances n'a pu être respectée par les États membres visités, en dépit des nombreux contrôles et recommandations de la Commission.

Identification et enregistrement des animaux

4.46. L'expérience a montré que, globalement, la mise en oeuvre de la directive 92/102/CEE n'a pas été pleinement satisfaisante. Les principales déficiences identifiées concernent le suivi insuffisant des animaux, en raison de l'absence d'enregistrement des mouvements dans une base de données centralisée et d'insuffisances dans les documents d'accompagnement. Le règlement (CE) n° 820/97 du Conseil(186), relatif à l'identification et à l'enregistrement des bovins, vise à améliorer cette situation.

4.47. Depuis octobre 1993, chaque animal doit être identifié par une marque comportant un code alphanumérique dans un délai de trente jours à compter de sa naissance; ce délai peut être porté à six mois si l'animal concerné a été muni d'une marque provisoire avant l'âge de 30 jours(187). Le code doit être inscrit dans un registre indiquant le nombre d'animaux détenus sur l'exploitation et mentionné par le producteur dans toute demande d'aide. Il constitue dès lors l'élément clé sur lequel reposent la gestion et le contrôle. Le registre, qui doit faire apparaître tout changement dans la composition du troupeau, être mis à jour et tenu à disposition dans l'exploitation en cas de vérification sur place(188) devrait non seulement fournir les moyens de suivre les mouvements des animaux pour des raisons sanitaires, mais aussi permettre de vérifier si les périodes de rétention obligatoires pour l'obtention de primes ont été respectées(189).

4.48. Les visites de contrôle effectuées par la Cour dans les États membres en 1996 ont montré que ces derniers ont tardé à mettre en oeuvre le système d'identification communautaire ou qu'ils n'avaient pas encore commencé à le faire. En fait, ils disposaient déjà de systèmes propres, mais ayant en partie un caractère facultatif et, lorsqu'ils étaient appliqués, hétérogène. En Espagne, le règlement national n'a été adopté qu'en février 1994, mais les communautés autonomes devaient encore arrêter de manière définitive certains éléments clés des dispositions correspondantes. En France, l'adoption du système communautaire remonte à mars 1995; il prévoit un marquage initial des animaux par l'exploitant agricole, suivi d'un marquage officiel à l'âge de 4 mois au plus tard. En Allemagne, le système a été instauré en avril 1995, mais il ne s'applique qu'aux animaux nés après octobre 1995; auparavant, le nombre de systèmes différents en vigueur était supérieur à 60. En Irlande, la réglementation nationale obligatoire n'a été adoptée qu'en avril 1996. En Italie, l'insertion des dispositions de la directive communautaire dans la législation nationale ne date que du mois d'août 1996; au moment du contrôle, seuls les animaux ayant fait l'objet d'une demande d'aide étaient identifiés; des agents des organisations de producteurs procédaient à cette opération pour le compte de l'organisme payeur, mais ils ne respectaient pas le délai fixé à trente jours.

4.49. Jusqu'en 1996, l'Irlande ne disposait que d'un registre provisoire. En Espagne (Pays basque), les producteurs ne tiennent pas le registre requis, mais les informations sont conservées dans une base de données centralisée, ce qui ne facilite pas la mise à jour des registres. Au Portugal et au Royaume-Uni, les grands producteurs disposent généralement des registres requis, tandis que les petits producteurs éprouvent encore des difficultés dans ce domaine. En Italie, le registre comporte des informations relatives aux animaux faisant l'objet d'une demande de prime ainsi que la mention du nombre total d'animaux détenus sur l'exploitation, mais les mouvements individuels des animaux n'y sont pas consignés.

Document administratif

4.50. Un document administratif doit exister pour chaque animal faisant l'objet d'une demande de prime spéciale(190). Il doit être établi au plus tard au moment de la demande pour la première tranche et doit permettre d'éviter qu'une demande ne soit présentée plus d'une fois par animal et par tranche d'âge. Le choix de la forme et du contenu du document administratif est laissé à la discrétion des États membres.

4.51. Compte tenu des améliorations actuellement apportées par les États membres aux bases de données relatives aux demandes de primes - qui leur permettent de procéder à des contrôles par recoupement -, le document administratif va, à l'avenir, perdre de son importance au regard de l'objectif de contrôle, à savoir éviter les doubles paiements de primes. Cependant, les services administratifs de certains États membres visités (France, Irlande et Royaume-Uni) conservent pendant la période de rétention les documents administratifs, qui ont également leur importance pour le contrôle de l'état sanitaire de l'animal concerné. Ces procédures permettent de garantir le respect de la période de rétention, les documents administratifs étant exigés pour pouvoir vendre les animaux. Dans les États membres précités, une marque est apposée sur le document administratif pour montrer que l'animal concerné a bénéficié d'une prime, l'acheteur potentiel étant ainsi informé de la situation de l'animal quant à la prime spéciale. En France et au Royaume-Uni, il comporte en outre un code barre qui rend l'enregistrement des données essentielles plus facile et plus fiable.

4.52. À la lumière des développements susmentionnés, la Commission devrait réexaminer le rôle du document administratif, dont l'efficacité s'est avérée limitée dans certains États membres (Italie et Portugal). Il est avant tout nécessaire d'harmoniser davantage les procédures de gestion et de contrôle appliquées dans les États membres.

Contrôles

4.53. L'objectif des contrôles administratifs est de vérifier l'éligibilité des animaux à la prime et d'empêcher qu'un même animal bénéficie d'un double paiement. Dans le cadre du SIGC, l'ensemble des données relatives aux demandes d'aide doivent être enregistrées dans une base de données(191). Il est possible de repérer les doubles demandes moyennant un contrôle par recoupement des numéros des marques enregistrés. L'élaboration de bases de données de cette nature dans les États membres contribuera, lorsqu'elle aura été menée à bien, à améliorer considérablement une situation que la Cour a déjà critiquée(192).

4.54. Pour pouvoir contrôler convenablement l'existence et l'éligibilité de l'animal concerné, il est cependant nécessaire de mettre en place une base de données contenant des informations détaillées sur l'ensemble du cheptel détenu sur une exploitation. Dans aucun des États membres visités un tel système n'était pleinement opérationnel, et l'actuelle réglementation relative au SIGC n'en prévoit pas la création. Reconnaissant la nécessité d'une telle base de données, de nombreux États membres ont réalisé d'importants progrès dans ce domaine. En outre, le Conseil a récemment adopté un règlement relatif à la création d'une base de donnéesrépondant précisément à ces exigences(193).

4.55. Les contrôles sur place, qui doivent porter sur l'ensemble des animaux couverts par une demande de prime, doivent être réalisés sur 10 % au moins des demandes d'aide «animaux» sélectionnées sur la base d'une analyse des risques (194). Or, après sélection des demandes d'aides à la vache allaitante, certains États membres [Allemagne, France et Royaume-Uni(195)] examinent uniquement un échantillon des animaux se trouvant sur l'exploitation, fondé soit sur la taille du troupeau, soit sur le nombre d'animaux faisant l'objet d'une demande de prime.

Facteur de densité

4.56. Pour déterminer le facteur de densité, il convient, entre autres, de tenir compte des éléments suivants:

a) l'éventuelle quantité de référence (quota laitier) attribuée au producteur (convertie en nombre de vaches laitières selon les rendements laitiers fixés par la réglementation);

b) le nombre d'animaux (bovins, ovins et caprins) pour lesquels des demandes de prime ont été présentées;

c) la superficie fourragère déclarée.

4.57. Néanmoins, les informations contenues dans la base de données manquent parfois de fiabilité. En Espagne (Galice), par exemple, quatre des dix-sept paiements contrôlés se sont avérés erronés. Dans deux de ces cas, la déclaration «surface» n'a pas été prise en considération, ce qui a limité le montant du paiement à l'équivalent de 15 UGB(196). Dans un autre cas, il a été tenu compte d'un quota laitier qui n'avait pas été attribué au producteur concerné, ce qui a entraîné, d'une part, une surévaluation du facteur de densité et, d'autre part, le non-paiement du complément de prime à l'extensification. Un autre producteur, dont la densité des animaux détenus sur l'exploitation n'avait pu être calculée en raison de la non-présentation de la déclaration «surface», a bénéficié du complément de prime à l'extensification.

4.58. Un autre problème tient au fait que, dans certains cas, des erreurs ont été commises dans le calcul des unités de gros bovins. Au Portugal, une valeur de 0,6 UGB a été attribuée aux animaux de plus de 2 ans, au lieu de 1 UGB comme le prévoit la réglementation(197). En Italie, les producteurs exempts de l'application du facteur de densité maximal de 2 UGB/ha bénéficient de primes pouvant correspondre à 15 UGB, sans que le nombre d'ovins et de caprins pour lesquels une prime est versée ainsi que de vaches laitières nécessaires à la production du quota laitier ne soit déduit, ce qui constitue une infraction à la réglementation (198).

Conclusion concernant la gestion et le contrôle des primes

4.59. Il a été constaté que d'importants retards affectaient l'adaptation des procédures nationales de gestion et de contrôle en matière de primes ainsi que le développement des systèmes informatiques requis. Dans la mesure où les systèmes de gestion et de contrôle mis en place par les États membres n'ont pas tous la même efficacité, la Commission doit préciser plus clairement les exigences du registre des animaux, du document administratif et des bases de données.

4.60. La Commission doit également s'assurer que les États membres enregistrent dans les bases de données l'ensemble des animaux détenus sur une exploitation sur la base de leur identification. Il sera alors possible de supprimer les contrôles faisant double emploi, de simplifier la procédure de demande de primes et donc d'éviter qu'une même information soit enregistrée plusieurs fois.

MESURES LIÉES À LA CRISE DE L'ESB

4.61. En mars 1996, le gouvernement britannique a admis l'existence d'un possible lien entre l'ESB et la maladie de Creutzfeldt-Jacob (voir point 4.8). La demande de viande bovine dans l'ensemble de l'UE a fortement baissé, et une chute des prix de même ampleur a suivi. Il était impératif d'agir rapidement, et, le 19 avril, trois règlements de la Commission ont été adoptés: le premier concernait des actions de promotion et de commercialisation en faveur de la viande bovine de qualité(199); le deuxième et le troisième arrêtaient des mesures de soutien exceptionnelles en faveur du marché de la viande bovine au Royaume-Uni(200) (le régime pour les animaux de plus de 30 mois), d'une part, en Belgique, en France et aux Pays-Bas(201), d'autre part (abattage de veaux provenant du Royaume-Uni). Parallèlement, la prime à la transformation des veaux(202) est entrée en vigueur au Royaume-Uni, puis, un mois plus tard, au Portugal. En juillet, les plans d'abattage des animaux malades ont été approuvés pour ce qui concerne le Royaume-Uni et le Portugal(203), et des paiements supplémentaires pour 1996 ont été consentis en faveur de l'ensemble des producteurs de l'UE bénéficiant de la prime spéciale et de la prime à la vache allaitante(204).

4.62. En septembre, la Commission a autorisé le paiement éventuel d'une avance sur le montant des primes pour l'année 1996(205). À la fin de la même année, le Conseil a apporté à l'OCM un certain nombre de modifications qui produiront leurs effets en 1997 et en 1998(206), et 500 Mio ECU ont été mis à disposition sous forme de crédits de paiement supplémentaires au titre du budget 1997(207).

4.63. En termes de dépenses relevant du budget 1996, les postes de loin les plus importants ont été, si l'on excepte le paiement d'avances sur les primes de 1996, le régime pour les animaux de plus de 30 mois, les paiements supplémentaires et la prime à la transformation des veaux (voir tableau 4.1). En 1996, la Cour a procédé à un examen préliminaire de ces aspects.

Avances sur les primes de 1996

4.64. Conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1871/96 de la Commission, 223,7 Mio ECU ont été imputés au budget 1996 au titre d'avances sur les primes de 1996, alors qu'ils auraient été imputés au budget de 1997 s'ils avaient été versés selon le calendrier prévu (après le 1er novembre). Seuls le Danemark, l'Allemagne et la France ont été en mesure d'effectuer les paiements avant l'échéance fixée au 15 octobre 1996.

Régime relatif aux animaux de plus de 30 mois

4.65. Le règlement (CE) n° 716/96 de la Commission, du 19 avril 1996, a arrêté des mesures de soutien exceptionnelles en faveur du marché de la viande bovine au Royaume-Uni. Il constitue en fait une contribution essentielle au programme d'éradication de l'ESB mis en oeuvre par le Royaume-Uni. L'interdiction de vendre pour la consommation humaine de la viande provenant de bovins de plus de 30 mois (l'ESB apparaît très rarement chez des animaux plus jeunes) a rendu nécessaire en particulier l'abattage, l'équarrissage et l'incinération de ces animaux. La Communauté verse au Royaume-Uni un montant de 392 ECU par animal éliminé, c'est-à-dire incinéré.

4.66. Vu le nombre considérable de bovins pour lesquels l'application de ce régime a été demandée (plus de 1 million en 1996), le Royaume-Uni a été confronté à de graves problèmes de capacité d'incinération. À la fin du mois d'octobre 1996, 27 000 animaux malades seulement avaient été incinérés. Il s'agissait des seuls animaux pour lesquels le Royaume-Uni était en droit de présenter une demande d'aide dans le cadre de la réglementation originelle. Reconnaissant la réalité de ces difficultés, la Commission a autorisé le Royaume-Uni, à dater du 26 septembre 1996(208), à demander une avance de 80 % sur la contribution communautaire octroyée après équarrissage des animaux concernés. Le 27 novembre 1996, le Royaume-Uni a présenté une demande portant sur 428 928 animaux (134,5 Mio ECU) non inclus dans sa déclaration du 15 octobre (fin de l'exercice pour le FEOGA). Cette dépense a néanmoins été imputée sur le budget 1996. Les carcasses non encore équarries ont été stockées dans des entrepôts frigorifiques séparés agréés pour cet usage.

Paiements supplémentaires

4.67. Le règlement (CE) n° 1357/96 du Conseil prévoyait des paiements supplémentaires au titre de la prime spéciale et de la prime à la vache allaitante ainsi que la mise à la disposition des États membres de montants spécifiques (261 Mio ECU au total) pour effectuer des paiements aux producteurs du secteur de la viande bovine qui, «par suite de la situation du marché, éprouvent de graves difficultés...». Les États membres pouvaient octroyer un montant supplémentaire de 23 ECU par animal bénéficiant de la prime spéciale et de 27 ECU par animal admis au bénéfice de la prime à la vache allaitante, et/ou octroyer les montants spécifiques suivant une autre clé de répartition.

4.68. Pour pouvoir bénéficier du financement communautaire, les États membres devaient effectuer l'ensemble des paiements au plus tard le 15 octobre 1996. La plupart d'entre eux ont choisi de procéder à des paiements supplémentaires par animal. Sur les 814,7 Mio ECU imputés au budget au titre des paiements supplémentaires, les dépenses relatives à la prime spéciale et à la prime à la vache allaitante se sont élevées à 192,9 Mio ECU et à 250,5 Mio ECU, respectivement (voir tableau 4.1).

4.69. L'infection n'étant que rarement détectable chez les animaux de moins de 30 mois, le programme d'éradication britannique, avalisé par le Conseil(209), était destiné à empêcher que des animaux plus âgés ne pénètrent dans les chaînes alimentaires humaine et animale. Un montant de 34 Mio ECU a également été octroyé au Royaume-Uni, qui l'a employé pour financer un régime d'indemnisation fondé sur le nombre d'animaux commercialisés durant des mois de référence et dénommé «Beef Marketing Payment Scheme» (BMPS), afin de venir en aide aux producteurs qui ont vendu leurs bovins pour la consommation humaine entre le 20 mars et le 30 juin 1996. Conformément aux dispositions initiales du régime, tout bovin âgé de plus de 30 mois et destiné à l'abattage vendu après le 28 mars 1996 est inéligible» au régime. Cependant, 1 695 animaux (en Angleterre uniquement), dont il a été prouvé que leur âge dépassait les 30 mois lors de leur admission au titre du BMPS sur la base de leur dentition, n'auraient pas dû bénéficier de l'aide communautaire. En outre, le Royaume-Uni a étendu la portée de ce programme aux bovins vendus entre le 1er juillet et le 9 novembre 1996, opération financée grâce à 29 Mio UKL provenant de fonds nationaux; les bovins de plus de 30 mois vendus pendant cette période ne sont pas nécessairement exclus.

4.70. Le Royaume-Uni a en outre mis en place un régime national d'assurance de la qualité de la viande bovine, le Beef Assurance Scheme (BAS), qui prévoit que «les animaux nés dans des troupeaux enregistrés peuvent être vendus pour la consommation humaine jusqu'à l'âge de 42 mois inclus». Jusqu'en juin 1997, 59 animaux de plus de 30 mois ont été abattus pour la consommation humaine dans le cadre de ce régime. L'un des critères d'éligibilité au régime était que, «en toute bonne foi, à la connaissance du propriétaire et après vérification avec le fournisseur des aliments, les animaux du troupeau n'aient reçu aucune nourriture contenant de la viande ou de la farine à base d'os au cours des sept années précédentes»; cependant, il apparaît difficile à première vue de vérifier que cette condition est respectée.

Réactivation de la prime à la transformation des veaux

4.71. L'aide (voir point 4.15) est octroyée à des «opérateurs», définis comme «tout producteur ou toute autre personne physique ou morale qui exerce des activités commerciales dans le secteur des bovins vivants». Le budget initialement prévu pour 1996 était de 1 Mio ECU, mais, du fait de la réactivation du système de prime au Portugal et au Royaume-Uni, la dépense réelle de l'année s'est élevée à 24,4 Mio ECU.

4.72. Le Royaume-Uni a considéré qu'«opérateur» était synonyme de «transformateur» (abattoir). Les abattoirs habilités à opérer dans le cadre du régime en cause bénéficient donc de l'aide versée au titre de la prime à la transformation. Les exploitants agricoles et les centres de transformation établissent eux-mêmes leurs contrats. L'un des principaux producteurs visités a reçu en moyenne 75 % de l'aide, tandis qu'au Portugal, où l'aide versée aux producteurs correspond à un montant net de frais de transport ou autres encourus par l'abattoir, ce pourcentage atteint 80-85 %.

4.73. Depuis le 1er juillet 1996, le Royaume-Uni impose la délivrance systématique d'un document d'identification comprenant la date de naissance de l'animal à chaque nouvelle naissance d'un veau. Cependant, 46 000 veaux ont été transformés avant l'entrée en vigueur de cette disposition, c'est-à-dire à un moment où il était impossible de connaître leur âge avec certitude. Inversement, le Portugal a abandonné le système qu'il avait instauré pendant les trois premières semaines de mise en oeuvre du régime et en vertu duquel 350 veaux avaient été marqués à la ferme par des agents de l'État et s'étaient vu délivrer un document vétérinaire; en conséquence, aucun document ne permet désormais d'attester l'âge des veaux.

4.74. Dans l'abattoir visité au Royaume-Uni, aucun contrôle visant à s'assurer que les animaux quittant l'abattoir arrivaient bien au centre d'équarrissage n'était effectué. Au Portugal, les contrôles mis en oeuvre par les deux centres d'équarrissage visités étaient inopérants. Dans ces conditions, il est impossible d'obtenir l'assurance que les veaux abattus ont été régulièrement écoulés.

Adéquation du contrôle des mesures liées à l'ESB

4.75. L'examen du régime concernant les animaux de plus de 30 mois, de la prime à la transformation des veaux et du BMPS a permis de mettre en évidence des insuffisances notables des systèmes au niveau des contrôles mis en place par les États membres concernés. Compte tenu du caractère ponctuel et novateur d'une grande partie des mesures instaurées dans le cadre de l'OCM ainsi que des montants en jeu, il importe que la Commission perfectionne et élargisse dans les meilleurs délais son suivi de la mise en oeuvre de ces mesures. Jusqu'en avril 1997, celles-ci ont été centrées sur le régime concernant les animaux de plus de 30 mois, cette priorité découlant des dépenses encourues en comparaison d'autres régimes.

CONCLUSION

Primes

4.76. Compte tenu de la baisse des prix institutionnels due à la réforme de la PAC de 1992, une augmentation correspondante des primes aux producteurs de viande bovine a été jugée nécessaire pour compenser leur perte de revenus. Cet ajustement de l'aide communautaire a eu une incidence non négligeable sur les dépenses budgétaires de la Communauté au titre des primes, qui ont plus que triplé.

4.77. Les documents de la Commission justifiant le niveau des primes étaient insuffisamment détaillés. La compensation accordée aux producteurs pour certaines catégories par le biais d'une augmentation des primes a été trop importante. En ce qui concerne les bénéficiaires de la prime spéciale, la Cour a calculé que cette surcompensation avait entraîné une charge supplémentaire de 387 Mio ECU pour le budget communautaire au cours de la période 1993-1996. Pour ce qui concerne les bénéficiaires de la prime à la vache allaitante, l'estimation de la surcompensation est plus complexe, car elle dépend des choix et des méthodes d'exploitation des producteurs. La Cour a cependant constaté que le taux réel fixé était de 60 % plus élevé que le taux initialement proposé. Étant donné que les années 1993 et 1994 correspondaient à la phase descendante du cycle de production, les prix du marché sont par ailleurs restés largement supérieurs aux estimations réalisées au moment de la réforme. De 1992 à 1994 (dernière date pour laquelle les chiffres sont disponibles), les revenus des producteurs ont globalement connu une croissance de 10 %. Il convient de tenir compte aussi du délai nécessaire pour que les avantages supplémentaires accordés aient une incidence sur les revenus. Au vu des conséquences importantes pour le budget de la Communauté, toute réforme future du secteur de la viande bovine devra être précédée d'une analyse ex ante détaillée de son incidence sur le revenu des exploitants (voir points 4.19-4.26).

4.78. Les plafonds de prime ont été fixés à un niveau trop élevé, sans tenir dûment compte du nombre d'animaux pour lesquels des primes ont été versées avant 1992. En conséquence, ils n'ont pas permis de maîtriser la production. Les plafonds concernant la prime spéciale ont par la suite été abaissés; cependant, aucune correction allant dans le même sens n'est encore intervenue en matière de prime à la vache allaitante (voir points 4.27-4.32).

4.79. En outre, une partie des nouvelles mesures (le second paiement de la prime spéciale pour les animaux non castrés et la prime à la désaisonnalisation) encourage par certains aspects les producteurs à détenir leurs animaux plus longtemps, ce qui favorise l'augmentation de la production et va donc à l'encontre de l'un des objectifs principaux de la réforme. En revanche, la prime à la transformation vise à réduire la capacité de production. Le système de primes comporte donc en soi une contradiction, puisque la prime à la transformation sert essentiellement à atténuer les effets d'autres primes communautaires. Pour la période 1992-1996, la Cour a estimé à 350 Mio ECU la charge supplémentaire pour le budget communautaire résultant des mesures qui incitent les exploitants agricoles à conserver inutilement une certaine catégorie de bétail sur de longues périodes (voir point 4.33).

4.80. Dès lors que les arguments invoqués pour justifier l'instauration de la prime à la désaisonnalisation, notamment la nécessité d'achats à l'intervention, n'ont pas été étayés par les faits au cours de la période 1992-1995, la mise en place de la prime étant intervenue pendant la phase descendante du cycle de production, les dépenses budgétaires au titre de la prime en question (85,1 Mio ECU au total) n'étaient pas justifiées. La Commission aurait dû prendre en compte les conditions qui prévalaient sur le marché (voir points 4.36-4.39).

4.81. Il est également nécessaire de revoir le mécanisme mis en place pour encourager la production extensive, en vue, plus particulièrement, d'y intégrer une définition mieux adaptée du facteur de densité, qui tienne compte, entre autres, de l'ensemble des animaux détenus sur l'exploitation au lieu de se limiter à ceux faisant l'objet d'une demande de prime (voir points 4.40-4.44).

4.82. En ce qui concerne le contrôle des primes, le SIGC constituera, lorsqu'il sera complètement opérationnel, une base satisfaisante pour l'identification des animaux et pour le contrôle de leur éligibilité aux primes. Les retards ayant affecté l'adaptation des mécanismes nationaux et le développement des systèmes informatiques nécessaires ont cependant nui à l'efficacité du système. Il est nécessaire d'apporter d'autres améliorations au registre des animaux, au document administratif et aux bases de données afin de les rendre efficaces (voir points 4.45-4.60).

Mesures liées à l'ESB

4.83. Les mesures en faveur des producteurs prises depuis le déclenchement de la crise de l'ESB en 1996 ont pesé et pèseront lourdement sur le budget communautaire. Le contrôle des principales mesures effectué par la Cour en 1996 a permis de mettre en évidence des insuffisances en matière de gestion des régimes au niveau des États membres, de constater que la Commission n'a pas été en mesure de respecter les principes budgétaires et de souligner une contradiction entre les dispositions du régime des animaux de plus de 30 mois et celles du régime BMPS au Royaume-Uni. L'examen approfondi du régime des animaux de plus de 30 mois conduit par la Commission doit être étendu aux autres mesures (voir points 4.61-4.75).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

RÉFORME

Historique

4.11. La réduction du prix des céréales intervient également sur la production intensive de bovins. Dès lors, l'augmentation des primes était destinée notamment à l'élevage extensif qui ne pouvait pas bénéficier autant de la réduction du prix des céréales.

INCIDENCE DES NOUVEAUX RÉGIMES DE PRIMES AUX PRODUCTEURS DE VIANDE BOVINE

Compensation des revenus

4.19. Il y a lieu de signaler que chacune des primes visées par la Cour poursuit son propre but. Dès lors, si l'objectif est de comparer l'évolution du revenu des producteurs, l'addition des différentes primes donne une image erronée de la situation.

4.20. Afin de pouvoir faire des comparaisons correctes, le montant de 90 écus visé dans les calculs mentionnés doit être multiplié par le coefficient monétaire, atteignant ainsi 108,7 écus/tête.

Le tableau en annexe permet de comparer l'augmentation du montant de la prime avec la diminution du prix d'intervention.

4.21. L'augmentation des primes mâles est de 60,4 écus pour la grande majorité des animaux ouvrant droit à une prime aux bovins seulement et de 169,1 écus pour les animaux ouvrant droit à deux primes. Une moyenne pondérée avec le nombre d'animaux de chacune de ces catégories (environ deux tiers et un tiers en 1995) donne 96,6 écus, ce qui est inférieur au montant de la perte de revenu théorique de 108,7 écus/tête susmentionné.

En outre, à la suite de la décision prise en 1996 de ne plus octroyer la deuxième prime pour les animaux non castrés, seulement environ 23 % des animaux donnent encore droit à deux primes.

En termes globaux, la Commission ne peut donc accepter les coûts additionnels mentionnés par la Cour.

4.22. Voir la réponse au point 4.20.

4.23. Sur la base des chiffres réels, l'alimentation des bovins n'a pas permis de réaliser des économies, car les prix des céréales au niveau du producteur n'ont pas diminué pendant la période considérée.

Au sujet des effets cumulatifs, il convient de rappeler que les autres primes mentionnées dans le rapport de la Cour visent des objectifs précis tels que l'extensification, la désaisonnalisation de la production ou le développement des régions en retard de développement. Dès lors, on ne peut pas les considérer comme des aides additionnelles au revenu.

4.24. Le régime de soutien des prix dans le secteur de la viande bovine est de type forfaitaire (contrairement au régime ovin/caprin, fondé sur des compensations calculées sur la base des prix annuels). Dès lors, pour pouvoir établir des comparaisons sur la compensation réelle, il convient de tenir compte d'un cycle complet (six ans). Cela veut dire que, dans la phase descendante du cycle de production (1992-1995), la réduction de l'offre conduit à des prix satisfaisants. Dans la phase ascendante (1995-1998), l'offre excédentaire devrait produire une réduction des prix du marché.

Une comparaison du prix du marché valable au début des campagnes de commercialisation des années concernées est plus correcte qu'une comparaison qui suit les années civiles. La baisse du prix du marché entre le 1er juillet 1992 et le 1er juillet 1995 est de 11,6 % par rapport au chiffre prévu de 15 %.

4.25. Comme le démontre le tableau 4.4, la situation relative des producteurs spécialisés dans la production de viande bovine s'est aggravée par rapport à la moyenne du secteur agricole (tombant de 90 % en 1992 à environ 80 % en 1994).

4.26. Sur la base des réponses données aux points 4.21 et 4.25, la Commission estime qu'au niveau du producteur il n'y pas eu surcompensation des pertes de revenus anticipées à la suite de la baisse projetée des prix du marché. Dans la pratique, il est difficile d'extrapoler les résultats fondés sur le type d'animal, car plusieurs types d'animaux sont couramment présents dans une même exploitation.

En réalité, même si les prix du marché ont été supérieurs aux niveaux escomptés lors de la réforme, la production indigène de viande bovine a diminué d'environ 8,5 % entre 1992 et 1995.

Contrôle de la production

4.28 4.30. L'acceptation de 1992 en tant qu'année de référence fait partie de l'accord politique établi lors de la réforme de 1992. En réalité, la proposition formulée par la Commission en 1991 avait envisagé la réduction de la production moyennant l'introduction de limites strictes au facteur de densité et l'application de la limite de 90 têtes dans le cadre de la prime spéciale ainsi que dans celui de la prime à la vache allaitante. C'est le Conseil qui a apporté la notion de limite individuelle pour la prime à la vache allaitante et le plafond régional pour la prime spéciale. De plus, il a donné aux États membres la possibilité de choisir 1992 comme année de référence.

En ce qui concerne la prime à la vache allaitante, la Commission a déjà reconnu dans le rapport sur l'application des plafonds individuels [COM(96) 430 final] que la possibilité offerte aux États membres de prendre 1992 comme année de référence a retardé la stabilisation du troupeau allaitant, et donc la maîtrise du marché. Toutefois, il convient de souligner le fait que, déjà en 1996, le nombre potentiel de droits à la prime à la vache allaitante (11 450 000) est inférieur au recensement de vaches allaitantes dans l'UE (11 518 000).

En ce qui concerne le plafond régional pour la prime spéciale, la Commission a déjà constaté en 1993 que la fixation de plafonds régionaux trop élevés risquait de compromettre la maîtrise de la production. De cette constatation résulte la proposition de modification formulée dans le cadre du paquet de prix pour l'année 1994-1995 présentée au début de 1994 et adoptée en juillet 1994, ce qui a conduit à une réduction d'environ 11 % du plafond régional total. Dans le cadre du paquet de prix 1996/1997, la Commission a proposé une deuxième réduction du plafond régional, ce qui a débouché sur une nouvelle réduction, adoptée en novembre 1996, d'environ 19,4 % du plafond régional à compter de 1997.

4.32. La possibilité d'accéder à la prime à la vache allaitante pour les petits producteurs détenant un troupeau mixte a été introduite en 1990 [règlement (CEE) n° 1187/90] pour permettre à ces producteurs d'atteindre un revenu suffisant. On a alors établi une limite de dix vaches allaitantes et 60 000 kg de lait. Dans le compromis politique de la réforme 1992, la Commission s'était engagée à réexaminer ces limites. La proposition de la Commission avait prévu l'octroi de 700 000 droits que le Conseil a finalement converti en 821 160 droits supplémentaires à la prime. Le reste des droits créés correspond au souci de faire face aux problèmes de maintien de la production dans les régions défavorisées.

4.33. La Commission a déjà décelé le problème en 1993. Dans les mesures connexes du paquet de prix pour 1994/1995 présenté au début de 1994, elle a proposé de supprimer la deuxième tranche de la prime spéciale pour les bovins mâles non castrés. Le Conseil n'a pas suivi cette proposition. Une nouvelle proposition formulée au début de 1996 a débouché sur la suspension définitive de cette prime à partir de 1997 [règlement (CE) n° 2222/96]. En outre, il convient de rappeler que la Commission a déjà introduit en 1993 [règlement (CEE) n° 685/93] des limites pour le poids des carcasses éligibles à l'intervention.

4.34. En relation avec le manque de critères sélectifs pour la prime spéciale, il convient de rappeler que parmi les objectifs de cette prime figure la compensation des producteurs pour les conséquences des réductions des prix d'intervention. Cette réduction a touché tous les animaux adultes.

En outre, il convient également de rappeler que le projet de réforme du secteur bovin proposé par la Commission en 1991 prévoyait la limitation de la production par les critères suivants:

- une limite à 90 têtes de la prime spéciale et de la prime à la vache allaitante;

- un facteur de densité réelle (nombre d'UGB présentes par hectare de superficie fourragère) exclusif (le producteur serait exclu du régime de primes si son facteur de densité dépassait 1,4 ou 2 UGB/ha, respectivement, dans les zones défavorisées ou autres);

- l'exclusion de l'application de ce facteur de densité jusqu'à 6 UGB uniquement dans le cadre de la prime à la vache allaitante.

Finalement, il y a lieu de signaler que le dispositif adopté par le Conseil contient des éléments de sélectivité en faveur de certains producteurs (petits, pour lesquels il y a une exemption du facteur de densité, moyens, pour lesquels la limite de 90 mâles est maintenue, et extensifs, du fait de l'introduction du facteur de densité).

4.35. La Commission reconnaît que la possibilité de choisir 1992 comme année de référence a conduit à des plafonds de production excessivement élevés (voir points 4.27-4.34). Toutefois, des propositions d'ajustement ont été faites en ce qui concerne le plafond régional pour la prime spéciale aussitôt que le problème a été quantifié. En ce qui concerne la prime à la vache allaitante, l'existence de droits individuels entraîne des difficultés additionnelles qui rendent plus difficile l'adoption de mesures de réduction. Toutefois, des mesures de limitation de l'utilisation de cette prime ont été prises dans le cadre des mesures urgentes adoptées par le Conseil en novembre 1996.

Désaisonnalisation des abattages

4.37. Dans la pratique, la saisonnalité de la production de viande bovine intervient uniquement dans les États membres où la production bovine est surtout fondée sur l'exploitation herbagère, ce qui entraîne l'abattage d'un grand nombre d'animaux lors de la décharge des herbages et peut déstabiliser les marchés de l'ensemble de l'UE.

L'examen du nombre d'abattages effectués durant la période allant de septembre à novembre (voir tableau 4.8) montre clairement qu'il existe un problème de saisonnalisation de la production dans certains États membres, qui met en péril l'équilibre de l'ensemble du secteur dans l'UE. La prime vise à modifier ces systèmes de production. Cela demande un certain temps, et cette mesure restera inefficace tant qu'elle ne sera introduite qu'à l'ouverture de l'intervention.

4.38. L'efficacité de la prime est démontrée par la réduction du nombre d'abattages dans tous les États membres qui l'appliquent pendant la période de décharge des herbages (voir tableau 4.8).

Par rapport au tableau 4.9, si l'on compare la situation entre l'Irlande et l'Irlande du Nord (territoires où l'incidence de la saisonnalisation est majeure) en 1995, on observe un changement de tendance des prix de marché, qui pourrait refléter une application distincte de la prime. En outre, une des conséquences de l'application de la prime a été le déplacement de la production, qui a permis de régulariser les exportations (qui, par ailleurs, n'augmentent pas substantiellement dans la période de pic automnal).

4.39. Voir points 4.37 et 4.38. Selon l'avis de la Commission il serait judicieux de se demander si l'existence de la prime n'a pas contribué à éviter l'achat à l'intervention dans les pays concernés par la prime à la désaisonnalisation. Toutefois, la Commission prend note des remarques de la Cour pour les inclure dans ses réflexions ultérieures au sujet de ce régime de prime.

Extensification de la production

4.40. C'est le producteur qui décide du type de soutien pour ses surfaces, soit en tant que cultures arables ou comme fourrages destinés à l'alimentation de ses animaux. Dans le premier cas, il peut bénéficier de l'aide aux cultures arables, tandis que dans le dernier cas, la compensation de la réduction des prix d'intervention vient de la prime spéciale. Le double avantage n'est jamais possible. Le producteur intensif achetant ses fourrages pourrait bénéficier de la réduction des prix des céréales, contrairement à celui qui utilise ses propres fourrages.

4.41. Les changements de structure de la production dans le secteur de la viande bovine, compte tenu de la longueur des cycles de production, ne s'opèrent pas à court terme. Dès lors, toute étude d'impact telle que proposée par la Cour nécessite une quantité suffisante d'informations. Aujourd'hui, la Commission est en mesure d'entamer ce type de travail.

4.42. En ce qui concerne le facteur de densité, la proposition de réforme de 1992 de la Commission (JO C 303 du 22.11.1991) avait déjà prévu le calcul de ce critère sur la base des animaux détenus sur l'exploitation ainsi que de subordonner l'octroi des primes au non-dépassement de ce critère. Le Conseil a finalement retenu le critère des animaux éligibles à la prime surtout pour des raisons de contrôle (dû à l'absence d'un système d'identification valable).

4.43. Les deux régimes (indemnités compensatoires et primes à la commercialisation) ont des objectifs différents. Dès lors, l'octroi d'une aide n'est pas lié à l'octroi de la seconde. Les animaux pour lesquels on demande les aides compensatoires sont inclus dans le calcul du facteur de densité dès qu'ils font l'objet d'une demande parallèle de prime bovine.

Il semble logique que, si le nombre d'animaux à retenir pour le calcul du facteur de densité correspond à celui figurant sur la demande de prime, du fait que cette demande est limitée par le nombre de droits, celui-ci soit utilisé comme limite dans le calcul du facteur de densité.

Il est vrai que le règlement du Conseil tient compte uniquement des animaux pour lesquels une demande de prime est déposée, et non de la densité réelle de l'exploitation (proposition initiale de la Commission). Ce critère a été retenu par le Conseil, lors de la réforme de 1992, en raison des graves difficultés de contrôle dues aux défaillances du système d'identification et d'enregistrement des animaux. L'exclusion du facteur de densité dans le cas des producteurs ne demandant pas plus que 15 UGB répond en outre au souci de simplifier la gestion du régime (cela évite le contrôle des superficies dans le cas des petites exploitations).

4.44. La Commission prendra note des remarques de la Cour dans ses travaux futurs sur l'impact de la mesure d'extensification.

GESTION ET CONTRÔLE DES PRIMES

4.45. La mise en place du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) s'est révélée une tâche technique et administrative majeure pour les États membres, impliquant un investissement considérable et une réorganisation administrative. Malgré les efforts fournis par la Commission et les États membres, alors que des progrès sensibles ont été réalisés dans de nombreux domaines, certains éléments du système n'étaient toujours pas totalement opérationnels à l'expiration des délais impartis. La Commission a donc proposé, dans son rapport COM(96) 174, d'apporter des modifications au règlement (CEE) n° 3508/92, en vue de proroger les délais finaux. Ces modifications ont été adoptées dans le règlement (CE) n° 2466/96 du Conseil.

Dans le secteur de la viande bovine, les différentes dispositions relatives à l'identification et à l'enregistrement des animaux éligibles aux primes et les dispositions applicables aux autres bovins ont constitué le principal obstacle à la mise en oeuvre du système.

Identification et enregistrement des animaux

4.46 4.47. La Commission a proposé un nouveau règlement pour l'identification et l'enregistrement des bovins (JO C 349 du 20.11.1996, p. 10), qui renforcera les dispositions de la directive actuelle, en particulier grâce à l'introduction dans chaque État membre d'un système de marquage auriculaire permettant d'identifier les animaux de façon individuelle, de bases de données informatisées, de passeports pour les animaux et de registres individuels tenus dans chaque exploitation, aux fins de traçage des bovins pour des raisons sanitaires. Ces dispositions ont été adoptées par le règlement (CE) n° 820/97 du Conseil, du 21 avril 1997, établissant un système d'identification et d'enregistrement des bovins et relatif à l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine (JO L 117 du 7.5.1997, p. 1).

Compte tenu des problèmes rencontrés pour l'identification des animaux, la Commission, avec l'appui technique du Centre commun de recherche, a décidé de réaliser un essai sur le terrain à grande échelle, appelé IDEA, afin d'examiner la possibilité d'utiliser des systèmes électroniques d'identification pour accroître la fiabilité de l'identification des bovins et des ovins/caprins. L'article 4, point 7, du règlement récemment adopté stipule que: «Au plus tard, le 31 décembre 2000, le Conseil, sur la base d'un rapport de la Commission accompagné le cas échéant de propositions, décidera de la possibilité d'introduire des dispositifs d'identification électroniques, en fonction des progrès réalisés dans ce domaine.»

Document administratif

4.50. La Commission a établi un modèle de document administratif d'échange [annexe I du règlement (CEE) n° 3886/92] pour éviter le double octroi de la prime spéciale pour les animaux faisant l'objet d'un échange. Pour les animaux restant dans le pays de leur naissance, elle a préféré faire jouer la subsidiarité pour faciliter la gestion du régime (dans certains cas, ce sont les documents d'identification ou les documents vétérinaires qui sont utilisés en tant que document administratif).

4.52. La Commission considère que, même s'il reste imparfait, le document administratif constituera un outil précieux de suivi des mouvements d'animaux à l'intérieur des États membres et entre les États membres jusqu'à l'introduction en 2000 de la base de données prévue par le règlement (CE) n° 820/97.

Contrôles

4.54. Le règlement (CE) n° 820/97 a introduit l'obligation de créer une base de données (voir réponse aux points 4.46-4.49).

4.55. Compte tenu des exigences du régime, la Commission accepte que la vérification des marques auriculaires ne porte que sur un échantillon pour les vaches allaitantes.

En ce qui concerne les régimes de prime à la vache allaitante et de prime spéciale à la viande bovine, la Commission a fait savoir que les inspections sur l'exploitation devraient comporter un inventaire exhaustif du cheptel, la vérification de l'existence de marques auriculaires sur tous les animaux, une vérification visuelle de l'éligibilité et un contrôle des registres du cheptel sur la base d'un échantillon de factures. Enfin, il convient de mentionner que la Commission juge nécessaire d'effectuer des vérifications informatiques croisées de tous les numéros d'identification des animaux, de manière à déceler les cas de non-respect des règles ou d'éventuels abus concernant les régimes de primes à la vache allaitante ou aux bovins mâles.

Facteur de densité

4.57. Les remarques de la Cour sont très comparables à à celles qui ont été formulées par la Commission dans le cadre des contrôles effectués pour l'apurement des comptes en Andalousie (1995) et en Castille-León (1996). La question est examinée dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, à compter de l'exercice budgétaire 1994. Les remarques de la Cour concernant la Galice seront naturellement prises en considération.

4.58. Les points soulevés au sujet du Portugal et de l'Italie seront pris en compte au cours de la phase de discussion de l'apurement des comptes du FEOGA pour l'exercice budgétaire 1995.

Conclusion concernant la gestion et le contrôle des primes

4.59 4.60. La Commission prend note des conclusions de la Cour. Le règlement (CE) n° 820/97, établissant un système d'identification et d'enregistrement des bovins et relatif à l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine, répond aux problèmes posés et renforce les dispositions de la directive 92/102/CEE. Il convient de remarquer que le nouveau délai d'introduction de la base de données mentionnée est désormais fixé à l'an 2000 (voir points 4.46-4.49).

MESURES LIÉES À LA CRISE DE L'ESB

Avances sur les primes de 1996

4.64. Le règlement de base prévoit que le versement des primes doit intervenir dès que les contrôles sont effectués. Le règlement relatif aux modalités d'application stipule la possibilité d'accorder des avances sur la base des contrôles déjà effectués, ce qui survient normalement à la fin de la période de rétention. En 1995 déjà, on a prévu de modifier le régime d'octroi des avances. Finalement, au titre de l'année 1996, compte tenu des difficultés du marché, la Commission, à la demande du Conseil, a considéré qu'il convenait, sous réserve de l'achèvement des contrôles, d'avancer les délais de paiement pour les États membres en mesure de le faire.

Régime relatif aux animaux de plus de 30 mois

4.65 4.66. En raison des délais impartis et des conditions supplémentaires, le Royaume-Uni n'a pas été en mesure d'inclure la demande de remboursement adéquate dans la déclaration initiale de dépenses présentée le 10 novembre 1996 pour l'exercice se terminant le 15 octobre 1996. La demande supplémentaire concernant l'exercice budgétaire 1996 a été introduite le 27 novembre 1996, et, compte tenu des crédits octroyés, ces dépenses ont été correctement imputées sur le budget 1996.

Paiements supplémentaires

4.69. Il convient de souligner que le règlement (CE) n° 716/96, fixant le régime relatif aux animaux âgés de plus de 30 mois, interdit uniquement l'introduction dans la chaîne alimentaire des animaux âgés de plus de 30 mois, achetés dans les conditions énoncées à l'article 1er dudit règlement. L'interdiction d'introduire dans la chaîne alimentaire des animaux âgés de plus de 30 mois est une décision nationale, mentionnée en tant que telle dans les considérants du règlement. À l'époque, le Royaume-Uni a vérifié l'âge des animaux en fonction de leur dentition, méthode que la Commission considère comme acceptable.

En ce qui concerne le régime d'indemnisation fondé sur le nombre d'animaux commercialisés durant les mois de référence, le «Beef Marketing Payment Scheme», l'article 4, point a), du règlement (CE) n° 1357/96 permet aux États membres de distribuer comme ils le souhaitent les sommes indiquées dans son annexe. Dans le cadre de son travail d'apurement des comptes, la Commission exigera des autorités britanniques des éclaircissements quant à la vente après le 28 mars 1996 de bovins âgés de plus de 30 mois.

Réactivation de la prime à la transformation des veaux

4.74. En ce qui concerne le Royaume-Uni, plusieurs missions de contrôle effectuées par la Commission ont attiré l'attention sur les insuffisances décrites, un examen de la question étant en cours dans le cadre de l'apurement des comptes pour les exercices 1996 et 1997.

Lors de sa mission au Portugal, l'équipe d'inspection de la Commission a également émis des critiques sur certains aspects du contrôle effectué dans les abattoirs et les établissements d'équarrissage.

Adéquation du contrôle relatif aux mesures liées à l'ESB

4.75. Il est vrai que l'apurement des comptes a porté en grande partie, mais non exclusivement, sur le régime relatif aux animaux âgés de plus de 30 mois, appliqué dans le Royaume-Uni. Les résultats de ces contrôles ont été communiqués en temps utile aux autorités britanniques et ont ainsi permis une amélioration sensible des procédures nationales de contrôle. Cette amélioration inclut notamment l'apposition de scellements lors de tout transport de l'abattoir aux entrepôts de farine de viande et d'os ou de suif, la présence de contrôleurs à chaque admission et à chaque enlèvement ainsi que l'utilisation de formulaires types pour la gestion du régime relatif aux animaux âgés de plus de 30 mois.

D'autres contrôles ont été réalisés dans le cadre de l'apurement des comptes, aux Pays-Bas, concernant la mesure de commercialisation précoce des veaux, et, dans le Royaume-Uni, concernant l'élimination sélective commencée en février 1997. De même, la mise en place du régime des paiements supplémentaires conformément au règlement (CE) n° 1357/96 fait en 1997 l'objet d'une étude dans la plupart des États membres (D, EL, F, IRL, A, FIN, S, UK). Des visites de contrôle seront effectuées en 1998 dans les autres États membres ayant un poids financier important. Le régime de transformation des veaux (F, UK) fera également l'objet d'un contrôle en 1997.

CONCLUSION

Remarques générales

La Commission prend note des observations de la Cour concernant certains aspects de la réforme de 1992 dans le secteur de la viande bovine, un ensemble de réformes qui est le fruit de longues discussions au sein du Conseil. La Commission accordera une attention particulière aux remarques de la Cour lors de la phase de préparation de la future réforme prévue de l'organisation du marché de la viande bovine.

Primes

4.77. Il ressort des calculs effectués par la Commission que les producteurs de viande bovine n'ont pas bénéficié d'une surcompensation due à la réforme de 1992 (voir points 4.19 à 4.26).

Les calculs de la Cour appellent les commentaires suivants de la part de la Commission:

- ils sont établis par animal et non par exploitation. Un calcul plus global, par exploitation, ne démontre pas une surcompensation;

- la production de viande bovine se caractérise par des cycles d'une durée comprise entre cinq et six ans; toute analyse doit tenir compte des fluctuations de ce cycle et ne peut se limiter à trois ans, période caractéristique d'une production à la baisse et donc de prix à la hausse, comme le considère la Cour;

- par rapport au problème de surcompensation suggéré par la Cour concernant les animaux mâles bénéficiant de deux primes, il y a lieu de signaler que, depuis 1996, le nombre de ces animaux est réduit d'environ un tiers (suppression de la seconde prime pour les mâles non castrés).

4.78. La Commission reconnaît le bien-fondé des observations de la Cour, mais elle remarque que le nombre de droits à la prime est le résultat d'un compromis politique au sein du Conseil. Dans le cas de la prime spéciale, des mesures visant à réduire les plafonds ont été proposées et adoptées pour la première fois en 1994. Une seconde correction de ces plafonds a été adoptée sur la base d'une proposition de la Commission en 1996. Des mesures ont également été prises afin de retirer les droits à la prime à la vache allaitante non utilisés.

4.79. Voir la réponse au point 4.33. La Commission a rapidement reconnu que la seconde tranche de la seconde prime pourrait poser un problème et a entrepris des démarches dès 1993 pour essayer de corriger la situation. Malgré ses efforts, un accord sur la suppression du paiement de la seconde tranche n'a été conclu qu'en 1996. De plus, la Commission a proposé l'article 1er, paragraphe 2, point b), du règlement (CE) n° 1588/96, accepté par le Conseil, qui prévoit la possibilité d'avancer l'âge de l'éligibilité à la prime.

4.80. La prime à la désaisonnalisation a atteint l'objectif prévu de déconcentration des abattages dans l'ensemble de la Communauté et a ainsi réduit le risque de déséquilibre du marché. Toutefois, la Commission tiendra compte des remarques de la Cour et les inclura dans ses futures réflexions concernant cette prime.

4.81. La Commission prend note des remarques de la Cour concernant la prime à l'extensification. La Cour a raison d'affirmer qu'un examen plus complet des mesures d'extensification est nécessaire. Des réflexions sur le sujet sont en cours en vue d'une éventuelle réforme du secteur. Par ailleurs, les remarques de la Cour, notamment en ce qui concerne les aspects afférents au contrôle et à la gestion, seront naturellement prises en compte.

4.82. La Commission se réfère aussi au règlement (CE) n° 820/97 du Conseil, qui souligne l'importance du système d'identification et d'enregistrement des bovins, et introduit notamment une base de données centrale.

Mesures liées à l'ESB

4.83. Comme elle l'a expliqué en détail dans sa réponse au point 4.75, la Commission continuera à jouer un rôle actif dans la surveillance et l'évaluation de l'application des mesures liées à l'ESB.

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Tableau 4.9 - Incidence de la prime à la désaisonnalisation sur les prix du marché

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CHAPITRE 5(210*) Différents aspects des procédures applicables en matière de restitutions à l'exportation sur la viande bovine

5.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 5.1

Programme d'actions spécifiques Poseican 5.2 - 5.13

Introduction 5.2 - 5.7

Régime spécifique d'approvisionnement (REA) 5.8

Contrôles par les autorités compétentes 5.9 - 5.12

Contrôles sur les produits aidés 5.10

Contrôles sur la répercussion de l'aide 5.11 - 5.12

Conclusion 5.13

Délivrance des attestations pour les viandes de gros bovins mâles en Belgique 5.14 - 5.19

Introduction 5.14 - 5.15

Procédure d'abattage en Belgique 5.16 - 5.17

Conclusion 5.18 - 5.19

Procédures appliquées aux exportations de viande bovine congelée refoulées par l'Égypte 5.20 - 5.38

Introduction 5.20 - 5.24

Observations en France et aux Pays-Bas 5.25 - 5.35

En France 5.26 - 5.29

Contrôles douaniers 5.26

Contrôles vétérinaires 5.27 - 5.29

Aux Pays-Bas 5.30 - 5.34

Contrôles douaniers 5.30 - 5.32

Contrôles vétérinaires 5.33 - 5.34

Conséquences de l'insuffisance des contrôles 5.35

Conclusion 5.36 - 5.38

INTRODUCTION

5.1. Compte tenu des insuffisances du programme d'approvisionnement Poseima décrites dans son rapport spécial n° 5/97 (211), la Cour a examiné les procédures de contrôle relatives aux aides particulières à l'importation de viande bovine du programme Poseican et la délivrance des attestations pour les viandes de gros bovins mâles importés de Belgique, un des principaux fournisseurs des îles Canaries. Enfin, la Cour a également examiné les procédures appliquées en France et aux Pays-Bas aux exportations de viande bovine refoulées par l'Égypte.

PROGRAMME D'ACTIONS SPÉCIFIQUES POSEICAN

Introduction

5.2. Pour tenir compte de l'éloignement et de l'insularité des îles Canaries, la décision 91/314/CEE du Conseil(212) a institué un programme d'actions spécifiques Poseican en vue de garantir l'approvisionnement des îles tout en abaissant les prix à la consommation. À la suite de ce programme, le règlement (CEE) n° 1601/92 du Conseil(213) et les règlements (CEE) n° 1695/92(214) et (CE) n° 2790/94 de la Commission(215) ont instauré des mesures concernant certains produits agricoles.

5.3. Pour la viande bovine, ces mesures consistent en l'octroi soit d'une exonération des droits de douanes pour l'importation de produits d'origine tierce, soit d'une aide presque équivalente à une restitution à l'exportation pour les produits d'origine communautaire en vue de maintenir leur compétitivité dans l'archipel, au choix des autorités nationales. Le tableau 5.1 ventile les quantités de viande importée (près de 35 000 tonnes pour les trois dernières campagnes) selon son origine (tierce avec certificat d'exonération, communautaire avec certificat d'aide). Il montre que de la campagne 1993/1994 à la campagne 1995/1996 la part des importations de viande communautaire a baissé, avant de remonter au cours de la campagne 1996/1997. Le tableau 5.2 récapitule les aides versées depuis 1994 à la viande bovine d'origine communautaire (22,9 Mio ECU en 1995 et 15,1 Mio pour les six premiers mois de l'exercice 1996).

5.4. Conformément au règlement (CE) n° 2790/94 (216), le régime spécifique d'approvisionnement (REA) mis en place par les autorités espagnoles prévoit:

a) l'élaboration et l'adaptation régulière du bilan prévisionnel d'approvisionnement pour définir les quantités pouvant bénéficier de l'exonération de droits de douane ou de l'aide;

b) le bénéfice du régime à tout importateur installé sur le territoire des îles Canaries et inscrit sur le registre du REA. Cette inscription est subordonnée au respect de certaines conditions, et notamment à «la répercussion du bénéfice octroyé jusqu'au stade de l'utilisation finale et du consommateur» (217).

5.5. En application de ce même règlement (CE) n° 2790/94 (218), les autorités espagnoles doivent:

a) mettre en oeuvre les mesures appropriées pour vérifier l'utilisation finale des produits et évaluer la répercussion de l'exonération des droits ou de l'aide auprès du consommateur;

b) informer la Commission, notamment de l'ensemble des mesures de contrôle prises;

5.6. De plus, le règlement (CE) n° 2790/94 (219) prévoit l'évaluation par la Commission des modalités d'application du régime spécifique d'approvisionnement pour le 31 décembre 1995. Le 1er avril 1997, cette évaluation n'avait pas encore été faite.

5.7. La Cour a examiné sur place le fonctionnement du REA, l'organisation des contrôles sur les produits aidés ainsi que la répercussion du bénéfice de l'aide à l'utilisateur final par les autorités compétentes.

Régime spécifique d'approvisionnement (REA)

5.8. Le REA présente les faiblesses suivantes:

a) il n'existe pas de législation nationale permettant de mettre en oeuvre les obligations définies par l'article 10 du règlement (CE) n° 2790/94 (220), concernant les contraintes et les sanctions applicables aux importateurs. En conséquence, les autorités espagnoles ont décidé de créer une réglementation permettant de sanctionner les manquements à l'article 10 du règlement (CE) n° 2790/94. Cependant, ce projet n'a pas encore été réalisé;

b) la gestion du registre du REA n'est pas rigoureuse; depuis l'instauration du régime, l'audit de la Cour effectué sur six importateurs canariens dans le secteur de la viande bovine et sur le registre du REA a révélé qu'une société impliquée dans plusieurs fraudes en matière de restitutions à l'exportation a pu rester inscrite et bénéficier de tous les avantages accordés aux importateurs agréés, et une autre société ayant déposé son bilan au début de 1996 était toujours inscrite au registre REA en novembre 1996;

Contrôles par les autorités compétentes

5.9. Les contrôles effectués par les autorités compétentes sur les produits aidés ou sur la répercussion du bénéfice de l'aide sont insuffisants.

Contrôles sur les produits aidés

5.10. L'organisation des opérations de contrôle sur les produits aidés présente les lacunes suivantes:

a) le règlement (CEE) n° 386/90(221) exige une analyse de risque spécifique en fonction de la nature des produits à contrôler. Cette analyse n'est pas effectuée;

b) le service des douanes n'effectue ni pesage ni identification de la viande bovine d'origine communautaire, bien que l'aide attribuée soit supérieure de 20 ECU environ aux 100 kg lorsqu'il s'agit de viande de bovin adulte et non de veau. Seule la conformité de l'attestation délivrée dans le cadre du règlement (CEE) n° 32/82(222) ou 1964/82(223) (voir ci-après points 5.14 et suiv.) avec la déclaration en douane est vérifiée;

c) les contrôles réalisés a posteriori [dans le cadre du règlement (CEE) n° 4045/89(224)] par le service d'enquête douanier central de Las Palmas ne portent jamais sur les aides pour les produits d'origine communautaire;

d) faute d'un laboratoire des douanes local, le laboratoire central des douanes étant situé à Madrid, l'administration des douanes doit avoir recours au laboratoire de la santé publique qui n'est pas compétent en matière de classification douanière.

Contrôles sur la répercussion de l'aide

5.11. La réglementation relative au contrôle de la répercussion de l'aide (voir points 5.4-5.5) n'a pas été suivie. Ainsi:

a) les autorités espagnoles n'ont jamais informé la Commission sur l'organisation du dispositif de contrôle;

b) en ce qui concerne les produits importés en exonération des droits de douanes, aucun contrôle n'a été effectué sur leur utilisation finale ou sur la répercussion de cette exonération sur le niveau des prix à la consommation;

c) en ce qui concerne les produits d'origine communautaire aidés, une enquête sur la répercussion de l'aide auprès du consommateur a été lancée par l'organisme payeur des îles Canaries, mais, faute de pouvoirs coercitifs à l'encontre des opérateurs interrogés, très peu d'informations ont été recueillies.

5.12. Un contrôle auprès des six plus importants importateurs (sur un total de 48) ayant bénéficié d'aide (pour 11,9 Mio ECU en 1993 et 9,7 Mio ECU en 1994) a montré:

a) qu'aucun des six importateurs n'avait été informé de ses obligations en application de la réglementation communautaire (voir point 5.4);

b) que leur système de comptabilité et de gestion des stocks ne permettaient pas de vérifier l'utilisation finale des produits aidés (l'un des importateurs ne disposait même plus de comptabilité);

c) que, dans un cas, de la viande avait été déclarée fraîche et revendue congelée, sans qu'on puisse s'assurer que cette viande avait bien été importée fraîche, du fait de l'absence de contrôle douanier à l'importation. Or l'aide à l'importation de viande fraîche est de 178,5 ECU ou 107,5 ECU selon la position tarifaire déclarée (pour 100 kg), contre 93 ECU(225) seulement pour la viande congelée.

Conclusion

5.13. Compte tenu de ce qui précède et de certaines fraudes découvertes par les autorités britannique et espagnole et toujours en cours d'examen(226), la Commission doit:

a) veiller à ce que les autorités nationales mettent en place tous les contrôles prévus par la réglementation communautaire dans les plus brefs délais (voir points 5.5, 5.8-5.12);

b) réexaminer le bien-fondé de taux différenciés [voir point 5.12 c) et tableau 5.3] entre les aides à la viande bovine fraîche ou congelée qui multiplient les risques d'irrégularités;

c) établir l'évaluation du programme Poseican (voir point 5.6);

d) évaluer le montant des aides indûment versées et entreprendre leur recouvrement.

DÉLIVRANCE DES ATTESTATIONS POUR LES VIANDES DE GROS BOVINS MÂLES EN BELGIQUE

Introduction

5.14. Compte tenu des écarts importants entre les taux d'aide à la viande bovine selon sa dénomination (voir tableau 5.3), la Cour a vérifié si l'efficacité des procédures de contrôle à l'exportation compensait la faiblesse des contrôles à l'importation (voir point 5.10).

5.15. L'enquête aux îles Canaries a montré que les six opérateurs sélectionnés avaient importé de la viande bovine en provenance de Belgique. C'est pourquoi les contrôles des autorités belges sur la procédure d'abattage ont été examinés. Ces contrôles sont à la base de la procédure de délivrance - par le bureau d'intervention et de restitution belge - des attestations prévues par les règlements (CEE) n° 32/82 (227) et n° 1964/82 (228) en vue de l'exportation de viandes de gros bovins mâles vers les Canaries.

Procédure d'abattage en Belgique

5.16. La procédure d'abattage, qui vise à garantir que les produits exportés proviennent de gros bovins mâles, comporte deux phases:

a) l'identification sur le lieu de l'abattage des viandes avec os destinées à l'exportation (attestation 32/82) en vue de garantir que les viandes proviennent de gros bovins mâles, d'un poids vif supérieur à 300 kg ou d'un poids de carcasse vide (sans les organes contenus dans les cavités thoraciques et abdominales et sans les rognons) supérieur à 150 kg (si le poids est inférieur à 150 kg, l'animal est classé comme veau);

b) l'identification et le désossage sur le lieu d'abattage des viandes destinées à l'exportation (attestation 1964/82).

5.17. L'audit de la Cour auprès de deux des six abattoirs belges a montré que l'application d'une réglementation incomplète avait des conséquences sur la rigueur des contrôles relatifs à l'identification des bovins mâles:

a) les carcasses sont pesées avec les abats (reins, foie, etc.) dont le poids varie entre 5 et 7 kg. Cette méthode de pesage peut faire passer dans la catégorie des gros bovins mâles des animaux dont le poids est inférieur au minimum; or, même si le règlement (CEE) n° 32/82 (229) et la nomenclature du tarif douanier ne le précisent pas, la Commission a précisé dans un document adressé à la Cour en date du 3 mars 1997 que le poids d'une carcasse présentée au moment de la pesée avec des abats devait être diminué d'au moins 5 kg;

b) contrairement au règlement (CEE) n° 32/82, qui précise que «chaque produit» doit faire l'objet d'une identification, le vétérinaire s'assure seulement par sondage que les poids notés sur les carcasses correspondent à la liste de pesage. La procédure a été confirmée par la directive des services vétérinaires belges précisant que l'identification doit être réalisée sur chaque carcasse ou demi-carcasse qui peut prétendre à la restitution(230).

Conclusion

5.18. Les défaillances mentionnées ci-dessus sont dues en partie au manque de précision de la réglementation communautaire relative au contrôle et à l'identification des bovins mâles (voir points 5.16-5.17). Il en résulte que certains opérateurs ont pu bénéficier de paiements supérieurs à ce qu'ils auraient dû être aux îles Canaries ou vers les pays tiers, du fait de l'écart important - une vingtaine d'ECU aux 100 kg (voir tableau 5.3) - entre les taux d'aides pour les viandes de veaux et les taux d'aides pour les viandes de gros bovins mâles. Mais les autorités compétentes belges n'ont pu fournir à la Cour les quantités et les montants en jeu.

5.19. La Commission doit donc:

a) indiquer aux autorités compétentes belges que les abats ne peuvent être inclus lors de la pesée [voir point 5.17 b)] puisque ces abats ne donnent pas droit aux restitutions à l'exportation;

b) faire évaluer et, le cas échéant, récupérer, par les autorités compétentes belges, les restitutions à l'exportation payées pour des animaux dont le poids avec les abats était légèrement supérieur à la limite admise [voir point 5.17 b)], lors d'exportations de viandes bovines à l'aide d'attestations 32/82 et 1964/82;

c) préparer un règlement précisant les méthodes agréées de pesage des carcasses.

PROCÉDURES APPLIQUÉES AUX EXPORTATIONS DE VIANDE BOVINE CONGELÉE REFOULÉES PAR L'ÉGYPTE

Introduction

5.20. En conformité avec le règlement (CEE) n° 3665/87(231), les restitutions à l'exportation sont payées sur présentation des documents d'exportation correspondants (facture, déclaration d'exportation, connaissement, etc.) sous réserve de la production, dans les douze mois de l'exportation, de la preuve de l'arrivée des marchandises à destination auprès de l'organisme payeur.

5.21. Entre 1992 et 1996, de nombreuses exportations de viande bovine congelée (essentiellement d'Allemagne, de France et des Pays-Bas, mais aussi d'Irlande et d'Italie) avec paiement de restitutions à l'exportation ont été refoulées par les autorités vétérinaires égyptiennes, soit parce qu'elles n'étaient pas conformes à leurs spécifications sanitaires, soit en raison de leur teneur en graisse. Cette viande bovine congelée a généralement été réimportée sur le territoire de l'Union, stockée et finalement réexportée. Il existe des données statistiques communautaires sur le montant des quantités de viande bovine exportées (qui se sont élevées a environ 441 000 tonnes entre 1993 et 1996), mais aucune sur le montant des quantités refoulées. Pour 1993, on peut estimer à 3 % environ le montant des importations égyptiennes refoulées (soit 3 900 tonnes environs).

5.22. Devant la fréquence de ces refoulements de viande bovine congelée, la Commission a dépêché une mission en Égypte et, en 1993, chargé la direction générale VI, «Agriculture» (DG VI), puis l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) de contrôler la régularité de ces refoulements qui ne donnaient pas lieu au remboursement des restitutions à l'exportation. Au terme de son enquête, qui portait sur la période 1992-1993, l'UCLAF a relevé 48 cas litigieux (dont une trentaine de cas de fraudes) pour un total de 6 319 tonnes de viande et environ 10 Mio ECU de restitutions à l'exportation.

5.23. En 1994, en réponse à une demande des autorités allemandes, la Commission a précisé à leur intention les contrôles d'identité à effectuer en cas de réimportation temporaire de marchandises exportées. Selon cette lettre, les autorités nationales compétentes peuvent autoriser, à titre exceptionnel, l'admission de ces marchandises sous un régime douanier suspensif sans demander le remboursement des restitutions à l'exportation, pourvu:

a) que ces autorités se soient assurées que l'opération initiale était une exportation commerciale normale d'un produit de qualité saine, loyale et marchande;

b) que l'exportateur apporte la preuve, dans les délais prévus, de l'importation des marchandises dans le pays de destination finale;

c) qu'il n'y ait pas de doute quant à l'identité du produit exporté, réimporté et réexporté.

5.24. Malgré l'absence de dispositions précises dans la réglementation communautaire, la Commission n'a ni communiqué copie de cette lettre ni indiqué la procédure à suivre aux autres États membres. Il en est donc résulté des disparités dans l'application des procédures et des contrôles. C'est pourquoi la Cour a examiné les règles appliquées par les principaux États membres exportateurs de viande bovine congelée vers l'Égypte (France, Allemagne, Irlande, Pays-Bas) lors de ces refoulements intervenus pour des raisons sanitaires en 1994 et en 1995.

Observations en France et aux Pays-Bas

5.25. Seule la France a apparemment continué, en 1994 et en 1995, d'être confrontée à ces refoulements de marchandises. La plupart des viandes bovines congelées refoulées ont été réintroduites en France, par les ports du Havre et de Caen (soit 1 100 tonnes environ pour lesquelles 1,6 Mio ECU de restitutions avaient été perçus), ou aux Pays-Bas par le port de Rotterdam (soit 991 tonnes environ pour lesquels 1,5 Mio ECU de restitutions ont été perçues). Les contrôles de la Cour se sont donc concentrés sur seize réimportations en France et six aux Pays-Bas.

En France

Contrôles douaniers

5.26. La procédure à suivre pour la prise en charge des marchandises refoulées a été, dans l'ensemble, correcte. Le placement systématique des marchandises sous le régime de l'entrepôt douanier suspensif a permis d'assurer les contrôles nécessaires (notamment le suivi, par les autorités douanières, des mouvements des marchandises entreposées) lors de la réimportation et de la réexportation. Toutefois, dans certains cas, ces contrôles n'ont pas été exécuté avec rigueur:

a) les opérations de dédouanement à la réimportation et à la réexportation ont été réalisées sans qu'aucune demande d'information sur l'exportation initiale ait été faite, soit auprès des opérateurs, soit auprès de l'organisme payeur - l'office interprofessionnel de la viande de l'élevage et de l'aviculture (Ofival); en conséquence, les autorités françaises étaient dans l'incapacité de s'assurer que l'opération initiale était une exportation commerciale normale d'un produit de qualité saine, loyale et marchande;

b) le service des douanes n'a pas informé l'Ofival de l'ampleur des exportations refoulées, qui n'a donc pu, à son tour, en informer la Commission.

Contrôles vétérinaires

5.27. Les services vétérinaires français ont mis en place une procédure définissant correctement les contrôles à exécuter.

5.28. Toutefois, de 1994 à 1995, le port de Caen n'avait pas été agréé poste d'inspection frontalier. La plupart des marchandises refoulées devaient donc d'abord être déchargée au port du Havre pour y être contrôlée par les services vétérinaires. Dans deux cas, cette procédure n'a pas été respectée et la viande a été déchargée directement à Caen, où les contrôles vétérinaires ont été exécutés par inspection visuelle. Pour régulariser cette situation, l'autorité nationale (ministère de l'Agriculture) a émis une autorisation a posteriori pour permettre le déchargement et l'exécution des contrôles vétérinaires à Caen. Comme les services vétérinaires de Caen n'avaient pas été informés par les autorités douanières des motifs pour lesquels la marchandise avait été refoulée, aucune analyse bactériologique n'a été effectuée.

5.29. À Caen, les opérations de reconditionnement préalables à la réexportation pouvaient être réalisées sous le contrôle des services vétérinaires. Mais l'origine des lots n'était pas vérifiée.

Aux Pays-Bas

Contrôles douaniers

5.30. La Commission n'ayant pas donné d'instructions spécifiques pour traiter les marchandises refoulées, l'administration néerlandaise a décidé de placer ces marchandises sous le régime du transit externe. Cette procédure ne prévoit pas de contrôler l'origine des marchandises et si ces marchandises ont bénéficié de restitutions à l'exportation.

5.31. Ainsi, au port de Vlissingen, la procédure appliquée a été suivante:

a) les viandes congelées ont été stockées avec des marchandises en attente de dédouanement, ce qui pouvait entraîner un risque de substitution;

b) le suivi et le contrôle de la comptabilité matière sur les marchandises stockées ont été effectués à partir des seules informations transmises par les opérateurs, et non sur la base des contrôles douaniers;

c) les viandes reconditionnées ont été réexportées sans contrôle physique particulier (car considérées comme marchandises non subventionnés par le FEOGA), alors que ces marchandises ont toutes bénéficié de restitutions lors de leur première exportation vers l'Égypte.

5.32. L'absence de contrôle d'identité sur ces viandes ne permet donc pas de garantir que les marchandises réexportées sont bien les marchandises d'origine exportées vers l'Égypte ou que les quantités de viande refoulées et réintroduites sur le territoire de l'Union ont été réexportées dans leur totalité. En effet, dans la plupart des cas, le nombre de colis et les quantités ne correspondaient pas.

Contrôles vétérinaires

5.33. Comme ces marchandises avaient été refoulées pour des raisons sanitaires, il était donc nécessaire de s'assurer, au moment de la réexportation, que leur qualité saine, loyale et marchande - qui justifiait le paiement des restitutions - s'était maintenue. Faute de dispositions communautaires précises sur ce point, les services vétérinaires néerlandais ont établi le certificat à partir du certificat vétérinaire initial, en considérant que la viande d'origine communautaire avait fait l'objet d'un contrôle complet lors de sa première exportation. Quelles qu'aient été les raisons du refoulement par les autorités vétérinaires égyptiennes (excès de matières grasses ou défaut bactériologique), aucun contrôle n'a été effectué.

5.34. De plus, malgré les dispositions de la décision de la Commission(232) sur les procédures de contrôle vétérinaire aux postes d'inspection frontaliers de l'Union, les services vétérinaires néerlandais, n'informent pas de ces refoulements les autorités vétérinaires de l'État membre émetteur du certificat initial.

Conséquences de l'insuffisance des contrôles

5.35. L'insuffisance des contrôles a entraîné le paiement indû de restitutions à l'exportation, ainsi que le montrent les exemples suivants:

a) lors d'une réexportation de France (pour laquelle environ 0,7 Mio ECU de restitutions avaient été payés), une partie (3,8 tonnes) des marchandises refoulées en raison de leur mauvaise qualité bactériologique a été finalement utilisée, pour l'alimentation d'animaux domestiques, sans que le remboursement des restitutions à l'exportation versées (6 000 ECU environ) soit effectué. Mais les marchandises réexportées, qui pouvaient être d'une aussi mauvaise qualité bactériologique, n'ont pas fait l'objet du contrôle vétérinaire prévu par la directive 90/675/CEE du Conseil;

b) une société française a réimporté, par le port de Corinthe (Grèce), 61 tonnes de marchandises originaires d'Irlande et refoulées. Cette marchandise a été stockée à Caen puis réexportée vers le Congo. Cette opération comporte les irrégularités suivantes:

- la marchandise n'a fait l'objet à Corinthe - qui n'est pas agréé port d'inspection frontalier - ni d'un contrôle d'identité ni d'une visite sanitaire par les autorités responsables,

- la marchandise a été acheminée à Caen sous couvert d'un titre de transit mais sans autorisation vétérinaire, puis réexportée (sa destruction ou sa transformation aurait entraîné le remboursement de 0,1 Mio ECU environ de restitutions) sans que soit délivré de certificat vétérinaire à l'exportation,

- «ce chargement a été expédié du port de Greenore (Irlande), en octobre 1994, pour un poids net de 455 574 kg à destination du port d'Alexandrie (Égypte). Cependant les contrôles de la Cour ont permis d'établir que le certificat d'origine fourni par l'exportateur et attestant que les marchandises étaient originaires de la république d'Irlande avait été émis par une chambre de commerce non autorisée du comté ouest de Dublin (Irlande). De plus, le numéro de ce certificat d'origine avait déjà été attribué à un expéditeur totalement différent. Cette grave irrégularité relative au certificat d'origine a été portée à la connaissance de la Commission et des autorités irlandaises»;

c) à la demande de la Cour, un service du ministère néerlandais de l'Agriculture a procédé à la vérification de l'exportation d'une société néerlandaise (avec 0,1 Mio ECU environ de restitutions à l'exportation); une partie de la marchandise avait été refoulée par les autorités sanitaires égyptiennes en raison de sa mauvaise qualité bactériologique et de sa teneur excessive en graisse, réintroduite sur le territoire de l'Union, déchargée à Anvers et stockée à Vlissingen, avant d'être réexportée vers l'Irak. Le certificat vétérinaire de réexportation a été établi en Belgique à partir du certificat initial. En comparant le certificat vétérinaire aux autres documents douaniers et commerciaux émis à la réexportation, le service néerlandais a noté que:

- ce certificat vétérinaire mentionne un navire de transport différent, un client différent et des dates de production et de congélation différentes de celles qui figurent sur les étiquettes apposées sur les cartons de reconditionnement,

- ce certificat a été établi pour des marchandises réexportées vers la Jordanie, et non vers l'Irak;

d) le 23 février 1995, toujours à la demande de la Cour, le ministère néerlandais de l'Agriculture a vérifié la réimportation au port de Vlissingen de 687 tonnes de marchandise refoulée appartenant à plusieurs sociétés françaises (qui avaient touché près de 1 Mio ECU de restitutions):

- les quantités débarquées et déclarées à la douane néerlandaise (687 tonnes) ne correspondent pas aux quantités entreposées (675 tonnes). De plus, une partie des marchandises entreposées (6 tonnes) a été détruite sur décision des services vétérinaires, en raison de sa mauvaise qualité bactériologique,

- les autorités néerlandaises n'ont notifié à l'Ofival ni les différences de quantités relevées ni la destruction d'une partie de la marchandise;

e) enfin, en mars 1996, 200 tonnes de marchandise ont été exportées par une société française. Cette marchandise a été refoulée [du fait de l'embargo décidé par l'Égypte sur les viandes bovines européennes en raison de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB)] et renvoyée à Rotterdam, où elle a été mise sous le régime du transit externe. La société française, pour ne pas reverser les restitutions perçues au départ (0,3 Mio ECU environ), a cédé cette marchandise, sans en informer l'Ofival, à une société britannique, qui l'a expédiée en Afrique du Sud, où les contrôles effectués ont révélé que:

- le chargement était composé en partie de viande d'origine allemande et britannique provenant d'abattoirs non autorisés par les autorités sud-africaines et ne correspondait pas au certificat sanitaire français initial qui attestait que l'ensemble de la cargaison provenait d'un abattoir français,

- conformément à la réglementation communautaire en matière de contrôle de substitution, des scellés ont été fixés aux douze containers exportés à partir de Rotterdam, mais à leur arrivée en Afrique du Sud, il a été constaté que six d'entre eux étaient cassés.

Conclusion

5.36. La Commission n'a communiqué la procédure de contrôle à suivre pour la réimportation de viande bovine congelée refoulée par les autorités sanitaires égyptiennes qu'aux seules autorités allemandes. Il en est résulté une absence d'harmonisation dans les procédures de contrôle des États membres (voir point 5.24), ce qui a favorisé les détournements de trafics vers les sites portuaires où les contrôles étaient les moins contraignants.

5.37. En effet, il n'existe pas de réglementation communautaire précise en matière de réimportation de marchandises sans remboursement des restitutions à l'exportation. Cette lacune est d'autant plus sensible qu'avec l'ESB de grandes quantités de viande congelée exportées avec restitution ont été refoulées à la suite des mesures d'embargo de mars 1996 (780 tonnes représentant 1,5 Mio ECU de restitutions pour le seul Royaume-Uni). La Commission devrait:

a) remédier à cette lacune, par exemple, en proposant une modification de la réglementation de façon à mieux garantir que les marchandises - pour lesquelles des restitutions ont été payées - ont été réellement mises à la consommation sur un marché tiers et satisfont aux conditions générales d'éligibilité aux restitutions à l'exportation;

b) prévoir une communication systématique des données statistiques sur ces refoulements;

c) renforcer les contrôles vétérinaires lors de la réimportation des viandes bovines en vue d'assurer le respect de la qualité saine, loyale et marchande des produits.

5.38. Enfin, la Commission doit évaluer le montant des restitutions à l'exportation indûment perçues (voir point 5.35) et entreprendre leur recouvrement.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

PROGRAMME D'ACTIONS SPÉCIFIQUES POSEICAN

Introduction

5.3. Au cours des dernières campagnes, la demande de viande bovine dans les îles Canaries s'est portée sur les viandes fraîches et réfrigérées au détriment des viandes congelées.

5.6. Une réunion de travail sur la mise en place de ce règlement entre la Commission et les autorités nationales compétentes s'est tenue le 21 juin 1995. L'analyse et les modifications à prévoir seront incluses dans le rapport général en cours de réalisation.

L'évaluation du Poseican relève de l'article 30 du règlement (CEE) n° 1601/92. Le rapport sur le programme Poseican est actuellement en cours de préparation.

Régime spécifique d'approvisionnement (REA)

5.8 5.12. Le règlement (CE) n° 2790/94, portant modalités communes d'application du règlement (CEE) n° 1601/92 du Conseil, avait notamment pour objet de simplifier la gestion du régime d'approvisionnement spécifique, de renforcer l'encadrement et le suivi des opérations et de doter les autorités gestionnaires des instruments nécessaires pour s'assurer que les finalités du régime sont atteintes.

La Cour des comptes a mis en évidence un certain nombre de problèmes spécifiques découlant des retards pris dans la mise en oeuvre des mesures prévues par le règlement en cause. La Commission a évoqué, à plusieurs occasions, la question avec les autorités espagnoles et lancera un nouvel appel aux autorités compétentes pour faire en sorte que toutes les mesures prévues soient entièrement mises en oeuvre.

En ce qui concerne en particulier les contrôles sur la répercussion de l'aide à l'utilisateur final, afin de vérifier si les conditions de fixation d'une aide pour la période allant du 1er juillet 1996 au 31 décembre 1996 de façon rétroactive étaient réunies, la Commission et les autorités espagnoles se sont penchées ensemble sur le système de suivi et de contrôle de la répercussion de l'aide mis en place. Plusieurs réunions entre la Commission et les autorités espagnoles ont eu lieu dans le cadre du partenariat entre février et juin 1997. Ce travail a conduit la Commission à arrêter une décision sur la fixation de l'aide en juillet, les informations présentées par les autorités espagnoles ayant été jugées satisfaisantes. Les autorités espagnoles ont été invitées à poursuivre ce travail en partenariat avec la Commission.

Conclusion

5.13 a) La Commission a évoqué, à plusieurs reprises, la question des retards dans la mise en oeuvre des règlements en cause avec les autorités espagnoles. Un nouvel appel sera lancé aux autorités compétentes en vue d'assurer une mise en oeuvre rapide de toutes les mesures concernées. La question particulière des contrôles de la répercussion du bénéfice octroyé jusqu'au stade de l'utilisateur final a été discutée à l'occasion d'un certain nombre de réunions techniques qui se sont tenues pendant la première moitié de 1997, réunions qui ont débouché sur un résultat jugé satisfaisant.

c) Le travail d'élaboration du rapport sur le programme Poseican à soumettre au Conseil et au Parlement conformément à l'article 30 du règlement (CEE) n° 1601/92 est actuellement en cours.

d) La Commission examinera la possibilité de recouvrement éventuellement nécessaire pour les cas mentionnés par la Cour.

DÉLIVRANCE DES ATTESTATIONS POUR LES VIANDES DE GROS BOVINS MÂLES EN BELGIQUE

Procédure d'abattage en Belgique

5.16 a) 5.17 a) Dans sa description de la base de calcul du poids de la carcasse ainsi que des conditions que le produit doit remplir pour pouvoir bénéficier des restitutions à l'exportation, la Cour des comptes fait référence à la définition des carcasses figurant à l'annexe V du règlement (CEE) n° 2456/93, portant modalités d'application du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil en ce qui concerne les mesures générales et des mesures spéciales d'intervention dans le secteur de la viande bovine.

Dans le cas des restitutions à l'exportation, la définition à appliquer est celle qui se trouve dans les dispositions du tarif douanier [annexe du règlement (CEE) n° 2658/87]. Par conséquent, les carcasses pourvues d'abats spécifiques peuvent bénéficier du régime des restitutions à l'exportation, sans que cela ne constitue une infraction aux dispositions du tarif.

La Commission partage l'avis de la Cour selon lequel, à l'avenir, aucune restitution ne devra être accordée pour le poids des abats attenants aux carcasses. C'est la raison pour laquelle ce point sera éclairci dans les règlements correspondants.

5.17 b) En ce qui concerne l'identification et le poids, la Commission vérifiera, dans le cadre de sa procédure d'apurement des comptes, que le système utilisé en Belgique pour s'assurer que les carcasses proviennent effectivement de gros bovins mâles est approprié.

Conclusion

5.18 5.19. Comme la Commission l'a fait remarquer, la législation communautaire actuelle permet de faire bénéficier des restitutions à l'exportation des carcasses avec des abats spécifiques, sans que cela ne constitue une infraction aux dispositions du tarif douanier. La Commission convient néanmoins du fait qu'à l'avenir aucune restitution ne devrait être accordée pour le poids des abats attenants. Une proposition de modification du règlement en cause est actuellement en cours d'élaboration. De l'avis de la Commission, dans l'état actuel de la législation, il n'y a pas de base juridique permettant de prendre le type de mesures de recouvrement suggérées par la Cour.

PROCÉDURES APPLIQUÉES AUX EXPORTATIONS DE VIANDE BOVINE CONGELÉE REFOULÉES PAR L'ÉGYPTE

Introduction

5.20 5.21. Lorsque les produits exportés de la Communauté avec restitution ont été refusés dans le pays de destination (en l'occurrence l'Égypte), ces produits peuvent ou bien être réimportés sous le «régime des marchandises en retour», ce qui implique le remboursement de la restitution, ou bien ils peuvent être placés sous un régime douanier (notamment celui de l'entrepôt douanier où ils peuvent subir des manipulations simples comme le remballage, le reconditionnement) en vue de leur réexpédition vers un (autre) pays tiers, ce qui implique une surveillance douanière spécifique. La preuve de l'importation dans le pays de destination finale, requise lorsqu'il s'agit d'une restitution différenciée, est une preuve valable à la clôture du dossier de paiement. Néanmoins, lorsque le bureau de paiement, au vu de ce document, a des doutes sur l'identité des marchandises, il peut exiger des preuves supplémentaires. Il n'est pas exclu que le produit refusé ne retourne pas à la Communauté mais que de telles manipulations aient lieu dans un pays tiers intermédiaire. La Commission souligne que des conditions spécifiques ont été arrêtées pour les cas où les viandes bovines sont refoulées pour des raisons sanitaires [règlement (CE) n° 773/96 et règlement (CE) n° 793/97].

5.22. L'enquête de l'UCLAF a confirmé que le refoulement de la plupart de la viande par les autorités égyptiennes, bien que celle-ci corresponde aux normes relatives à la restitution communautaire, était dû au fait que le pourcentage de graisses ne correspondait pas à la législation égyptienne et donc pas pour des raisons sanitaires.

Pour trente cas il a été en effet constaté que, pour la viande refoulée en Égypte, aucun droit à la restitution n'existait, pour un certain nombre de cas parce que la qualité sanitaire de la viande était en cause, pour les autres cas parce que la preuve d'arrivée à destination dans un autre pays tiers n'a pas été fournie. Le recouvrement des montants indûment perçus a été engagé.

5.23. En effet, à la suite de cette enquête, la Commission a averti les États membres des difficultés qu'ils pourraient rencontrer avec la preuve de l'importation en Égypte, ce document ne montrant pas les éventuels rejets postérieurs. Les États membres intéressés ont collaboré étroitement aux investigations évoquées par la Cour des comptes au point 5.22, les conditions dans lesquelles celles-ci devaient être effectuées ayant été précisées en détail. La requête allemande a été considérée comme une demande de confirmation écrite de ce qui précède.

Observations en France et aux Pays-Bas

En France

Contrôles douaniers

Contrôles vétérinaires

Commentaires généraux sur les points 5.27-5.29 et 5.33-5.34.

Au cours des discussions entre la Commission et les États membres au sujet de l'application de la directive 90/675/CEE du Conseil, du 10 décembre 1990, fixant les principes relatifs à l'organisation des contrôles vétérinaires pour les produits en provenance des pays tiers introduits dans la Communauté, il est apparu que le contrôle vétérinaire de produits communautaires à réintroduire dans la Communauté à la suite d'un refoulement par un pays tiers n'était pas spécifiquement réglé par les dispositions de la directive précitée.

Dès lors, dans le cadre de la modification de la directive 90/675/CEE, la Commission a proposé des règles particulières à mettre en oeuvre dans le cas envisagé. Ces règles figurent à l'article 14 de la proposition de la Commission, qui est actuellement en discussion au sein des instances du Conseil.

Aux Pays-Bas

Contrôles douaniers

5.31 a) Les produits admis à l'exportation ne sont pas en libre circulation, mais relèvent du régime du transit externe. Aux fins de vérification, il aurait peut-être été plus approprié de les stocker séparément.

5.35. Le cas mentionné au point e) est à l'examen à l'UCLAF depuis plusieurs mois en collaboration avec les autorités compétentes des États membres. L'UCLAF donnera le suivi nécessaire aux autres cas mentionnés par la Cour.

Conclusion

5.36. Comme l'indique la réponse au point 5.23, les États membres intéressés ont collaboré étroitement aux investigations mentionnées par la Cour des comptes, les conditions dans lesquelles celles-ci devaient être effectuées ayant été précisées en détail. La requête allemande a été considérée comme une demande de confirmation écrite de ce qui précède.

5.37 a) b) La Commission est prête à améliorer l'information des États membres pour pouvoir permettre un traitement uniforme dans la Communauté des cas de retour des produits refoulés dans les pays tiers.

Des dispositions spécifiques [règlement (CE) n° 773/96 et règlement (CE) n° 793/97] ont été adoptées pour les cas où la viande bovine est refoulée pour des raisons sanitaires.

5.37 c) La proposition de modification de la directive 90/675/CEE, présentée par la Commission, est actuellement sur la table du Conseil.

5.38. La Commission procédera à l'examen des cas relevés par la Cour des comptes et prendra les mesures appropriées qui s'imposent.

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PARTIE III Actions structurelles

INTRODUCTION

III.1. La présente partie du rapport est consacrée aux actions à finalité structurelle. Elle comprend quatre chapitres, qui, outre des indications relatives au Fonds de cohésion, sont consacrés, respectivement, au Fonds européen de développement régional (FEDER), au Fonds social européen (FSE), à la section «orientation» du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA-Orientation) ainsi qu'à l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).

III.2. Ces chapitres examinent plusieurs aspects de la gestion des Fonds, particulièrement sous l'angle du suivi et du contrôle de la mise en oeuvre des programmes opérationnels dans les États membres. Ils traitent du partenariat et de la clôture des actions, de l'initiative communautaire ADAPT et des aides aux structures agricoles ainsi qu'aux projets de production et de commercialisation des produits agricoles. La partie relative à la pêche analyse l'initiative communautaire PESCA, les aides à la restructuration, à la modernisation et à l'adaptation des capacités de pêche. En outre, des commentaires sur les dépenses pour les accords internationaux de la pêche sont rattachés à cette partie. Plusieurs points soulignent également la nécessité de procédures mieux adaptées pour accroître l'efficacité et la cohérence des mesures en faveur des petites et moyennes entreprises, tant en matière de sélection des projets et de choix des formes d'aides qu'en ce qui concerne le suivi, la coordination et le contrôle. Les commentaires formulés au regard des différents Fonds résultent évidemment des domaines de contrôle qui ont été couverts; le fait que certaines observations se rapportent à un seul Fonds ne signifie pas, dès lors, que les faiblesses identifiées existent uniquement dans ce dernier.

III.3. Le tableau III.1 résume l'exécution budgétaire, pour l'exercice 1996, de l'ensemble des crédits d'engagement et de paiement relatifs aux actions structurelles (sous-section B2 du budget général). Le taux d'utilisation globale des crédits définitifs atteint 98 % en termes d'engagements et 95 % en termes de paiements. Les accroissements les plus significatifs concernent le taux d'utilisation des crédits d'engagement du FSE ainsi que celui des crédits de paiement du FSE, du FEDER et des initiatives communautaires (IC). Des indications plus détaillées, concernant l'exécution budgétaire, sont fournies dans les chapitres spécifiques figurant ci-après, consacrés aux divers Fonds.

III.4. Depuis 1994, la Commission a entamé la gestion des programmes dits de la deuxième génération de la réforme, qui couvre la période allant de 1994 à 1999. Cette gestion est assurée conjointement avec celle relative à l'achèvement des programmes de la période précédente (1989-1993) et sans qu'il soit toujours aisé, au vu des documents disponibles, d'établir la distinction entre les données relatives aux deux séries d'opérations.

III.5. Sur la base de documents de travail élaborés par la Commission, la dotation globale des Fonds structurels, aux prix de 1989, pour la période 1989-1993 pouvait être estimée à près de 66 000 Mio ECU, dont environ 50 % pour le FEDER, 30 % pour le FSE et 20 % pour le secteur «orientation» du FEOGA. À la fin de l'exercice 1996, un total de 4 727 Mio ECU d'engagements restait à liquider au titre de cette période, dont 2 518 Mio ECU pour le FEDER, 1 783 pour le FSE et 426 pour le FEOGA-Orientation.

III.6. Le tableau III.2 présente, par État membre et par Fonds, l'exécution au 31 décembre 1996 des actions structurelles pour la période 1994-1999. Le taux d'utilisation à cette date de la dotation globale prévue pour la période est de 45,7 % en engagements et de 32 % en paiements.

III.7. Conformément à l'article 20 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil (233), les engagements relatifs aux actions d'une durée égale ou supérieure à deux ans sont, en règle générale, introduits, dans la comptabilité budgétaire, par tranches annuelles. Les engagements budgétaires ne couvrent donc pas la totalité des financements communautaires prévus pour toute la durée des programmes approuvés. Une situation des obligations, des charges et des créances potentielles au 31 décembre 1996 figure dans le volume IV du compte de gestion, en complément au bilan de fin d'exercice. Elle fait apparaître, pour la période 1994-1999, des Fonds structurels, des aides prévues et non engagées, à prix 1996, de 88 500 Mio ECU, dont 8 500 Mio ECU pour les initiatives communautaires. La Cour a émis une réserve sur la fiabilité de ces chiffres dans le cadre de la DAS - voir point 19.20 du présent rapport.

III.8. En application de l'article 21 du même règlement n° 4253/88, la part prépondérante des paiements de la Commission, pour l'ensemble des Fonds structurels, est effectuée à titre d'avances. Les paiements comptabilisés ne traduisent donc pas le niveau réel d'exécution des actions. Des opérations de reprogrammation peuvent par ailleurs contribuer à influencer le montant des avances et à le maintenir élevé, même en cas de retard dans l'exécution des actions, grâce à la modification des échéanciers et des seuils d'engagements et de paiements requis pour l'ouverture de nouvelles tranches.

III.9. Le paiement du concours financier communautaire est adressé à l'autorité ou à l'organisme national, régional ou local désigné à cet effet dans la demande soumise par l'État membre concerné. Dans le respect des orientations des programmes et du partenariat institué au sein des comités de suivi, c'est cette autorité ou cet organisme national, régional ou local qui adopte les décisions individuelles d'octroi du concours du Fonds aux différents projets. Ces décisions individuelles ne sont pas habituellement portées à la connaissance de la Commission, même a posteriori, et, dans la situation actuelle, les instances communautaires n'en ont connaissance que de manière partielle ou occasionnelle.

III.10. Au cours de l'exercice 1996 et dans le cadre des travaux liés à l'initiative SEM 2000, la Commission a poursuivi l'élaboration d'un ensemble de textes visant à préciser les aspects d'éligibilité des dépenses en matière de Fonds structurels. Ces textes ont été mis en application avec effet au 1er mai 1997. De même, la Commission a entrepris, en application de l'article 23 du règlement n° 4253/88, l'élaboration d'un projet de règlement, actuellement en discussion, qui vise à établir des modalités détaillées de contrôle financier par les États membres des opérations cofinancées par les Fonds structurels.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

Dans ses réponses aux chapitres sur les différents Fonds structurels considérés, la Commission commente de manière détaillée le point de vue de la Cour, suivant lequel des procédures mieux adaptées sont nécessaires à une meilleure efficacité et à une meilleure cohérence des mesures en faveur des petites et moyennes entreprises.

III.4. Le chevauchement de transactions financières afférentes à des périodes de programmation successives est inévitable parce que les paiements concernant une période de programmation donnée se poursuivent normalement bien au-delà de la période de programmation suivante. La Commission considère que ses systèmes d'information comptable et de gestion fournissent suffisamment de possibilités d'effectuer les distinctions nécessaires entre les deux périodes de programmation.

III.5. Il y a trois raisons principales pour lesquelles certaines opérations de la première période de programmation ne sont pas achevées. Premièrement, la qualité des rapports finaux de nombreux États membres est insuffisante; deuxièmement, la date de clôture d'un certain nombre de programmes a été différée pour des raisons justifiées; troisièmement, dans un certain nombre de cas, les autorités nationales n'ont pas clarifié des problèmes spécifiques concernant, par exemple, le résultat d'enquêtes judiciaires ou le règlement satisfaisant de problèmes mis en évidence dans le cadre de contrôles. Dans la majorité des cas, il ne reste rien d'autre à payer que le solde de la dernière tranche.

III.7. La comptabilité budgétaire reflète légitimement les engagements concernant les tranches annuelles des programmes pluriannuels et non le financement communautaire total envisagé pour l'ensemble de la période de programmation. Toutefois, cette dernière information est fournie par la Commission chaque année dans un complément («compte de gestion») du bilan.

III.8. Il est évident que les avances de la Commission pour le cofinancement d'opérations à taux variables ne peut refléter précisément l'exécution réelle de ces opérations. Toutefois, pour que les avances ultérieures à la première avance puissent être déclenchées, les États membres doivent déclarer les dépenses dépassant certains niveaux prédéfinis. En ce sens, les avances de la Commission sont effectivement indicatives des progrès réels sur le terrain.

La reprogrammation financière est souvent inévitable, compte tenu de la complexité des programmes et du fait que les tranches annuelles ne sont que des estimations indicatives des taux d'exécution annuels. Toutefois, toute modification du plan financier requiert une décision spécifique de la Commission. La Commission examine si le report des montants non dépensés aux exercices suivants est raisonnable, afin d'éviter que l'État membre ne bénéficie d'une avance trop élevée.

III.9. Les États membres sont invités à garder ces informations disponibles pour le cas où un examen serait effectué par la Communauté. La Commission demande et obtient ces informations dans les cas où elles sont nécessaires, par exemple pour la planification d'une mission de contrôle. Compte tenu du grand nombre de projets considérés, il est irréaliste d'exiger que toutes ces informations soient automatiquement transmises à la Commission, qui n'en n'a pas besoin systématiquement, étant donné le partage des responsabilités entre la Commission et les États membres.

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CHAPITRE 6(234*) Fonds européen de développement régional

6.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 6.1

Données budgétaires et financières 6.2 - 6.8

Exécution budgétaire 6.2 - 6.3

Le nouvel objectif n° 6 6.4 - 6.8

Clôture des formes d'intervention 6.9 - 6.42

Cadre général de la clôture 6.9 - 6.16

Données relatives à la clôture 6.9 - 6.13

Cadre juridique et administratif relatif aux interventions décidées après la réforme dans le contexte des CCA et des IC 6.14 - 6.15

Enquête de la Cour 6.16

Observations générales 6.17 - 6.20

Retards administratifs de la clôture 6.17 - 6.18

Système de contrôle 6.19 - 6.20

Observations relatives aux programmes et aux activités clôturées 6.21 - 6.37

Fiabilité des demandes de paiement de solde 6.21 - 6.30

Prise en compte des éléments influençant la clôture 6.31 - 6.33

Qualité des rapports finals 6.34 - 6.37

Conclusion 6.38 - 6.42

Mise en oeuvre des actions en faveur des entreprises et plus particulièrement des PME dans le cadre du FEDER 6.43 - 6.104

Cadre général des actions en faveur des PME 6.43 - 6.52

Enquête de la Cour 6.43

Rôle et poids des PME 6.44

Définition des PME 6.45 - 6.47

Interventions en faveur des PME dans le domaine régional 6.48 - 6.52

Soutien à l'activité des entreprises 6.53 - 6.71

Appui aux régimes d'aides 6.53 - 6.59

Cumul et chevauchement des aides 6.60 - 6.63

Respect des règles en matière de concurrence 6.64 - 6.66

Zones industrielles et parcs technologiques 6.67 - 6.68

Services offerts aux PME 6.69 - 6.71

Soutien au financement des entreprises 6.72 - 6.80

Accès aux capitaux 6.73 - 6.76

Obtention de prêts 6.77 - 6.80

Mise en oeuvre des actions 6.81 - 6.85

Initiative PME 6.86 - 6.91

Évaluation de l'impact sur le développement régional des actions en faveur des entreprises 6.92 - 6.95

Conclusion 6.96 - 6.104

INTRODUCTION

6.1. Le présent chapitre relatif au domaine régional porte sur:

a) l'exécution budgétaire de l'exercice 1996, avec une référence spéciale à l'exécution financière du nouvel objectif n° 6;

b) les procédures et les opérations de clôture des formes d'intervention;

c) la mise en oeuvre des actions en faveur des entreprises - et plus particulièrement des petites et moyennes entreprises (PME) - dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER).

DONNÉES BUDGÉTAIRES ET FINANCIÈRES

Exécution budgétaire

6.2. Le tableau III.1 retrace l'utilisation des crédits du FEDER en 1996. Ceux-ci ont été utilisés à 99,8 % en engagements et à 99,5 % en paiements (contre respectivement 99 et 87 % en 1995). Les engagements pour des actions dans le domaine des Fonds structurels d'une durée égale ou supérieure à deux ans sont, en règle générale, réalisés par tranche annuelle(235).

6.3. Le tableau 6.1 retrace la répartition mensuelle des engagements et des paiements relatifs aux crédits relevant du domaine régional au cours de la période 1991-1996. Pour l'exercice 1995, la Commission justifiait la concentration des opérations budgétaires en fin d'exercice par la mise en oeuvre tardive de la nouvelle période de programmation(236). Cependant, en 1996, les données mettent encore en évidence ce phénomène puisque 60 % des montants engagés et 49 % des montants payés au titre de l'exercice l'ont été au cours du dernier trimestre de 1996, dont plus des deux tiers en décembre. Dans ces conditions, l'instruction, y compris le contrôle, des dossiers relatifs aux paiements et aux engagements exécutés au cours du dernier trimestre risque de ne pouvoir prendre suffisamment en compte les principes de légalité, de régularité et de bonne gestion financière. La proportion des paiements finals, toutes tranches confondues, s'est élevée à 14,5 % pour l'ensemble de l'année et à 20 % pour le dernier trimestre. Ces proportions sont normales compte tenu du fait que les avances versées atteignent généralement la limite de 80 % de chaque engagement prévue à l'article 21 du règlement (CEE) n° 4253/88.

Le nouvel objectif n° 6

6.4. Le protocole n° 6 annexé à l'acte d'adhésion des nouveaux États membres(237) crée un nouvel objectif n° 6 (O6) qui consiste à promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions ayant une densité de population de huit habitants ou moins au km2. Ce protocole établit la liste des régions concernées par l'O6 et une ventilation indicative des crédits d'engagement des Fonds structurels (FS) et de l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) qui, pour la période 1995-1999, s'élèvent à 511 Mio ECU pour la Finlande et à 230 Mio ECU pour la Suède.

6.5. Un seul document unique de programmation (DOCUP) pour chacun des États membres, couvrant l'ensemble des régions totalement ou partiellement éligibles à l'O6, a été arrêté par la Commission le 11 juillet 1995 pour la Finlande (huit régions) et le 6 novembre 1995 pour la Suède (six régions). La contribution financière des FS et de l'IFOP inscrite aux DOCUP s'élève à 459,9 Mio ECU pour la Finlande et à 252 Mio ECU pour la Suède (dont, respectivement, 172,5 et 122,64 Mio ECU du FEDER). La différence avec les montants indicatifs affichés dans le protocole n° 6 s'explique par des retenues de 9 % au titre des initiatives communautaires et de 1 % au titre des projets «Article 10» du règlement FEDER ainsi que par un transfert de 50 Mio ECU des objectifs nos 2 (O2) et 5 b) (O5 b) vers l'O6 en Suède. En outre, en mai 1995, 15,8 Mio ECU supplémentaires ont été transférés des autres objectifs aux initiatives communautaires dans les régions O6 finlandaises.

6.6. Conformément à l'article 4 du protocole n° 6, les dispositions réglementaires concernant l'objectif n° 1 (O1) sont applicables à l'O6, bien que les caractéristiques et les besoins des régions concernées soient d'une autre nature. À titre d'exemple, dans les régions O6, aucun financement de dépenses d'infrastructures n'a été retenu tandis que, dans les régions O1, 31,2 % des contributions des FS sont consacrés à ces dépenses.

6.7. L'examen de l'exécution financière de la contribution du FEDER prévue dans le DOCUP finlandais montre que, outre la première avance automatique de 11,2 Mio ECU, une seconde avance de 6,72 Mio ECU a été versée en août 1996 sur la base d'un montant d'environ 9,3 Mio ECU de dépenses justifiées. Les montants des dépenses éligibles prévues pour les tranches 1995 et 1996 s'élèvent à 44,8 et à 61 Mio ECU. Le montant des dépenses effectuées au 31 décembre 1996 est de l'ordre de 28 Mio ECU. En ce qui concerne le DOCUP suédois, seule la première avance automatique de 10,93 Mio ECU a été versée en décembre 1995. Au 31 décembre 1996, aucune demande de paiement n'a été introduite, et les dépenses effectuées s'élevaient à 1,8 Mio ECU alors que le montant des dépenses éligibles prévues pour 1995 et 1996 était, respectivement, de 42,22 et de 44,21 Mio ECU.

6.8. Les délais constatés dans les deux États membres sont dus à la fois aux dates d'approbation, aux montants prévus et à une programmation de l'exécution qui s'est avérée peu réaliste compte tenu du caractère nouveau des actions. En Suède, ces délais s'expliquent aussi par la mise en place d'un nouveau système de comités de suivi régionaux et d'agences chargées de percevoir et de distribuer les fonds communautaires, dont les procédures de fonctionnement restent à préciser, ainsi que par le fait que les versements s'effectuent sur la base de dépenses justifiées et non sous forme d'avances. Le premier versement de l'État membre à un bénéficiaire final n'a eu lieu qu'en juillet 1996.

CLÔTURE DES FORMES D'INTERVENTION

Cadre général de la clôture

Données relatives à la clôture

6.9. La clôture des interventions cofinancées par le FEDER porte actuellement sur des formes d'intervention décidées dans le contexte des cadres communautaires d'appui (CCA) et des initiatives communautaires (IC) relatifs à la période de programmation 1989-1993, de même que sur des interventions décidées avant la réforme des FS de 1988, s'agissant d'actions hors-quota (HQ), d'opérations intégrées de développement (OID), de programmes nationaux d'intérêt communautaire (PNIC), de programmes intégrés méditerranéens (PIM), des programmes d'initiatives communautaires (PIC) et de projets régis par le règlement (CEE) n° 1787/84(238).

6.10. Les engagements restant à liquider concernant l'ensemble de ces interventions s'élevaient, respectivement, à 4 658,9 Mio ECU au 31 décembre 1995 et à 3 286,1 Mio ECU au 31 décembre 1996.

6.11. Dans ce contexte, l'ensemble d'actions le plus important concerne les formes d'interventions décidées après la réforme de 1988 dans le cadre des CCA et des IC relatifs à la période 1989-1993(239). Le montant restant à liquider s'élevait à 3 259,4 Mio ECU au 31 décembre 1995 et à 2 524,3 Mio ECU au 31 décembre 1996, représentant, respectivement, 11,4 % et 8,8 % des engagements de 28 597,5 Mio ECU effectués pendant les exercices 1989 à 1995(240)(241), dont 362,8 Mio ECU avaient été dégagés et 24 975,4 Mio ECU payés avant le 31 décembre 1995. En 1996, 42,5 Mio ECU et 689,9 Mio ECU ont été respectivement dégagés et payés. En nombre, les restes à liquider au 31 décembre 1995 et au 31 décembre 1996 correspondent, respectivement, à 753 et à 613 actions à clôturer, par rapport à un nombre total d'actions initiées d'environ 800. Sur les 78 actions de l'O2 relatives à la période 1989-1991, 41 n'étaient pas clôturées au 31 décembre 1996. Le reste à liquider représente, pour l'essentiel, le solde de la dernière tranche annuelle des actions (soit en général 20 % de cette dernière tranche)(242).

6.12. En ce qui concerne les interventions cofinancées par le FEDER dont les décisions de cofinancement initiales sont antérieures à la réforme de 1988, le reste à liquider (1 399,5 Mio ECU au 31 décembre 1995 et 761,8 Mio ECU au 31 décembre 1996) concerne:

a) des actions HQ, des OID, des PIM, des PNIC, des PIC (496,9 Mio ECU au 31 décembre 1995 et 384,5 Mio ECU au 31 décembre 1996); le reste à liquider concerne:

- des engagements contractés sur les lignes budgétaires relatives aux CCA B2-1200, 1201 et 1202 (287,8 Mio ECU au 31 décembre 1995 et 240,6 Mio ECU au 31 décembre 1996);

- des engagements contractés sur les lignes budgétaires spécifiques à ces actions (209,1 Mio ECU au 31 décembre 1995 et 143,9 Mio ECU au 31 décembre 1996;

b) des projets décidés par la Commission avant le 1er janvier 1989 au titre du FEDER et soumis aux dispositions de dégagement d'office prévues à l'article 12 du règlement FEDER modifié (842,4 Mio ECU au 31 décembre 1995 et 325,5 Mio ECU au 31 décembre 1996);

c) des projets adoptés par la Commission en 1989 mais régis par l'ancien règlement (CEE) n° 1787/84 et non soumis aux dispositions de dégagement d'office (60,2 Mio ECU au 31 décembre 1995 et 51,8 Mio ECU au 31 décembre 1996);

6.13. Le tableau 6.2 présente l'évolution au cours de l'exercice 1996 des engagements restant à liquider par ligne budgétaire (6.2 A) et par État membre (6.2 B), hormis les projets individuels décidés sur la base de l'ancienne réglementation dont l'évolution en 1996 est retracée dans le tableau 6.3(243).

Cadre juridique et administratif relatif aux interventions décidées après la réforme dans le contexte des CCA et des IC

6.14. En ce qui concerne les États membres, la plupart des engagements juridiques et financiers concernant ces actions devaient être effectués avant la date limite du 31 décembre 1993(244) sauf prorogation éventuelle. Les États membres disposent en règle générale d'un délai de deux ans après cette date pour effectuer les paiements aux bénéficiaires finals. Dans les six mois qui suivent, ils doivent remettre les documents indispensables pour la clôture, notamment la demande de paiement du solde et le rapport final d'exécution(245). Ensuite, la Commission doit effectuer le paiement du solde du concours financier dans un délai ne dépassant pas, en règle générale, deux mois à compter de la réception d'une demande recevable(246). Pour l'ensemble des actions, l'application de ces dispositions fixe donc au 31 août 1996 la date de clôture, sauf en ce qui concerne l'O2 pour lequel les actions font l'objet de deux périodes de programmation (1989-1991 et 1992-1993), la clôture relative à la première période étant fixée au 31 août 1994.

6.15. La Commission peut néanmoins prolonger les délais d'engagement et de paiement à la demande de l'État membre, si cette demande est introduite avant l'expiration des délais et si elle est dûment justifiée. En 1995, la DG XVI a retenu des principes permettant d'assurer une approche commune à cet égard. Pour les engagements, les prolongations admissibles sont de douze mois au maximum par rapport à la date limite initiale des engagements. Pour les paiements, les prolongations admissibles sont également de douze mois au maximum par rapport à la date limite initiale des paiements. Sur cette base, à la suite des nombreuses demandes d'extension des dates limites pour les engagements et/ou les paiements, la Commission a accordé des prolongations permettant que des paiements par les bénéficiaires finals et des paiements de la Commission aux États membres puissent être exécutés jusqu'en 1996 et 1997. Pour l'Italie, les programmes de l'O1 de la période 1989-1993 ont fait l'objet d'un accord particulier qui porte ces dates à 1997 et à 1998 pour certaines interventions(247).

Enquête de la Cour

6.16. Le contrôle de la clôture des programmes 1989-1993 a eu pour objectif d'examiner si les procédures répondaient aux principes de légalité, de régularité et de bonne gestion financière. Les contrôles ont été effectués à la Commission et dans cinq États membres (Espagne, France, Irlande, Portugal et Royaume-Uni). Vu les retards dans les opérations de clôture, la Cour a sélectionné des opérations permettant d'obtenir une appréciation sur le fonctionnement des procédures déjà mises en oeuvre. Dans ce contexte, le présent rapport ne peut contenir qu'une première série d'observations.

Observations générales

Retards administratifs de la clôture

6.17. Indépendamment des difficultés éventuelles de réalisation inhérentes à la programmation d'actions nouvelles, les retards administratifs de la clôture des programmes de la période 1989-1993 par rapport aux dates initialement prévues sont dus en partie au fait que certains États membres ne transmettent pas les documents nécessaires dans le délai réglementaire de six mois qui suit la fin de la mise en oeuvre. Les règlements ne prévoyant pas de sanction dans ces cas, la Commission ne possède pas d'instrument pour amener les États membres à respecter ces dates limites.

6.18. Par ailleurs, les États membres ont une politique de liquidation des engagements insuffisamment active résultant aussi du chevauchement entre les différentes périodes de programmation, lequel engendre une grande lourdeur administrative.

Système de contrôle

6.19. Aux termes de l'article 23 du règlement (CEE)n° 4253/88, les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour vérifier régulièrement que les actions financées par la Communauté ont été menées correctement. La Commission peut également contrôler sur place, notamment par sondage, les actions cofinancées et demander aux États membres d'effectuer des contrôles sur place pour vérifier la régularité des demandes de paiement. Jusqu'à présent, la Commission et les États membres n'effectuent ou n'exigent de contrôles en liaison avec la clôture que dans des cas exceptionnels, et la Commission n'a pas établi de procédures systématiques pour la mise en oeuvre de la faculté de procéder ou de faire procéder à de tels contrôles en vue d'examiner la fiabilité des documentsservant de base pour la clôture.

6.20. Un contrôle effectif dans le cadre de la clôture est indispensable afin d'assurer la légalité et la régularité des paiements effectués par la Commission(248). Ce contrôle doit en principe s'inscrire dans le contexte plus général des systèmes de gestion et de contrôle des États membres et de la Commission. Le projet de règlement d'application de l'article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE)n° 4253/88 prévoit ainsi à juste titre la mise en place de systèmes de gestion et de contrôle fiables dans les États membres, de même que la coordination des programmes de contrôle de la Commission et de chaque État membre de façon à «optimaliser l'utilisation des ressources affectées à ces contrôles aux niveaux national et communautaire», la Commission pouvant ainsi s'assurer en priorité de la fiabilité des systèmes nationaux. En ce qui concerne les actions et les programmes encore à clôturer décidés dans le cadre de l'ancienne réglementation et de la période de programmation 1989-1993, il importe néanmoins de les soumettre, en coordination avec les États membres, à un contrôle substantiel, car les conditions de gestion et de contrôle envisagées dans le projet de règlement d'application ne sont pas actuellement réunies.

Observations relatives aux programmes et aux activités clôturées

Fiabilité des demandes de paiement de solde

6.21. Les demandes de paiement des États membres doivent être établies sur la base des dépenses éligibles réellement effectuées par les bénéficiaires finals et pour lesquelles existent des pièces justificatives. Cette obligation n'est pas toujours respectée. Les problèmes constatés visent:

a) la justification des dépenses déclarées au niveau des autorités désignées et des gestionnaires (y compris le problème de l'insuffisance des dépenses déclarées pour verser la totalité du montant demandé);

b) la justification des dépenses effectuées au niveau du bénéficiaire final;

c) l'éligibilité des dépenses.

Justification des dépenses déclarées au niveau des autorités désignées et des gestionnaires

6.22. En Irlande, les contrôles opérés par les services de la Cour et de la Commission sur plusieurs années ont permis de constater l'absence de toute forme de vérification ou de procédure relevant du contrôle financier au niveau tant des administrations chargées de la mise en oeuvre que de l'autorité désignée, comme l'attestent les nombreux cas d'irrégularités mis au jour dans les demandes de paiement. L'administration chef de file pour le programme opérationnel plurifonds «Industrie et services 1989-1993», qui constituait le canal essentiel en matière de financement, par le FEDER, du développement industriel en Irlande (589,2 Mio ECU au titre des fonds FEDER), n'a pas été en mesure de justifier l'ensemble des montants présentés à la Commission au titre des dépenses. Certains documents officiels détenus par cette administration comme justification des montants figurant dans la déclaration finale avaient été rédigés au stylo, modifiés en utilisant du fluide correcteur, ou purement et simplement annulés sans autre explication.

6.23. Un examen de l'IC «Télématique (1991-1993)» en Irlande a révélé qu'il n'était pas possible de décomposer jusqu'au niveau du projet le montant des dépenses présenté dans la dernière déclaration (21,1 Mio ECU), faute d'une ventilation exacte des dépenses éligibles par mesure et par projet. Le même problème a été constaté pour l'IC «Stride (1991-1993)» (montant des dépenses déclarées: 18,2 Mio ECU). En outre, la moitié des dépenses relatives à un projet cofinancé dans le cadre de l'IC «Télématique (1991-1993)» et concernant la création d'un réseau reliant six bibliothèques universitaires n'a pu être contrôlée, la documentation n'étant pas disponible. Un concours de 379 104 ECU a été versé.

6.24. Concernant le PO O2 «Pays Basque (E) (1989-1991)», il a été impossible de reconstituer le détail des montants déclarés pour la mesure 1.4 «Aides aux PME» (26,76 Mio ECU).

Justification des dépenses effectuées au niveau du bénéficiaire final

6.25. La demande de paiement de solde relative au PO O2 (1990-1991) «East Midlands» comportait un montant au titre des dépenses approuvées de 6,76 Mio ECU pour la construction d'un raccordement. D'après la demande de paiement du solde présentée par le bénéficiaire final, les dépenses éligibles ont atteint 6,30 Mio ECU. De plus, ces dépenses comprenaient des coûts salariaux forfaitaires d'un montant de 0,21 Mio ECU, sans aucune justification ni document à l'appui.

6.26. L'approbation initiale relative à la création d'une zone industrielle dans le cadre du même PO prévoyait un plan en deux phases, mais le projet a été modifié ultérieurement pour être exécuté en une seule phase. Pour cette raison, les dépenses approuvées, à savoir 0,98 Mio ECU, ont été revues et ramenées à 0,67 Mio ECU. Cette modification n'a pas été prise en considération dans la déclaration finale de dépenses présentée à la Commission. La déclaration de dépenses relative à la création d'un «circuit touristique» cofinancé dans le cadre d'un seul et même PO se fondait sur un montant total de dépenses approuvées de 0,7 Mio ECU. Conformément à la demande de paiement de solde, les paiements éligibles effectués par le promoteur n'ont atteint que 0,62 Mio ECU (une différence de 13,5 %). Au total, le contrôle d'un échantillon de projets relevant d'un même PO a montré que le coût éligible certifié auprès de la Commission doit être réduit de 1,32 Mio ECU. Cela représente 12,45 % du total des dépenses déclarées pour les sept projets en question, soit 2,4 % des dépenses finales déclarées.

Éligibilité des dépenses

6.27. Dans certains cas, l'accomplissement des formalités légales préalables à l'exécution d'un projet entraîne un dépassement des délais d'éligibilité. Un cas de ce type a été observé en Irlande pour l'établissement d'un «Business Innovation Fund» géré par une société d'économie mixte, à financer dans le cadre du MOP, les dépenses inéligibles s'élevant à 0,9 Mio ECU. Un autre cas concerne un projet d'urbanisation d'une nouvelle zone industrielle incluse dans l'IC «Resider Pays Basque (1990-1991)» sous la responsabilité des autorités territoriales, les dépenses inéligibles étant de 0,6 Mio ECU.

6.28. Des dépenses encourues (environ 1 Mio ECU) après la date limite de clôture du PO O2 «Pays Basque (1989-1991)» ont été identifiées.

6.29. La demande de paiement de solde concernant l'IC «Envireg Irlande du Nord (UK) (1991-1993)» comprenait les dépenses relatives aux deux phases d'un projet d'assainissement. La deuxième phase ayant été repoussée au-delà de la date limite de paiement, ces dépenses (144 946 ECU) n'étaient pas éligibles dans le cadre du programme Envireg. De plus, les dépenses encourues pour la deuxième phase ont été incluses dans le document unique de programmation (DOCUP) «Objectif n° 1 pour l'Irlande du Nord 1994-1999», ce qui a donc entraîné un double financement du projet. Pour un autre projet d'assainissement, le coût final déclaré dépassait les dépenses éligibles de 215 825 ECU, une fois de plus en raison du non-respect de la date limite de paiement. Dans le cas d'un projet concernant l'environnement, il est apparu que les dépenses déclarées correspondaient au montant initialement approuvé, et non pas au montant des dépenses effectivement encourues (dépassement de 46 916 ECU). D'une manière générale, le contrôle de la Cour a montré que le coût éligible certifié devait être réduit de 407 687 ECU, ce qui représente 1,6 % des dépenses certifiées.

6.30. Un autre projet relatif à un centre d'artisanat en Espagne (environ 4 Mio ECU) n'a pas été réalisé, mais a été remplacé par la construction du centre d'informatique de l'administration compétente pour l'exécution du projet. Ce changement de destination n'a été communiqué ni au comité de suivi ni à la Commission, et les dépenses relatives au centre d'informatique ont été déclarées comme étant du centre d'artisanat. Cela est d'autant plus préoccupant que l'élargissement ultérieur du centre d'informatique (non inclus dans le PO) a donné lieu à des dénonciations de fraude présumée (fausses factures) ayant fait l'objet de l'ouverture d'une procédure judiciaire.

Prise en compte des éléments influençant la clôture

6.31. Lors de la clôture, l'État membre et la Commission doivent prendre en considération tous les éléments nécessaires (résultats des rapports de contrôle, constatations des dépenses non éligibles, disponibilité des pièces justificatives pour les dépenses encourues, fiabilité des systèmes d'enregistrement des autorités désignées par les États membres et des bénéficiaires finals, etc.) afin de faire, le cas échéant, les corrections nécessaires et d'assurer la légalité et la régularité du paiement final. Les exemples suivants illustrent les difficultés rencontrées dans ce domaine.

6.32. En Irlande, le PO «Industrie (1989-1993)» a été clôturé à la fin de 1994, malgré les réserves exprimées par le contrôleur financier auprès des services gestionnaires sur la fiabilité du système d'information financière de deux agences spécialisées. Le paiement a été autorisé, le contrôleur financier se réservant le droit d'exiger, conformément aux articles 23 et 24 du règlement (CEE) n° 4253/88, le recouvrement éventuel. Les observations relatives au PO n'ont été communiquées par le contrôleur financier qu'en décembre 1995; dans le même temps, celui-ci déclarait qu'en cas de non-réception dans les deux mois d'une réponse satisfaisante à ses demandes, aucun versement ne serait plus approuvé concernant le PO «Industrie 1994-1999». Les autorités nationales ont donc mandaté un auditeur indépendant pour rapprocher les comptes publiés des deux agences avec les dépenses annnuelles déclarées. L'audit a donné lieu à l'opinion suivante: «le système semble être conçu de manière à permettre un rapprochement adéquat». Cette opinion a reçu l'approbation de la Commission, mais en l'absence d'un rapprochement systématique, la Cour n'a pas pu retracer dans des délais raisonnables la piste de la dépense, depuis le système de paiement des aides de l'agence jusqu'à la déclaration annuelle de dépenses.

6.33. Le Government Office des East Midlands a demandé à la Commission de calculer le montant susceptible d'être recouvré sur un projet ayant bénéficié d'un concours du FEDER pour être vendu par la suite. Ce montant a alors été remboursé par le bénéficiaire au Government Office. Cependant, le montant recouvré par la Commission était insuffisant. De plus, la déclaration finale de dépenses et la demande de paiement correspondante ont été établies par le Government Office sans tenir compte de la vente du projet. Le montant des dépenses déclarées dépassait ainsi les dépenses éligibles de 0,2 Mio ECU. En outre, bien qu'elle ait informé le Government Office de son intention de recouvrer le montant sur le solde du programme, la Commission ne l'a pas fait

Qualité des rapports finals

6.34. En l'absence d'indications précises sur le contenu du rapport final dans l'article 25, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 4253/88, la Commission annexait à ses décisions relatives à l'octroi d'un concours FEDER des modalités concernant le suivi et l'évaluation. Celles-ci prévoyaient que le rapport final donne un aperçu concis de l'exécution du programme et examine de façon exhaustive le degré de réalisation des objectifs physiques et qualitatifs assignés au départ. De plus, une première évaluation de l'impact économique immédiat devrait être effectuée sur la base d'indicateurs préalablement définis.

6.35. En juin 1995, la Commission a établi un document type que les États membres sont appelés à respecter au cours de la période de programmation 1994-1999. Aucun document analogue n'avait été élaboré pour la période 1989-1993. Au lieu de cela, il incombait à chaque comité de suivi de définir la structure et le contenu du rapport final. De ce fait, la qualité des rapports finals présentés à la Commission est très variable.

6.36. La teneur de nombreux rapports finals présentés ne satisfaisait pas aux exigences susmentionnées et ne permettait pas de se prononcer sur les résultats des programmes. Les rapports se limitent souvent à une simple description des activités financées. De plus, dans certains cas, les informations financières qui y figurent ne correspondent pas aux montants indiqués dans la demande de paiement de solde, ce qui a entraîné des retards dans la clôture, la Commission ayant dû s'adresser aux États membres pour obtenir des éclaircissements.

6.37. Par exemple, la déclaration finale de dépenses relative au PO O2 «East Midlands (1990-1991)» a été adressée à la Commission le 29 juin 1995 dans le délai imparti de six mois. En raison de différences apparaissant entre les chiffres relatifs à l'exécution financière figurant dans le rapport final et dans le plan financier révisé relatif au PO, la Commission a adressé le 23 août 1995 aux autorités britanniques une demande de clarification. Le 14 novembre 1995, le Government Office a répondu de manière circonstanciée, demandant à deux reprises si les informations fournies étaient bien suffisantes. Finalement, la Commission a fait savoir à l'État membre qu'elle avait approuvé les documents à la fin d'avril 1996 et procédé à la clôture en juin de la même année, c'est-à-dire un an après la présentation de la déclaration finale. Une situation similaire s'est présentée dans le cas de la clôture du programme «Rechar East Midlands (1990-1993)», où la déclaration finale de dépenses a été présentée en juin 1996. L'approbation de la Commission n'était toujours pas donnée le 31 décembre 1996.

Conclusion

6.38. La programmation de la majorité des actions cofinancées a été modifiée, ayant souvent pour effet de prolonger les délais d'engagement et de paiement dans les États membres. La clôture a ainsi été retardée de manière substantielle, allongeant la durée du chevauchement entre les différentes périodes de programmation et engendrant actuellement une très grande lourdeur administrative, ce qui complique également le démarrage des nouvelles actions. La Commission devrait mener une politique de liquidation plus active et une politique plus stricte en matière de prolongation de dates limites d'engagement et de paiement au niveau national (voir points 6.11-6.15 et 6.17-6.18).

6.39. L'absence de contrôles spécifiques de la Commission et des États membres en liaison avec la clôture ainsi que la qualité insuffisante des pièces justifiant les demandes de solde expliquent les nombreux problèmes de légalité et de régularité constatés concernant les actions clôturées. La Commission et les États membres devraient mettre en place, en partenariat, de réels systèmes de contrôle permettant de s'assurer de la fiabilité des déclarations de dépenses présentées. Les systèmes d'information qui sous-tendent ces déclarations devraient également permettre aux instances de contrôle tant nationales que communautaires de retracer la piste d'audit, visant à relier le paiement communautaire aux dépenses encourues par les bénéficiaires finals à travers les différents niveaux de collecte et de certification des données.

6.40. Les caractéristiques de la gestion des FS entraînent que des versements importants sous forme d'avances sont effectués en contrepartie de la réalisation d'une fraction des actions prévues. En conséquence, c'est au moment du paiement du solde que d'éventuelles dépenses inéligibles dans les déclarations transmises par les États membres risquent d'être définitivement financées par le budget communautaire. La Cour a détecté la présence de tels cas de dépenses inéligibles lors des contrôles relatifs à ses déclarations d'assurance. C'est pourquoi des systèmes de contrôle performants sur le plan de la clôture des formes d'intervention sont indispensables. Néanmoins, le contrôle de l'éligibilité des dépenses doit avoir un caractère permanent, en particulier à l'occasion du paiement du solde des tranches annuelles.

6.41. En ce qui concerne les anomalies constatées par la Cour et communiquées à la Commission (voir points 6.22-6.33), il conviendrait que celle-ci, en application de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 modifié, procède à l'examen approprié et, le cas échéant, au recouvrement des montants indus.

6.42. La majorité des rapports finals présentés jusqu'à présent se limite essentiellement à une description des actions cofinancées, bien qu'une évaluation efficace soit indispensable pour apprécier, voire renforcer le succès de la politique de cohésion. Pour cette raison, la Commission doit veiller à ce que les rapports finals donnent un aperçu de l'exécution du programme, analysent de façon exhaustive le degré de réalisation des objectifs physiques assignés au départ et comportent une première évaluation de l'impact économique immédiat sur la base des indicateurs préalablement définis (voir points 6.34-6.37).

MISE EN OEUVRE DES ACTIONS EN FAVEUR DES ENTREPRISES ET PLUS PARTICULIÈREMENT DES PME DANS LE CADRE DU FEDER

Cadre général des actions en faveur des PME

Enquête de la Cour

6.43. En 1996, la Cour a poursuivi l'analyse des actions communautaires en faveur des PME. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1994, l'aide aux PME par le Fonds social européen (FSE) ainsi que la politique d'entreprise gérée par la DG XXIII ont été abordées(249). Les contrôles dont les résultats sont exposés dans le présent chapitre ont eu pour objet les actions mises en oeuvre dans le cadre de la politique régionale. Ils ont été effectués sur la base de sondages orientés pour permettre une appréciation de la gestion financière de ces actions dans treize États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Irlande, Italie, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Finlande, Suède,Royaume-Uni) et à la Commission. Le présent rapport traite également des PME dans les domaines de la recherche et du développement technologique (chapitre 10) ainsi que du Fonds social européen, principalement dans le cadre de l'initiative communautaire ADAPT (chapitre 7) et des programmes d'action MEDIA (chapitre 11).

Rôle et poids des PME

6.44. L'article 130 du traité CE, tel que modifié par le traité sur l'Union européenne, prévoit que «l'action de la Communauté et des États membres vise à encourager un environnement favorable à l'initiative et au développement des entreprises de l'ensemble de la Communauté, et notamment des petites et moyennes entreprises». Le rôle déterminant des PME dans la création d'emplois et plus généralement comme facteur de stabilité sociale et de dynamisme économique est désormais reconnu et constitue un des thèmes permanents des derniers Conseils européens(250). Le poids des PME dans l'économie européenne est mis en évidence par le fait que 99,8 % des entreprises de l'Union européenne emploient moins de 250 salariés, ce qui représente 66,5 % du total des emplois. Le chiffre d'affaires de ces entreprises constitue 64,7 % du chiffre d'affaires total(251).

Définition des PME

6.45. Dans le cadre du FEDER, où il n'y a pas de définition réglementaire des PME, une détermination des entreprises bénéficiaires en fonction des objectifs visés dans chaque action et des structures économiques des régions concernées aurait dû être réalisée dans le cadre du partenariat, ce qui aurait permis d'accroître l'efficacité des interventions communautaires. En réalité, une définition des PME bénéficiaires fait souvent défaut et, dans les cas où elle existe, elle n'est pas toujours sélective. Il en est ainsi lorsque seul le nombre de salariés, fixé à 500, est pris en compte et qu'aucun critère d'indépendance financière par rapport aux grandes entreprises n'est retenu. Par ailleurs, toute définition des PME devient peu utile quand, dans les textes, la référence aux PME est précédée du mot «notamment», ce qui conduit à élargir le champ d'intervention à l'ensemble des entreprises.

6.46. En 1992, la Commission a adopté l'«encadrement communautaire des aides aux PME»(252) qui précise les critères définissant une PME dans le domaine de la politique en matière de concurrence. Cependant, les régimes d'aides antérieurs n'ont toujours pas été adaptés et de nouveaux régimes ont été approuvés par la Commission sans respecter les termes de cette définition des PME, comme il a été constaté en région wallonne (B) où de grandes entreprises ont bénéficié d'avantages réservés aux PME.

6.47. En avril 1996, la Commission a adopté une recommandation(253) adressée aux États membres, à la BEI et au FEI, concernant la définition des PME à utiliser dans les politiques communautaires. Ainsi, une PME est définie comme une entreprise employant moins de 250 personnes et dont, soit le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 40 Mio ECU, soit le total du bilan n'excède pas 27 Mio ECU et qui n'est pas détenue à hauteur de 25 % ou plus par une grande entreprise (voir points 10.6 et 10.7 et tableau 10.3 du chapitre «Recherche» et point 11.13 du chapitre «Politiques industrielles - MEDIA»). Il faut noter que cette recommandation prévoit la possibilité de «ne retenir que le seul critère de l'effectif pour la mise en oeuvre de certaines politiques». Comme la majorité des interventions de la période 1994-1999, notamment pour l'O1, avait déjà été approuvée, les effets à court terme de cette recommandation ne peuvent être que minimes. Par ailleurs, les limites fixées représentant des maxima, des seuils plus bas devraient être fixés lorsque des actions se dirigent vers une catégorie précise de PME.

Interventions en faveur des PME dans le domaine régional

6.48. En ce qui concerne les actions de soutien aux PME dans le cadre des politiques régionales, les formes traditionnelles d'intervention restent prépondérantes. Celles-ci peuvent être classées en deux catégories: le financement de l'offre de services matériels (zones industrielles, pépinière d'entreprises, etc.) ou immatériels (assistance technique, ingénierie financière, etc.) et l'appui à des régimes d'aide à finalité régionale. Les subventions globales constituent également une forme d'intervention particulière en ce sens que des organismes intermédiaires sont chargés de les répartir entre les bénéficiaires finals sous forme de subventions individuelles. Par ailleurs, les PME peuvent bénéficier de formes novatrices d'intervention comme, entre autres, la création de centres d'entreprise et d'innovation et la mise en place de fonds de capitaux d'amorçage. En outre, en juin 1994, une nouvelle initiative communautaire concernant l'adaptation des PME au marché unique a été créée par la Commission(254) avec une dotation des FS de 1 000 Mio ECU pour la période 1994-1999.

6.49. En l'absence de regroupement des actions en faveur des PME à l'intérieur des DOCUP ou des CCA, il n'existe ni inventaire des actions en faveur des PME ni relevé des montants prévus ou alloués à leur financement, à l'exception de l'IC «PME». De ce fait, la Commission n'est pas en mesure de connaître, même de façon approximative, le volume de fonds consacrés aux PME. Seules des estimations ont pu être présentées par la Commission dans ses rapports successifs. À titre d'exemple, le septième rapport sur les FS(255) indique que «10 % en moyenne des ressources du FEDER sont consacrés de manière spécifique à des mesures en faveur des PME», ce qui représenterait en 1996 un montant de l'ordre de 1 200 Mio ECU. Une partie, impossible à déterminer, des aides en faveur des PME se trouve dans l'enveloppe financière prévue dans les CCA et DOCUP de l'O1 pour les mesures de développement de l'environnement productif dans l'industrie et les services. Cette enveloppe s'élève pour la période 1994-1999 à 16 088 Mio ECU, soit 17,1 % du total pour l'ensemble des FS. Ce n'est qu'en 1996 que la Commission a décidé de lancer un appel d'offres afin de répertorier l'ensemble des mesures FEDER visant l'aide aux PME dans les régions assistées.

6.50. Des efforts, parfois soutenus par le FEDER, ont été entrepris dans plusieurs régions afin d'inventorier l'ensemble de ces actions, leurs gestionnaires, leurs conditions d'octroi et leurs modalités de mise en oeuvre. Ces efforts ont conduit à la publication de guides dont l'exhaustivité n'est pas assurée, notamment pour les aides communautaires.

6.51. L'existence de nombreuses interventions du FEDER dans les régions bénéficiaires, pouvant aller jusqu'à plus d'une centaine de mesures pour une vingtaine de programmes qui se chevauchent dans le temps et dans leur contenu, donnent comme résultat une gamme complexe d'actions en faveur des PME, auxquelles s'ajoutent les multiples financements directs et indirects d'origine communautaire, nationale, régionale ou locale.

6.52. Ainsi, les PME ont souvent besoin de recourir à des consultants pour s'informer de l'existence des aides et de leurs très variables conditions et formalités d'octroi, et également pour élaborer les dossiers à soumettre aux gestionnaires. Le coût de ces services réduit d'autant le montant des aides réellement perçues et limite les possibilités d'accès des plus petites entreprises.

Soutien à l'activité des entreprises

Appui aux régimes d'aides

6.53. Dans le cadre du FEDER, deux possibilités se présentent pour l'appui à des régimes d'aides aux entreprises déjà existantes ou nouvellement créées mis en oeuvre dans les États membres. La première est d'utiliser la forme d'intervention spécifique de cofinancement des régimes d'aides prévue dans l'article 5 du règlement (CEE) n° 2052/88, modifié par le règlement (CEE) n° 2081/93. La seconde est de réaliser cet appui à travers les programmes opérationnels et les subventions globales.

6.54. Seule la seconde de ces possibilités a été utilisée. Il en résulte que les procédures mises en place permettent aux gestionnaires de sélectionner parmi l'ensemble de projets financés dans le cadre du régime d'aide national, ceux qui seront inclus dans les différents PO ou subventions globales, de sorte que le suivi, le contrôle et l'évaluation se voient limités aux seuls projets sélectionnés. Dans le cas où, pour certains projets, les conditions d'octroi d'aide n'ont pas été respectées, une simple substitution permet de régulariser la situation.

6.55. Les régimes d'aides peuvent soit être à finalité régionale, soit viser spécifiquement les PME. Dans le premier cas, toutes les entreprises établies dans la zone éligible peuvent bénéficier des aides. Même si les textes des PO reconnaissent en général la priorité aux PME, celle-ci n'est pas toujours prise en compte dans la sélection des projets, les États membres appliquant le cadre légal du régime d'aides, lequel ne prévoit pas nécessairement de traitement différencié selon la taille des entreprises. Dans le second cas, même s'il s'agit de régimes d'aides spécifiques pour les PME, le cadre légal peut admettre certaines exceptions ou dérogations qui permettent le financement d'entreprises de toute taille.

6.56. Une situation particulière se produit lorsque le soutien à un régime d'aides aux entreprises à finalité régionale est prévu à l'intérieur d'un PO sous une mesure destinée spécifiquement aux PME. À titre d'exemple, en Italie, dans le cadre d'un régime d'aides à finalité régionale, de grandes entreprises ont bénéficié de cofinancements du FEDER au titre du PO «industrie et services» sous la mesure «soutien relatif aux investissements et à l'innovation des PME industrielles».

6.57. Dans une même région, un régime d'aide national peut être soutenu financièrement à travers différents programmes, voire différents fonds. Dans ce cas, l'imputation des projets à chaque programme n'est effectuée qu'en fonction des dates d'éligibilité, des enveloppes respectives, des sujets spécifiques et des zones d'éligibilité. Par ailleurs, des transferts de projets entre interventions sont effectués, mettant en cause la rigueur des programmations.

6.58. À titre d'exemple, les projets relatifs à l'année 1993 d'un régime d'aides espagnol soutenu par le FEDER ont été transférés en mai 1994 au Fonds de cohésion. La Cour, lors de ses contrôles, a considéré le financement de ce régime par des crédits du Fonds de cohésion comme inadapté. La Commission, bien que considérant le régime d'aides éligible au Fonds de cohésion, a décidé ultérieurement que ce Fonds n'était pas l'instrument le plus approprié pour soutenir financièrement les projets en question. Dès 1995, le régime bénéficie rétroactivement du soutien du FEDER, suite à une décision de décembre 1996.

6.59. Du fait de ces pratiques, le bénéficiaire n'a pas toujours connaissance de ces cofinancements ou n'est informé qu'au moment du versement des fonds. C'est aussi le cas lorsque les mécanismes de trésorerie de l'État membre mènent à l'utilisation des fonds communautaires pour le financement de tous les paiements correspondant à certains projets et des fonds nationaux pour le financement intégral d'autres projets (financements alternatifs). En général, les règles en matière d'information et de publicité(256) sont peu respectées et, dans plusieurs cas, les bénéficiaires n'ont eu connaissance de l'intervention communautaire qu'au moment des contrôles de la Cour.

Cumul et chevauchement des aides

6.60. Il est fréquent qu'un projet bénéficie d'aides provenant de plusieurs sources de financement, ce qui rend nécessaire une coordination accrue entre les services gestionnaires afin de s'assurer du respect des règles de cumul et de chevauchement des aides. Lorsque des procédures de coordination sont mises en place, elles se limitent souvent aux services d'une même administration ou d'un même secteur d'activité et n'ont pas pour objet principal la vérification du respect de ces règles au niveau des projets individuels. Celle-ci s'effectue principalement sur la base de déclarations et de plans de financement présentés par les bénéficiaires, dont la réalité n'est pas toujours contrôlée.

6.61. À titre d'exemple, en Espagne, une entreprise a, pour un projet d'investissement d'un coût total de 4 Mio ECU, bénéficié de financements émanant de sept sources différentes, nationales et communautaires, dont le FEDER, et s'élevant à 2 Mio ECU. Une de ces aides, d'un montant de 1,2 Mio ECU, provenait de l'instrument financier LIFE, lequel ne peut se cumuler avec les FS(257). S'agissant d'une aide directe de la Commission, les autorités nationales compétentes considèrent que celle-ci aurait dû les informer. La régularisation de ce dossier n'a toujours pas été effectuée.

6.62. En outre, la délimitation des champs d'intervention des différents FS présente des difficultés d'application. Les investissements liés à la commercialisation et à la première transformation des produits agricoles et sylvicoles relèvent du champ d'intervention du FEOGA-Orientation tandis que les transformations ultérieures de ces produits relèvent du FEDER(258). Les conditions d'éligibilité et les taux de cofinancement étant différents dans les deux fonds, l'affectation d'un investissement à l'un ou l'autre fonds n'est pas neutre. Par ailleurs, il arrive que la construction d'un bâtiment soit financée par le FEDER et que son usage soit à son tour financé par le FSE, comme cela a été constaté dans la région du Flevoland (NL).

6.63. Les procédures mises en place pour certains régimes d'aides permettent le financement par le FEDER de projets relevant du FEOGA auxquels les règles du FEDER ont été appliquées. De tels cas ont été constatés dans les régions de Murcie (E) et de Calabre (I) et en Crète (EL). Une délimitation plus claire des champs d'intervention accessible à l'ensemble des intervenants est nécessaire, en particulier en ce qui concerne le concept de la première transformation, lequel n'est pas toujours facile à maîtriser.

Respect des règles en matière de concurrence

6.64. Les actions faisant l'objet d'un financement du FEDER doivent être conformes à la politique de la concurrence(259). Il appartient à la Commission de veiller à ce que chaque proposition d'aide soit conforme aux articles 92 et 93 du traité CE. Lorsqu'une aide n'a pas encore été approuvée par la Commission, l'État membre ne peut la mettre en exécution. Dans ces cas, l'approbation du concours communautaire contient une clause suspensive qui doit être accompagnée de la réduction des engagements et paiements correspondants. Cependant, la Cour a identifié un cas pour lequel les services de la Commission ont décidé de ne pas appliquer la clause de réduction des engagements prévue.

6.65. Les règles de la concurrence doivent également être respectées lors de la mise en oeuvre des interventions communautaires. Ainsi, la vérification doit porter sur les plafonds maximaux d'intensité des aides autorisées, sur la notification de cas individuels d'aides relatifs à des secteurs sensibles(260), sur les conditions fixées lors de l'approbation des différents régimes d'aides et sur l'application effective du régime tel que notifié. Toutefois, les gestionnaires des interventions communautaires au niveau régional ou local n'ont pas toujours une bonne connaissance des règles et des procédures complexes de la concurrence.

6.66. Parmi les cas rencontrés lors de contrôles sur place, l'exemple suivant illustre l'insuffisance des procédures de vérification des règles de la concurrence. Des aides nationales et FEDER de même montant ont été accordées à une entreprise en Lorraine (F) pour un total correspondant à 24 Mio ECU. À la suite d'un arrêt de la Cour de justice(261), la Commission a décidé en janvier 1995 qu'une partie de l'aide (4 Mio ECU) était illégale et incompatible avec le marché commun. Compte tenu des versements déjà effectués à l'entreprise, celle-ci a dû rembourser une somme d'environ 100 000 ECU en janvier 1996. Cependant, dans la déclaration de dépenses de mars 1996, ce montant de 100 000 ECU figurait toujours sur la liste des dépenses éligibles réalisées. L'entreprise avait, en outre, reçu d'autres aides nationales d'un montant équivalant à 6 Mio ECU qui n'ont pas été prises en compte lors du calcul du montant à rembourser.

Zones industrielles et parcs technologiques

6.67. Le cofinancement par le FEDER des coûts d'aménagement de zones industrielles et de création de parcs technologiques se heurte à une contradiction entre les règles de la politique de concurrence et les objectifs de la politique régionale. En effet, sauf exception autorisée, les zones industrielles doivent être mises à la disposition des entreprises au prix du marché; de ce fait, le bénéficiaire réel de l'aide n'est autre que l'aménageur. Lorsque des aides sont répercutées pour tout ou partie sur le prix de vente, cette réduction est assimilée à une aide d'État dont les modalités d'attribution doivent être autorisées par la Commission.

6.68. Les entreprises qui s'y installent peuvent bénéficier à leur tour d'aides du FEDER qui prennent en compte les coûts d'installation. De ce fait, les dépenses relatives au coût des terrains et de leur aménagement figurent parmi les dépenses déclarées au titre de différentes mesures. Ces types de situations devraient être évités dès la phase de programmation, afin de mieux assurer la cohérence et l'efficacité des interventions communautaires.

Services offerts aux PME

6.69. Le FEDER participe au financement de mesures d'animation et de soutien aux activités des PME comme instrument de développement du potentiel endogène des régions. Comme la Cour l'a déjà mentionné à plusieurs reprises dans ses rapports précédents(262), le FEDER devrait s'attacher en priorité à financer la demande correspondant aux besoins réels exprimés au niveau local par les partenaires économiques et sociaux et par les PME. Le financement de l'offre de services aux PME reste néanmoins important et, pour une grande partie de ces actions, les dépenses déclarées correspondent au financement des structures existantes ou nouvellement créées, voire de réseaux, et à leurs frais de fonctionnement. Une structure nouvellement créée en Lorraine consiste en un simple regroupement physique de quelques services publics régionaux, et les dépenses déclarées concernent l'acquisition de nouveaux bâtiments et de mobilier de bureau. Les dépenses courantes des administrations publiques ne sont éligibles que sous certaines conditions. L'application de ces règles d'éligibilité peut donner lieu à des situations différentes selon les États membres en fonction du degré d'implication des administrations dans la gestion du développement économique, et peut favoriser ainsi dans certains États membres le transfert d'activités des administrations publiques vers des structures externes.

6.70. Certaines de ces structures n'ayant pas une activité suffisante pour s'autofinancer, elles ne peuvent survivre que si ce type d'aide est pérennisé. C'est le cas notamment des centres européens d'entreprise et d'innovation (CEEI)(263), qui sont aidés pendant la phase de démarrage et qui ensuite doivent rechercher des financements complémentaires, ce qui constitue souvent leur activité la plus importante. Toutefois, les programmes communautaires demeurent la principale source de financement des CEEI, sans que cela ne procède d'une approche cohérente. Il s'ensuit que leur niveau d'activité est en relation directe avec le montant des subventions reçues et que la justification de celles-ci repose souvent sur une affectation forfaitaire des coûts de fonctionnement du CEEI. La maîtrise des interventions en faveur des CEEI nécessite un contrôle et une coordination renforcés. Ainsi, dans le cadre d'une subvention globale, un organisme intermédiaire a utilisé des aides FEDER pour construire un bâtiment d'accueil aux entreprises. Cet organisme intermédiaire a également bénéficié d'une subvention communautaire pour créer un CEEI. Le bâtiment a ensuite été loué au CEEI nouvellement créé, lequel déclare à son tour le loyer comme dépense éligible.

6.71. En outre, l'évaluation des résultats des CEEI a été confiée par la Commission à la même entreprise qui coordonne le réseau des CEEI et qui assure l'assistance technique à leurs membres et à la Commission. Cette entreprise réalise l'ensemble de ses activités sur la base de conventions établies avec la Commission, y compris une subvention d'équilibre. Il en résulte qu'aucune évaluation indépendante de l'activité des CEEI n'a été réalisée depuis leur création en 1984.

Soutien au financement des entreprises

6.72. Les actions actuellement existantes pour améliorer l'environnement financier des entreprises ont été conçues à partir d'objectifs particuliers, d'où une prolifération d'instruments mis en oeuvre indépendamment. Malgré cela, les PME rencontrent toujours des difficultés pour accéder aux capitaux et obtenir des prêts. La Commission a considéré qu'en raison «de l'incapacité des services traditionnels des institutions financières à satisfaire adéquatement les besoins spécifiques d'un type déterminé d'entreprises, voire d'une entreprise en particulier» de nouvelles techniques d'ingénierie financière devaient être mises au point dans le contexte des politiques régionales(264).

Accès aux capitaux

6.73. La Commission a soutenu de nombreuses actions ayant pour objectif de renforcer les capitaux propres des PME et de faciliter leur accès au financement à long terme. Divers instruments avec des caractéristiques techniques relativement complexes ont été utilisés (création de sociétés de capital-risque, fonds de garantie de prises de participation, fonds de participation ou d'accompagnement, prêts participatifs, promotion du capital d'amorçage) (265). En règle générale, l'intervention communautaire revêt la forme d'une subvention accordée au bénéficiaire en vue de sa participation à la constitution ou à l'augmentation de fonds de capital-risque. Des subventions aux frais de fonctionnement sont également accordées. Étant donné que la subvention n'est pas accordée aux fonds, la Commission, jusqu'à présent, ne participe ni à la gestion ni à la définition des modalités de fonctionnement de ceux-ci.

6.74. Le soutien communautaire à cette technique d'ingénierie financière aurait dû être accompagné d'une définition précise des objectifs à atteindre et des modalités de mise en oeuvre. Cependant, des aspects importants n'ont pas toujours été suffisamment définis. Il s'agit notamment de la structure de l'actionnariat, des procédures de sélection des entreprises bénéficiaires, de leur localisation, des modalités d'intervention du fonds, des conditions d'utilisation des résultats financiers, des frais de gestion, de la durée de vie et des procédures de liquidation des fonds.

6.75. Des déficiences dans la mise en oeuvre des actions d'ingénierie financière ont été rencontrées. À titre d'exemple, des actionnaires d'une société de capital-risque transfrontalière ont bénéficié d'aides communautaires au taux de 50 % au titre de plusieurs interventions, dépassant ainsi le taux de 30 % prévu dans le règlement(266). Ces aides avaient pour objet de faciliter l'accès au financement des PME sur une zone éligible à l'O2. Cependant, la société de capital-risque a pour objet, d'après ses statuts, la prise de participation dans toute société exerçant une activité industrielle ou commerciale dont l'un des sièges d'activité se situe dans un rayon d'environ 200 km autour de cette zone. Par ailleurs, les conditions pour lesquelles la Commission n'a pas soulevé d'objections du point de vue de la concurrence n'ont pas été respectées, notamment en ce qui concerne la prédominance des actionnaires privés et la soumission de rapports annuels.

6.76. Des contributions ont été attribuées à une association européenne pour assurer, entre 1990 et 1995, la coordination d'un réseau de fonds de capital d'amorçage. Au lieu de conclure un contrat de prestations de services, la Commission a, chaque année, accordé des subventions correspondant à 80 % des dépenses exposées par l'association. Les subventions proviennent de deux lignes budgétaires gérées par deux services ordonnateurs différents. Les montants sont décidés en fonction des disponibilités de chacune des deux lignes et sur la base d'accords internes. Les subventions ont été octroyées sous forme de convention ou de lettre d'attribution pour une période donnée, souvent à la fin de cette période, voire après, et n'ont pas été régularisées dossier par dossier mais globalement, comme s'il s'agissait d'un compte courant.

Obtention de prêts

6.77. La faiblesse en capitaux propres des PME qui souvent conduit à un endettement croissant(267) est à l'origine, d'une part, des difficultés qu'elles connaissent pour obtenir des prêts et, d'autre part, des coûts plus élevés qu'elles doivent supporter en termes de taux d'intérêt et de garanties pour y accéder. L'intervention du FEDER dans ce domaine prend principalement la forme de bonifications d'intérêts dans le cadre de mesures inscrites dans des PO ou dans des subventions globales.

6.78. Les subventions globales, qui ont déjà fait l'objet d'observations de la Cour dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1994(268), sont gérées par un intermédiaire qui en assure la répartition en subventions individuelles, lesquelles peuvent prendre la forme de bonifications d'intérêts. Les subventions globales ne peuvent servir, comme cela a encore été constaté par la Cour, à cofinancer des prêts ni à dédommager l'intermédiaire des pertes liées au non-remboursement des prêts qu'il a accordés.

6.79. La convention qui confie la gestion des bonifications d'intérêts à un intermédiaire devrait établir de façon certaine et détaillée les modalités de calcul, de mise en oeuvre, d'attribution à l'entreprise bénéficiaire et de suivi des obligations qui lui incombent.

6.80. Cela n'est pas toujours le cas, comme le montre l'exemple suivant. Dans le cadre d'une subvention globale, en Espagne, de 210,6 Mio ECU décidée en novembre 1994 pour la période allant du 1er janvier 1994 au 31 décembre 1999, la convention d'application n'a été signée que le 31 juillet 1995, bien qu'elle n'apporte aucun élément nouveau par rapport à la décision. En outre, les modalités d'application de la bonification d'intérêts par l'organisme intermédiaire ne sont pas conformes aux dispositions de la convention, et des montants qui ne correspondent pas à des versements aux PME bénéficiaires sont inclus dans les dépenses déclarées. Par ailleurs, le non-remboursement par les PME des prêts accordés donne lieu, sous certaines conditions qui ne sont pas suffisamment précisées, à la prise en compte des montants correspondants, majorés de trois mois d'intérêts, parmi les dépenses éligibles.

Mise en oeuvre des actions

6.81. Les contrôles de la Cour relatifs à la mise en oeuvre des actions en faveur des entreprises, effectués à la Commission et dans les États membres, ont permis de constater des anomalies identiques à celles décrites à maintes reprises dans les rapports annuels de la Cour(269), dans les rapports spéciaux à l'appui de la déclaration d'assurance(270) ainsi que dans la partie du présent chapitre relative à la non-fiabilité des demandes de paiement de solde (voir points 6.21-6.30). De même, la question de la prise en compte insuffisante de la rentabilité des projets générateurs de recettes lors de la détermination du taux de cofinancement, soulevée par la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995(271), se présente aussi dans le cadre des actions en faveur des PME.

6.82. Les résultats de ces contrôles ont été communiqués à la Commission qui, en application de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 modifié, doit procéder à un examen approprié dans le cadre du partenariat et, le cas échéant, réduire ou suspendre les concours communautaires. À titre d'exemple, en Italie, dans le cadre d'un contrôle de quatorze projets spécifiques, la Cour a constaté que deux entreprises faisaient déjà l'objet d'investigations de la part des autorités administratives et judiciaires nationales. Pour deux autres entreprises, le contrôle a décelé des irrégularités qui ont, par la suite, donné lieu à des investigations complémentaires de la part des autorités nationales.

6.83. Lorsqu'une entreprise qui a déjà reçu une partie de l'aide prévue pour la réalisation d'un projet ne l'exécute pas en totalité ou ne respecte pas les conditions d'octroi, il est nécessaire de procéder à la récupération totale ou partielle du montant versé et de déduire des déclarations de dépenses le montant correspondant. Souvent les procédures de récupération ne sont pas lancées ou la récupération n'est pas possible notamment en raison de l'insuffisance des garanties exigées. Lorsqu'une récupération est effectuée, le montant des dépenses déclarées n'est pas toujours réadapté en conséquence. En Espagne, environ 9 Mio ECU, correspondant à des montants récupérés par les autorités espagnoles auprès des bénéficiaires, n'ont été déduits des dépenses déclarées qu'à la suite du contrôle de la Cour. Par ailleurs, certaines conditions, comme le maintien de l'emploi, ne peuvent être vérifiées que plusieurs années après la clôture du programme et aucune procédure n'est prévue pour le reversement éventuel de ces aides au FEDER.

6.84. Un projet individuel peut se trouver en totalité financé par le FEDER soit à cause de la pratique, pour des raisons de trésorerie, des financements alternatifs, soit par l'absence de participation de l'État membre, soit parce que l'aide FEDER intervient parallèlement à une aide nationale. Ces pratiques peuvent avoir pour conséquence que les règles nationales ne soient pas appliquées et, inversement, que les règles communautaires, notamment en matière d'aides d'État, ne le soient également pas. La Commission et les États membres devraient s'assurer que, lorsque des actions sont financées à 100 % par les fonds communautaires, les procédures établies et leur mise en oeuvre ne soient pas plus souples et que les compétences de contrôle nationales soient clairement délimitées afin d'éviter que ces contrôles soient moins contraignants, voire in-existants.

6.85. Les contrôles de la Cour ont montré à nouveau que certains organismes intermédiaires prélevaient systématiquement un pourcentage du montant de l'aide au titre des frais de gestion. Cette pratique est contraire aux dispositions de l'article 21, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 4253/88, qui stipule que «les paiements doivent être faits aux bénéficiaires finals sans aucune déduction ni retenue qui puisse réduire les montants de l'aide financière à laquelle ils ont droit». Le financement de frais de gestion doit respecter le principe établissant que les aides communautaires doivent être intégralement consacrées au financement des dépenses du bénéficiaire. Si le financement de frais de gestion s'avère nécessaire, il doit être prévu distinctement, et le montant et la nature des dépenses éligibles doivent pouvoir être vérifiés.

Initiative PME

6.86. Une initiative communautaire concernant l'adaptation des PME au marché unique a été créée en juin 1994 par la Commission avec une dotation des FS de 1 000 Mio ECU pour la période 1994-1999. Les États membres n'ont disposé que de quatre mois pour soumettre leurs demandes d'aide, délai insuffisant pour mettre en place un partenariat actif entre les acteurs régionaux ou locaux et les partenaires économiques et sociaux et, ainsi, dégager les besoins essentiels.

6.87. La conséquence de ce court délai a été la soumission de propositions qui, soit reprennent des mesures identiques ou similaires à celles des CCA ou des DOCUP, soit créent de nouvelles mesures qui visent les mêmes objectifs que celles déjà existantes, ce qui n'a pas permis de clarifier et de simplifier la situation ni de rendre plus cohérente la stratégie d'aide aux PME.

6.88. Le tableau 6.4 montre, pour chaque programme, la date de soumission par l'État membre, la date d'approbation par la Commission, la contribution FEDER prévue et l'état d'exécution en engagements, en paiements et en dépenses déclarées au 31 décembre 1996. Dans la majorité des cas, il s'agit de propositions globales établies au niveau des États membres.

6.89. Le délai réglementaire de six mois dont dispose la Commission pour approuver les décisions d'octroi des aides n'a que très rarement été respecté. Ainsi, dans le cas des deux principaux programmes concernant l'Espagne et l'Italie, les délais d'adoption ont été respectivement de vingt et de dix-neuf mois.

6.90. Les crédits alloués à cette initiative communautaire ont été répartis entre tous les États membres en fonction des statistiques disponibles, lesquelles ne permettaient pas de déterminer précisément le nombre d'employés dans les PME des régions et zones concernées, critère de base retenu pour effectuer la répartition.

6.91. Au 31 décembre 1996, sur un total de 910,5 Mio ECU de crédits FEDER alloués, 357 Mio ECU étaient engagés et 144,1 ont été versés aux États membres. Une seule déclaration de dépenses de 3 Mio ECU avait été présentée par l'Allemagne. La quasi-totalité des engagements et des paiements effectués correspond au montant de la première tranche et de la première avance automatique. Ces données financières traduisent le retard important dans la mise en oeuvre de cette initiative qui contraste avec la rapidité exigée dans la conception.

Évaluation de l'impact sur le développement régional des actions en faveur des entreprises

6.92. L'impact socio-économique des mesures prises en faveur des PME peut être déterminé dans les meilleures conditions si, lors de leur adoption, des objectifs ont été clairement définis, des indicateurs quantitatifs et qualitatifs pertinents ont été établis, et qu'à partir de cette base des appréciations ex ante ont été réalisées. Ces appréciations n'ayant pas été satisfaisantes, comme la Cour l'a déjà constaté(272), les évaluations ex post sont compromises. Par ailleurs, la sélection des actions en faveur des entreprises ne résulte pas d'une logique de rapport coût-efficacité qui aurait permis de retenir, parmi les différentes alternatives proposées, celles qui, en termes de développement régional, sont les plus efficaces.

6.93. Peu d'analyses de l'impact socio-économique des actions concrètes en faveur des entreprises ont été effectuées par la Commission ou par les États membres. Quand elles existent, elles se limitent aux données quantitatives élémentaires telles que le nombre d'entreprises aidées, les données financières correspondantes ou le nombre d'emplois créés ou maintenus par les entreprises aidées. Ces dernières données sont, en fait, les seules utilisées pour mesurer l'impact des actions menées sur le développement des régions concernées.

6.94. Dans ces conditions, cette approche partielle ne permet pas de comparer la création nette d'emplois effectifs avec celle qui aurait pu être atteinte par la mise en oeuvre d'autres mesures alternatives. Par ailleurs, l'indicateur choisi, création ou maintien d'emplois par les entreprises aidées, doit être utilisé avec prudence si l'on veut évaluer l'impact structurel sur le développement des régions et zones concernées. En effet, sachant que l'aide n'est que l'un des facteurs incitatifs de la décision d'investir, c'est le lien direct entre l'emploi net créé et l'aide reçue qui doit être mesuré. Dans de nombreux cas constatés par la Cour, la décision d'investir étant antérieure à la décision d'octroi de l'aide, il devient difficile de démontrer que l'aide était nécessaire pour promouvoir le développement désiré. D'autre part, la mesure instantanée, en fin de programme, du nombre d'emplois créés, doit être rapprochée du taux de mortalité important des PME.

6.95. Les exemples suivants illustrent les difficultés rencontrées en matière d'évaluation de l'impact des actions:

a) les données quantifiées utilisées en Flevoland (NL) lors de la programmation sont incohérentes en ce qui concerne le nombre de PME. Il en était de même dans la région du Merseyside (UK) pour les données relatives aux entreprises aidées;

b) dans une commune de la région Nord - Pas-de-Calais (F), les analyses portant sur des actions spécifiques ont montré que 65 % des emplois créés ont été perdus en une seule année. Malgré cette constatation, peu de changements ont été apportés dans les actions en faveur des PME-PMI;

c) en Irlande, le PO «Développement industriel» pour 1994-1999 inclut des projets pour lesquels certaines décisions de financement remontent à l'année 1983. En Grèce, des retards dans les versements aux bénéficiaires finals, pouvant aller jusqu'à trois ans après l'achèvement des investissements, compromettent également l'évaluation de l'impact des PO sur la période concernée;

d) dans plusieurs États membres et notamment en Grèce, compte tenu d'appréciations ex ante peu réalistes, des actions innovatrices en faveur des PME ont dû être abandonnées et remplacées par d'autres actions plus traditionnelles;

e) les évaluations des résultats de l'action pilote «Fonds de capital d'amorçage» et des CEEI se fondent sur le nombre d'emplois créés ou maintenus. Étant donné que quinze des vingt-trois fonds ont été constitués à travers des CEEI, ces mêmes emplois sont pris en compte dans les résultats de l'action pilote et des CEEI.

Conclusion

6.96. La Commission devrait poursuivre l'effort visant à identifier de manière exhaustive les mesures en faveur des PME et les ressources qui leur sont consacrées. La connaissance des instruments existants est un préalable à l'élaboration et à la maîtrise d'une politique globale à l'égard des PME (voir points 6.48-6.50).

6.97. Des études effectuées dans les États membres ont montré que 80 % des PME ignoraient tout des programmes communautaires d'aide aux PME(273) et ne pouvaient donc recourir suffisamment à ces fonds. La Cour partage l'avis du Comité économique et social(274) qui préconise une simplification des facilités financières accordées aux PME et une meilleure information à cet égard. La Commission devrait faire le nécessaire afin d'accroître la transparence et la visibilité des actions qu'elle mène en faveur des PME (voir points 6.51-6.52).

6.98. Compte tenu du grand nombre d'actions communautaires et nationales en faveur des PME et de leur importance accrue en termes financiers, il est essentiel d'approfondir la coordination de ces actions afin de rendre plus efficaces les ressources mobilisées et d'éviter des doubles emplois, voire des doubles financements. La résolution du Conseil sur la coordination des activités communautaires en faveur des PME et de l'artisanat(275) constate le même besoin de coordination (voir point 6.51).

6.99. En 1996, la Commission a présenté une communication concernant un nouveau programme intégré(276), cadre global pour les actions communautaires, en faveur des PME et de l'artisanat qui vise à actualiser et à amplifier celui de 1994. Ce programme intégré ne se substitue pas aux actions entreprises au niveau national ou communautaire et n'implique aucun changement du processus de décision. Les observations formulées par la Cour concernant le programme précédent(277) peuvent être répétées, notamment en ce qui concerne l'absence de procédures visant à assurer la coordination efficace et la cohérence dans la mise en oeuvre des mesures inscrites à ce programme intégré.

6.100. Les incertitudes au sujet de la définition des PME permettent l'application, dans les États membres, de critères qui facilitent l'utilisation en faveur de grandes entreprises de fonds communautaires destinés aux PME, ce qui constitue un dévoiement des objectifs fixés lors de leur allocation (voir points 6.45-6.47 et 6.55-6.56).

6.101. En ce qui concerne le FEDER, la Cour constate la non-utilisation de la forme d'intervention spécifique pour le cofinancement des régimes d'aides aux entreprises, cofinancement qui a eu lieu au travers de programmes opérationnels et de subventions globales (voir points 6.53-6.54).

6.102. Les actions menées afin d'améliorer le financement des PME, souvent complexes lorsqu'il s'agit des techniques d'ingénierie financière, devraient être précisément définies afin d'assurer que la totalité des fonds alloués soit mise à la disposition des entreprises visées (voir points 6.73-6.76).

6.103. Des efforts doivent être menés pour améliorer la mise en oeuvre des actions en faveur des PME, particulièrement en ce qui concerne la qualité des justificatifs de dépenses, l'application des critères d'éligibilité, le respect des taux de cofinancement prévus, la prise en compte de la rentabilité pour la détermination des taux de cofinancement et la suppression des délais dans le versement des fonds aux bénéficiaires finals (voir point 6.81).

6.104. En ce qui concerne spécifiquement le FEDER, une évaluation utile de l'impact des mesures en faveur des PME sur les PME elles-mêmes et sur le développement régional n'est pas disponible. Il n'est donc pas possible d'apprécier jusqu'à quel point ces mesures ont bénéficié effectivement aux PME ni, par exemple, si ces mesures ont mené à la création nette d'emplois, si elles ont stimulé l'apparition de points de croissance endogène ou si elles ont été un instrument efficace de développement régional. La Commission devrait donc se doter d'outils pour évaluer et prendre en compte l'impact des actions mises en oeuvre. Cela nécessiterait une délimitation précise de la population concernée, une connaissance exhaustive des actions et moyens correspondants, des objectifs clairement définis, une méthodologie uniforme permettant des agrégations cohérentes et des statistiques récentes et adaptées. L'ensemble de ces facteurs n'étant pas réuni, il est difficile d'évaluer l'absorption des FS par les PME et donc l'effet que ces fonds peuvent avoir sur elles, comme les études réalisées en 1992 dans les douze États membres le constataient déjà(278), ainsi que sur les objectifs de la politique régionale (voir points 6.92-6.95).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

DONNÉES BUDGÉTAIRES ET FINANCIÈRES

Exécution budgétaire

6.3. Les opérations d'engagement et de paiement effectuées par la Commission au cours de l'année 1996 l'ont été en principe à réception d'une demande acceptable et d'une déclaration de dépenses supérieures à un niveau de déclenchement préétabli. La présentation de la plupart des demandes d'États membres au cours des derniers mois de 1996 sont le reflet de l'état d'avancement réel des programmes sur le terrain, lequel reste affecté par le lent démarrage de la nouvelle période de programmation. De plus, bon nombre d'engagements et de paiements pour les régions de l'objectif n° 2 ont été effectués tard dans l'année à cause du délai requis pour la négociation des nouveaux programmes 1997-1999.

La Commission considère, pour ce qui concerne le FEDER, que la concentration des opérations financières en fin d'exercice n'a pas affaibli la prise en compte par ses services des principes de légalité et de régularité ou l'efficacité de leur gestion financière. Elle note par exemple que les déclarations d'assurance de la Cour n'ont pas révélé d'erreurs de paiement imputables à la Commission dans le domaine couvert par le FEDER. Cependant, dans le contexte du plan d'action de SEM 2000, phase III, visant à l'amélioration de la prévision et de l'exécution budgétaire, un réseau budgétaire a été créé avec les ministères des Finances des États membres, tendant, entre autres, à parvenir, grâce à une coopération entre les États membres et la Commission, à une réduction de la concentration des engagements et des paiements en fin d'année.

Le nouvel objectif n° 6

6.6. Des dispositions juridiques spéciales pour l'objectif n° 6 sont prévues aux articles 1 à 3 du protocole. Il convient que les questions d'infrastructure aient, sous l'objectif n° 6, un traitement différent de celui appliqué sous l'objectif n° 1.

6.7 6.8. L'application des Fonds structurels dans les nouveaux États membres exigeait inévitablement la création de nouvelles structures administratives et l'adaptation des structures nationales pour l'octroi et la comptabilisation des dépenses en monnaies de l'UE. Certains problèmes de démarrage se sont présentés, qui ont été en grande partie résolus. En Suède, par exemple, les retards peuvent s'expliquer par le caractère décentralisé de la structure adoptée pour y inclure le partenariat des autorités régionales et locales et pour corroborer une véritable approche à partir de la base. Les autorités centrales de la Suède ont également préconisé des contrôles financiers stricts conformément à leurs critères nationaux. La Commission entretient avec les autorités suédoises des rapports étroits en vue d'éliminer les derniers obstacles administratifs qui s'opposent à une application plus souple des règles financières. Elle n'estime pas qu'il existe une quelconque difficulté fondamentale s'opposant à l'absorption de crédits pour l'objectif n° 6 en Finlande ou en Suède.

CLÔTURE DES FORMES D'INTERVENTION

Cadre général de la clôture

Données relatives à la clôture

6.9 6.13. Deux raisons essentielles expliquent qu'un grand nombre d'opérations d'avant 1994 restent ouvertes. La première est la qualité défectueuse de bon nombre de rapports finals des États membres; la seconde réside dans le fait que la date de clôture de certains programmes a été reportée pour des raisons justifiées (voir 6.38). En tout cas, ce qui reste à payer dans la majorité de ces cas correspond au solde final.

Observations générales

Retards administratifs de la clôture

6.17. Bien qu'il n'existe aucune disposition réglementaire concernant les sanctions pour présentation tardive par les États membres des informations requises pour la clôture des programmes, la Commission retarde le paiement final concernant les programmes aussi longtemps que les États membres n'ont pas présenté les informations requises.

6.18. Le chevauchement des opérations financières pour des périodes de programmation successives est inévitable parce que les paiements relatifs à une période de programmation déterminée se poursuivent normalement bien au-delà du début de la période de programmation suivante. Les États membres doivent prendre leurs dispositions pour faire face à cette situation.

Système de contrôle

6.19 6.20. Comme l'indique la Cour, l'article 23 du règlement n° 4253/88 attribue aux États membres la responsabilité première de garantir un contrôle financier adéquat des opérations cofinancées par les Fonds structurels. Le règlement de la Commission auquel se réfère la Cour fixe des critères minimaux pour le contrôle financier à effectuer par les États membres, et notamment l'exigence que les États membres présentent à la date de clôture du programme une déclaration présentant la conclusion d'une instance indépendante relative à la validité de la demande de paiement final. Les détails de l'application de ce règlement de la Commission pourront être réglés dans les arrangements administratifs sur la coopération en matière de contrôles que le contrõleur financier de la Commission a conclus avec huit États membres et qu'il pense pouvoir conclure avec les autres États membres au cours des prochains mois. Ces arrangements administratifs et le règlement de la Commission amènent les États membres à réexaminer et, si nécessaire, à améliorer leurs systèmes et procédures de contrôle financier, notamment en ce qui concerne la clôture du programme.

La Commission exécute déjà des contrôles au cours de la période d'application du programme, veille à ce que toutes les difficultés mentionnées dans les rapports de contrôle nationaux ou communautaires aient été réglées de façon satisfaisante avant la clôture des programmes et effectue des vérifications a posteriori par sondage. Toutes ces dispositions contribuent à garantir la légalité et la régularité des paiements communautaires, y compris le paiement final.

Il est fondamentalement nécessaire de garantir que les programmes soient clôturés de manière financièrement correcte. La Commission estime que la manière la plus efficace d'y parvenir est de garantir que les programmes soient soumis à un contrôle approprié tout au long de leur application, plutôt que par l'institution d'une activité de contrôle extraordinaire de la Commission au moment de leur clôture: cette disposition est probablement peu praticable matériellement ou au moins peu économique quant à l'utilisation des ressources.

Observations relatives aux programmes et aux activités clôturées

Fiabilité des demandes de paiement de solde

6.21. La Commission admet que les déclarations de dépenses des États membres, y compris celles faites à la clôture des programmes, contiennent fréquemment des dépenses inéligibles ou insuffisamment justifiées. Le règlement de la Commission mentionné aux points 6.19-6.20 vise notamment à remédier à cette difficulté. Étant donné, toutefois, que le FEDER cofinance des dépenses dans les limites des budgets approuvés, tout montant inéligible déclaré n'a pas nécessairement un impact sur le budget communautaire et peut, en fin de compte, être financé exclusivement sur le budget national: les dépenses déclarées dépassent souvent dans des proportions considérables les budgets approuvés au titre d'un cofinancement du FEDER et, en l'occurrence, le Fonds ne cofinance pas ces dépenses supplémentaires. Il s'ensuit que, dans la mesure où elles se réfèrent à des montants inéligibles figurant dans les déclarations de dépenses, les observations contenues dans les points 6.22 à 6.33 du rapport de la Cour n'impliquent pas nécessairement que la Commission ait effectué des paiements injustifiés.

Justification des dépenses déclarées au niveau des autorités désignées et des gestionnaires

6.22 6.23. La Commission a conscience des difficultés comptables qui se produisent en Irlande et des difficultés supplémentaires qui en découlent pour le rapprochement des montants globaux déclarés, d'une part, et des états individuels de dépenses ainsi que des documents justificatifs, d'autre part. Néanmoins, des améliorations ont été réalisées par les autorités irlandaises, particulièrement pour la fixation du CCA 1994-1999. Il s'agit notamment d'améliorations dans les contrôles internes et externes, la création de liens informatiques, depuis les données approuvées jusqu'aux données de paiement, ainsi que de la nette séparation entre la procédure d'approbation et la procédure de paiement. Les autorités irlandaises ont également spécifié les efforts supplémentaires qu'elles ont consentis, afin de remédier aux faiblesses subsistantes, dont la suppression est jugée indispensable par la Commission.

6.24. Les dépenses nationales concernant la mesure en cause ont été considérablement plus élevées que la somme qui a pu être cofinancée en application du programme. Les autorités nationales ont limité leur demande à cette somme cofinançable, d'où la difficulté mentionnée par la Cour.

Justification des dépenses effectuées au niveau du bénéficiaire final

6.25 6.26. Pour se faire une opinion et décider d'une éventuelle mesure corrective à appliquer, la Commission doit examiner les réponses des autorités nationales aux présentes observations, mais elle n'a pas encore reçu ces réponses.

Éligibilité des dépenses

6.27. Irlande: voir points 6.25-6.26.

Espagne: la Commission engagera les démarches nécessaires pour corriger l'erreur de cet État membre.

6.28. La Commission engagera les démarches nécessaires pour corriger l'erreur de cet État membre.

6.29. Les autorités nationales ont admis la validité des présentes observations et se sont engagées à présenter à la Commission une déclaration corrigée des dépenses.

6.30. La Commission engagera les démarches nécessaires pour corriger l'erreur de cet État membre. La possibilité de fraude ne semble pas nuire au projet bénéficiant du concours du FEDER.

Prise en compte des éléments influençant la clôture

6.31. Les éléments auxquels se réfère la Cour sont pris en considération par la Commission pendant toute la période de programmation, et non seulement à la clôture, au moment de la vérification finale que toutes les difficultés rencontrées ont été réglées. Le règlement de la Commission visé à l'article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 4253/88 exige que les États membres fournissent, à la clôture du programme, une déclaration indiquant la manière dont le programme a été contrôlé et donnant une conclusion sur la validité de la demande relative au paiement final.

6.32. La Commission a admis que le système financier applicable au PO 1989-1993 relatif à l'industrie irlandaise fournisse la possibilité de rapprochement, même si l'examen nécessaire paraît difficile. Pour les améliorations introduites pour la période de programmation 1994-1999, voir les commentaires des points 6.22-6.23.

6.33. Ce problème résulte d'un malentendu entre les autorités du Royaume-Uni et la Commission. Celle-ci est en contact avec lesdites autorités afin de déterminer la meilleure manière de remédier à la situation.

Qualité des rapports finals

6.34 6.36. Les rapports finaux concernant la période 1989-1993 sont en effet de qualité variable. Pour résoudre ce problème, le schéma du rapport annuel (qui est aussi la base des rapports finaux) préparé par la Commission pour la période 1994-1999 et distribué aux États membres dispose que la mise en oeuvre financière et physique des programmes doit être examinée. Toutefois, il ne s'agit pas d'un cadre rigide imposé aux États membres: étant donné les contenus très différents des programmes, il appartiendra aux autorités nationales de donner les informations indiquées dans le schéma, mais il leur appartiendra de décider de la forme de présentation à leur conférer.

6.37. De nombreux rapports finaux présentés par les autorités du Royaume-Uni pour les programmes 1989-1993 n'avaient pas la qualité demandée. L'examen de ces rapports par la Commission et les modifications demandées aux autorités du Royaume-Uni ont souvent pris un temps considérable. Toutefois, la situation s'améliore considérablement maintenant, étant donné que les régions commencent à suivre de plus près le rapport type qui leur a été fourni.

Le programme Rechar relatif aux East Midlands est désormais clôturé.

Conclusion

6.38. La Commission suit une politique assez rigoureuse en matière de prolongations de dates limites d'engagements et de paiements. Comme la Cour l'indique au point 6.13, les services de la Commission ont établi des règles permettant de contenir ces prolongations dans des limites acceptables tout en tenant compte des réalités de la mise en oeuvre sur le terrain.

Les prolongations accordées pour les paiements l'ont été à cause de difficultés affectant des projets identifiés, et le chevauchement ainsi engendré n'a dès lors pas posé de problèmes administratifs graves au niveau de la mise en oeuvre ou du démarrage des nouvelles actions. Il y a, en tout cas, chevauchement entre périodes successives de programmation même en l'absence de prolongations.

La Commission est particulièrement consciente de la nécessité de veiller à maintenir les prolongations dans les limites fixées. Dans le cas où une extension plus importante des dates limites s'avère nécessaire, la Commission s'efforce de la faire accompagner, par l'État membre, de mesures correctrices adéquates. Ainsi, dans le cas de l'Italie, une prolongation supplémentaire n'a été accordée que moyennnant la mise en place de dispositions appropriées pour accroître l'efficacité des structures administratives nationales.

La Commission reconnaît néanmoins le risque de com-plexité lié aux prolongations des dates limites. Celles-ci n'ont été accordées que par suite des demandes motivées de la part des États membres et des régions concernées. Au vu de cette complexité, la Commission n'a pas renouvelé ce système dans le cas des DOCUP de l'objectif n° 2 de la période 1994-1996.

6.39 6.40. La Commission admet que la date de clôture du programme est une date particulièrement importante du point de vue de la gestion financière et que les déclarations de paiement final des États membres sont souvent peu fiables. C'est pourquoi elle envisage d'inclure dans un règlement de la Commission arrêté en vertu de l'article 23, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88 l'exigence que ces déclarations soient accompagnées d'un rapport donnant une conclusion d'une instance indépendante quant à la validité de la demande de paiement final. Le même règlement fixe aussi des conditions spécifiques pour garantir qu'il existe des traces de contrôle suffisantes. De plus, la Commission peut procéder à des vérifications sur place même après la clôture et procéder à tout ajustement financier nécessaire.

En effet, c'est en particulier au moment du versement du solde final qu'une éventuelle dépense inéligible risque d'être cofinancée par la Communauté. À l'inverse, comme la Commission l'a déclaré dans ses réponses aux déclarations d'assurance de la Cour, il se peut bien que la déclaration par les États membres de dépenses inéligibles dans le courant d'un programme n'ait aucune incidence sur le budget communautaire.

6.41. La Commission engage les démarches appropriées pour garantir que tous problèmes connus, y compris ceux mentionnés par la Cour, soient réglés de manière satisfaisante et que toute correction financière nécessaire soit effectuée. Le cas échéant, elle procède à l'examen prévu à l'article 24 du règlement (CEE) n° 4353/88 et prend toutes décisions formelles nécessaires pour réduire le concours financier.

6.42. La Commission a préparé un modèle approprié pour les rapports à effectuer par les États membres au sujet des programmes. Cependant, les rapports finaux sont loin d'être la seule source d'information permettant une évaluation du programme. De plus, étant donné qu'il est difficile de déterminer, au stade du rapport final, l'impact économique final des mesures particulières, une appréciation définitive de cet impact ne peut être faite qu'après une évaluation a posteriori du programme en cause. La Commission a déjà procédé à une telle évaluation dans chacun des programmes 1989-1993 relatifs aux objectifs nos 1 et 2.

MISE EN OEUVRE DES ACTIONS EN FAVEUR DES ENTREPRISES ET PLUS PARTICULIÈREMENT DES PME DANS LE CADRE DU FEDER

Cadre général des actions en faveur des PME

Définition des PME

6.45. La mission confiée au FEDER (article 130 C du traité) est de contribuer à la correction des déséquilibres et des disparités régionales. Il s'agit d'un objectif territorial global et non sectoriel en faveur des seules PME.

En vertu du règlement n° 4254/88, le FEDER peut participer au financement d'aides à tous les investissements productifs, quelle que soit la taille de l'entreprise. Un soutien peut également être apporté pour la mise en oeuvre de mesures d'animation et de soutien aux activités des PME dans le but de développer le potentiel endogène des régions.

C'est dans le cadre des programmes régionaux présentés par les États membres qu'un ciblage des actions et des aides sur certains types d'entreprises peut être réalisé. Ce ciblage dépend toutefois des objectifs de développement et de la stratégie régionale de développement qui ont été retenus dans la programmation. C'est une préoccupation qui doit être définie dans le cadre du partenariat entre la Commission et les autorités nationales. Ce partenariat prévaut pour l'établissement des programmes et pour la définition des mesures et des critères de sélection des projets. Les éléments d'un tel ciblage doivent s'inscrire dans un processus d'analyse et d'évaluation des aides aux entreprises dans un contexte régional donné.

6.46. En conformité avec l'article 93 du traité, la Commission procède à l'examen permanent des régimes d'aidess dans les États membres et, le cas échéant, propose à ceux-ci les mesures utiles qui s'avèrent nécessaires. Dans ce contexte, les questions relatives à la définition des PME en Belgique sont actuellement en cours d'examen au sein des services de la Commission.

6.47. La faculté de «ne retenir que le seul critère de l'effectif pour la mise en oeuvre de certaines politiques» n'est accordée qu'aux États membres, à la BEI et au FEI, et n'existe pas dans les domaines régis par les diverses règles applicables aux aides d'État. Pour sa part, la Commission est tenue de respecter, dans leur ensemble, tous les critères de la définition. Il est exact que la majorité des interventions déjà approuvées au titre de la période 1994-1999, notamment pour l'objectif n° 1, ne tombent pas sous le coup de la nouvelle définition. Néanmoins, les lignes directrices qui ont été préparées pour la révision à mi-parcours des programmes opérationnels 1994/1995-1999 se rapportant aux objectifs nos 1 et 6 retiennent comme prioritaire le thème «développement du potentiel endogène des régions et PME». Elles font donc référence à la nouvelle définition des PME. Les lignes directrices de l'objectif n° 2 pour la période 1997-1999 incluent, pour leur part, cette nouvelle définition et recommandent aux États membres de s'y référer afin de mieux cibler les aides vers les PME.

Interventions en faveur des PME dans le domaine régional

6.49. La Commission reconnaît qu'à cause du grand nombre des actions réalisées dans le cadre des CCA et des DOCUP il est difficile de contrôler le type d'aide dont peuvent bénéficier les PME et de calculer avec précision le montant des crédits dont disposent les Fonds structurels pour aider les PME. La Commission a par conséquent demandé aux États membres de produire un inventaire des actions offertes aux PME par les divers programmes des Fonds structurels. De plus, la Commission a l'intention de procéder cette année à une évaluation thématique de l'impact des Fonds structurels sur les PME, destinée à déterminer cet impact et analyser les incidences de l'aide fournie par les Fonds.

6.50. Les programmes régionaux peuvent prévoir des actions d'information ainsi que des actions d'assistance technique et de formation pour les agents des administrations publiques régionales chargés de mettre en oeuvre certaines mesures. À cet effet, des guides ou des brochures d'information peuvent être financés, de même que l'organisation de séminaires. Dans la pratique, il n'est guère possible d'assurer l'exhaustivité de tous ces textes.

6.51. Dans les États membres, il n'y a pas toujours de coordination entre les différentes politiques et actions concernant les PME. Cette situation se reflète évidemment dans les interventions du FEDER. Les PME sont une catégorie de bénéficiaires du Fonds et ne constituent souvent qu'un des éléments d'une stratégie plus globale de développement régional.

En matière de simplification et d'amélioration de l'environnement des entreprises en phase de démarrage, à la suite de son action concertée avec les États membres dans ce domaine, la Commission a adressé aux États membres une recommandation le 22 avril 1997, qui identifie les meilleures pratiques et propose des mesures aux États membres pour réduire la bureaucratie en matière de démarrage des entreprises comme l'établissement d'un seul point de contact pour les formalités à l'enregistrement des nouvelles entreprises. Elle propose également de réduire les contraintes d'ordre fiscal, social, environnemental et statistique.

6.52. Les opérations cofinancées par les Fonds structurels sont gérées par les États membres; il leur incombe d'assurer l'information sur les possibilités afférentes aux différents types d'aide auxquels peuvent prétendre les PME. Souvent, des dispositifs d'accompagnement et des structures de conseil sont mis en place au niveau régional grâce à l'appui du FEDER; ils permettent aux bénéficiaires de mieux percevoir l'ensemble des aides dont ils sont susceptibles de bénéficier.

Pour sa part, la Commission assiste la diffusion aux PME d'informations concernant les différents types d'aide communautaire par le biais des euro-info-centres. Ce réseau de plus de 220 centres, mis en place dans le cadre de la politique d'entreprise, constitue un relais d'information précieux pour les PME, notamment pour leur accès aux programmes communautaires. Au sein du réseau, un sous-groupe spécialisé dans les Fonds structurels est particulièrement actif en matière d'information mais aussi dans le suivi des programmes auxquels ils sont souvent associés (notamment pour l'IC PME). En plus, la lettre d'information Euro-Info publiée à 60 000 exemplaires présente par exemple systématiquement les programmes en faveur des PME comme l'initiative communautaire PME.

On peut mentionner également le rapport sur la coordination des activités en faveur des PME et de l'artisanat publié en 1995 par la Commission et diffusé à plus de 20 000 exemplaires. Bien qu'il ne soit pas un guide pratique à l'intention des PME, il a permis de sensibiliser les intermédiaires des PME à l'ensemble des actions communautaires intéressant les PME et ainsi d'accroître leur visibilité. Le quatrième rapport sur la coordination des activités en faveur des PME et de l'artisanat sera présenté par la Commission à la fin de 1997, et une recommandation de la Commission aux États membres sur les moyens d'améliorer l'accès des PME aux programmes communautaires sera présentée à la fin de 1997 et/ou au début de 1998.

Soutien à l'activité des entreprises

Appui aux régimes d'aide

6.53 6.54. Dans le cas des régimes d'aide, le cofinancement communautaire porte le plus souvent sur l'ensemble du régime et jamais sur tel ou tel projet individuel. Cela donne à l'État membre une flexibilité de gestion permettant de substituer des projets.

Les programmes opérationnels permettent de combiner un ensemble de mesures, y compris le cofinancement de régimes d'aidess avec d'autres mesures d'accompagnement. Ces programmes autorisent le ciblage sur certaines catégories de bénéficiaires que l'on souhaite appréhender dans le cadre de la politique régionale, en particulier lorsque les régimes d'aidess sont trop généraux par rapport aux objectifs prévus dans les programmes.

6.55. La Commission donne une priorité aux PME, en particulier pour promouvoir le développement du potentiel endogène des régions. Toutefois, les grandes entreprises peuvent aussi apporter une contribution significative à la création et au maintien de l'emploi dans une région et ne doivent donc pas être nécessairement exclues a priori d'une aide du FEDER.

6.56. La Commission avait, dans le passé, cofinancé les opérations en vertu de la loi italienne n° 64/86, qui prévoyait le soutien aux entreprises sur la base du montant de l'investissement au lieu des caractéristiques de l'entreprise même. La Commission, dans la période de programmation actuelle, a obtenu que la mesure de soutien aux entreprises tienne désormais compte de la définition communautaire des PME et leur accorde une priorité dans le financement.

6.57 6.58. La Commission reconnaît qu'un même régime d'aide peut être soutenu financièrement à travers divers programmes. Cette situation peut refléter la nécessité d'assurer la continuité dans le temps de l'aide communautaire ou résulter du fait que le champ d'application des régimes d'aidess est souvent très large et ne correspond pas toujours au champ d'intervention et aux priorités - y compris géographiques - de chacun des programmes.

6.59. La décision 94/342/CE de la Commission, du 31 mai 1994, en matière d'actions d'information et de publicité prévoit que la responsabilité des mesures d'information et de publicité appartient aux autorités nationales, régionales et locales compétentes pour la mise en oeuvre des CCA et des autres formes d'intervention. Ce sont les comités de suivi qui supervisent l'exécution de ces mesures. Les représentants de la Commission à ces comités rappellent régulièrement aux gestionnaires des programmes leurs obligations en matière de publicité.

La Commission considère que l'emploi de la technique du financement alternatif est subordonné au respect de la publicité du concours communautaire indépendamment de l'origine des fonds servant au financement de chacun des projets concernés. Ce principe a été convenu avec les États membres et précisé dans les «fiches d'éligibilité» approuvées par la Commission, le 16 avril 1997.

Cumul et chevauchement des aides

6.60. La Commission partage l'avis de la Cour sur le cumul et le chevauchement des aides. Elle continue d'insister auprès des États membres sur la nécessité de mettre en place un système informatisé recueillant automatiquement tous les montants des aides communautaires dont les actions et les projets bénéficient.

6.61. La Commission a demandé aux autorités espagnoles de mettre en oeuvre un système permettant de vérifier que les paiements réalisés sont ventilés en fonction de la forme d'intervention, de la source (nationale ou communautaire), du fonds communautaire et du type (programme opérationnel ou initiative communautaire) à chaque niveau au sein de l'administration. Ce mécanisme doit tout d'abord être appliqué à la subvention globale «Castilla y León», et une proposition sera faite aux États membres dans un proche avenir en vue d'étendre cette pratique à la gestion financière de toutes les actions importantes financées par le FEDER. Ces modifications doivent s'opérer dans le cadre du partenariat et dépendent de la faisabilité technique des ajustements demandés.

Comme pour l'exemple spécifique mentionné par la Cour, la Commission a achevé l'examen requis et décidera de la correction à apporter.

6.62 6.63. La Commission reconnaît qu'il n'est pas toujours aisé de déterminer si certains investissements relèvent de la première transformation ou de transformations ultérieures. Toutefois, dans les dispositions horizontales qui accompagnent les décisions relatives aux CCA et aux DOCUP de la nouvelle période de programmation, la Commission fait une mention expresse de la réglementation applicable au FEOGA et du respect des critères de choix, y compris pour des interventions du FEDER en faveur de ces investissements. Il est difficile de déterminer, en l'absence d'informations complémentaires, que l'affaire concernant le Flevoland (NL) implique une irrégularité.

Respect des règles en matière de concurrence

6.64. Le régime d'aide identifié par la Cour pour lequel la clause suspensive n'a pas été appliquée concerne le fonds de développement des PME/PMI (DOCUP 01 Nord - Pas de Calais 1994-1999) (FDPMI), qui a été notifié à la Commission en 1994. Les discussions entre la Commission et les autorités françaises ont conduit à l'approbation du régime d'aide le 1er février 1995. Le FDPMI était un des régimes d'aidess mis en oeuvre dans la mesure d'investissement des entreprises dont le montant pour la première année n'était pas déterminé a priori; il n'était donc pas possible de le déduire des engagements initiaux. Toutefois, l'utilisation des montants correspondant au FDPMI était subordonnée à l'approbation du régime d'aide.

6.65. La nécessité de respecter les règles de concurrence lors de la mise en oeuvre des interventions communautaires, y inclus les obligations spécifiques de notification s'appliquant aux aides dans certains secteurs, est précisée dans les dispositions horizontales qui font partie intégrante des CCA et des DOCUP. La Commission considère qu'il incombe en premier lieu aux autorités compétentes des États membres d'assurer le respect des règles de concurrence pour les régimes d'aidess approuvés. La Commission rappelle, néanmoins, ces règles dans les comités de suivi si elle considère que certaines actions ou mesures proposées pourraient y porter atteinte.

6.66. La Commission examinera cette affaire avec les autorités françaises et procédera à toute correction nécessaire.

Zones industrielles et parcs technologiques

6.67 6.68. Les infrastructures d'accueil des entreprises contribuent à améliorer l'environnement général de l'activité productive. La Commission considère qu'il n'y a pas a priori de double emploi entre les aides aux infrastructures et les aides aux investissements productifs. Il s'agit de deux opérations différentes: création d'une infrastructure d'accueil, d'une part, et aide à l'implantation d'une entreprise, d'autre part. Toutefois, les gestionnaires des programmes doivent veiller à éviter tout dépassement des plafonds des aides d'État allant à une même entreprise. La Commission attire l'attention des États membres, lors de la négociation des programmes et dans les comités de suivi, sur la nécessité d'éviter de tels dépassements.

Services offerts aux PME

6.69. Comme la Commission l'a expliqué dans sa réponse au rapport annuel 1994 de la Cour (point 4.60), une grande partie du concours du FEDER aux entreprises prend la forme de régimes d'aidess régionaux qui répondent, par définition, à la demande de services ou de financement de la part du secteur productif. Cette aide devrait cependant être complétée par un soutien en faveur de la création de services de qualité, particulièrement dans les régions où de tels services sont absents (la plupart de ces régions sont des régions de l'objectif n° 1). Des services de conseil et de soutien aux entreprises sont une condition essentielle pour garantir une bonne utilisation et l'efficacité des aides directes dont elles bénéficient par ailleurs.

La Commission souligne également que, conformément à l'article 1er, point c) premier tiret, du règlement n° 4254/88, les frais liés à la création et au maintien pendant une durée déterminée d'une entreprise offrant des services aux PME peuvent être considérés comme éligibles.

Toutefois, la Commission a eu l'occasion de rappeler, lors des négociations des programmes de l'objectif n° 2 de la période 1997-1999, la nécessité de financer en priorité la demande de services exprimée par les partenaires économiques et sociaux et les PME.

La structure mentionnée par la Cour à propos de la Lorraine correspond à la création d'un «Point force PMI-PME», destiné à concentrer en un même lieu divers organismes régionaux de développement économique afin d'offrir aux PME un espace regroupé d'interlocuteurs et de favoriser les synergies entre organismes.

6.70. Les CEEI ne sont pas conçus pour s'autofinancer exclusivement sur le marché privé, c'est-à-dire grâce à la vente de leurs services à des clients potentiels (les entreprises et les créateurs d'entreprises). En effet, étant donné qu'il s'agit d'organismes ayant une mission d'intérêt public, les CEEI utilisent également les ressources publiques. Il est donc parfaitement légitime et cohérent avec la nature et les missions des CEEI que, au-delà de la phase de démarrage, les autorités publiques leur confient, comme à d'autres organismes, des ressources en contrepartie des services à risque que ceux-ci peuvent offrir dans le domaine du soutien aux PME.

Le cas spécifique mentionné par la Cour n'implique aucune irrégularité concernant le CCEI mais l'éventuelle inéligibilité des dépenses engagées pour la construction du bâtiment qui a été cofinancée par le FEDER dans le cadre de la subvention globale. La Commission engagera toute action utile.

6.71. En plus de l'exercice d'évaluation mené par le réseau EBN, la Commission a lancé un exercice plus vaste d'évaluation des CEEI, à réaliser par des experts externes sélectionnés par un appel d'offres publié au JO du 7.5.1997.

Soutien au financement des entreprises

Accès aux capitaux

6.73 6.74. La Commission reconnaît que les premières interventions communautaires dans le domaine de l'ingénierie financière auraient dû être accompagnées de dispositions plus précises sur les conditions et les modalités de leur mise en oeuvre. La Commission considère qu'elle a remédié à cette lacune par l'adoption en juillet 1995 de dispositions précises et détaillées concernant la participation des Fonds structurels à des fonds de capital-risque et à des Fonds de garantie. Ces dispositions ont par la suite été incorporées dans les «fiches d'éligibilité» adoptées par la Commission le 16 avril 1997.

6.75. La Commission examinera ce cas et procédera à la correction nécessaire.

6.76. À partir de 1994, le financement de cette action a été imputé sur une seule ligne budgétaire. L'action s'est terminée en 1996 et a fait l'objet d'une évaluation externe.

Obtention de prêts

6.77. Comme la Cour le signale au point 6.73, le FEDER, pour pallier la faiblesse en capitaux propres des PME, intervient également sous forme de soutien à différents mécanismes d'ingénierie financière dont, notamment, les fonds de capital-risque, les fonds d'amorçage, les Fonds de garantie et le crédit-bail (leasing).

6.78. Si, comme le souligne la Cour, les interventions du FEDER, liées ou non à une subvention globale, ne peuvent cofinancer des prêts, elles peuvent bien, en revanche, garantir une partie de l'encours des prêts accordés aux entreprises par des institutions financières; c'est le cas pour les Fonds de garantie de prêts bancaires classiques et pour les sociétés de cautionnement mutuel.

6.79. La Commission tiendra compte de la recommandation de la Cour.

6.80. La Commission procède à une modification de la convention de la subvention globale concernée en vue de clarifier tous les aspects techniques de la mise en oeuvre des prêts bonifiés, y inclus l'aspect des critères de sélection des intermédiaires financiers.

De toute manière, la Commission a déjà pris les mesures de précaution nécessaires, de sorte que ses transferts financiers au titre de la subvention globale ne continueront qu'après décision modificative.

Mise en oeuvre des actions

6.81. La Commission rappelle ses commentaires aux points 6.19-6.20 et 6.39-6.40 relatifs à son règlement définissant des normes minimales de contrôle financier à appliquer par les États membres, en ce qui concerne en particulier la clôture des programmes.

Comme la Commission l'a souligné dans ses réponses au précédent rapport annuel, la rentabilité financière des investissements productifs n'est pas le seul élément à prendre en considération pour la sélection des projets bénéficiant d'une aide au titre du FEDER. La Commission étudie dans le cadre de la prochaine réforme des Fonds structurels la possibilité de mieux combiner les prêts avec les subventions, notamment pour le financement des grands projets générateurs de recettes.

Les taux d'aide octroyés par les États membres doivent de toute façon respecter les plafonds fixés par la politique de concurrence. Toutefois, dans nombre de cas, les aides du FEDER tombent sous la règle de minimis et concernent des entreprises pour lesquelles le montant de l'aide ne constitue pas un élément de distorsion de la concurrence.

6.82. Pendant la période d'application des programmes, la Commission entreprend des démarches suffisantes pour garantir que toute difficulté relatée soit réglée de manière satisfaisante; ensuite, avant la clôture des programmes, elle procède à une vérification définitive en vue de vérifier qu'il ne reste pas de cas en suspens. Si nécessaire, la Commission procède à l'examen prévu à l'article 24 du règlement n° 4253/88 et aux corrections financières nécessaires.

Les autorités italiennes se sont engagées à informer la Commission régulièrement des cas en cours d'examen.

6.83. Lorsque des dépenses inéligibles sont décelées (par exemple non-exécution d'un projet, non-respect des conditions de l'aide, etc.), la correction nécessaire devrait être prise par les autorités de l'État membre, y compris toute récupération éventuellement nécessaire de l'aide accordée au bénéficiaire final. Cependant, les fonds communautaires, qui, dès lors, ne cofinancent plus un seul élément de dépenses, peuvent, si le programme est en cours, être normalement utilisés pour cofinancer des dépenses éligibles liées à d'autres parties du programme. Cela s'applique particulièrement pour des régimes d'aidess dans lesquels le bénéficiaire final est l'organisation responsable de la mise en oeuvre du régime.

Lorsque les conditions d'utilisation s'étendent sur une période dépassant la clôture du programme, il n'est pas possible de procéder à la vérification avant la clôture. En cas de non-respect des conditions d'octroi de l'aide, la procédure à observer par l'État membre est le remboursement de l'aide communautaire à la Commission.

6.84. La Commission partage la position de la Cour; en cas de recours à la technique du financement alternatif, les mêmes dispositions en matière d'éligibilité, de programmation, de publicité et de contrôle doivent s'appliquer aux actions financées à 100 % par les fonds communautaires et celles financées à 100 % par des crédits nationaux. Cette nécessité a été précisée dans le cadre des «fiches d'éligibilité».

6.85. La Commission partage l'avis de la Cour. Elle a suivi tous les cas de réduction par les autorités intermédiaires du montant de l'aide atteignant les bénéficiaires finals; elle a insisté pour que les autorités des États membres appliquent la correction nécessaire.

Initiative PME

6.86. Les États membres ont eu la possibilité, au sein du comité de gestion des initiatives communautaires, de discuter et de suggérer des modifications à apporter aux lignes directrices pour l'initiative communautaire relative aux PME avant que ces lignes directrices fussent formellement publiées le 1er juillet 1994. Le délai limite de présentation des programmes, proposé par la Commission, a été de quatre mois pour permettre dans les cas appropriés l'engagement des fonds disponibles pour 1994. Cette disposition a été acceptée par les États membres. Dans certains cas exceptionnels, la Commission était disposée à accorder deux mois supplémentaires. Cependant, il convient de souligner que la période de quatre mois s'appliquait à la présentation du premier projet de programme afin que la Commission et les États membres aient un document sur lequel ils puissent négocier.

6.87. Les programmes opérationnels de l'initiative communautaire PME couvrent des actions concernant l'environnement socio-économique de l'entreprise en vue de son intégration dans le marché intérieur. Les actions développées dans le cadre des CCA en faveur des PME, fondées principalement sur les infrastructures et les équipements des PME, sont assez différentes. Il est vrai, toutefois, que certains programmes développés à partir des CCA portent sur des actions propres de l'initiative PME, mas cette initiative a permis de systématiser ces actions, de les mettre en oeuvre dans le cadre du partenariat ainsi que de leur donner une dimension internationale.

6.89. La Commission admet qu'elle a été dans l'impossibilité d'approuver la plupart des programmes en vertu de la présente initiative communautaire dans un délai de six mois. Cependant, cette période ne s'applique qu'à titre de règle générale et à condition que les conditions de l'article 14 du règlement n° 4253/88 soient remplies.

Il vaut mieux être en retard par suite des efforts consentis pour améliorer le programme que respecter le délai de six mois et approuver un programme à faible contenu. De longues négociations concernant de nombreux programmes ont été nécessaires pour que ceux-ci puissent être considérés comme satisfaisants.

Dans le cas du PIC PME italien, le délai d'approbation du programme était dû surtout à la nécessité de revoir les dossiers à maintes reprises avec l'État membre, notamment en ce qui concerne la description des actions et les conditions d'éligibilité.

En ce qui concerne l'Espagne, la version initiale du PIC PME ne répondait pas aux critères d'éligibilité indiqués dans la communication de la Commission. À la suite de plusieurs réunions entre les services de la Commission concernés et les autorités nationales responsables de la mise en oeuvre de cette intervention, ainsi qu'à l'élaboration de divers textes pour ce programme, l'intervention a pu finalement être approuvée en juillet 1996, le premier texte ayant été présenté par les autorités espagnoles en novembre 1994.

6.90. La Commission admet que le détail des chiffres régionaux relatifs au nombre des personnes employées dans les PME n'était pas disponible lorsque les crédits ont été attribués. Elle reconnaît l'utilité de ces statistiques régionales, mais souligne les difficultés qu'il y a à obtenir des informations précises. La Commission continuera à oeuvrer pour obtenir des statistiques régionales plus détaillées. Par exemple, dans le quatrième rapport institulé Entreprises en Europe, publié par Eurostat et la DG XXIII en 1996, une analyse régionale selon la distribution par taille et par secteur des établissements au niveau de la NUTS 2 a été effectuée pour la première fois.

6.91. De nouveaux programmes d'initiative communautaire pour les PME n'ont été approuvés qu'en 1996 et, par conséquent, ils doivent encore devenir totalement opérationnels. Dès qu'ils le seront, la Commission escompte que les paiements seront accélérés. La Commission est convaincue que les retards subis par l'application des programmes sont principalement dus à la qualité variable des propositions initiales renvoyées par les États membres.

Évaluation de l'impact sur le développement régional des actions en faveur des entreprises

6.92. La Commission partage l'intérêt de la Cour pour un meilleur ciblage avec des indicateurs pertinents au niveau des résultats et des impacts et exerce une pression constante auprès des États membres à cette fin. Néanmoins, il faut souligner le progrès qui a été réalisé pour la nouvelle période de programmation 1994-1999 par rapport à la période précédente 1989-1993. D'autre part, les évaluations intermédiaires ont renforcé la quantification des objectifs et l'«évaluabilité» des programmes, ce qui permet d'être plus optimiste sur la qualité des travaux d'évaluation ex post à venir.

6.93. La Commission estime que l'analyse de l'impact des actions en faveur des entreprises relève principalement de la responsabilité des États membres. Pour sa part, la Commission signale qu'elle poursuit ses travaux d'analyse plus générale de l'impact socio-économique des actions au-delà des travaux mentionnés par la Cour. En effet, une analyse plus fine est en cours concernant l'évolution des PME dans les zones éligibles à l'objectif n° 2. Cette analyse au niveau local, sous la responsabilité de l'Office statistique des Communautés européennes, porte sur un certain nombre d'indicateurs microéconomiques.

Une évaluation thématique est également lancée ayant pour objectif une comparaison de l'impact et de la pertinence des différentes actions cofinancées au niveau des PME. Cette évaluation thématique sera menée par des experts externes et indépendants à la suite d'un appel d'offres ouvert. L'efficacité des actions relatives aux entreprises est un point central des évaluations intermédiaires.

6.94. Il n'est guère judicieux de comparer les effets réels d'une action déterminée avec les effets possibles d'autres mesures qui auraient pu être retenues, mais ne l'ont pas été.

La Commission estime que, dans le cadre de la politique de cohésion économique et sociale, l'emploi créé et maintenu constitue un indicateur important de l'estimation de l'impact des Fonds structurels. Elle est aussi consciente que l'appréciation de l'impact dans le domaine des emplois nécessite des estimations plus fines qui tiennent compte, en plus de la mesure des emplois créés et/ou maintenus déjà évoqués, des effets d'aubaine et des effets de déplacement, ainsi que du taux de naissance et du taux de mortalité des PME. Dans cette optique, la Commission a mis au point et a diffusé auprès des États membres un document méthodologique reprenant une liste exhaustive des différentes approches concernant la mesure des effets et la contribution à l'emploi.

La Commission signale les difficultés inhérentes à une évaluation de la création des emplois nets, la quantité d'information nécessaire étant considérable. Afin d'encourager les États membres à mieux circonscrire les différentes étapes de l'appréciation de l'impact des projets sur l'emploi, notamment ceux relatifs aux PME, la Commission mène actuellement un concours avec l'aide d'un panel d'experts indépendants pour la sélection des mesures qui permettront de démontrer un impact optimal sur l'emploi. Les évaluations intermédiaires porteront également sur des analyses plus fines et une meilleure compréhension de l'impact des interventions sur la création de l'emploi.

Dans le cadre de l'adoption des DOCUP de l'objectif n° 2 de la nouvelle période de programmation 1997-1999, la question de l'estimation de l'impact sur l'emploi a été un élément central des négociations avec les États membres.

6.95 a) Le suivi des aides octroyées aux PME a été renforcé par l'introduction des données pertinentes dans le système de monitorage mis en place au Flevoland. Comme pour la région Merseyside, l'existence de deux indicateurs différents, «nombre de PME aidées» et «cas d'aide aux entreprises», a donné lieu à un malentendu. Le rapport final du programme MIDO I, approuvée par la Commission le 16 mai 1996, contient le chiffre se rapportant au «nombre de PME aidées».

b) L'action menée dans la commune d'Onnaing concerne la requalification d'une friche industrielle, réaménagée afin d'accueillir des entreprises se positionnant sur un marché d'occasion. Le caractère fragile de ce type de marché explique en partie que les entreprises en question n'aient pu mener à bien leur projet, d'où la perte des emplois créés.

En ce qui concerne la politique des friches industrielles, elle a été réorientée soit vers un traitement par reverdissement des sites, répondant à un objectif de reconquête environnementale, soit vers un traitement de sites auxquels était réservée une utilisation particulière hors activité économique marchande (terrains de loisir, équipements publics...).

D'autre part, les actions menées en faveur des PME-PMI sont diverses (aides à l'investissement, aide au conseil, actions collectives, aides au développement de fonctions nouvelles, immobilier d'entreprises, etc.), et leur évaluation ne peut être réduite à l'observation de ce cas individuel.

c) La Commission admet que des difficultés d'évaluation peuvent survenir dans de telles situations. Cependant, ces problèmes sont plutôt limités, et les opérations en cause ne peuvent pas être considérées comme inéligibles.

d) La Commission reconnaît que les mesures en faveur des PME n'ont pas toujours donné les résultats escomptés. Les règles strictes imposées par la Commission (par exemple les études et l'assistance technique, faisant partie intégrante du plan d'activité de la PME, sont financées seulement si le plan d'activité est mis en oeuvre, les organismes intermédiaires devant pourvoir à leur autofinancement à long terme, etc.) ont parfois abouti à des retards ou à la non-application des mesures en cause, et l'aide y relative a été alors dirigée vers des mesures «opérationnelles». Tel a été le cas pour la Grèce.

e) La Commission examinera le cas et prendra les mesures nécessaires pour garantir la qualité et la précision des indicateurs servant de base d'évaluation des CEEI et le projet pilote «Fonds de capital-risque».

Conclusion

6.96. La Commission effectue déjà les démarches nécessaires en vue d'obtenir une identification complète des actions entreprises en faveur des PME.

6.97. La Commission reconnaît le besoin d'accroître les mesures de publicité et d'information relatives aux programmes d'aides communautaires aux PME ainsi que la nécessité de simplification; mais elle considère que ces tâches incombent en premier lieu aux autorités nationales compétentes pour l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes. Elle est prête à fournir aux États membres toute l'assistance technique qui serait nécessaire à cet égard. La promotion de bonnes pratiques dans les États membres à l'égard de la mise en compétition des projets est également favorisée par la Commission.

La Commission a mis au point un certain nombre d'instruments destinés à fournir des informations aux PME sur les programmes communautaires. Ceux-ci seront améliorés par la mise en oeuvre du programme 1997-2000 en faveur des PME de l'Union européenne, et en particulier l'objectif qui consiste à transformer les CEEI en «first-stop shops», représentant un point unique d'information sur l'ensemble des programmes communautaires.

6.98. La coordination des actions et l'efficacité des interventions constituent une préoccupation partagée par les gestionnaires de programmes dans les États membres et par la Commission. Des dispositifs de suivi et d'évaluation sont mis en oeuvre au niveau de chaque programme. L'action d'évaluation thématique et horizontale relative au thème de l'impact des Fonds structurels sur les PME amènera aussi la Commission à identifier les modalités d'intervention les plus adéquates, à partir d'un recensement des bonnes pratiques existantes.

La Commission, reconnaissant l'importance de renforcer la coordination de ses activités en faveur des PME, a restructuré ses services en avril 1996, en créant, notamment, une nouvelle unité au sein de la DG XXIII chargée des actions concertées et de la coordination des programmes communautaires en faveur des PME ainsi que de l'amélioration de leur accès aux programmes communautaires. La coordination est effectuée tant au niveau externe, avec les États membres au travers des actions concertées qui visent, par l'échange de meilleures pratiques, à faire converger les politiques nationales en faveur des PME et à transférer les meilleures pratiques, qu'au niveau interne, par les travaux interservices.

6.99. Le programme intégré adopté en décembre 1996 offre un cadre global dans lequel s'insèrent les actions communautaires en faveur des PME, celles menées spécifiquement au titre de la politique d'entreprise (dans le cadre du troisième programme pluriannuel) et celles menées au titre des autres politiques communautaires en faveur des PME. Il assure ainsi une plus grande visibilité et cohérence des actions de l'Union en faveur des PME. En ce qui concerne la coordination, le programme comprend les actions concertées avec les États membres, qui concrétisent l'article 130 du traité, dont l'objectif est de favoriser la consultation et la concertation entre les États membres et entre ceux-ci et la Commission assurant l'échange et le transfert de bonnes pratiques. En plus, des procédures internes sont en place pour assurer la meilleure coordination entre les services de la Commission.

6.100. Ces incertitudes ont été en grande partie levées grâce à la recommandation de la Commission concernant la définition des PME. Les États membres devront respecter cette définition chaque fois que la Commission révisera les régimes d'aidess en faveur des PME. Par ailleurs, les États membres, la BEI et le FEI doivent informer la Commission, avant le 31 décembre 1997, des mesures qu'ils ont prises pour se conformer à la définition des PME établie par la recommandation d'avril 1996. De même, le régime transitoire dont bénéficient les programmes communautaires actuels en matière de définition des PME devrait également prendre fin au plus tard le 31 décembre 1997.

6.101. La Commission considère que l'intégration des régimes d'aidess dans des programmes opérationnels a permis de mettre en place un ensemble de mesures plus globales et cohérentes en faveur des PME, dans un contexte régional donné.

6.102. Les fiches «Fonds de capital-risque» et «Fonds de garantie» adoptées par la Commission le 16 avril 1997 contiennent des dispositions permettant d'assurer que le capital des fonds soit effectivement utilisé à 100 % pour des interventions dans les entreprises.

6.103. La Commission reconnaît l'importance des efforts qui restent à accomplir. Elle considère que ces efforts doivent surtout être menés dans le cadre d'une gestion et d'un contrôle plus rigoureux par les États membres; elle vient d'adopter un réglement en vertu de l'article 23, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88, en vue de préciser les modalités détaillées du contrôle financier à effectuer par ces derniers.

6.104. La Commission admet la nécessité d'améliorer l'évaluation de l'impact sur les PME des mesures destinées à les soutenir et cofinancées par les Fonds structurels. Les études destinées à résoudre les problèmes soulevés ici sont lancées ou déjà en cours.

Tableau 6.1 - Distribution des engagements et des paiements au cours de la période 1991-1996

>

DEBUT DE GRAPHIQUE>

Volume des engagements (1991-1996)

ECU

Année-mois

Nombre d'engagements (1991-1996)

Nombre

Année-mois

Volume des paiements (1991-1996)

ECU

Année-mois

Nombre de paiements (1991-1996)

Nombre

Année-mois

Références au budget 1996: B2-12; B2-14; B2-182; B2-19; B2-2; B2-3; B2-6; B2-7 et B5-325.

>FIN DE GRAPHIQUE>

>PICTURE>

>TABLE>

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CHAPITRE 7(279*) Fonds social européen

7.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 7.1 - 7.5

Exécution du budget 7.6 - 7.14

Audit de certains aspects particuliers 7.15 - 7.34

Partenariat 7.15 - 7.19

Secteur privé, objectif n° 4 et ADAPT 7.20 - 7.29

Additionnalité 7.30 - 7.34

Examen des systèmes 7.35 - 7.57

Conclusion 7.58 - 7.68

INTRODUCTION

7.1. Le Fonds social européen (FSE) est un instrument essentiel pour la promotion des objectifs de l'Union européenne en matière d'emploi et de formation.

7.2. Le présent chapitre porte sur la mise en oeuvre des principales modifications réglementaires concernant le cadre communautaire d'appui 1994-1999 du FSE, dénommé ci-après «CCA2». Il constitue donc une suite aux observations figurant dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1995 (280) et présente les résultats de l'évaluation de l'efficacité de ces modifications et de l'examen de la fiabilité des systèmes de contrôle nationaux.

7.3. Les principales modifications, définies dans différents règlements(281), renforcent le partenariat (entre la Commission, les autorités nationales et les «partenaires économiques et sociaux»), visent à assurer l'additionnalité et à améliorer le suivi et l'évaluation de la mise en oeuvre du FSE à tous les niveaux de la gestion.

7.4. Un nouvel objectif n° 4 a été introduit(282), qui concerne l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production. Il étend les mesures visant à assurer la formation professionnelle des employés et prévoit un cofinancement privé des actions de formation. L'objectif met l'accent sur les petites et moyennes entreprises (PME). Le contrôle que la Cour a opéré sur cet objectif a fourni une évaluation initiale de sa mise en oeuvre et de celle de l'initiative communautaire (IC) transnationale ADAPT, qui lui est couplée.

7.5. Afin de vérifier l'efficacité globale de la mise en oeuvre du CCA2, des contrôles ont été effectués auprès de la Commission et dans dix États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Irlande, Italie, Portugal, Suède et Royaume-Uni). Les résultats devraient être étudiés en même temps que ceux de l'audit de la Cour relatif à la déclaration d'assurance.

EXÉCUTION DU BUDGET

7.6. Au cours de l'année 1996, troisième année d'application du CCA2, la Commission a continué d'effectuer des engagements et des paiements relevant du CCA1 (1990-1993). Comme la Cour l'a déjà souligné dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1994 et 1995, les États membres n'ont pas utilisé les engagements disponibles malgré la prorogation de la période de paiement du CCA1. Au total, 444 Mio ECU ont été dégagés depuis la clôture des programmes opérationnels (PO) du CCA1. Cependant, 17 % des PO, représentant 1 204,3 Mio ECU, restent ouverts (voir point 7.10).

7.7. Par rapport aux deux années précédentes, une plus grande proportion de crédits disponibles a été utilisée en 1996. Pour l'ensemble du FSE, les crédits d'engagement (7 150 Mio ECU) comme les crédits de paiement (6 036 Mio ECU) ont été intégralement utilisés. L'exécution a cependant été très différente selon les objectifs. La consommation des crédits d'engagement initiaux pour l'objectif n° 3 a été de 126 %, alors qu'elle est restée faible pour les objectifs nos 4, 5 b) et 6, avec des taux respectifs de 69 %, de 51 % et de 41 %. Cela démontre la difficulté de mettre en oeuvre des programmes qui ne tiennent pas toujours suffisamment compte de la capacité de gestion des États membres ni de la complexité du cadre juridique. Si le taux d'exécution générale des crédits d'engagement pour les initiatives «Ressources humaines et emploi» est de 96 % après virements, pour l'initiative ADAPT, 65 % seulement des crédits initiaux ont été utilisés en raison des problèmes de mise en oeuvre détaillés au point 7.29. En ce qui concerne l'IC NOW, qui porte sur l'intégration des femmes dans le monde du travail, 10 % seulement des crédits d'engagement initiaux ont été utilisés.

7.8. Il convient de noter que les chiffres traduisent l'utilisation des crédits au niveau de la Commission. Ils ne tiennent pas compte des retards supplémentaires intervenant dans l'acheminement des fonds jusqu'au gestionnaire du projet ou de ceux affectant leur utilisation par ce dernier, et ne reflètent donc pas leur utilisation réelle à des fins opérationnelles.

7.9. Le tableau 7.1 montre l'utilisation par les États membres des montants prévus en 1994, en 1995 eten 1996. L'exécution du budget a été plus importante que les deux années précédentes, mais les montants indiqués font apparaître une faible consommation pour certains États membres, tout particulièrement la Grèce et l'Italie, où les PO ont été mis en oeuvre tardivement.

7.10. La Commission a approuvé la prorogation de douze PO italiens(283) du CCA1 (1989-1993) jusqu'au milieu de 1997, pour un montant de 523,4 Mio ECU. Un contrôle effectué par la Commission a révélé que des dépenses d'un montant de 78 Mio ECU avaient été engagées par l'État membre après la date limite approuvée dans les PO et qu'elles étaient donc inéligibles au financement par le FSE(284). Malgré cela, la Commission a ensuite accédé à une demande des autorités italiennes, présentée après la date limite fixée par les PO et sans que les comités de suivi intéressés aient été consultés comme l'exige l'article 25, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 4253/88 et visant à proroger les PO et donc à «régulariser» les engagements correspondants. En revanche, en ce qui concerne la prorogation des programmes opérationnels du Royaume-Uni en 1995, les montants réaffectés ont été financés par des crédits de la période 1994-1999(285).

7.11. Les comités de suivi peuvent répartir sur les exercices suivants les fonds restés inutilisés au cours d'un exercice donné. Le tableau 7.1 indique dans quels États membres cela a été le cas, en comparant les montants initialement prévus avec les engagements effectués. La reprogrammation de dépenses sur l'exercice suivant ou sur des exercices ultérieurs permet à un État membre d'obtenir une avance pour l'année suivante, bien qu'il n'ait pas été à même de dépenser la partie requise du montant précédemment avancé(286). Une telle action, si elle n'est pas contraire aux règlements qui régissent actuellement les Fonds structurels, ne va cependant pas dans le sens de la bonne gestion financière.

7.12. Le règlement applicable en la matière autorise des avances à concurrence de moins de 50 %(287). Or, des cas ont été constatés dans lesquels la Commission a de nouveau effectué des avances dépourvues de toute nécessité, compte tenu du faible taux d'exécution pour le PO italien de l'objectif n° 4 et en raison de retards pris par les administrations nationales pour virer les fonds concernant le PO français de l'objectif n° 3. Le montant en jeu pour ces deux PO était de 84 Mio ECU. La Commission devrait poursuivre les efforts que laisse entendre sa réponse à la Cour relative à l'exercice 1995(288).

7.13. La majorité des États membres contrôlés n'a pas toujours versé les fonds aux bénéficiaires dans la période de trois mois fixée par l'article 21, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 2082/93(289). Cela pourrait être une source de difficultés au niveau de la gestion des projets ou se traduire par le versement d'avances restant inutilisées à partir du budget de l'Union européenne.

7.14. Le décalage entre les besoins et les avances est particulièrement apparent lorsque la Commission effectue un engagement unique pour des programmes pluriannuels au titre de l'article 20, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 2082/93. Ces engagements peuvent atteindre 40 Mio ECU et couvrent d'ordinaire la période de six ans du CCA2. En même temps que cet engagement est effectué, l'État membre reçoit une avance pouvant représenter jusqu'à 50 %. En réalité, les États membres ne sont pas en mesure de rembourser l'intégralité de cette avance dans le délai de trois mois qui leur est imparti. La valeur totale de ces avances représente environ 250 Mio ECU.

AUDIT DE CERTAINS ASPECTS PARTICULIERS

Partenariat

7.15. Le partenariat renforcé (voir point 7.3) est mis en oeuvre conformément, entre autres, aux dispositions de l'article 4 du règlement (CEE) n° 2081/93, qui prévoient que chaque État membre désigne les partenaires économiques et sociaux (ci-après dénommés «les partenaires»). Le partenariat porte sur la préparation, le financement, l'appréciation ex ante, le suivi et l'évaluation ex post des actions.

7.16. C'est au sein des comités de suivi que se manifeste le plus l'interaction des partenaires. Ces comités de suivi sont mis en place dans les États membres, pour chaque CCA et PO, ou pour chaque document unique de programmation (DOCUP), pour chaque objectif ainsi que pour les IC ADAPT et «Emploi». Suivant l'État membre, les comités de suivi compétents pour les différents objectifs et pour les diverses initiatives communautaires peuvent être organisés au niveau national, régional ou parfois interrégional.

7.17. Au Portugal, les comités de suivi sont constitués principalement d'agents de la fonction publique, bien que les représentants nationaux aient informé la Commission de leur volonté d'étendre la participation des partenaires à l'avenir. Au Royaume-Uni, les comités de suivi sont composés de représentants des différents intérêts sectoriels: autorités locales, Training and Enterprise Councils (conseils de formation et d'entreprise) et organisations bénévoles. Certains comités comptent bien dans leurs rangs des représentants des secteurs de l'industrie et des services, mais aucun employeur ou salarié n'est représenté en tant que tel. Dans les autres États membres, le partenariat est généralement organisé sur une base plus large, les deux composantes du secteur industriel, à savoir les organisations patronales et les organisations syndicales ayant été désignées comme partenaires, même si elles ne participent pas pleinement aux comités de suivi.

7.18. En général, l'apport des employeurs, des salariés et des personnes défavorisées peut renforcer l'efficacité de la programmation, de l'instruction des dossiers, du suivi et de l'évaluation et favoriser l'acceptation sans difficulté des décisions adoptées. La Commission encourage les États membres à s'orienter dans cette direction. En Espagne, en France et en Italie pourtant, certains comités de suivi comptent cinquante membres ou plus, un comité français en comptant plus de soixante-dix.

7.19. Malgré l'impression favorable laissée à la Cour par les actions de la Commission dans le cadre du partenariat, le contrôle a montré que, dans certains domaines du suivi, la Commission aurait dû inciter les autres partenaires et les autorités nationales en particulier à réaliser certaines améliorations, à savoir:

a) le partenariat devait fonctionner au stade clé de la programmation, notamment celui de l'identification des diverses actions nécessaires; cependant, la consultation dans le cadre du partenariat a consisté à donner un avis sur des projets de programme, et non à participer étroitement à la définition des besoins et à la recherche de solutions; une occasion a donc été perdue de faire participer pleinement les partenaires au processus de programmation;

b) de nombreux secrétariats n'ont pas été en mesure de respecter les échéances fixées par les règles internes des comités eux-mêmes;

c) les membres devraient par ailleurs recevoir une synthèse des éléments stratégiques concernant l'état d'avancement des travaux et les actions à entreprendre; le contrôle a permis d'identifier un comité fonctionnant de cette manière [Royaume-Uni, objectif n° 5 b) «Rural Wales and borders» (zones rurales du pays de Galles et zones limitrophes)], mais il s'agit apparemment de l'exception qui confirme la règle;

d) en général, les comités de suivi responsables du FSE sont tenus de se réunir au moins deux fois par an; dans certains États membres, cette règle n'a pas été respectée, soit par négligence(290), soit parce qu'en l'absence de progrès elle était sans objet(291);

e) aucun des comités de suivi des PO contrôlés dans les États membres par la Cour n'a été consulté sur des points soulevés dans des rapports de contrôle indépendants, une occasion favorable d'examiner les problèmes rencontrés et d'élaborer des solutions contribuant à la bonne gestion financière ayant ainsi été perdue;

f) bien que les financements FSE, FEDER et FEOGA-Orientation assurés dans le cadre des objectifs nos 1, 2 et 5 b) soient examinés par les mêmes comités de suivi dans les États membres ou dans les régions, un examen des procès-verbaux de réunions a révélé que la coordination des efforts entre les Fonds doit encore être améliorée; l'Irlande fait exception, car les diverses mesures relevant des Fonds structurels y sont étudiées de façon coordonnée;

g) le CCA est mis en oeuvre depuis trois ans et, pourtant, rares sont les comités qui ont revu et développé les indicateurs d'impact permettant de mesurer l'efficacité de l'effort financier déployé dans le cadre du FSE et définis dans les PO ou dans les DOCUP; en outre, les informations concernant l'efficacité des actions de formation en termes d'obtention d'un emploi dans le même domaine font toujours gravement défaut.

Secteur privé, objectif n° 4 et ADAPT

7.20. Comme cela a été mentionné au point 7.4, l'un des éléments de la réforme des Fonds structurels a été la participation accrue du secteur privé dans le cadre du nouvel objectif n° 4, qui exige que les entreprises du secteur privé cofinancent une certaine partie des projets qui bénéficient aux travailleurs qu'elles emploient(292).

7.21. Les actions relevant de l'objectif n° 4 visent l'adaptation de la main-d'oeuvre travaillant dans des entreprises aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production. Elles sont mises en oeuvre dans tous les États membres, à l'exception du Royaume-Uni, qui a décidé de recourir aux autres objectifs pour ce qui concerne la formation professionnelle. Pour les États membres bénéficiant de l'objectif n° 1, elles sont englobées dans les mesures de cet objectif. Elles ont de nombreux points communs avec l'IC transnationale ADAPT, qui peut être considérée comme le volet transnational de l'objectif n° 4. Tous deux mettent l'accent sur l'importance des petites et moyennes entreprises (PME), et l'une des conditions du financement par ADAPT est le caractère novateur des projets.

7.22. Le total des dépenses prévues pour le CCA2 était de 2 350 Mio ECU (objectif n° 4) et de 1 354 Mio ECU (ADAPT). Cependant, en raison des retards qui en affectent la mise en oeuvre, le calendrier de financement doit être redéfini.

7.23. Comme le montrent les points suivants, la Commission n'a pas donné d'instructions suffisantes concernant l'application des règles de concurrence édictées par l'article 92 du traité CE(293) et développées dans le document de la Commission intitulé «Encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises»(294). Les règles sont appliquées de façon variable par les États membres. La Commission a informé la Cour(295) que la politique de concurrence (article 92 du traité CE) ne s'applique pas à l'aide du FSE, puisqu'elle est accordée individuellement aux membres du personnel, et non à l'entreprise. Cependant, chaque DOCUP ou PO relevant de l'objectif n° 4 contient une clause stipulant que la Commission suspend tout paiement tant qu'elle n'a pu s'assurer du respect des règles de concurrence. En outre, selon l'«encadrement communautaire», l'aide publique autorisée pour des actions de formation visant les employés d'une entreprise est limitée à 50 % (en englobant le cofinancement national et communautaire). Lorsque l'aide totale à une entreprise dépasse 100 000 ECU sur trois ans, la Commission peut accorder des dérogations dans des circonstances exceptionnelles, sur la base d'une notification cas par cas par l'État membre. Cela vaut en particulier pour les régions relevant de l'objectif n° 1. Or, les taux réels d'aide publique se situaient entre 55 et 94 %.

7.24. La Cour avait déjà attiré l'attention de la Commission sur les incohérences de son interprétation des règles. À la suite d'un contrôle en Allemagne, la Cour a attiré l'attention de la Commission sur le problème en avril 1995(296) et l'a abordé dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1994(297). La Commission n'a jamais répondu à ces observations, et les contrôles opérés par la Cour en 1996 et en 1997 ont confirmé ces incohérences. En Allemagne, on utilise la procédure de notification pour les projets de l'objectif n° 4. Ce n'est pas le cas en France, où plusieurs projets mettant en jeu des montants supérieurs à 100 000 ECU n'avaient pas été notifiés et n'étaient pas considérés par le comité de suivi comme devant être notifiés. L'audit a révélé un cas analogue en Grèce. D'autre part, en Belgique, les comités de suivi de l'objectif n° 4, qui comprennent des représentants de la Commission, ont, en raison des incertitudes, exclu les projets qui ne seraient bénéfiques qu'à une seule entreprise. C'est là l'une des raisons du faible taux d'exécution de l'objectif n° 4 en Belgique. Une inégalité de traitement existe donc entre les entreprises des différents États membres.

7.25. Conformément aux considérants du règlement (CEE) n° 2084/93, les actions relevant de l'objectif n° 4 visent l'économie dans son ensemble, et non des secteurs ou industries spécifiques. Comme l'indique un rapport de la Commission(298) et comme la Cour l'a également noté, le caractère transsectoriel n'a pas été respecté dans la plupart des États membres.

7.26. Dans un certain nombre de projets contrôlés, les personnes ayant bénéficié d'une formation relevant de mesures de l'objectif n° 4 n'appartenaient pas à la catégorie éligible (les employés travaillant dans des entreprises), mais se trouvaient en réalité au chômage et à la recherche d'un emploi. En Suède, des personnes employées dans le service public (hôpitaux) suivait une formation au titre de l'objectif n° 4. En Italie (Émilie-Romagne), 141 des 1 105 projets de l'objectif n° 4 approuvés en vue d'un financement FSE consistaient en des cours que les entreprises avaient organisés à l'intention de leurs employés pour améliorer la sécurité au travail et qui ne paraissaient donc pas entrer dans le cadre de l'adaptation des travailleurs menacés de chômage en raison de mutations industrielles ou de changements dans les systèmes de production, ce qui les excluait du champ de l'objectif n° 4 [article 1er, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2084/93]. Le problème de l'éligibilité de ces dépenses doit être clarifié par la Commission, qui informera l'ensemble des États membres des résultats de cet examen.

7.27. Comme il est indiqué au point 7.23, l'accent doit être mis sur les PME, mais, en Espagne, en France et au Portugal, de grandes sociétés ont bénéficié de financements importants du FSE, ce qui a fait disparaître l'idée de concentration sur les PME. De plus, l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 2084/93 stipule que «les entreprises dont les travailleurs et travailleuses bénéficient des actions de formation financent pour une part appropriée le coût de ces actions». Les autorités nationales belges, italiennes et portugaises ont déclaré que les petites PME ne pouvaient satisfaire à cette exigence de cofinancement des projets. La Cour a elle-même identifié deux de ces projets en Belgique, où l'entreprise n'avait fourni aucune contribution financière, et le rapport de la Commission mentionne cette difficulté dans le cas de l'Espagne. Le respect de cette condition pose des problèmes, les PME disposant rarement, par leur nature même, des ressources qui leur permettraient de rechercher des possibilités de financement, d'établir des demandes, d'assurer le cofinancement et de libérer des employés pour la formation. De fait, selon des représentants portugais, 80 % des PME au Portugal sont des entreprises individuelles. C'est principalement en raison de ces difficultés structurelles que le Conseil a, dans sa décision 97/15/CE(299), souligné l'importance de l'accès des PME à la formation.

7.28. Dans sa réponse au rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1994(300), la Commission reconnaissait que les gestionnaires des PO relevant de l'objectif n° 4 devraient prendre des mesures visant à faciliter l'accès des PME aux subventions du FSE. De plus, la Commission s'engageait à évaluer l'impact des PO concernés, mais, au début de 1997, cela n'avait toujours pas été fait. D'autres observations concernant les PME figurent aux chapitres 10 (Recherche) et 6 (FEDER) du présent rapport.

7.29. La mise en oeuvre des actions relevant d'ADAPT a connu des problèmes particuliers de coordination. L'agrément des partenaires était délégué aux États membres et il n'y avait pas de calendrier commun pour la mise en oeuvre des projets. Parfois, un État membre agrée le partenaire du projet sur son territoire, tandis que l'autre État membre peut refuser son agrément ou ne le donner que plusieurs mois plus tard, ce qui entraîne des changements au niveau des partenaires ou du contenu des projets approuvés. Les paiements en faveur des partenaires dans les différents États membres n'étaient pas coordonnés, ce qui a également engendré des retards. La plupart des projets ADAPT ont été affectés à divers degrés, les exemples les plus extrêmes étant offerts par ceux où l'un des partenaires était italien, le financement ADAPT de 1995 n'ayant pas donné lieu au versement de fonds aux partenaires nationaux du projet avant la fin de 1996.

Additionnalité

7.30. L'additionnalité est l'un des piliers de la réforme des Fonds structurels. Elle vise à garantir qu'aucun État membre ne relâche son effort financier durant le CCA2 en comparaison de la période de programmation précédente (CCA1), et ce pour chaque objectif. La Cour a examiné les données que les États membres fournissent à la Commission pour démontrer l'additionnalité de leur concours, et elle a étudié la méthode qu'ils suivent pour en évaluer la cohérence, l'exactitude et la fiabilité. Au sein de la Commission, la responsabilité de l'examen des informations fournies incombe à des DG différentes selon les objectifs concernés.

7.31. La Commission n'est pas tenue d'examiner l'additionnalité de chaque Fonds pris séparément pour les pays relevant de l'objectif n° 1. Toutefois, pour le CCA1 (1990-1993), la DG V a procédé à l'examen de l'additionnalité du FSE pour les objectifs nos 3 et 4, dans les régions relevant de l'objectif n° 1 (Grèce, Espagne, Irlande et Portugal). Les conclusions d'un rapport sur les objectifs nos 3 et 4 du CCA1, produit par la DG V en février 1995, indiquaient que l'additionnalité était assurée en Allemagne, en France, au Luxembourg et au Portugal, que cela était moins sûr dans le cas du Danemark, de l'Italie et des Pays-Bas, mais que cela n'était pas du tout démontré pour la Belgique, la Grèce, l'Espagne, l'Irlande et le Royaume-Uni. Le rapport concluait qu'il fallait poursuivre l'examen de l'additionnalité concernant ces cinq derniers États membres, mais la question n'a pas fait l'objet d'un suivi permettant de mener à terme ce dossier. En outre, trois ans après la fin de la période, la Commission n'a même pas encore publié les résultats de ses examens de l'additionnalité pour les objectifs nos 1, 2 et 5 b) du CCA1, et les conclusions finales n'ont donc pas été tirées.

7.32. Le fait que la Commission n'ait pas véritablement terminé son examen de l'additionnalité concernant le CCA1 est préoccupant. Conformément à l'article 9 du règlement (CEE) n° 2082/93, l'additionnalité doit être démontrée par objectif et par comparaison avec la période précédente (CCA1 1990-1993). La Commission ne s'étant pas pleinement assurée des données pour huit des douze États membres, la base dont elle dispose pour vérifier l'additionnalité pour le CCA2 est très peu fiable.

7.33. La méthode utilisée par la DG II requiert un examen de toutes les dépenses structurelles pour chaque objectif, tandis que la DG V examine des domaines de dépenses du FSE sélectionnés, pour s'assurer que l'effort national ne diminue pas. Cette dernière approche de la vérification de l'additionnalité est moins précise, puisque les actions et les bénéficiaires de fonds du FSE changent du CCA1 au CCA2. Ils peuvent même changer au cours du CCA2 lui-même (par exemple, des actions peuvent être instaurées ou supprimées, et des bénéficiaires peuvent être éligibles au financement à un moment donné, mais pas à un autre).

7.34. L'examen auquel la Cour a procédé sur les données et les méthodes utilisées par les États membres pour compiler et communiquer les dépenses a révélé que des améliorations sont nécessaires, en particulier en Grèce, afin d'en garantir la fiabilité pour l'évaluation de l'additionnalité. De plus, la répartition actuelle des tâches entre quatre directions générales de la Commission ne permet pas d'assurer une gestion efficace ni de garantir l'exactitude des données. Cette séparation des responsabilités entre la DG V pour les objectifs relevant purement du FSE et les DG XVI et VI, avec un apport de la DG II, aggrave le problème du double comptage et des différences dans les données, lorsque les dépenses des objectifs nos 3 et 4 sont effectuées dans des domaines relevant des objectifs nos 2 et 5 b).

EXAMEN DES SYSTÈMES

7.35. Dans son précédent rapport annuel relatif à l'exercice 1995(301), la Cour soulignait la nécessité de l'adoption, par les États membres, de règles d'éligibilité communes. À l'issue de discussions et de négociations avec les États membres, la Commission a pris une décision en la matière avec effet au 1er mai 1997(302). Les points cités ci-après indiquent les domaines où des orientations complémentaires doivent être données aux États membres sur les dépenses susceptibles de bénéficier d'un financement.

7.36. Il existe un problème sérieux de substitution de dépenses dont l'inéligibilité a été révélée par des audits ou d'autres vérifications par des dépenses jugées éligibles par l'État membre concerné.

7.37. Les dépenses utilisées en substitution pour d'autres ne peuvent concerner des projets déjà commencés ou terminés, ou pour lesquels l'obligation de publicité, qui est une condition de l'obtention du concours du FSE, n'a pas été respectée. Une opération de cette nature devrait également être subordonnée à un accord préalable des autorités responsables, concernant l'octroi du concours du FSE aux actions de formation en cause ainsi qu'à la possibilité pour les contrôleurs des États membres et de l'Union européenne de procéder à des contrôles pendant la mise en oeuvre des actions concernées. Toutes les dépenses relevant du FSE présentées à l'appui d'une déclaration seraient donc susceptibles d'être contrôlées. Actuellement, ces critères ne sont pas systématiquement appliqués par les États membres.

7.38. Des orientations sont aussi nécessaires concernant la possibilité ou non d'augmenter le taux de participation du FSE pour compenser les dépenses inéligibles d'un projet. La Commission a informé la Cour que la participation du FSE devrait être limitée au pourcentage ou au montant indiqué au moment de l'approbation du projet, si ce dernier est inférieur. La Cour est d'accord avec cette interprétation, mais tous les États membres n'en appliquent pas le principe.

7.39. Dans le cadre du CCA2, le FSE peut financer l'enseignement secondaire dans la mesure où celui-ci a un lien évident avec le marché du travail(303). Dans certains États membres, les enfants en âge scolaire bénéficient généralement de fonds du FSE pendant leurs études secondaires obligatoires. Dans certains cas, les activités d'enseignement secondaire cofinancées(304) visent des groupes spécifiques ou des domaines d'activités ciblés, alors que, dans d'autres, elles concernent une partie du programme obligatoire de l'enseignement secondaire dont le contenu est considéré par l'État membre comme étant de nature technologique. Tel est le cas de l'Espagne, qui, en 1995, a dépensé pour ces actions 17,1 Mio ECU provenant du FSE, et 23,9 Mio ECU en 1996. La Cour a demandé à la Commission et aux autorités nationales si cet enseignement de niveau secondaire entrait bien dans le cadre du règlement (305). Dans sa réponse, la Commission laisse aux États membres la responsabilité de l'interprétation de cette règle, ce qui ne garantit ni l'application correcte de la réglementation ni un traitement homogène par les États membres.

7.40. D'autres cours de formation s'articulent autour de deux axes: une partie théorique en classe et une partie pratique, soit en classe, soit en entreprise. La Commission a confirmé que, si des orientations ont bien été définies pour le CCA1, aucune ne l'a été concernant les mesures actuelles, pour indiquer les dépenses susceptibles d'être acceptées au titre de la partie pratique des cours. De telles instructions doivent être fournies.

7.41. En Espagne, le décret royal n° 631/93(306), entre autres, fixe les règles applicables en matière d'éligibilité des dépenses au concours du FSE. Conformément à ce décret, les dépenses de gestion et de rémunération peuvent être payées à concurrence de 10 %, sans qu'il soit nécessaire de fournir des pièces justificatives, et cela en plus des dépenses étayées par des documents probants. Cette disposition n'est pas conforme à la réglementation communautaire.ð

7.42. Conformément au règlement (CEE) n° 2082/93(307), les États membres sont tenus d'attester les dépenses effectuées. Le contrôle a une nouvelle fois confirmé que certaines demandes de solde ne sont pas fondées sur les dépenses effectivement encourues au cours d'une période donnée par les formateurs, comme l'exige le règlement et comme le prévoient les clauses types des PO. Au contraire, certains, en particulier l'Espagne, la France et l'Italie, déclarent à la Commission des montants virés par leurs administrations aux organismes de gestion, sans s'assurer que les dépenses sur lesquelles ces déclarations se fondent ont été réellement effectuées ou sont attestées par des factures ou autres éléments de comptabilité. En fait, des dépenses ont parfois été déclarées sans le moindre élément probant à l'appui (voir aussi points 7.52, 7.54 et tableau 7.2).

7.43. Au Portugal, un certain nombre de projets relevant du programme PEDIP(308) était géré par les secrétariats d'État à l'Industrie et à l'Énergie. Ce dernier a adressé à la DAFSE(309), la direction compétente au sein du secrétariat d'État au Travail, une liste contenant huit projets approuvés de manière conditionnelle, qui n'avaient pas été financés. La DAFSE, de son côté, a inclus les montants correspondants, soit 4,5 Mio ECU au total, dans ses demandes de versement du solde pour 1995. Les autorités portugaises ont décidé, à la suite du contrôle de la Cour, de procéder à un examen minutieux du PEDIP.

7.44. Afin de réduire le risque de déclarations inexactes de ce type, la Commission doit faire en sorte que les États membres établissent ces documents sur la base d'éléments probants fiables. Les déclarations produites par l'instance de certification dans l'État membre devraient toujours être fondées sur une liste complète et détaillée des projets et des dépenses correspondantes justifiant la déclaration. Cette démarche inciterait les États membres à faire en sorte que des systèmes de comptabilité adéquats soient utilisés et que les différents niveaux de gestion impliqués assument leurs responsabilités, conformément aux modalités d'exécution financière du PO, etc. De plus, la vérification en cours et en fin de projet des dépenses encourues par les formateurs et les bénéficiaires est insuffisante. La faiblesse du contrôle des déclarations n'inspire guère confiance dans les chiffres déclarés par les États membres (voir points 7.46-7.49).

7.45. Conformément au règlement (CE) n° 1681/94(310), les États membres sont tenus de communiquer à la Commission les cas d'irrégularités dont l'incidence financière est égale ou supérieure à 4 000 ECU. Le tableau 7.3 montre le nombre d'irrégularités concernant le FSE signalées par les États membres à la Commission pour la période 1994-1996. On remarquera une augmentation constante de leur importance financière. Le nombre total de cas est de 309. La Commission a informé la Cour de l'impossibilité de calculer, à ce stade, le montant des intérêts applicables(311).

7.46. Outre les cas d'irrégularités, on constate d'autres faiblesses dans les États membres au niveau des paiements. Dans son rapport spécial à l'appui de la déclaration d'assurance relative à l'exercice 1995(312), la Cour a indiqué que le taux d'erreurs substantielles affectant les Fonds structurels est sensiblement supérieur au taux moyen pour l'ensemble du budget général (voir point 4.18) et que la fréquence des erreurs formelles est très élevée (voir point 4.20). En 1996, la Cour a vérifié un échantillon de soixante-neuf projets FSE. Les audits ont révélé des erreurs susceptibles d'avoir une incidence financière dans le cas de trente et un projets. Par ailleurs, dix-neuf autres projets présentaient des erreurs formelles où, par exemple, faisaient défaut la publicité relative à la participation du FSE à l'intention des bénéficiaires, des entreprises commerciales ou du grand public, ou bien encore la tenue d'une comptabilité séparée pour le financement FSE. Ces observations sont pour l'essentiel étayées par les propres contrôles de la Commission.

7.47. Le fait que les promoteurs et les bénéficiaires finals aient fréquemment surestimé les montants mentionnés dans leurs déclarations FSE est révélateur d'un système où les critères d'éligibilité n'étaient pas toujours clairement définis ni appliqués. Le demandeur pouvait donc être tenté de s'accorder lui-même le «bénéfice du doute», laissant à l'administration le soin d'accepter ou de contester les montants figurant dans les déclarations dans le cadre de ses contrôles sur pièces. La Commission a maintenant pris des mesures dans le cadre de SEM 2000 pour s'opposer à cette pratique.

7.48. Les contrôles de la Commission devraient être complétés par un programme d'audit et de vérification des bénéficiaires par les autorités compétentes dans les États membres, afin de fournir une assurance au moment de la présentation des déclarations. Plus de la moitié des États membres ne disposent pas d'une équipe de contrôle et de vérification distincte placée sous la responsabilité de l'autorité nationale compétente.

7.49. Les insuffisances constatées dans les États membres montrent la nécessité d'une amélioration des procédures de vérification et de contrôle:

a) aucune orientation commune n'a été adoptée et n'est généralement disponible en matière d'éligibilité et de contrôle;

b) aucun suivi cohérent et rapide des résultats du contrôle n'a été opéré, qui aurait permis d'effectuer des corrections et de procéder à des recouvrements ainsi que de faire apparaître ces opérations dans les rapports et les demandes communiqués à la Commission;

c) la coordination insuffisante entre les services d'inspection de différents ministères et de différentes régions comporte un risque de non-détection des cas de double financement;

d) l'absence d'un programme de contrôle fondé sur l'analyse de risque et des ressources nécessaires à sa mise en oeuvre;

e) le défaut d'examen, par les responsables, des erreurs détectées au cours des contrôles sur pièces pour déterminer s'il convient d'étendre l'audit.

7.50. Au vu des résultats des contrôles effectués par la Commission et par la Cour, un programme de contrôle fondé sur l'analyse de risque devrait être établi et mis en oeuvre dans tous les États membres. En vertu de l'article 23 du règlement (CEE) n° 2082/93, la Commission devrait préciser le niveau minimal de contrôle des projets par les autorités nationales. Une base de données relative à la formation professionnelle, donnant des informations sur les bénéficiaires finals et les projets (en mentionnant également les éventuels sous-traitants), devrait être développée par les États membres; elle contribuerait à l'élaboration d'une piste de contrôle claire et permettrait de réduire le risque de double financement.

7.51. La Commission (DG XX) a signé des protocoles d'accord en matière de contrôle financier avec les services d'audit responsables dans huit États membres. Elle doit toutefois accélérer l'adoption et la mise en oeuvre des protocoles concernant le FSE et assurer une transmission rapide des rapports d'audit correspondants. En France, par ailleurs, une fraction importante des dépenses déclarées à la Commission comme éligibles se rapporte à des mesures nationales qui bénéficient d'un financement FSE. Or, en 1996, un manque de transparence s'est manifesté dans certains des programmes nationaux et, par suite, les différents projets recevant des fonds FSE n'étaient pas identifiables. La Cour en a informé les autorités nationales et la Commission.

7.52. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995(313), la Cour, après avoir attiré l'attention sur le problème général de la fiabilité des déclarations relatives aux interventions du FSE émanant de six États membres, a mentionné que pour l'un d'entre eux (la France) les montants déclarés pour 1994 par l'administration nationale dépassaient largement les montants réels et que pour un autre État membre (l'Italie) 114,9 Mio ECU de cofinancement national avaient été certifiés sans documents probants suffisants. À la suite du contrôle de la Commission et de la Cour, la Commission a bloqué le financement par le FSE dans les deux pays. Le contrôle effectué en 1996 en Émilie-Romagne (CCA2, objectif n° 4) et en Sicile (CCA1, objectif n° 1) a révélé que les autorités italiennes n'avaient pas modifié leurs pratiques et n'avaient fourni aucun cofinancement national pendant l'année de mise en oeuvre, alors que le financement FSE avait été mis à disposition. Le 17 octobre 1996, l'État membre a présenté une demande de versement de solde concernant la région d'Émilie-Romagne, fondée sur la déclaration que celle-ci avait établie en août 1996. La Commission a accepté les dépenses certifiées comme ayant été encourues en 1995, alors qu'elles n'avaient pas été effectuées pendant cette année-là.

7.53. Les autorités italiennes ont informé la Cour que la partie de la déclaration concernant le cofinancement national (fondo di rotazione) avait été établie «sur la base des engagements effectivement contractés, calculés pro rata temporis». La réglementation du FSE stipule cependant que tous les certificats de dépenses provenant des bénéficiaires finals et des États membres doivent se fonder sur les dépenses effectivement encourues, et non sur des engagements. La définition du bénéficiaire final a contribué à créer cette situation.

7.54. Les décisions italiennes(314) pour 1994, 1995 et 1996, autorisant le cofinancement national, n'ont été approuvées que les 26 septembre 1995, 30 octobre 1995 et 25 juillet 1996, respectivement. Les décisions complémentaires pour la période 1994-1996 ont été publiées en 1997(315). De plus, l'approbation d'un montant ne signifie pas que le Trésor national mette immédiatement ce montant à la disposition d'une région. Le tableau 7.2 montre les comptes de l'Émilie-Romagne pour l'objectif n° 4 en 1995, le certificat de mise en oeuvre correspondant et la demande de versement du solde. Le cofinancement national était correctement déclaré dans le certificat de mise en oeuvre daté de février 1996 et destiné à obtenir une avance pour l'année suivante. Cependant, le montant du cofinancement par le budget national n'avait pas été versé à la région au moment où la demande de versement du solde a été établie, en août 1996. Cette pratique oblige la région à préfinancer la partie nationale, mais ce préfinancement n'a pas été effectué en 1995. Cela est démontré par le fait que le montant du cofinancement par le budget national n'était que de 1 %. Il faut toutefois y ajouter celui du budget régional, qui représente 11,7 %.

7.55. Ces faits étaient connus de la Commission. Selon les dossiers examinés par la Cour, une copie d'une correspondance de la région faisant état des éléments sous-jacents à ces déclarations irrégulières a été adressée au ministère du Budget et du Trésor et à la Commission. Il n'a été procédé à aucune enquête ni à aucune correction financière.

7.56. La Cour a maintenant contrôlé le cofinancement dans trois régions italiennes (Lombardie, Sicile, Émilie-Romagne). Elle a constaté partout l'absence de tout cofinancement public provenant du budget national et fondé sur les dépenses encourues. Seules les régions ayant préfinancé le cofinancement national à partir de leurs fonds propres satisfont aux conditions requises en la matière. Cependant, un tel préfinancement n'a pas pu être assuré à temps dans les régions contrôlées. Dans une région au moins, il n'est pas intervenu avant plusieurs années (voir points 7.52-7.54).

7.57. Cette situation pourrait avoir des répercussions sur la mise en oeuvre et donc sur l'efficacité des mesures FSE concernées, tant dans le CCA1 que dans le CCA2. La Cour a demandé à la Commission d'examiner le cofinancement italien et se félicite donc des mesures prises en ce sens par la Commission le 13 mars 1997, lorsque cette dernière a demandé aux autorités italiennes de fournir des informations complètes sur les montants du cofinancement national et régional mis à disposition pour le CCA1 et le CCA2, et ce pour l'ensemble des objectifs, ainsi que les dates des virements de fonds. Des réunions préliminaires destinées à résoudre la question ont déjà eu lieu entre la Commission et les autorités nationales.

CONCLUSION

7.58. Des retards ont affecté l'exécution budgétaire, la clôture du CCA1 a elle aussi subi d'importants retards, des avances de fonds excessives ont été consenties aux États membres, et ces derniers ont distribué ces fonds tardivement (voir points 7.6-7.14).

7.59. Le partenariat a commencé tardivement. Dans certains États membres, la participation des partenaires économiques et sociaux est limitée, et leur intervention dans la programmation, superficielle. Pour que les comités de suivi jouent un rôle efficace dans la mise en oeuvre du CCA2, les méthodes de travail et les procédures doivent être affinées et développées. Sinon, ces comités risquent de devenir une structure de gestion supplémentaire et superflue, dont l'objectif principal sera d'assurer un financement maximal par l'Union européenne plutôt que l'efficacité des actions (voir points 7.15-7.19).

7.60. La mise en oeuvre de l'objectif n° 4 n'a pas été satisfaisante. Le financement des mesures a été retardé, le cofinancement privé a fait défaut, et des stagiaires, de même que le sujet des cours, étaient inéligibles. De plus, le financement public ne tient pas toujours compte de la politique de concurrence. En outre, la priorité qui devait être accordée aux PME n'a pas été respectée. La Commission doit réviser sans délai et de manière approfondie la mise en oeuvre de cet objectif (voir points 7.20-7.28).

7.61. L'objectif ADAPT a souffert de retards dans l'exécution et d'un manque général de coordination et de gestion, principalement dû aux difficultés liées aux procédures d'approbation et de financement. La coordination entre l'objectif n° 4 et ADAPT doit être beaucoup plus poussée de la part de la Commission, et les comités de suivi devraient davantage mettre l'accent sur cet aspect (voir point 7.29).

7.62. La Commission doit achever sans délai son étude de l'additionnalité pour le CCA1 et établir un rapport sur les premières années du CCA2, après avoir donné aux États membres de nouveaux conseils concernant la méthodologie à suivre. Afin de garantir l'efficience et l'efficacité des actions, le contrôle et le suivi doivent être gérés par une seule DG de la Commission (voir points 7.30-7.34).

7.63. La Commission doit donner des orientations plus complètes sur les critères à respecter en cas de substitution de dépenses (voir points 7.35-7.38).

7.64. La Commission doit s'attaquer aux problèmes d'éligibilité évoqués aux points 7.39-7.41.

7.65. La certification demeure une déficience majeure de la gestion des fonds du FSE par certains États membres, parce qu'elle s'appuie sur les virements de fonds, et non sur les dépenses encourues (voir points 7.42-7.43).

7.66. Compte tenu de l'incidence financière des erreurs contenues dans les déclarations des bénéficiaires finals, il est essentiel que la Commission prenne sans délai des mesures s'inspirant de la troisième phase de son initiative SEM 2000 pour imposer des normes plus rigoureuses en matière de comptabilité, de gestion et de contrôle des dépenses relatives aux Fonds structurels, dans le cadre de l'article 23 du règlement (CEE) n° 2082/93. Cela devrait lui permettre à la fois de réduire sensiblement la fréquence des erreurs dans les déclarations de dépenses et de prendre des mesures correctrices efficaces lorsque les erreurs persistent. En ce qui concerne la prochaine période de programmation, la Commission doit être en mesure d'imposer des corrections financières nettes, fondées sur les résultats extrapolés de contrôles par sondage, aux administrations qui ne mettent pas en oeuvre les programmes de dépenses des Fonds structurels conformément à la réglementation. Les travaux préparatoires nécessaires à la modification des articles 23 et 24 du règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil doivent être entrepris sans délai (voir points 7.44-7.49).

7.67. Afin de garantir l'existence d'une base solide pour les déclarations de dépenses, les États membres doivent mettre en place un programme de contrôle des bénéficiaires finals fondé sur l'analyse de risque. Une proportion suffisante de bénéficiaires finals et de projets à contrôler doit être fixée par la Commission conformément à l'article 23 du règlement (CEE) n° 2083/93 (voir points 7.50-7.51).

7.68. La Commission doit examiner les déclarations financières, notamment les demandes annuelles de versement de solde, présentées par les États membres, y compris les montants de cofinancement déclarés, afin de s'assurer que les conditions d'octroi du concours du FSE, y compris l'existence d'un cofinancement national, sont respectées (voir points 7.52-7.57).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

REMARQUE GÉNÉRALE

Les questions sous-jacentes aux observations relatives au partenariat (7.15-7.19), à l'additionnalité (7.33-7.37) et aux protocoles (7.56) ainsi que certaines remarques sur les irrégularités et les PME ne sont pas spécifiques au Fonds social européen, mais concernent plutôt les Fonds structurels dans leur ensemble.

EXÉCUTION DU BUDGET

7.6. Les programmes non clôturés sont soit des PO au sein desquels des actions font l'objet d'enquêtes judiciaires ou de corrections financières, soit des programmes prorogés encore en cours d'exécution.

7.7. La Commission a réussi à atteindre un taux d'exécution financière de 100 % pour l'exercice 1996 grâce à une action énergique entreprise en coopération avec les États membres (voir réponse au point 6.9 du rapport annuel relatif à l'exercice 1995).

Les pourcentages d'exécution financière, par objectif, cités par la Cour font référence aux crédits inscrits en début d'année sur chaque ligne budgétaire. Ces montants ont été élaborés au moment des discussions sur l'avant-projet de budget 1996 en février 1995, sans donc connaître au préalable l'exécution réalisée en 1995. Il paraît, par conséquent, normal que des virements aient été effectués entre lignes budgétaires d'un même chapitre pour recréditer les lignes dont les dossiers étaient prêts à recevoir un paiement.

Le même mécanisme s'applique aux initiatives communautaires où la situation a encore été rendue plus difficile par le fait qu'en 1995 il n'existait aucune indication sur l'exécution réelle des programmes.

Les procédures de sélection pour les projets ADAPT ont commencé au dernier trimestre de 1995 dans tous les États membres, étant donné que les décisions avaient été prises au printemps 1995. Les projets ont été adoptés à la fin de l'année 1995 et/ou au premier semestre de 1996 et ont reçu leur première avance ultérieurement. C'est la raison pour laquelle le démarrage a été lent en 1996.

7.10. Les programmes italiens ont subi des retards d'exécution considérables. Ceux-ci sont en partie dus à la situation particulière de cet État membre pendant les cinq dernières années, les enquêtes judiciaires de grande envergure ayant un impact non négligeable sur la mise en oeuvre du FSE.

Dans ce contexte, la Commission a considéré, à la demande de l'État membre, qu'une prorogation de la date limite de clôture des engagements et des paiements de douze PO pouvait être accordée à l'Italie, à titre exceptionnel. Cet accord a pris la forme de la décision C(95) 2999 déf., qui a prorogé les délais d'engagement financier au niveau national jusqu'au 30 juin 1996 et celui des paiements jusqu'au 30 juin 1997.

7.11. Les reprogrammations sont prévues dans la réglementation et doivent être effectuées en fonction de l'état d'avancement des actions sur le terrain ou d'autres raisons qui provoquent une éventuelle sous-consommation des crédits programmés.

Le fait que le FSE procède à une clôture annuelle des tranches permet d'avoir une meilleure connaissance des dépenses effectuées chaque année et donc de juger de l'opportunité des demandes de reprogrammation présentées aux comités de suivi.

La Commission fait remarquer que la procédure de reprogrammation est longue, ce qui implique que la première avance de l'année suivante ne parvient aux bénéficiaires finals, dans le meilleur des cas, qu'à la fin de l'année en objet, voire le courant de l'année suivante.

Dans bon nombre de cas, les États membres ne retirent donc pas d'avantage financier de ce système.

7.12. La Commission a déjà pratiqué la modulation de certaines avances en 1996 et s'engage à poursuivre ses efforts pour en élargir l'usage. Elle rappelle toutefois que, grâce à la clôture annuelle des tranches FSE, une compensation systématique est faite après que les reprogrammations ont eu lieu pour tenir compte de l'état des dépenses réellement encourues.

Dans le cas de la France, des mesures d'assainissement ont donc été prises lors de la première avance 1997.

Dans le cas de l'Italie, la Commission a payé le maximum autorisé au titre de la première avance 1995, motivée par les conditions qui prévalaient à l'époque. Si le niveau des dépenses effectives des bénéficiaires finaux ne progresse pas conformément à la programmation, la Commission a prévu de procéder, lors de la première opération financière de 1997, à un ajustement pour tenir compte du trop-payé (clause standard du DOCUP 8.2, paragraphe 16).

7.13. La Commission poursuivra ses efforts pour faire en sorte que les paiements des crédits FSE atteignent les bénéficiaires finals dans les délais prévus par la réglementation (trois mois), sous réserve que les demandes des bénéficiaires remplissent les conditions nécessaires pour procéder au paiement (voir article 21, paragraphe 5, du règlement de coordination).

7.14. Pour les actions d'une durée inférieure à deux ans ou lorsque le concours communautaire ne dépasse pas 40 Mio ECU (tranche unique), la Commission applique le système de modulation des avances suivant:

- si 50 % ou davantage des dépenses prévisionnelles éligibles sont à effectuer dans les deux premières années d'exécution, la première avance peut s'élever à 50 %;

- si ce n'est pas le cas, la première avance s'élève à un maximum de 30 %.

AUDIT DE CERTAINS ASPECTS PARTICULIERS

Partenariat

7.15. La réglementation précisant les missions des Fonds structurels stipule qu'il appartient aux États membres de désigner les partenaires sociaux qui siégeront aux comités de suivi.

La Commission partage l'avis de la Cour sur la nécessité d'une participation réelle des partenaires sociaux aux comités de suivi. Elle a vivement incité les États membres à la rendre effective, et des progrès ont été réalisés en ce sens.

La Commission tient toutefois à faire remarquer que les partenaires sociaux eux-mêmes ont parfois des difficultés à se faire représenter dans tous les comités de suivi. Il faut en effet prendre en compte le grand nombre de programmes (CCA et PIC) et la fréquence des réunions (deux fois par an).

7.18 7.19. La Commission partage le souci de la Cour d'améliorer l'efficacité du système de suivi.

g) Les indicateurs d'impact ont été en partie définis dans les documents de programmation et sont complétés par les travaux des comités de pilotage de l'évaluation incorporant notamment les résultats des rapports d'évaluation intermédiaire. Ces derniers, dont le plupart ont été reçus au cours du premier semestre de 1997, contiennent en général un diagnostic des systèmes de suivi et des propositions de méthodes d'évaluation de l'impact, y compris des indicateurs, à appliquer en temps utile.

Secteur privé, objectif n° 4 et ADAPT

7.22. Les retards dans la mise en oeuvre de l'objectif n° 4 sont dus au caractère tout à fait novateur de cet objectif qui a nécessité des actions de sensibilisation et d'information. Depuis le début de 1996, on assiste à une forte augmentation du nombre de projets présentés.

Dans le cas d'ADAPT, les caractéristiques des projets, en particulier leur transnationalité, font que les projets ont été adoptés plus tardivement et que leur démarrage s'est fait plus lentement.

7.23. Il a effectivement existé, au début de la mise en oeuvre de l'objectif n° 4, des difficultés pour gérer les aspects liés à la concurrence, mais des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État aux PME ont ensuite été discutées avec les États membres dans des réunions multilatérales et ont été publiées au JO. Elles leur seront rappelées.

En ce qui concerne les taux de cofinancement public/privé, les DOCUP sont soumis, avant d'être adoptés par la Commission, à une consultation interne de tous les services concernés, ce qui a permis de prendre en compte les questions liées à la concurrence.

7.24. La Commission considère que les actions cofinancées par le FSE, par leur nature, ne sont pas soumises à l'obligation de notification individuelle par action de formation. Cette position est d'application dans tous les États membres, ce qui garantit le principe d'égalité de traitement. La décision d'approbation du DOCUP tient lieu de notification des actions dans le cadre de la politique de concurrence.

Avant les premières décisions de la Commission concernant l'objectif n° 4 en 1994, certains États membres se sont engagés à limiter l'attribution de concours FSE à des actions qui respectent la règle de minimis. Après consultation de la Commission, les modalités de mise en oeuvre des DOCUP ont été précisées. La violation des règles de concurrence n'existait pas parce que les qualifications acquises par la formation n'étaient pas spécifiques à une seule entreprise.

7.25. Considérant la limite des fonds disponibles pour l'objectif n° 4, il est essentiel de garantir que les actions se concentrent sur les personnes les plus menacées par le chômage. La Commission s'engage à maintenir cette orientation.

7.26. La première remarque de la Cour repose sur la participation de demandeurs d'emploi à des cours tombant sous l'objectif n° 4. Des personnes non éligibles peuvent suivre un cours tant que les coûts qu'elles produisent ne sont pas imputés au cofinancement communautaire. La Commission vérifiera toutefois l'éligibilité des participants à cette action de formation.

En Suède, le DOCUP concernant l'objectif n° 4 a prévu d'affecter 15 % des fonds pour la formation des employés des PME du secteur public «santé» aux niveaux régional et local. En effet, le secteur public de la santé occupe une grande majorité de femmes. Compte tenu des coupes budgétaires sévères dans le secteur public, beaucoup d'aides ont été transférées au secteur privé, ce qui crée des différences de traitement pour les femmes travaillant dans le secteur public. Il s'agit d'une mesure exceptionnelle.

En Italie, en Émilie-Romagne, la mise en oeuvre des dernières directives communautaires dans le domaine de la sécurité au travail pose des problèmes importants, notamment pour les PME. Les actions de formation dans ce domaine visent à aider les travailleurs des entreprises à s'adapter aux changements dans l'organisation et la production résultant de l'application de ces directives et sont donc éligibles. La Commission informera à nouveau les États membres de cette position.

7.27. Le taux de la participation du secteur privé dans les PO est fixé au niveau de la mesure. Il peut par conséquent être modulé d'une entreprise à une autre en fonction de leur capacité financière. Les entreprises bénéficiaires sont néanmoins réglementairement obligées d'assurer une participation minimale (article 5, paragraphe 3, du règlement FSE n° 2084/93).

Dans les cas belges mentionnés par la Cour, le taux de cofinancement privé est fixé à 10 %, contribution limitée qui peut être encore modulée à la baisse selon les entreprises.

Il est normal qu'en début de programmation les projets les plus avancés soient ceux des moyennes et grandes entreprises. Même si les PME ont plus de difficultés que les grandes entreprises à répondre aux exigences de l'objectif n° 4, plusieurs actions d'aide aux PME sont mises en place dans les États membres: des organismes intermédiaires tels que les chambres de commerce aident les PME à faire émerger un dossier, à le structurer et à trouver les fonds publics nécessaires. En Espagne, dans le dernier appel d'offres de la Forcem, la Commission a insisté spécialement sur l'effort qui doit être fait envers les PME.

Elle poursuivra ses efforts pour favoriser l'accès des PME au cofinancement FSE sous l'objectif n° 4.

7.28. La concentration des moyens de l'objectif n° 4 sur les PME en général et l'accès de ces dernières aux projets et aux actions cofinancés par le FSE sont un des thèmes principaux de l'évaluation on-going de l'objectif n° 4.

Les services de la Commission ont publié un document de travail en novembre 1996(316) contenant une première appréciation de la mise en oeuvre des programmes de l'objectif n° 4, notamment en ce qui concerne le ciblage et la concentration des actions sur les PME.

Par ailleurs, les rapports d'évaluation intermédiaire traitent des modalités de sélection des projets et donc de la participation plus ou moins importante des PME. Les méthodes d'évaluation de l'impact des PO sont actuellement en cours d'élaboration, tant au niveau des comités de pilotage chargés de l'évaluation dans les différents États membres qu'au niveau de la Commission. Compte tenu de la dynamique des programmes et des délais nécessaires pour que ces derniers produisent leurs effets, les premiers résultats d'évaluation ne seront pas disponibles avant 1998.

7.29. La transnationalité, ainsi que l'innovation et l'approche ascendante, est l'une des caractéristiques fondamentales des initiatives communautaires. La vérification des partenaires transnationaux relève de la compétence des États membres dans le cadre d'une vérification plus large des critères d'éligibilité des projets.

Un calendrier commun a été adopté par les États membres le 24 janvier 1995 au cours du comité FSE pour les initiatives communautaires. Quelques États membres n'ont pas suivi le calendrier convenu. Les paiements au bénéficiaire final relèvent de la compétence de l'État membre qui paie les projets généralement dès leur adoption ou ultérieurement.

Additionnalité

7.30. Les objectifs nos 3 et 4 présentent par rapport aux objectifs nos 1, 2 et 5 b) deux particularités:

- la couverture intégrale du territoire de l'Union;

- l'intervention d'un seul des Fonds structurels, le FSE.

Au-delà de ces deux particularités, le FSE participe avec les autres Fonds structurels au cofinancement d'actions sous les objectifs nos 1, 2 et 5 b), qui, eux, ont une implantation géographique spécifique.

Les clauses prévoyant la vérification de l'additionnalité incluses dans les CCA stipulent, conformément à l'article 9 du règlement de coordination (CEE) n° 4253/88, modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93, que l'additionnalité doit être mesurée par objectif et au niveau des CCA (ou DOCUP). Les CCA des régions relevant de l'objectif n° 1 intègrent les mesures des objectifs nos 3 et 4, tandis que ceux des régions relevant des objectifs nos 2 et 5 b) les excluent.

7.31 7.32. Vu la spécificité des objectifs nos 3 et 4, décrite au point 7.30, la Commission a chargé les services «Audit» de la DG V de définir une méthode ad hoc pour mesurer l'additionnalité de ces deux objectifs au cours de la période de programmation 1990-1993 de recueillir les données correspondantes sur place, dans les États membres, et de procéder à leur analyse. Pour les régions relevant de l'objectif n° 1 (Grèce, Irlande et une partie de l'Espagne), les dispositions réglementaires et contractuelles n'exigent de vérification qu'au niveau du CCA établi au titre de cet objectif qui englobe les mesures relevant des objectifs nos 3 et 4 comme des objectifs nos 2 et 5 b).

Pour les cas de la Belgique et du Royaume-Uni, la Commission demandera des éléments complémentaires à ces deux États membres.

Plus généralement, la question de l'additionnalité dépasse le cadre du FSE. Cette question mériterait un traitement plus global concernant tous les Fonds structurels (voir également réponse au point 7.37).

S'il est vrai qu'il y a eu des problèmes dans le passé pour évaluer l'additionnalité pour les objectifs nos 3 et 4, la nouvelle génération de CCA impose des exigences plus claires et plus strictes aux États membres pour remplir leurs obligations pour la période 1994-1999.

7.33. La méthodologie appliquée pour vérifier l'additionnalité des objectifs nos 3 et 4 est fondée sur la vérification sur pièces des lignes budgétaires d'organismes de formation professionnelle dans le but d'identifier l'assiette éligible au FSE. L'échantillon choisi est représentatif car il représente 70 % des dépenses cofinancées par le FSE.

7.34. Face aux difficultés rencontrées lors de la période de programmation précédente, la Commission a inclus dans les programmes et les DOCUP du CCA II des clauses plus précises pour réaliser une mesure de l'additionnalité la plus fiable possible. La récolte des données et leur analyse devront être faites par les services chefs de file de l'objectif concerné.

EXAMEN DES SYSTÈMES

7.36 7.37. La Commission confirme le bien-fondé des informations qu'elle avait transmises à la Cour sur les règles encadrant l'usage de la substitution des dépenses inéligibles. Quand des cas de non-respect de ces principes sont décelés, des corrections sont prises. La Commission fait, d'autre part, un effort constant pour rappeler ces règles de bonne gestion aux États membres, notamment par l'adoption prochaine d'un guide de corrections financières. Pour le FSE, grâce à la clôture annuelle des tranches, il est plus aisé de vérifier l'éligibilité des actions en cas de substitution.

7.38. La Commission confirme que, dans les cas de projets individuels, c'est la décision de concours, prise au niveau national, qui détermine le taux des participations communautaire et nationale par rapport à la dépense éligible totale.

Le cofinancement FSE doit être identifiable dans chaque convention passée avec les organismes bénéficiaires.

7.39. Le règlement FSE n° 2084/93, dans son article 1er, paragraphe 4, point a), précise les limites de cofinancement des actions de formation dans l'enseignement secondaire. La formation donnée doit avoir un lien évident avec le marché du travail, les nouvelles technologies ou le développement économique.

Ces trois critères sont pris en compte pour déterminer l'éligibilité des mesures, la responsabilité incombant aux États membres pour leur application au niveau des projets. Dans les faits, les États membres ont d'eux-mêmes concentré leur intervention sur deux types d'actions:

- celles visant à réduire le nombre de jeunes qui abandonnent prématurément l'école, ce qui constitue un handicap grave pour leur insertion sur le marché du travail (soutien scolaire principalement),

- celles permettant l'introduction d'enseignements technologiques et innovateurs dans le cycle secondaire pour établir une meilleure convergence entre le système éducatif et la formation professionnelle.

La Commission s'engage à rappeler ces règles aux États membres.

7.40. La nouvelle réglementation des Fonds structurels (1994-1999) en matière d'enseignement pratique est plus flexible qu'auparavant pour tenir compte de l'aggravation du chômage de longue durée et de l'ampleur du phénomène de l'exclusion. Cette évolution a en effet conduit le FSE à financer plus de formations comprenant une partie importante de pratique sur le lieu de travail que par le passé, l'expérience professionnelle étant considérée comme un élément essentiel pour améliorer les perspectives d'insertion des personnes les plus défavorisées et des jeunes.

La Commission reconnaît cependant qu'il faut veiller à ce que la formation sur poste de travail et le travail ordinaire soient bien distingués. Elle insiste et continue à insister auprès des États membres pour que seules les dépenses relatives aux actions de formation lui soient présentées.

7.41. Il a déjà été demandé à l'État membre de justifier les 10 % de coûts en question selon des critères objectifs et vérifiables. Ce dernier supprimera ces coûts de la demande de solde à partir de la tranche 1997.

7.42. En Espagne, la Commission a entamé une action vigoureuse qui a abouti à un accord, le 11 mars 1997, sur une nouvelle méthode de calcul des dépenses encourues de sorte que ce problème ne devrait plus se poser. Pour la France, la Commission suit l'affaire en partenariat avec l'État membre.

En Italie, à la suite des décisions des comités de suivi et sur la base de la définition du bénéficiaire final, donnée au point 6 des dispositions financières d'application, les régions et/ou les provinces italiennes sont les bénéficiaires finals des interventions FSE. Les paiements qu'elles effectuent servent donc à l'élaboration des demandes de solde. Cela ne les dispense cependant pas de les justifier.

7.43. Dans le cadre du PEDIP (programme intégré cofinancé par plusieurs Fonds structurels), les autorités nationales ont décidé de ne pas approuver la composante de formation cofinancée par le FSE sans que la totalité du programme de restructuration industrielle ne le soit. La législation d'application du PEDIP permet cependant aux promoteurs de commencer la réalisation des projets avant la signature du contrat à condition que le gestionnaire soit informé du début des actions.

Les bénéficiaires sont alors soumis à toutes les obligations légales (notamment de contrôle) comme si le projet avait été formellement approuvé.

Toutefois, si une approbation définitive est refusée, il existe un risque de présenter, dans la demande de solde, des dépenses liées à des projets non approuvés. Cela implique forcément une correction du solde. Dans ces conditions, la Commission demandera à l'État membre de ne plus recourir au système d'approbation conditionnelle des projets du PEDIP.

7.44. La Commission partage l'avis de la Cour des comptes, la vérification des demandes de solde étant un des aspects essentiels des contrôles communautaires. Les listes des projets cofinancés par le FSE doivent être disponibles dans les États membres. Certains d'entre eux publient même ces listes de projets. Quand le gestionnaire agit dans le cadre régional, elles sont disponibles à ce niveau. La Commission poursuivra ses travaux en vue d'une meilleure identification des flux financiers.

La Commission admet l'insuffisance des contrôles nationaux même si de réels progrès ont été réalisés. Ainsi, et à titre d'exemple, une unité de contrôle a été créée en Grèce et au Royaume-Uni, tandis qu'une unité de contrôle le sera bientôt en Irlande, la direction «Audit» du DAFSE au Portugal a été renforcée, et un programme de contrôle des actions cofinancées par le FSE a été réalisé en France et ses résultats transmis à la Commission.

7.45. Le règlement cité par la Cour relatif à la communication des irrégularités à la Commission par les États membres concerne tous les Fonds structurels. Il est entré en vigueur en juillet 1994. Il est donc tout à fait normal que son application progressive conduise à une augmentation des cas communiqués, ce qui doit être interprété comme une amélioration de la transparence du système de gestion du FSE.

Les cas communiqués pour les trois dernières années atteignent un montant de 34,5 Mio ECU, soit une moyenne de 0,15 % du budget total du FSE. Il est à souligner que la majorité de ces cas communiqués ne sont que des présomptions d'irrégularités.

7.46. La Commission confirme que ses propres audits révèlent l'existence de problèmes dans la régularité des paiements. Elle assure, en plus des rectifications apportées à l'occasion de la clôture annuelle des tranches, un suivi rigoureux des observations du rapport annuel et du rapport DAS de la Cour comme de ses propres contrôles et de ceux des États membres. Elle poursuit également son appui au renforcement des systèmes de gestion et d'audit des États membres.

Les erreurs identifiées dans la déclaration d'assurance relative à 1995 (dix sur les trente et une mentionnées par la Cour) ont déjà été présentées par la Cour dans son dernier rapport DAS. Elles ont depuis lors toutes fait l'objet de régularisation à l'exception d'une qui est en cours de correction. Les autres erreurs avec un impact financier potentiel concernent la DAS 1996 (six) et ce chapitre 7 (quinze). Les six erreurs de la DAS 1996 seront corrigées immédiatement. En ce qui concerne les quinze erreurs recensées dans le cadre du rapport annuel, il y a deux situations: les cas corrigés par la Commission, et les cas où les réponses données par la Commission démontrent qu'il n'y a pas de corrections financières à effectuer.

7.47. Grâce à la clôture annuelle des tranches, il est toujours possible de corriger d'éventuelles sur- mais aussi sous-déclarations des États membres pendant la vie du programme et ainsi éviter des préjudices contre le budget communautaire.

7.48 7.49. La Commission reconnaît que les systèmes et les contrôles peuvent être encore considérablement améliorés, notamment dans les États membres. L'ampleur des améliorations à apporter dans ce domaine est un des principaux points examinés avec les États membres dans le cadre de SEM 2000. Les thèmes de cette initiative comprennent la clarification des règles d'éligibilité qui a déjà progressé (voir point 7.38), la garantie des normes minimales dans les systèmes de contrôle et l'amélioration de la procédure d'audit qui seront bientôt assurées par un nouveau règlement d'application (voir réponse au point 7.55).

Pour sa part, la Commission a clarifié les règles d'éligibilité applicables à tous les fonds et continue cet exercice.

7.50. La Commission partage l'avis de la Cour. Elle a lancé une procédure de consultation sur un projet de règlement d'application de l'article 23, paragraphe 1, du règlement de coordination dont l'objet est de clarifier les responsabilités des États membres en matière de contrôle (modalités, fréquence, système). L'approbation de ce règlement d'application est prévue dans les plus brefs délais.

Entre-temps, un grand exercice a été mis en oeuvre pour clarifier les «audit trails» dans les États membres (description des flux financiers, des systèmes de gestion). Les premiers résultats sont visibles aux Pays-Bas et au Portugal.

7.51. La Commission déploie d'ores et déjà tous les efforts possibles pour sensibiliser les États membres dans le sens prôné par la Cour, notamment par l'organisation de multiples réunions de coordination et de séminaires avec les instances de contrôle et de gestion nationales concernées par les protocoles. La Commission continue ses efforts en la matière et compte signer plusieurs autres protocoles d'ici à la fin de l'année.

En ce qui concerne la France, la Commission lui a rappelé qu'il faut que les opérations cofinancées par le FSE soient identifiables. Elle a procédé à des corrections dans la demande de solde de 1996 quand elle n'a pas retrouvé les éléments de justification des dépenses qui lui ont été présentées.

À partir de 1997, les dispositifs pour lesquels des problèmes d'identification avaient été détectés ont été supprimés du DOCUP concernant l'objectif n° 3 par l'État membre. Des négociations sont en cours afin de mettre en place de nouveaux dispositifs où le FSE sera clairement identifié.

7.52. En ce qui concerne les remarques faites dans le rapport annuel relatif à 1995 (points 6.53-6.54), la Cour cite la France et fait allusion à deux régions italiennes, la Sicile et la Lombardie.

1) Le cas relatif à la France a été résolu. En effet, l'organisme en question a corrigé et représenté sa demande de solde 1994 sur la base de coûts réels à la suite de la mise en place d'un système de comptabilité séparée dans chacun de ses centres régionaux.

2) Pour la Lombardie, la Commission partage l'avis de la Cour sur la déclaration de dépenses. Elle était arrivée aux mêmes conclusions lors de missions de contrôle effectuées sur place. Les paiements suivants ont donc été bloqués à la suite des contrôles de la Commission et des procédures judiciaires nationales engagées. Les demandes de solde ont ensuite été recalculées, après déduction des montants sous enquête, et payées par la Commission. En tout état de cause, quand la contrepartie de l'État central a été insuffisante ou en retard, la Lombardie a assuré seule le paiement de l'entièreté du cofinancement national des actions de formation cofinancées par le FSE.

3) Le problème de la Sicile concernait l'insuffisance des crédits inscrits au budget régional pour assurer le cofinancement d'une importante reprogrammation du plan financier pour 1992 et 1993. Cela a été un des motifs de la suspension des paiements. À ce jour, l'État central a payé 13,5 Mio ECU à la région. Ce montant s'est avéré insuffisant pour assurer la totalité du cofinancement de l'État central vu l'ampleur des reprogrammations. Les soldes de la tranche 1992 (révisés) et 1993 ont été présentés à la Commission. Après analyse de ces documents, il se confirme qu'il manque une partie du cofinancement de l'État central pour ces deux années et que la région n'a pas été en mesure de la préfinancer. Dans ces conditions, la Commission a déjà informé l'État membre, le 19 juin 1997 et le 25 juin 1997, lors du comité de suivi concernant l'objectif n° 4, que le paiement de ces deux soldes ne serait effectué qu'après qu'il aura pu prouver qu'au moins 80 % de sa part ont été versés à la Sicile sur toute la période de programmation et que celle-ci a été versée aux promoteurs.

4) Dans le cas de l'Émilie-Romagne, pour le CCA II, la région assure le préfinancement de la part de l'État central dès que possible (voir point 7.58). La Commission a accepté la demande de solde relative aux activités effectuées en 1995, car, à la date de sa réception, le 17 octobre 1996, la contrepartie nationale avait effectivement été payée aux promoteurs (voir points 7.45-7.58). Cette situation ne peut perdurer, et la Commission veillera à ce que les déclarations soient présentées sur la base de dépenses effectivement encourues pendant l'année en question.

7.53. La définition du bénéficiaire final mérite d'être clarifiée. En effet, pour le CCA II et à la suite des décisions des comités de suivi (voir point 7.45), les régions et/ou les provinces italiennes sont les bénéficiaires finals des interventions FSE. Dans ces conditions, les paiements effectués par les régions sont égaux aux dépenses effectivement encourues quel que soit le bénéficiaire final concerné (public ou privé). Cette pratique, pourtant conforme au règlement de coordination des Fonds structurels, n'a pas eu les effets escomptés car les paiements ont été effectués avec du retard par rapport à la date d'exécution des actions. Elle doit donc être modifiée.

Un premier pas a été fait en ce sens, grâce à la décision de la Commission relative aux fiches «Dépenses éligibles», qui a précisé le concept de bénéficiaire final pour le FSE. Cette décision permettra en effet de ne plus avoir un seul bénéficiaire final, la région, mais plusieurs (province, commune, opérateurs privés). Dès la tranche 1997, les demandes de solde ne seront, par conséquent, plus établies sur les seuls paiements de la région mais sur les dépenses réellement encourues par les différents bénéficiaires finals.

7.54. Il est exact que le cofinancement de l'État central, pour les exercices 1994 et 1995, est arrivé dans les régions italiennes avec beaucoup de retard. Ainsi, une avance de 50 % de l'État central aux régions a été effectuée le 30 avril 1997 pour la programmation de 1994 et le 19 mai 1997 pour celle de 1995. Cette situation semble s'améliorer puisque le paiement de la programmation de 1996 a eu lieu le premier octobre 1996.

La Commission considère que le retard de paiement de l'État central aux régions pose des difficultés sérieuses pour l'équilibre budgétaire des régions italiennes qui se trouvent dans l'obligation de préfinancer les montants dus par l'État central. Ainsi, l'Émilie-Romagne a pris des décisions régionales d'engagement pour le préfinancement de 1994 et de 1995 les 7 mars, 6 juillet, 9 novembre 1995 et le 17 janvier 1996. Elle a commencé à effectuer les paiements correspondants dès la publication des décisions nationales mentionnées par la Cour (pour la programmation 1995, le 30 octobre 1995). Dans ces conditions, une seule petite partie du préfinancement de la contribution de l'État central par la région Émilie-Romagne, pour l'exercice 1995, a été payée en 1995. Le reste du préfinancement a été payé en 1996, mais avant la présentation de la demande de solde 1995 à la Commission.

La Commission souhaite apporter les précisions suivantes au tableau 7.3:

1) la contribution du secteur privé et celle des «altri pubblici» devraient figurer auprès de ceux-ci;

2) le montant du cofinancement national inclut les montants préfinancés par la région en 1996(2,4 Mio ECU).

7.55. La Commission veillera à ce que les déclarations soient fondées sur des dépenses effectivement encourues.

7.56. La Commission a connaissance de cette situation et elle a vigoureusement incité l'État central à être plus rapide dans le transfert de sa part de financement aux régions.

Pour la Sicile, comme la demande de solde a été faite sans couverture intégrale du cofinancement national, la Commission a décidé de suspendre le paiement des derniers soldes. Dans les deux autres cas, les explications ont été données au point 7.57.

7.57. La Commission reconnaît que, même si les régions préfinançaient la contrepartie de l'État central, il subsistait un problème de fond. En effet, les régions devaient supporter une charge budgétaire accrue et il existait un risque réel que, vu les restrictions budgétaires actuelles, elles n'auraient plus été en mesure d'effectuer cet exercice encore très longtemps. Pour éviter d'aboutir à cette situation, la Commission a demandé aux autorités nationales, par le courrier mentionné par la Cour, toutes les informations nécessaires pour identifier l'état actuel des flux financiers entre l'État central et les régions.

Comme les avances de l'État central aux régions pour l'exercice 1996 ont été effectuées le 1er octobre 1996, que la décision nationale d'engagement pour 1997 et 1998 a déjà été prise (le 21 mars 1997) et que les paiements pour 1997 doivent être effectués dans les plus brefs délais, la situation est en voie de résolution, le but ultime demeurant, bien sûr, de faire en sorte que les flux financiers en provenance de la Commission et de l'État central atteignent la région simultanément pour qu'elle puisse payer les opérateurs.

CONCLUSION

7.58. L'exécution budgétaire du FSE a atteint un taux de 100 % pour l'exercice 1996.

Les programmes non clôturés sont soit des PO au sein desquels des actions font l'objet d'enquêtes judiciaires ou de corrections financières, soit des programmes prorogés encore en cours d'exécution.

Le système de reprogrammation et de paiement prévu par la réglementation du FSE ne devrait pas conduire au paiement d'avances injustifiées vu, notamment, le temps nécessaire à la mise en oeuvre des reprogrammations.

7.59. La Commission partage l'avis de la Cour sur la nécessité d'une participation réelle des partenaires sociaux aux comités de suivi. Elle a vivement incité les États membres à la rendre effective.

Les observations de la Cour sur la composition et le fonctionnement des comités de suivi dépassent largement le cadre du FSE qui, même s'il participe au cofinancement d'actions sous tous les objectifs, n'est chef de file que pour les objectifs nos 3 et 4.

7.60. Le caractère novateur de l'objectif n° 4, la date d'adoption des décisions de la Commission (à la fin de 1994), la nécessité de créer des structures de mise en oeuvre et de sensibiliser des acteurs au niveau des États membres font qu'il est trop tôt pour tirer des conclusions définitives sur les résultats concrets des actions réalisées sous cet objectif. En tout état de cause, les résultats de l'évaluation à mi-parcours du CCA II relatifs à l'objectif n° 4 seront pris en compte dans la programmation des années futures.

Malgré certaines difficultés d'interprétation au début de la période de programmation, la Commission considère qu'elle respecte les règles de concurrence, vu la spécificité des actions qu'elle cofinance par le FSE.

7.61. Les impératifs de transnationalité et d'innovation des projets ADAPT ont certes causé quelques ralentissements au début de la période de programmation, mais la Commission continue à travailler au renforcement de la coordination entre ADAPT et l'objectif n° 4. La mise en place d'une base de données recensant les projets ADAPT est un des instruments principaux de ce renforcement.

7.62. En ce qui concerne les objectifs nos 3 et 4, la Commission a effectué, pour le CCA I, un travail de grande envergure à partir d'une vérification rigoureuse des budgets des grands organismes de formation afin de déterminer les montants des cofinancements nationaux.

Dans les deux cas (Belgique et Royaume-Uni) où la mesure de l'additionnalité des objectifs nos 3 et 4, pour la période de programmation 1990-1993, n'a pas pu aboutir à des conclusions définitives, la Commission demandera aux États membres les informations nécessaires à la clôture de cet exercice.

Il est vrai qu'il y a eu, dans le passé, des problèmes pour l'évaluation de l'additionnalité des objectifs nos 3 et 4, mais la nouvelle génération des CCA impose des exigences plus claires et plus strictes aux États membres pour remplir leurs obligations pour la période 1994-1999.

La Commission examinera les questions organisation-nelles internes pour mener à bien cet exercice.

7.63. Les règles en matière de substitution des dépenses inéligibles seront complétées très prochainement par l'adoption d'un règlement sur de nouvelles lignes directrices (voir point 7.66). La Commission s'engage à poursuivre son effort d'information auprès des États membres pour qu'ils les appliquent systématiquement.

7.64. Des orientations existent déjà en matière d'éligibilité de l'enseignement secondaire et de la proportion de la formation pratique par rapport à la formation théorique. La Commission s'engage à poursuivre ses efforts pour les divulguer plus largement. Les remarques de la Cour et les réponses de la Commission représentent un premier pas en ce sens.

7.65. Le FSE procède à une clôture annuelle de ses tranches, ce qui permet de corriger, le cas échéant, des sur- ou des sous-déclarations pendant la vie du programme et non pas seulement à sa clôture. De plus, les précisions données à la définition du bénéficiaire final par les fiches «Dépenses éligibles» produiront des effets positifs dans ce domaine.

7.66. La Commission va très prochainement adopter un projet de règlement sur la base de l'article 23, paragraphe 1, du règlement de coordination (CEE) n° 4253/88, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93. Celui-ci permettra de renforcer les exigences en matière de contrôle au niveau des États membres, ce qui aura une influence positive sur la fiabilité des montants présentés à la Commission.

La Commission prend note de la recommandation de la Cour pour l'introduction d'un mécanisme de corrections financières dans la nouvelle période de programmation.

7.67. La Commission partage l'avis de la Cour mais fait remarquer que son projet de règlement mentionné aupoint 7.66 donnera une réponse adéquate au problème soulevé.

7.68. Les déclarations doivent être fondées sur des dépenses effectivement encourues pendant l'année en question. Les soldes des tranches annuelles du FSE sont analysées lors de la réception de la demande de solde et par échantillonnage lors de contrôle sur place. La Commission s'assurera que les États membres contrôlent le bien-fondé de ces déclarations. Ce système permet des corrections pendant la vie du programme et non pas seulement à sa clôture.

Le financement des actions doit être fait avec la mobilisation annuelle des deux sources financières et non exclusivement avec le financement communautaire. La Commission s'engage à améliorer les modalités de mise en oeuvre de la recommandation de la Cour dans le cadre de la révision de la réglementation des Fonds structurels.

Graphique 7.1 - Utilisation des fonds FSE par les États membres

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Tableau 7.1 - Utilisation des fonds FSE par État membre et par tranche

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CHAPITRE 8(317*) Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation» (FEOGA-Orientation)

8.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Exécution budgétaire du FEOGA-Orientation en 1996 8.1 - 8.5

Crédits d'engagement 8.1 - 8.2

Crédits de paiement 8.3 - 8.5

Audit des systèmes de gestion et de contrôle dans certains États membres sélectionnés 8.6 - 8.67

Introduction 8.6 - 8.8

Contrôle des dépenses encourues en vertu du règlement (CEE) n° 866/90 du Conseil 8.9 - 8.30

Résultats du contrôle 8.12 - 8.30

Observations de caractère général 8.12

Viabilité des entreprises bénéficiaires 8.13 - 8.15

Évaluation des débouchés potentiels 8.16

Considérations liées aux capacités 8.17

Dispositions en matière de suivi et de contrôle 8.18 - 8.21

Exclusion des dépenses inéligibles 8.22 - 8.28

Respect des délais de paiement 8.29 - 8.30

Contrôle des dépenses encourues en vertu du règlement (CEE) n° 2328/91 du Conseil 8.31 - 8.46

Régime d'aide aux investissements dans les exploitations agricoles 8.32 - 8.40

Résultats du contrôle 8.34 - 8.40

Contrôle des indemnités compensatoires 8.41 - 8.46

Résultats du contrôle 8.42 - 8.46

Contrôle des programmes opérationnels 8.47 - 8.67

Introduction 8.47 - 8.48

Résultats du contrôle 8.49 - 8.67

Conclusions 8.68 - 8.74

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU FEOGA-ORIENTATION EN 1996

Crédits d'engagement

8.1. En 1996, les crédits d'engagement (voir tableau 8.1) ont atteint le montant de 3 934 Mio ECU contre 3 609 Mio ECU en 1995. Cette augmentation a bénéficié surtout aux zones couvertes par l'objectif n° 5 b) qui ont reçu 508 Mio ECU contre 249 Mio ECU en 1995. Seul les crédits du programme Leader II ont diminué considérablement et sont passés de 235 Mio ECU en 1995 à 83 Mio ECU en 1996.

8.2. Les taux d'utilisation des crédits disponibles se sont légèrement améliorés en 1996 (en moyenne 98 %) par rapport à 1995 (en moyenne 97 %). Ainsi, tous les articles budgétaires concernant les cadres communautaires d'appui ont atteint un taux de 100 %.

Crédits de paiement

8.3. Dans ce contexte, les crédits utilisés (voir tableau 8.2) étaient de 3 511 Mio ECU face à un montant de 2 696 Mio ECU en 1995. Cette augmentation a bénéficié particulièrement aux zones couvertes par l'objectif n° 1 dont les paiements sont passés de 1 695 Mio ECU en 1995 à 2 158 Mio ECU en 1996. Les programmes d'initiative communautaire ont aussi augmenté leurs dépenses, à savoir 103 Mio ECU en 1996 contre 94 Mio ECU en 1995.

8.4. Cet accroissement des dépenses a été moins important que prévu puisque les taux d'utilisation ne sont passés que de 83 % en 1995 à 86 % en 1996. Les taux d'utilisation les plus élevés sont ceux des dépenses dans les zones couvertes par les objectifs nos 1 et 6 qui ont atteint les 100 % d'utilisation. Les taux moins élevés correspondent aux dépenses des mesures horizontales - objectif n° 5 a) - à 66 % ainsi qu'aux dépenses concernées par les mesures transitoires et actions innovatrices qui restent à un niveau très bas (32 %).

8.5. Le tableau 8.3 indique l'évolution des dépenses du FEOGA-Orientation depuis 1993 par pays. La répartition des dépenses entre les PO et les mesures horizontales découle du tableau 8.4.

AUDIT DES SYSTÈMES DE GESTION ET DE CONTRÔLE DANS CERTAINS ÉTATS MEMBRES SÉLECTIONNÉS

Introduction

8.6. Dans le cadre de l'examen de la fiabilité des systèmes de gestion et de contrôle appliqués par les principaux États membres bénéficiant des fonds du FEOGA-Orientation, la Cour a opéré des contrôles en Allemagne, en Grèce, en Espagne, en France, en Irlande, en Italie et au Royaume-Uni. Ces contrôles ont porté sur les dépenses relatives à la période 1993-1996. Les pays sélectionnés ont bénéficié de quelque 87 % des dépenses communautaires au titre du FEOGA-Orientation pour la période considérée (voir tableau 8.3). Deux régions au moins par pays et un nombre considérable d'opérations (827) constituées tant de paiements séparés que de projets complets ont été sélectionnées de manière à couvrir les aspects les plus représentatifs des activités agricoles et à tenir compte des régions ayant déjà fait l'objet d'un contrôle.

8.7. Le contrôle a porté plus particulièrement sur les dépenses encourues:

a) dans le cadre de programmes opérationnels adoptés conformément au règlement (CEE) n° 866/90 du Conseil (318) relatif à la transformation et à la commercialisation des produits agricoles;

b) dans le cadre de mesures spécifiques prévues par le règlement (CEE) n° 2328/91 du Conseil(319) concernant l'amélioration des structures agricoles, à savoir:

- le régime d'aides aux investissements dans les exploitations agricoles (articles 7, 10 et 11)(320);

- les indemnités compensatoires versées aux agriculteurs des zones défavorisées (article 19);

c) dans le cadre d'une sélection de programmes opérationnels adoptés conformément aux dispositions du règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil(321).

8.8. Pour la deuxième période de programmation de la réforme des Fonds structurels (1994-1999), les dépenses encourues relatives aux trois actions susmentionnées figurent dans certains cas dans les programmes opérationnels. Compte tenu de l'insuffisance des informations disponibles, du fait de la réforme, il n'a pas été possible de procéder à une ventilation précise des dépenses encourues dans le cadre du règlement (CEE) n° 2328/91 du Conseil pour l'ensemble de la période 1994-1996. Le tableau 8.4 présente donc une estimation par la Cour de la répartition des dépenses.

Contrôle des dépenses encourues en vertu du règlement (CEE) n° 866/90 du Conseil

8.9. Ce règlement prévoit une intervention communautaire, sous forme de subventions en capital ou de bonifications d'intérêts, en faveur des entreprises industrielles de transformation ou de commercialisation des produits agricoles d'origine communautaire. Les subventions sont versées sur la base des dépenses éligibles, à concurrence de 50 % maximum pour les régions relevant de l'objectif n° 1 et de 30 % pour les autres régions.

8.10. La priorité est donnée aux investissements dans le domaine de la protection de l'environnement ou des mesures d'amélioration des conditions sanitaires ainsi qu'aux investissements concernant les technologies de pointe. Les investissements doivent contribuer à l'amélioration de la production agricole et assurer des avantages économiques adéquats et durables aux producteurs. Des preuves suffisantes de la rentabilité de ces investissements doivent être fournies.

8.11. Certains postes spécifiques sont exclus, notamment les dépenses relatives aux achats de terrains, d'équipements d'occasion, aux aménagements paysagers, aux immobilisations incorporelles, aux travaux conservatoires sans lien direct avec le projet, et pour ce qui concerne la première période de programmation, aux travaux commencés plus de six mois avant la présentation du projet pour approbation. Des exclusions spécifiques sont également prévues pour des secteurs sensibles où la capacité de production existante est jugée suffisante.

Résultats du contrôle

Observations de caractère général

8.12. Les insuffisances spécifiques ci-après ont été constatées dans les procédures d'évaluation et de contrôle en vigueur du point de vue tant de la légalité et de la régularité des opérations que de la bonne gestion financière, en particulier:

a) la décision d'octroyer l'aide n'était pas toujours précédée d'une vérification suffisante de la viabilité des entreprises bénéficiaires (voir points 8.13-8.15);

b) par ailleurs, conformément au règlement applicable en la matière, les entreprises bénéficiaires de l'aide doivent être en mesure de démontrer l'existence de débouchés pour leurs produits; cependant, ce point n'a pas toujours fait l'objet de vérifications suffisantes (voir point 8.16);

c) de même, les limites de capacité imposées dans les secteurs sensibles n'ont pas toujours fait l'objet d'une attention satisfaisante (voir point 8.17);

d) il est également nécessaire d'améliorer le suivi et le contrôle, en particulier pour ce qui concerne l'éligibilité des dépenses faisant l'objet d'une demande de remboursement (voir points 8.18-8.28);

e) les délais de paiement de l'aide fixés par le règlement applicable en la matière ne sont pas toujours respectés (voir points 8.29-8.30).

Viabilité des entreprises bénéficiaires

8.13. Bien que le règlement prévoie que «les investissements doivent offrir une garantie suffisante quant à leur rentabilité», la question doit être examinée en fonction de la viabilité globale des entreprises bénéficiaires. L'importance d'une évaluation suffisante des demandeurs avant l'approbation de l'aide est liée au fait qu'elle doit garantir le bien-fondé des projets de l'entreprise et démontrer l'existence de débouchés pour la production proposée. En Allemagne, en Espagne et en Italie, les autorités nationales n'ont toutefois établi aucun rapport d'évaluation écrit, tandis qu'en Grèce et, dans certains cas, en France et au Royaume-Uni, les rapports n'étaient pas suffisamment détaillés pour pouvoir déterminer si les éléments clés avaient été dûment pris en considération.

8.14. En termes de viabilité globale des entreprises bénéficiaires, la principale faiblesse constatée résidait dans l'acceptation par les autorités nationales, sans autre forme d'investigation:

a) de projections de résultats commerciaux fondées sur des adaptations peu réalistes de la marge commerciale ou établies après avoir crédité des recettes exceptionnelles importantes;

b) de plusieurs demandes émanant d'entreprises n'ayant procédé à aucune tentative sérieuse d'estimation de leurs résultats commerciaux prévisionnels;

c) de demandes introduites par certaines entreprises bénéficiaires n'ayant été en aucune façon capables de démontrer l'existence de perspectives réalistes d'amélioration de leurs mauvais résultats commerciaux du moment;

d) de comptes non vérifiés comportant des éléments de rentabilité peu réalistes et non justifiés.

8.15. En général, il a été constaté que certaines des entreprises bénéficiaires enregistraient des pertes significatives au moment de l'approbation du concours, et que leurs projections ne fournissaient dans bien des cas aucune indication quant aux perspectives réalistes d'un retour à la rentabilité. Une exigence clé du règlement communautaire, qui veut que seules des entreprises viables puissent bénéficier d'un concours, n'a donc pas été respectée. Durant la période d'intervention, certaines entreprises bénéficiant d'un concours ont rencontré de sérieuses difficultés financières, au point que leur survie même se trouve parfois gravement compromise, sept d'entre elles au moins, qui avaient reçu l'approbation nationale en vue de l'obtention d'une aide communautaire d'un montant total de quelque 4,4 Mio ECU, ayant déjà connu la faillite ou cessé leurs activités.

Évaluation des débouchés potentiels

8.16. Une telle évaluation est importante, non seulement pour pouvoir apprécier globalement la viabilité de l'entreprise bénéficiaire, mais également pour vérifier que la production provenant des installations subventionnées ne risque pas trop d'entraîner une action communautaire de stockage à l'intervention. En tout état de cause, l'évaluation des débouchés commerciaux potentiels pour les produits des entreprises bénéficiaires de l'aide était insuffisante. Lorsqu'une évaluation a été effectuée, il a été constaté que l'accent était essentiellement mis sur les capacités de production plutôt que sur les aptitudes des entreprises bénéficiaires à trouver des débouchés. Par ailleurs, les demandeurs étaient rarement invités à fournir un plan de commercialisation complet, même pour des produits nouveaux n'ayant jamais fait l'objet d'essais.

Considérations liées aux capacités

8.17. Étant donné que la capacité de production est déjà suffisante ou même excédentaire dans de nombreux secteurs, des limitations strictes sont imposées, la création de nouvelles unités de production étant subordonnée à l'abandon d'anciennes. Le règlement prévoit des restrictions particulièrement sévères, notamment dans les secteurs de la viande et des céréales. Certains éléments attestent cependant que le respect de ces limitations ne fait pas toujours l'objet d'un suivi satisfaisant de la part des autorités nationales. Les exemples ci-après illustrent quelques-unes des constatations effectuées dans ce domaine:

a) dans un cas examiné en Italie, il est apparu qu'aucun élément probant ne justifiait la nécessité de nouvelles installations de stockage de céréales et que le respect des limites de capacité globales n'était étayé par aucun document; il a été constaté que le bénéficiaire n'a par la suite utilisé que 30 % environ des installations et qu'il louait le reste;

b) en France, l'examen a porté sur un cas relatif à un concours accordé pour augmenter la capacité d'un abattoir public jusqu'à 5 000 t; il a été constaté que la capacité de traitement prévue au terme de la mise en oeuvre du projet d'investissement, fixée à 2 400 t, était inférieure de 50 % à la capacité disponible. Les autorités compétentes avaient mis l'accent sur la nécessité d'une rationalisation globale de la capacité de traitement régionale avant l'approbation de l'aide; il aurait été opportun d'envisager d'autres mesures de rationalisation avant l'adoption du projet en question, comme l'atteste le fait que la plupart des autres abattoirs publics de la région se trouvaient eux-mêmes dans une situation similaire de sous-utilisation.

Dispositions en matière de suivi et de contrôle

8.18. Pour garantir le respect de la réglementation applicable en la matière, il est essentiel que les autorités désignées au niveau national opèrent un nombre suffisant de contrôles sur pièces et sur place. Ces contrôles sont importants, car ce sont eux qui permettent de garantir tant l'exclusion des dépenses inéligibles des demandes d'aide que la vérification de la réalité des projets bénéficiaires. Dans ce domaine, un certain nombre d'insuffisances ont été constatées, qui sont exposées aux points suivants.

8.19. Accordant une grande confiance à la certification, par des auditeurs externes des entreprises bénéficiaires, de l'exactitude des demandes de paiement, de nombreuses autorités nationales limitent ou cessent les contrôles auxquels elles sont tenues conformément au règlement applicable en la matière. Même si ces procédures de certification complémentaire sont utiles, elles ne sauraient exonérer complètement les autorités nationales de l'exécution des contrôles prévus.

8.20. En Espagne, en Grèce, en France, en Italie et en Allemagne, aucun rapport de contrôle n'a été établi alors que les autorités ont indiqué que des vérifications étaient effectuées. En outre, les éléments probants attestant le rejet de demandes de concours relatives à des dépenses inéligibles étaient peu nombreux, alors que le contrôle opéré par la Cour a révélé un certain nombre de cas où des demandes de cette nature n'auraient pas dû être acceptées. Dans ces conditions, il n'est pas possible de déterminer si les procédures de suivi et de contrôle sont globalement satisfaisantes.

8.21. Les contrôles sur place n'étaient suffisamment documentés qu'au Royaume-Uni et en Irlande. Cependant, au Royaume-Uni, les autorités compétentes n'opèrent normalement qu'un seul contrôle physique par projet, même s'il s'agit de projets mis en oeuvre sur une longue période. Cette fréquence est insuffisante pour permettre la détection de tous les postes de dépenses inéligibles, compte tenu, en particulier, de la brièveté de ces contrôles, au cours desquels il est également procédé à des vérifications sur pièces concernant les dépenses. Dans un cas, aucun contrôle physique n'a été opéré en raison d'un manque de personnel, tandis que dans un autre, les factures à l'appui des dépenses déclarées n'étaient pas disponibles au moment de la visite sur place et n'ont donc pas été vérifiées.

Exclusion des dépenses inéligibles

8.22. En France, une série de postes de dépenses inéligibles figurait dans des demandes de paiement approuvées par des services locaux. Même si les autorités ont indiqué que tous les postes de dépenses inéligibles avaient été ou seraient écartés lors du contrôle final opéré au niveau central avant d'autoriser les paiements, une vigilance accrue à l'égard des dépenses inéligibles s'impose également au niveau de la décision d'approbation.

8.23. En Allemagne, des dépenses anticipées sont autorisées en liaison avec le paiement de l'aide nationale. En ce qui concerne l'un des paiements examinés au cours du contrôle, la demande de concours communautaire était aussi fondée sur des dépenses qui comportaient une part non négligeable (72 %) de dépenses anticipées, ce qui va à l'encontre des dispositions de la réglementation.

8.24. Dans la quasi-totalité des cas examinés en Grèce, la masse des paiements déclarés comme dépenses éligibles étaient des paiements effectués en liquide, même pour de grosses sommes. Par conséquent, et bien que des copies de factures et de reçus aient été produites, les preuves de paiement de source indépendante faisaient généralement défaut.

8.25. En Grèce toujours, pour certains projets gérés par des organismes publics, les procédures d'adjudication appliquées ne constituent pas une base fiable pour le contrôle des dépenses, en raison du caractère non approprié des coûts standard utilisés. La pratique répandue d'offrir des remises substantielles pour remporter le marché et obtenir ensuite des autorisations qui augmentent sensiblement les montants prévus au contrat (voir exemple du point 8.57) réduisent encore davantage la transparence du système. Compte tenu du recours fréquent à des paiements en liquide, comme cela a été indiqué ci-dessus, il est par ailleurs difficile de déterminer si l'ensemble des paiements déclarés ont réellement été effectués.

8.26. En Irlande, dans le cadre d'un projet relatif à des équipements pour la production de plats cuisinés à base de viande, une extrudeuse vieille de 10 ans, d'une valeur de 56 000 ECU, a été incluse et admise au bénéfice de l'aide, ce qui est contraire aux dispositions du règlement applicable en la matière.

8.27. Dans le cas de deux projets examinés en Italie, le prix d'achat des terrains, soit un montant total de 117 000 ECU, n'aurait pas dû être accepté comme dépense éligible.

8.28. Au Royaume-Uni, une dépense inéligible d'un montant de 80 000 ECU correspondant à l'achat de pièces détachées pour une machine a été acceptée dans le cadre de l'un des projets examinés, tandis que, dans un autre cas, c'est le traitement de l'ingénieur responsable du projet qui a été déclaré comme dépense éligible, alors que la personne en question faisait partie du personnel de l'entreprise. Les autorités compétentes ont informé la Cour du fait que les procédures d'exclusion des dépenses inéligibles ont à présent été mises en oeuvre.

Respect des délais de paiement

8.29. Compte tenu du fait que la plupart des investissements en cause portent sur des montants importants, le règlement stipulait à l'origine que le paiement aux bénéficiaires finals doit intervenir dans les six semaines suivant le dépôt de la demande, dûment étayée par des pièces justificatives, auprès des autorités désignées. Depuis 1993, le délai maximal a été porté à trois mois. Cette disposition réglementaire s'appuie sur le budget communautaire à travers le système des avances versées aux autorités nationales.

8.30. Des retards de paiement supérieurs à un an ont cependant été constatés, en France et en Italie particulièrement, même après que les services locaux compétents avaient reçu des pièces justificatives complètes et avaient approuvé les paiements.

Contrôle des dépenses encourues en vertu du règlement (CEE) n° 2328/91 du Conseil

8.31. Les différentes dispositions du règlement en question concernent les exploitants agricoles individuels, et leur objectif global est l'amélioration de la viabilité des exploitations agricoles. Les mesures s'adressent tant aux exploitants agricoles déjà établis qu'aux jeunes agriculteurs pour leur première installation. Le règlement prévoit également, sur la base de critères spécifiques, une forme d'aide aux revenus des exploitants agricoles établis dans certaines zones défavorisées, sous forme d'indemnités compensatoires.

Régime d'aide aux investissements dans les exploitations agricoles

8.32. Conformément aux dispositions du règlement précité, l'octroi des aides aux investissements est subordonné à la présentation par les exploitants agricoles intéressés, puis à l'approbation, d'un plan d'amélioration de l'exploitation, dont l'importance tient à ce qu'il doit assurer un développement structuré de l'exploitation concernée. Ce dernier doit comporter un programme d'investissements visant à accroître ou à maintenir, dans certaines limites tenant compte des contraintes globales de la politique agricole commune, le revenu du travail par unité de travail humain (UTH) nécessaire à l'activité de l'exploitation. Prises séparément, les sommes versées au titre des mesures en question sont relativement modestes; toutefois, en raison du nombre considérable de bénéficiaires, le montant total des paiements dans chacun des États membres visités est significatif, représentant quelque 1520 % du total des dépenses encourues pendant la période examinée.

8.33. Pour être éligible à l'aide, l'exploitant doit remplir un certain nombre de conditions, notamment:

a) exercer l'activité agricole à titre principal;

b) disposer, avant la réalisation de l'investissement, d'un revenu inférieur à un revenu de référence fixé;

c) posséder une formation professionnelle appropriée ou une expérience équivalente;

d) être âgé de moins de 40 ans, s'il s'agit d'aides destinées aux jeunes agriculteurs.

Résultats du contrôle

Observations de caractère général

8.34. En ce qui concerne les aides aux investissements et aux jeunes agriculteurs, il est apparu que, malgré les dispositions réglementaires:

a) le respect de la condition relative à l'exercice de l'activité agricole à titre principal par les demandeurs n'est pas vérifié de manière indépendante, mais sur la base des déclarations de ces derniers;

b) en général, aucun suivi ne permet de vérifier que les plans d'amélioration des exploitations approuvés sont intégralement mis en oeuvre;

c) les projets d'investissement ont fréquemment été réalisés par les exploitants agricoles eux-mêmes; en conséquence, les autorités ont souvent éprouvé des difficultés à déterminer de manière réaliste le coût des projets et à garantir que les travaux effectués répondent à des normes de qualité minimales acceptables;

d) dans un certain nombre de cas examinés, les calculs permettant d'établir l'éligibilité, tels que le calcul de l'UTH nécessaire à l'activité de l'exploitation ou celui du revenu par UTH, étaient erronés, ce qui a entraîné le versement d'aides à des demandeurs inéligibles; en outre, la déclaration de revenu agricole faite par les demandeurs a souvent été acceptée sans être étayée par des éléments probants émanant d'un tiers indépendant;

e) s'agissant des mesures relatives à la première installation de jeunes agriculteurs, le contrôle a permis d'identifier un certain nombre de cas où, en raison des dispositions pratiques convenues, il n'a pas été possible de déterminer si l'ensemble des conditions d'obtention de l'aide étaient respectées;

f) dans un certain nombre de cas, des retards importants ont affecté le paiement de l'aide aux bénéficiaires finals;

g) le respect de l'obligation de tenir une comptabilité simplifiée de l'exploitation n'a généralement pas fait l'objet d'une vérification;

h) dans certains États membres, les dépenses déclarées au titre de l'aide communautaire comportent des montants relatifs aux dépenses de fonctionnement. Dans certains cas, l'aide à verser est diminuée des montants correspondant à d'autres charges financières des bénéficiaires.

Observations spécifiques

8.35. En Grèce, la seule preuve de paiement de l'aide est la signature du bénéficiaire, qui ne peut être vérifiée de manière indépendante. L'introduction d'un système de paiement par virement direct sur le compte bancaire indiqué par le bénéficiaire constituerait une amélioration appréciable de la transparence globale du système. Il a également été constaté que, dans un certain nombre de projets concernant le tourisme rural et consistant principalement dans la construction de petits hôtels et tavernes en zone rurale, la viabilité des projets n'avait pas toujours fait l'objet, avant approbation, d'une appréciation suffisante, tout comme manquaient, par la suite, les structures de commercialisation et de soutien propres à assurer le succès de ces projets.

8.36. En Espagne, le contrôle a révélé un certain nombre d'erreurs dans le calcul des données essentielles (notamment l'UTH) pour l'établissement du montant de l'aide, l'absence de pièces justificatives des dépenses faisant l'objet d'une demande et, dans certains cas, des retards importants dans le paiement de l'aide ainsi que des erreurs dans la déclaration de dépenses éligibles auprès de la Commission. En outre, le type de dépenses faisant le plus souvent l'objet d'une demande au titre des aides à la première installation de jeunes agriculteurs portait sur la construction ou la rénovation d'habitations rurales, alors que les modalités pratiques de cette installation, se fondant sur de simples conventions de collaboration entre membres d'une même famille, n'étaient pas toujours claires. Il s'est révélé difficile, dans ces conditions, de déterminer si les bénéficiaires de l'aide à la première installation de jeunes agriculteurs s'étaient ainsi réellement installés.

8.37. En France, l'aide prend généralement la forme d'une bonification d'intérêts. Les modalités pratiques sont essentiellement prises en charge par les banques accordant les prêts, dont la préoccupation principale est de veiller au respect du calendrier de remboursement convenu. Les dispositifs d'inspection physique mis en place par les administrations régionales sont néanmoins déficients, car ils sont fondés sur un échantillon réduit de demandes acceptées. Dans certains cas, les bénéficiaires avaient modifié leurs activités agricoles sans en informer les autorités compétentes ni en demander l'autorisation auprès de ces mêmes autorités, contrairement aux dispositions de la réglementation applicable en la matière.

8.38. En Irlande, les insuffisances affectant les dossiers administratifs tenus par les services locaux de développement agricole sont responsables du fait que, dans de nombreux cas, les plans d'amélioration des exploitations n'avaient été que partiellement exécutés ou que de nouveaux plans avaient été acceptés avant la mise en oeuvre intégrale des plans en cours, ce qui va à l'encontre des restrictions prévues par le règlement applicable en la matière.

8.39. En Italie, le régime d'aides aux investissements dans les exploitations agricoles n'est appliqué que dans certaines régions, essentiellement en raison de la difficulté pour les exploitants de respecter toutes les conditions requises et également du fait des contraintes budgétaires nationales. Les cas examinés ont montré que des retards excessifs, pouvant parfois atteindre cinq ans, sont intervenus avant que l'aide approuvée ne soit versée aux bénéficiaires.

8.40. Au Royaume-Uni, la quantité de main-d'oeuvre nécessaire incluse dans l'UTH déclarée n'était pas vérifiée de manière indépendante et ne faisait l'objet que d'un contrôle de plausibilité sur la base du nombre de têtes de bétail déclaré. Un recoupement avec le nombre de têtes de bétail déclaré pour d'autres aides, telles que les indemnités compensatoires, améliorerait la fiabilité du système. Dans certains cas, des retards considérables ont été également notés dans le versement de l'aide aux bénéficiaires.

Contrôle des indemnités compensatoires

8.41. Le principal objectif de cette mesure est de «maintenir une communauté agricole viable pour contribuer au développement du tissu social des zones rurales en assurant un niveau de vie équitable aux agriculteurs, y compris par la compensation des effets des handicaps naturels dans les zones de montagne et dans les zones défavorisées» (322). Chaque État membre jouit d'une large autonomie dans l'application de cette mesure, dans le cadre de quelques grandes orientations et limites figurant au règlement. L'aide peut être versée soit sur la base du nombre de têtes de bétail détenues par le demandeur, soit sur la base de la superficie agricole utilisée. L'aide est modulée en fonction du type et de l'âge des animaux ainsi que du type de culture; elle peut être réduite, voire refusée, pour certaines catégories de bétail générant de hauts revenus, comme par exemple les vaches laitières. Prises individuellement, les aides versées sont, à quelques notables exceptions près, relativement peu importantes en termes de valeur. La multitude des bénéficiaires dans chaque État membre génère cependant un montant total significatif au titre des aides versées (environ 30 % de tous les versements du FEOGA, section «orientation» pour un exercice).

Résultats du contrôle

8.42. Dans la plupart des États membres, le nombre d'inspections physiques est insuffisant compte tenu de l'incidence de problèmes déjà mis au jour et, dans certains cas, ne parvient pas à satisfaire aux taux minimaux prévus par la réglementation applicable en la matière, notamment en Grèce, en Italie et en Espagne. En France, bien que le nombre total des inspections effectuées ait satisfait au minimum de 5 % requis, les résultats des contrôles effectués dans le département de la Drôme, avec 18 % des inspections aboutissant à une modification des montants versés, auraient justifié un nombre plus élevé d'inspections. De même, alors que dans certains Länder allemands, les demandes récentes se fondent sur le système intégré de gestion et de contrôle prévu par la Communauté (SIGC), les demandes introduites auparavant étaient dans leur grande majorité acceptées de bonne foi pour ce qui concerne le nombre de têtes de bétail éligibles, qui constituait la base pour le versement de l'aide communautaire.

8.43. En Grèce, les systèmes de contrôle administratif et de paiement actuels sont concentrés entre les mains des comités consultatifs locaux. De plus, l'intégralité des indemnités compensatoires est souvent versée en espèces par les membres de ces mêmes comités, et la seule preuve de paiement est la liste, invérifiable, des signatures supposées des bénéficiaires. Dans un certain nombre de cas, les contrôleurs ont constaté que les signatures en question étaient les mêmes pour toute une série de bénéficiaires. Le système ouvre la voie aux abus, non seulement parce que la responsabilité de l'approbation et du versement de l'aide, incombant aux mêmes individus, ne garantit pas une séparation adéquate des fonctions, mais aussi parce que ces paiements en espèces ne fournissent pas une piste de contrôle adéquate menant jusqu'aux bénéficiaires finals.

8.44. Avant 1994, date à laquelle la Communauté a introduit un système d'avances pour les indemnités compensatoires, certaines régions d'Italie n'étaient pas en mesure de payer l'aide en raison de difficultés de financement du régime. En conséquence, soit les indemnités compensatoires n'étaient pas versées certaines années, ou, plus fréquemment, elles étaient versées avec des retards importants de trois ans ou plus. Comme l'aide est le plus souvent versée sur la base du nombre d'animaux détenus, de tels retards signifient qu'en raison de l'intervalle de temps écoulé, on ne pouvait plus raisonnablement envisager de vérifier l'exactitude des demandes. Le faible nombre d'inspections physiques ajoute encore au manque de fiabilité du système. En Calabre, les déclarations des bénéficiaires étaient en outre considérées comme valides et constituaient donc la base pour le paiement de l'aide pour les cinq années suivantes, contrairement aux dispositions du règlement qui prévoient des déclarations annuelles.

8.45. En Espagne, faute d'éléments probants indépendants, il n'était pas possible de déterminer si les bénéficiaires satisfaisaient à certaines conditions clés nécessaires pour bénéficier de l'aide communautaire, à savoir, par exemple, la pratique de l'agriculture comme activité principale: on s'en remettait aux connaissances locales des services administratifs compétents. En outre, les autorités n'ont pas respecté l'une des exigences clés de la réglementation, à savoir un nombre minimal d'inspections sur place par an concernant les demandes. En réalité, aucune inspection de ce type n'avait été menée pour ce qui concerne les demandes de 1994. De plus, pour d'autres années, la sélection des demandes en vue de l'inspection a été fondée sur des échantillons plutôt que sur l'ensemble de la population.

8.46. Enfin, un des effets des indemnités compensatoires et autres mesures similaires relevant du FEOGA, section «garantie», est de favoriser un excédent d'ovins dans les régions de montagne, provoquant ainsi, dans beaucoup de zones fragiles, de sérieuses nuisances pour l'environnement.

Contrôle des programmes opérationnels

Introduction

8.47. Les programmes opérationnels (PO) adoptés conformément aux dispositions de la réforme des Fonds structurels ont pour objectif global de résoudre les principales faiblesses structurelles observées dans les différentes régions. Alors que la majorité des PO sont de type plurifonds, les principaux objectifs que les fonds du FEOGA-Garantie doivent contribuer à atteindre concernent tant des mesures d'irrigation, de réforme foncière, de protection de la forêt que des mesures de protection de l'environnement, de développement forestier et rural. De même, le tourisme rural constitue dans son ensemble un objectif important alors que, dans les nouveaux Länder allemands, la priorité est donnée à des mesures de rénovation rurale. Bien que certains programmes aient une application nationale, la majorité d'entre eux a été adoptée pour des régions en tant que telles afin de favoriser les besoins spécifiques locaux. Globalement, 376 PO au total ont été approuvés pendant la période 1989-1993, c'est-à-dire la première période de programmation, parmi lesquels 319 ont bénéficié de concours du FEOGA, section «orientation».

8.48. Dans les différents États membres et régions visités, le contrôle a porté sur les principaux PO approuvés dans le cadre des objectifs susmentionnés.

Résultats du contrôle

8.49. En Allemagne, les programmes de rénovation rurale et de tourisme rural ont constitué les principales mesures examinées dans les nouveaux Länder, alors que dans les autres Länder les contrôles ont porté sur les mesures de protection de l'environnement et d'extensification agricole.

8.50. S'agissant de la rénovation rurale, il a été constaté que, dans un certain nombre de cas, l'aide avait été approuvée sur la base d'estimations exprimées en chiffres arrondis, que de nombreuses communes étaient ensuite incapables de justifier. Lors de la phase initiale du programme, des écarts très importants sont en outre apparus pour ce qui concerne les coûts d'élaboration des plans de développement rural, même en cas de similitude d'échelle.

8.51. En ce qui concerne le tourisme rural, aucune procédure de consultation des autorités chargées du tourisme en vue de déterminer s'il existait un besoin perceptible de financement des infrastructures n'était prévue. Comme le taux d'occupation moyen pour ce type d'infrastructure se situe souvent au-dessous de 25 %, une évaluation plus approfondie des besoins est à présent nécessaire.

8.52. Pour les mesures d'extensification agricole, la viabilité du système n'est pas garantie, compte tenu du taux traditionnellement faible de contrôles sur place. Le recours général à des systèmes souples de baux à ferme réduit davantage encore la fiabilité du dispositif.

8.53. En Grèce, le contrôle a porté essentiellement sur une sélection de projets forestiers, sur des mesures d'irrigation comportant notamment la construction de barrages pour le stockage d'eaux de surface ainsi que sur des mesures de prospection (forage de puits profonds) et de distribution d'eau.

8.54. Les résultats des mesures d'irrigation peuvent être résumés comme suit:

a) l'utilisation de l'eau pour l'irrigation n'est pas limitée à des cultures spécifiques; les zones oléicoles et viticoles sont irriguées de façon extensive; ce type d'irrigation extensive risque de perturber l'équilibre entre l'offre et la demande, avec pour conséquence ultime la nécessité de recourir à des achats à l'intervention pour les productions excédentaires. De plus, cette pratique va à l'encontre de la politique menée par la Commission(323), en vertu de laquelle seules les zones de culture de produits non excédentaires peuvent être irriguées;

b) de même, le recours fréquent à des puits profonds pour l'irrigation, en particulier dans les zones côtières comme cela est pratiqué en Crète et à certains endroits du Péloponnèse, risque à long terme d'exposer les zones en question à la pollution du sol par infiltration d'eau de mer dans la nappe phréatique; on a déjà constaté des traces de pollution de ce type dans certaines zones; le risque existe également de voir apparaître à l'avenir des demandes d'aides communautaire supplémentaires destinées à financer la réparation des dégâts environnementaux provoqués par les aides actuelles. Les autorités compétentes ont informé la Cour du fait que les études environnementales préalables à l'approbation du projet sont désormais obligatoires.

8.55. Le contrôle a permis de constater une situation particulièrement insatisfaisante concernant la construction d'un barrage pour les besoins de l'irrigation dans le Péloponnèse. Conformément aux procédures d'adjudication, un coût forfaitaire de 6,4 Mio ECU avait été fixé pour le projet; or, le marché a été octroyé pour une fraction de ce montant, à savoir 2,3 Mio ECU. Cet exemple illustre à la fois les rabais importants normalement pratiqués dans le cadre des procédures d'adjudication en Grèce et l'obligation juridique à laquelle les autorités étaient tenues à l'époque d'octroyer le marché au moins-disant. Une fois le marché attribué, le montant convenu a cependant été augmenté pour s'approcher des montants forfaitaires fixés par le biais de révisions des prix demandées par le contractant et approuvées par les autorités au vu et au su du comité de suivi. Malgré les augmentations susmentionnées, un deuxième marché s'est avéré nécessaire par la suite, le barrage étant loin d'être terminé. Le coût total du projet, pour les deux marchés, devrait atteindre 7,7 Mio ECU.

8.56. Les principales augmentations de prix prévues dans le cadre du second marché sont en l'occurrence difficilement justifiables, notamment celles résultant des problèmes liés aux couches de roches instables et de la nécessité de maîtriser les eaux d'une rivière. Les coûts correspondants auraient dû être prévus dès le départ sur la base d'une étude préliminaire appropriée faisant appel à des procédés normaux de sondage du sous-sol.

8.57. En Grèce, comme le montrent les exemples susmentionnés, les procédures d'adjudication ne sont pas satisfaisantes. En particulier, la fixation et la publication d'un montant indicatif du marché sur la base de coûts forfaitaires et la pratique généralisée des contractants, qui consiste à accorder des rabais significatifs et peu réalistes pouvant atteindre 75 % du montant à seule fin de remporter le marché, ainsi que les augmentations de prix qui s'ensuivent réduisent la transparence des procédures de passation des marchés et ne permettent pas de disposer d'une base fiable pour maîtriser les coûts d'un projet. Ces pratiques ont déjà été critiquées précédemment par la Cour(324).

8.58. En Espagne, la quasi-totalité des PO approuvés pour la période 1989-1993 ont été clôturés à l'échéance (31 décembre 1995), le total des dépenses certifiées dépassant dans la plupart des cas les dépenses prévues. Le contrôle a été centré sur les PO approuvés pour la région de Galice et a suscité les observations de caractère général suivantes:

a) malgré la clôture des PO, aucun récapitulatif précis de tous les projets approuvés, comportant toutes les modifications apportées au cours de la période de programmation et tenant compte des projets abandonnés ou refusés, n'a été établi. De plus, aucun des rapports soumis à la Commission ne donne d'indication suffisamment claire quant à l'efficacité globale des mesures;

b) bien qu'il ait été mentionné que les services locaux compétents avaient visité les projets approuvés à plusieurs reprises au cours de leur exécution, aucun rapport n'a été établi reprenant les résultats de ces contrôles.

8.59. Un manque général de transparence affectait les procédures de gestion des PO financés au titre des dépenses du FEOGA, section «orientation» en Galice. Le contrôle des dossiers individuels sélectionnés en vue de l'audit a donné lieu aux observations spécifiques suivantes:

a) les mesures de remembrement ont dans une large mesure servi à des fins non agricoles, puisqu'un grand nombre de nouvelles maisons avaient été construites sur des terrains relotis et que certaines parcelles avaient été vendues pour la construction de bâtiments industriels;

b) s'agissant d'un sous-programme pour l'amélioration de la qualité des vins de Galice, une part significative (26 %) des dépenses a été encourue à des fins autres que celles qui avaient été approuvées à l'origine;

c) des retards injustifiés ont été constatés dans un certain nombre de cas concernant le versement de l'aide approuvée aux bénéficiaires finals.

8.60. En France, on a pu constater, entre autres, les insuffisances suivantes:

a) pour ce qui concerne des projets forestiers en Guyane et en Martinique, les pièces justificatives étaient incomplètes ou insuffisantes; il s'agissait notamment d'une absence de clarification concernant la nature et la composition des coûts éligibles;

b) pour ce qui concerne une étude universitaire sur le potentiel de développement de l'agriculture en Guyane occidentale, le caractère global des montants déclarés et le fait que l'université ait également sous-traité une part considérable du travail de terrain à une association d'aide au développement locale ont réduit considérablement les possibilités d'assurer un contrôle efficace à cet égard; en outre, les montants imputés au titre des rémunérations des assistants de la recherche fluctuaient sensiblement de mois en mois et comportaient des montants correspondant à des périodes remontant à plus de six mois avant la passation du marché, tandis que des incohérences étaient également constatées dans les montants déclarés au titre des frais de déplacement;

c) pour les projets de construction de centres de traitement et de conditionnement de bananes ainsi que de voies d'accès aux plantations, il s'est avéré impossible, malgré la qualité du contrôle physique des demandes de concours, d'effectuer le rapprochement entre les montants approuvés en vue du financement et les dépenses réelles encourues ainsi que les paiements réellement effectués; en outre, les travaux déclarés comme ayant été effectués par les propriétaires de plantations, qui, dans certains cas, représentaient un élément significatif des frais déclarés, n'étaient étayés par aucune pièce justificative adéquate.

8.61. En ce qui concerne la modernisation des sucreries, qui revêtent une importance stratégique, la capacité actuelle de deux des trois usines contrôlées se situe largement au-dessous des tonnages minimaux estimés nécessaires pour assurer la viabilité à long terme des projets. En vue de soutenir les investissements importants en cause, quelque 13 Mio ECU à ce jour, des mesures urgentes s'imposent pour mettre fin à la chute continue observée dans la production de canne à sucre, en particulier des mesures visant à améliorer l'assistance technique aux producteurs. Si la chute actuelle de la production n'est pas enrayée et si une inversion de tendance n'intervient pas, les perspectives à moyen terme des investissements ayant bénéficié d'une aide apparaissent assez peu encourageantes. En outre, aucune des trois sucreries n'est encore en mesure de se conformer aux directives de l'UE régissant les mesures de lutte contre la pollution, ce qui constitue pourtant une condition essentielle requise pour pouvoir bénéficier du financement communautaire.

8.62. Le coût total d'un projet de construction d'une usine de fabrication d'amendements calciques en Guadeloupe s'élevait à 6 Mio ECU, dont un montant de 4 Mio ECU a été déclaré éligible au concours communautaire, alors que le montant total approuvé au titre des aides communautaires s'élevait à environ 1,4 Mio ECU à répartir sur deux PO. Ce projet a donné lieu aux observations d'audit suivantes:

a) bien que l'aide communautaire n'ait été approuvée qu'en décembre 1991, les dépenses étant planifiées pour la période 1991-1993, quelque 3 Mio ECU avaient en réalité déjà été dépensés à cette date, dont un montant de quelque 1,2 Mio ECU dès 1989;

b) la majeure partie des dépenses réelles déclarées, à savoir 4 Mio ECU sur un total de 6 Mio ECU concernait des frais d'exploitation inéligibles et non des dépenses approuvées au titre des investissements en capital et une contribution aux frais de transport; le total de ces deux derniers postes de dépenses ne représentait que 1,9 Mio ECU environ, contre les 4 Mio ECU prévus dans le plan de financement approuvé;

c) des copies de factures, non des originaux, ont été communiquées et pour une petite fraction seulement des dépenses déclarées, alors qu'aucune pièce justificative n'a été transmise pour la majeure partie des dépenses déclarées (5 Mio ECU);

d) contrairement à ce qui était prévu dans la convention d'aide, il n'a pas été rendu compte de manière satisfaisante de l'exécution et des résultats du projet.

8.63. Globalement, le dispositif de supervision de la mise en oeuvre du projet en cause n'était pas satisfaisant. Les autorités françaises ont fait savoir qu'une documentation complète avait été ultérieurement communiquée; cependant, au moment du contrôle, les pièces mises à la disposition des contrôleurs de la Cour étaient insuffisantes. Un examen approfondi des dépenses déclarées s'impose avant de pouvoir fournir la moindre assurance concernant le bon emploi des fonds communautaires.

8.64. Bien que la réalisation d'un projet de tourisme rural en Irlande ait été satisfaisante, on peut émettre de sérieux doutes quant au classement de l'investissement dans la catégorie des projets groupés, qui a pour effet de relever de manière significative le plafond des dépenses éligibles et d'accroître de 32 % l'aide à verser, qui passe à 41 000 ECU. L'argument invoqué est que l'autre partie, un proche du principal demandeur, apporte un certain nombre de biens incorporels, comme le savoir-faire, pour la gestion du projet, mais de telles affirmations sont invérifiables, et rien n'atteste la contribution de l'autre partie aux résultats de l'investissement. En l'absence de preuves tangibles de la participation de l'autre partie au projet, il convient de recouvrer le montant de l'aide versée en dépassement du plafond applicable aux projets individuels.

8.65. En Italie, le contrôle a porté sur un certain nombre de projets dans le domaine de la sylviculture et de la floriculture en Sicile. Pour certains projets, des montants significatifs de dépenses inéligibles ont été mis au jour. En outre, l'utilisation finale des investissements ayant bénéficié d'une aide ne faisait l'objet d'aucun contrôle de la part des autorités nationales. Enfin, il a été constaté que la période comprise entre l'approbation des projets et leur mise en oeuvre était exagérément longue et que d'autres retards importants étaient intervenus avant le paiement de l'aide.

8.66. Au Royaume-Uni, la principale région concernée est l'Irlande du Nord, où les PO adoptés au titre des première et deuxième périodes de programmation, ont été examinés. Dans les premières années, le succès des mesures disponibles a été nettement plus lent que prévu; les critères d'éligibilité ont donc dû être assouplis afin de susciter une plus large participation. Toutefois, comme le programme est resté sous-exploité, le Royaume-Uni a accepté de réduire à deux reprises au cours de la dernière année les crédits destinés au PO, à concurrence de 19,1 Mio ECU. Cette décision contraste avec la position adoptée à l'égard des objectifs des Fonds structurels dans certains autres États membres, où les périodes d'éligibilité ont été étendues afin de faciliter la consommation des crédits disponibles. Ensuite, une ruée inattendue de demandeurs tardifs est intervenue au Royaume-Uni, ce qui a entraîné un déficit de 30,5 Mio ECU pour le PO. La Commission a accepté l'imputation d'un montant de 23,5 Mio ECU (11,75 Mio ECU au titre du FEOGA) au PO relatif à la nouvelle période de programmation, à condition que les dépenses reportées satisfassent à toutes les conditions requises.

8.67. Les procédures susmentionnées suscitent les observations suivantes :

a) le suivi de l'exécution des PO au cours de la première période de programmation doit être considéré comme insuffisant, comme l'atteste l'annulation des crédits au cours de la dernière année lorsque l'afflux substantiel de demandeurs est intervenu;

b) bien que le transfert des demandes de paiement d'une période de programmation à l'autre ait été approuvé par la Commission, cette procédure est contraire au principe de la spécialité des dépenses, les projets approuvés dans le cadre d'un PO ayant en réalité été financés dans le cadre d'un autre.

CONCLUSIONS

8.68. Malgré le fait que les montants individuels en cause soient relativement peu importants par rapport aux autres interventions des Fonds structurels, le volume et la diversité des opérations relevant du FEOGA, section «orientation» font que ce domaine est difficile à contrôler. Compte tenu des objectifs fixés dans le cadre de la réforme des Fonds structurels, la responsabilité première de la gestion et du contrôle des opérations cofinancées incombe aux instances désignées dans les États membres. Les résultats du contrôle montrent que, dans ce domaine important, ces instances n'ont pas toujours pleinement satisfait à leurs obligations. En particulier, une plus grande vigilance est nécessaire afin de garantir le respect des dispositions de la réglementation communautaire dans le domaine des contrôles physiques. Il convient en outre de faire respecter plus strictement les critères d'éligibilité.

8.69. Les aides octroyées sous forme de concours dans le cadre du règlement (CEE) n° 866/90 et ayant fait l'objet d'une demande de cofinancement par la Communauté représentent des montants considérables, parfois plusieurs millions d'écus. Il est donc essentiel de vérifier que les dispositions du règlement sont intégralement respectées. Le contrôle de la Cour a permis de constater des déficiences au niveau des procédures appliquées par les États membres dans les domaines de l'évaluation des demandes d'aide (voir points 8.13-8.17) ainsi que du suivi, du contrôle et du paiement de l'aide communautaire (voir points 8.18-8.30). En outre, les demandeurs étant presque exclusivement des entreprises privées obligées de tenir correctement des registres comptables, les autorités nationales devraient rejeter les projets d'entreprises qui ne sont en mesure ni de démontrer l'existence de débouchés suffisants pour la commercialisation de leurs produits ni d'indiquer des perspectives de viabilité raisonnables. De même, elles ne devraient pas accepter les déclarations de dépenses qui ne sont pas totalement justifiées.

8.70. Le succès du régime communautaire d'aides aux investissements dans les exploitations agricoles est important si l'on veut assurer un développement viable des structures agricoles. Ce développement est capital pour lutter contre les difficultés significatives qui se manifestent dans les régions rurales, notamment l'exode rural et même la désertification de certaines régions. Néanmoins, les contraintes imposées en matière de production par la politique agricole commune, qui ont été intégrées dans les mesures du FEOGA, section «orientation», doivent aussi être respectées. Ce dernier aspect exige en particulier un contrôle strict de la part des autorités nationales et de la Commission. Le contrôle de la Cour a montré que les autorités nationales doivent procéder à un certain nombre d'améliorations garantissant le respect des conditions liées au bénéfice de l'aide communautaire par les demandeurs (voir points 8.34-8.41).

8.71. En raison du très grand nombre de demandeurs, assurer l'efficacité du contrôle des demandes d'indemnités compensatoires ne constitue pas une tâche aisée. La Commission, reconnaissant les difficultés inhérentes au régime, a pris des mesures et fourni une assistance matérielle aux États membres pour la mise en oeuvre d'un système de contrôle qu'elle considérait comme fiable: le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC). Alors que ce système, une fois mis en oeuvre, constituera une base raisonnable pour un système de contrôle efficace, certains États membres n'ont entretemps guère progressé dans sa mise en oeuvre, même si le calendrier figurant dans le règlement prévoyait qu'il serait pleinement opérationnel pour la fin de 1995. De plus, comme la fiabilité du système est étroitement liée à celle des données introduites, il importe soit d'assurer la disponibilité d'une base de données fiable, soit de faire en sorte qu'un nombre suffisant de vérifications soient effectuées afin d'étayer la fiabilité du système. Le contrôle de la Cour a permis de constater un certain nombre de déficiences dans les systèmes de contrôle appliqués par les États membres (voir points 8.43-8.48). En ce qui concerne les États membres où le nombre de contrôles physiques est traditionnellement faible, les mesures prises ne suffisent pas encore pour instaurer un système de gestion et de contrôle fiable. (D'autres observations concernant le SIGC figurent aux chapitres 4 et 5).

8.72. Par rapport aux dépenses encourues dans le cadre d'autres mesures relevant du FEOGA, section «orientation», celles qui sont effectuées dans le cadre des programmes opérationnels sont soumises à des règles et à des procédures moins strictes. En vertu du principe de subsidiarité, la supervision et le contrôle relèvent essentiellement des États membres et des comités de suivi. Le contrôle de la Cour a révélé l'existence d'un grand nombre de déficiences dans les dispositifs mis en place, ce qui suscite parfois de sérieux doutes quant à l'éligibilité des montants déclarés et au caractère suffisant du contrôle des fonds de la Communauté (voir points 8.51-8.69). Enfin, les possibilités offertes aux États membres de remplacer les projets qui se sont révélés inéligibles par d'autres limitent la portée des contrôles des dépenses communautaires.

8.73. La Commission est appelée à jouer un rôle important dans le suivi de la mise en oeuvre des dispositions réglementaires. À cet effet, elle opère une série d'inspections sur place, mais son action est entravée par le manque d'informations dont elle dispose concernant les opérations sous-jacentes pour étayer ses inspections par une analyse de risque appropriée. En 1996, les services de la Commission ont entrepris 25 inspections sur place, dont les principales conclusions coïncident largement avec celles du contrôle opéré par la Cour.

8.74. Afin d'améliorer son système d'information concernant les opérations sous-jacentes, la Commission développe également ses systèmes informatiques pour pouvoir accéder directement aux bases de données uniformisées dans les États membres. La réalisation de ce dernier projet, prévue pour la fin de 1997, doit améliorer l'efficacité des contrôles à l'avenir. Des améliorations doivent intervenir d'urgence dans ce domaine, si l'on considère que le contrôle de la Cour a montré que les déclarations récapitulatives de dépenses introduites par les États membres sont souvent inexactes. Elles sont régulièrement fondées sur des dépenses prévisionnelles plutôt que sur des dépenses réelles; dans d'autres cas, les enregistrements comptables des États membres ne sont pas suffisamment transparents pour permettre de retracer les montants déclarés ou encore les différents montants versés ne correspondent tout simplement pas aux montants déclarés, sans aucune raison apparente. Enfin, compte tenu des déficiences mises au jour par la Cour lors de ses contrôles, les services de la Commission devraient assurer un suivi plus efficace des procédures de gestion et de contrôle appliquées par les États membres.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU FEOGA- ORIENTATION EN 1996

Crédits de paiement

8.4. Comme l'a justement fait observer la Cour des comptes, l'utilisation des crédits de paiement a augmenté en 1996 par rapport à 1995, même si cet accroissement est peu sensible en ce qui concerne les mesures prises au titre de l'objectif n° 5 a) Cela est dû essentiellement au très faible recours au système des paiements anticipés par certains États membres, pour des raisons liées à la gestion de leur budget national, ainsi qu'à un taux d'exécution des anciennes mesures effectuées au titre de la réglementation relative à la commercialisation et à la transformation des produits agricoles inférieur à celui prévu au moment de l'établissement du budget.

AUDIT DES SYSTÈMES DE GESTION ET DE CONTRÔLE DANS CERTAINS ÉTATS MEMBRES SÉLECTIONNÉS

Introduction

8.8. Les données visées par la Cour relatives à la période allant jusqu'en 1996 ne seront disponibles qu'à partir de 1998, conformément aux règlements pertinents.

Contrôle des dépenses encourues en vertu du règlement (CEE) n° 866/90 du Conseil

Résultats du contrôle

Viabilité des entreprises bénéficiaires

8.13. La Commission considère l'établissement d'un rapport d'évaluation écrit comme une condition indispensable à la vérification du respect de l'article 12, paragraphe 3. Les services de la Commission traitent de la question de la vérification de la rentabilité des projets subventionnés dans le cadre des réunions des comités de suivi, afin de sensibiliser les fonctionnaires nationaux à ce problème. Le dialogue amorcé sera poursuivi et approfondi.

8.15. Les entreprises, y compris celles éligibles à un cofinancement, opérant sur des marchés concurrentiels sont inévitablement et en permanence confrontées au risque, notamment celui de la faillite. Ces risques ne sont pas toujours prévisibles au moment où la décision d'octroi du concours est prise. Selon la Commission, rien ne permet d'affirmer que le taux de faillite chez les bénéficiaires d'aides serait anormalement plus élevé que celui enregistré par des entreprises similaires réalisant souvent des investissements innovateurs mais qui ne bénéficient d'aucune aide. Si cette hypothèse était confirmée, elle témoignerait de l'insuffisance de l'analyse effectuée avant la décision d'octroi du concours. Cela dit, la Commission estime qu'il serait dangereux de limiter l'octroi de l'aide aux bénéficiaires qui assument le moins de risques. Une telle politique tendrait à freiner les investissements novateurs et ceux entrepris par de nouveaux opérateurs, voire, le cas échéant, ceux réalisés dans les régions. En outre, la Commission n'ayant pas à se prononcer sur des projets individuels et devant encore arrêter des décisions définitives sur le cofinancement dans le cadre des programmes opérationnels, il est impossible de savoir à ce jour si aucun des projets sera retenu pour un concours communautaire. À une échelle politique plus large, la Commission ne considère pas qu'une faillite commerciale subséquente à l'octroi d'une aide constitue en soi une raison suffisante pour exclure un projet du cofinancement communautaire, mais estime que chaque cas individuel doit être analysé à la lumière de ses circonstances particulières, notamment pour déterminer si les perspectives de développement de l'entreprise avaient fait l'objet d'une évaluation au moment de la décision d'octroi de l'aide et si, dans l'affirmative, cette évaluation avait permis de déceler des risques de faillite. En ce qui concerne les sept cas mentionnés, il ne ressort pas clairement du texte de la Cour si les entreprises en cause subissaient des pertes considérables au moment de l'approbation de l'aide ou si les évaluations effectuées ne permettaient pas de conclure à des perspectives de rentabilité réalistes ou n'avaient tout simplement pas été effectuées. En cas de confirmation de l'existence de telles pertes et/ou du caractère indémontrable de perspectives de profit réalistes au moment approprié, la Commission règlera la question cas par cas avec les États membres concernés.

Évaluation des débouchés potentiels

8.16. Lors de l'élaboration du règlement (CEE)n° 866/90 et notamment des critères de sélection figurant dans la décision de la Commission 94/173/CE, des précautions avaient été prises pour éviter que la production des entreprises subventionnées ne soit mise à l'intervention. Certains types d'investissements et certains secteurs présentant un risque inhérent de production excédentaire ont donc été entièrement ou partiellement exclus de l'aide. Néanmoins, les autorités nationales responsables sont tenues de vérifier le respect des dispositions énoncées au point 1.2, premier tiret, des critères de sélection, à savoir l'existence de débouchés potentiels réalistes pour chaque projet individuel.

En ce qui concerne l'évaluation préalable à l'approbation des projets, il convient de rappeler que le soutien des investissements innovateurs constitue l'une des priorités fixées par le règlement (CEE) n° 866/90. L'évaluation et la réalisation de ces projets comportent plus de risques que les investissements «traditionnels», puisqu'ils sont tributaires des perspectives de développement du secteur. En outre, dans ce domaine, les conditions de marché changent rapidement, augmentant ainsi les risques de faillite.

Considérations liées aux capacités

8.17. Les mesures des Fonds structurels étant administrées par les États membres suivant une procédure décentralisée, la Commission n'enquête pas systématiquement sur les cas individuels et n'est pas informée de tous les cas mis en évidence dans le rapport. La Commission prend note des observations de la Cour et soulèvera ces points dans le cadre des réunions des comités de suivi concernés et des réunions bilatérales organisées avec les États membres. Si les résultats des investigations de la Cour sont confirmés, le financement des dépenses inéligibles sera refusé.

Dispositions en matière de suivi et de contrôle

8.18 8.21. La Commission reconnaît que le recours à des réviseurs externes ne dispense pas les autorités nationales de réaliser leurs propres contrôles. Il est clair que, selon les règlements des Fonds structurels et notamment la dernière version de l'article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 4253/88, la responsabilité première de la bonne gestion et du contrôle financier des actions cofinancées par les Fonds incombe aux États membres. La mise en place d'un partenariat plus étroit entre la Commission et les États membres constitue une préoccupation majeure de l'initiative SEM 2000, phase III (pour une gestion saine et efficace). Les protocoles financiers traitant de ces questions ont déjà été signés avec près de la moitié des États membres. La Commission prépare en ce moment l'adoption d'un règlement, fondé sur l'article 23, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88, visant à définir les normes minimales en matière de contrôle financier auxquelles devront se conformer les États membres. Lors des travaux de révision des règlements des Fonds structurels pour la prochaine période de programmation, une attention toute particulière sera consacrée à la garantie d'une gestion et d'un contrôle financiers optimaux.

Par ailleurs, les services de la Commission réalisent des inspections dans les États membres et mettent tout en oeuvre pour assurer le suivi des irrégularités qui leur sont communiquées, à la suite, bien sûr, de contrôles sur place ou par le biais de plaintes sur la mise en oeuvre du programme et de questions écrites de parlementaires européens. Ces cas sont systématiquement traités avec les États membres.

Exclusion des dépenses inéligibles

8.22 8.28. La Commission prend note des observations de la Cour et procédera aux corrections éventuellement nécessaires pour les cas particuliers.

8.23. Dans ses réponses aux observations de la Cour, les autorités allemandes reconnaissent l'existence de dépenses anticipées irrégulières et ont accepté de rembourser le montant incriminé.

Respect des délais de paiement

8.29 8.30. La Commission partage l'avis de la Cour selon lequel le délai maximal de paiement réglementaire doit être respecté. Les services compétents débattront de cette question avec le service national responsable dans le cadre des réunions de suivi.

Contrôle des dépenses encourues en vertu du règlement (CEE) n° 2328/91 du Conseil

Régime d'aide aux investissements dans les exploitations agricoles

Résultats du contrôle

Observations générales

8.34 h) Lors de l'examen des modalités d'application nationales de la législation communautaire, la Commission vérifie systématiquement si celles-ci prévoient la déduction des dépenses de fonctionnement. Si c'est le cas, il est clairement rappelé dans la décision correspondante de la Commission que ce type de dépenses n'est pas éligible à un financement communautaire. La Commission examinera les cas soulevés par la Cour et prendra les mesures qui s'imposent en fonction des cas étudiés.

Observations spécifiques

8.35. Grèce: les aides aux investissements visant à diversifier les activités des exploitations agricoles dans le domaine du tourisme rural sont octroyées à la condition que les investissements considérés sont inclus dans le plan d'amélioration de l'exploitation. L'objectif de ce plan est de montrer que les investissements sont justifiés au regard de la situation particulière et de l'économie de l'exploitation, et que sa réalisation apportera une amélioration durable de la situation. C'est la seule obligation requise par le règlement n° 2328/91 pour prouver la viabilité de ce genre d'investissement. Les commentaires de la Cour soulèvent la question de la méthode de contrôle de la viabilité des projets, notamment dans le contexte de la diversification des activités agricoles. En outre, il convient de rappeler que les investissements dans le secteur du tourisme rural en Grèce sont concentrés dans les zones les moins favorisées et ne sont autorisés que s'il existe un lien étroit entre l'investissement projeté et l'exploitation agricole, par exemple si celui contribue à valoriser les produits agricoles de l'exploitation dans les tavernes indiquées. La construction de petits hôtels (le plus souvent de chambres et de petits appartements) s'inspire de la même philosophie.

8.36 8.38, 8.40. La Commission prend note des observations de la Cour et soumettra les questions soulevées aux États membres concernés.

Ad 8.39. Italie: la Commission est parfaitement consciente du problème posé par la mise en oeuvre partielle du régime d'aides et par les retards dans les versements des aides aux investissements. Elle entreprend actuellement toutes les démarches nécessaires pour assurer la liquidation de ces dossiers.

Contrôle des indemnités compensatoires

Résultats du contrôle

8.42. La Commission prend acte des observations de la Cour à propos de l'insuffisance des contrôles effectués par les États membres dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle. Le règlement n° 3887/92 prévoit qu'un nombre plus élevé de contrôles soit effectué si de nombreuses irrégularités sont détectées au cours d'une année particulière. Si les États membres concernés ne devaient pas prendre de mesures correctives, la Commission tiendrait compte des observations de la Cour au moment de l'établissement des priorités pour les prochains programmes de contrôle.

8.43. Une inspection sur place réalisée par la Commission en 1997 avait confirmé qu'un plus grand nombre d'agriculteurs avait été encouragé à ouvrir un compte bancaire pour faciliter le paiement des indemnités compensatoires qui sont toutes versées par le canal de la Banque agricole de Grèce. Les agriculteurs peuvent également recevoir un versement en espèces auprès de la banque qui dispose d'une liste des bénéficiaires. Dans des zones très reculées, un membre agréé du comité local est habilité à collecter les paiements pour des groupements d'agriculteurs.

Le système garantit la transmission directe des paiements aux bénéficiaires, après que ceux-ci ont signé la liste en question. En tout état de cause, la Commission prend bonne note des observations de la Cour concernant ce cas particulier et ne manquera pas d'aborder la question avec les autorités grecques afin d'en tirer les conséquences qui s'imposent.

8.44. Italie: comme dans le cas des aides aux investissements octroyées en vertu du règlement n° 2328/91 (point 8.40), la Commission est informée des irrégularités relatives au paiement des indemnités compensatoires et entreprend des investigations dans l'État membre.

8.45. Espagne: voir point 8.42.

8.46. La Commission est parfaitement consciente du problème soulevé et a déjà examiné la question du surpâturage et de l'excédent d'ovins provoqué dans certaines zones d'Irlande par la prime à la brebis et les aides en faveur du cheptel ovin. Plusieurs réunions avec les autorités irlandaises ont permis de dégager des propositions concrètes visant à réduire les effets négatifs sur l'environnement des indemnités compensatoires. La mise en oeuvre de ces propositions est programmée à compter de 1998. Des problèmes similaires se posent en Écosse et en Grèce, même si avec moins d'acuité.

Contrôle des programmes opérationnels

Résultats du contrôle

8.54 a) La production à l'intérieur d'un périmètre d'irrigation n'est pas constituée de monocultures, et il est donc difficile d'y exclure totalement l'irrigation de certaines cultures préexistantes. L'irrigation est l'outil principal pour réaliser une reconversion de la production, et, dans ce cadre, la Commission a veillé, pendant la période 1989-1993, à ce que l'irrigation ne conduise pas à une augmentation de la production de produits sensibles sur le plan de la PAC. Cette approche portait sur les évolutions sectorielles au niveau régional ou au niveau de programme, il est clair que des conditions particulières peuvent prévaloir au niveau individuel. Les restructurations culturales ne se produisent pas immédiatement après la mise en disposition d'un réseau d'irrigation, surtout lorsqu'il s'agit de cultures pluriannuelles traditionnelles. Par ailleurs, l'application des quantités maximales garanties dans la plus grande partie des organisations de marchés agricoles fonctionne de manière à équilibrer le marché et à empêcher l'augmentation de la production des produits sensibles.

Pour améliorer davantage l'efficacité de l'appréciation des effets de l'irrigation sur les marchés agricoles, la Commission, dans le cadre du CCA 1994-1999, examine les plans culturaux prévisibles à l'intérieur de chaque périmètre individuel, sur la base de fiche technique des projets. Cet examen s'effectue dans le cadre des comités de suivi de chaque programme.

b) Le phénomène de la salinisation des nappes phréatiques n'est pas nouveau, notamment dans certaines zones agricoles côtières du Péloponnèse et de la Crète. Il est reconnu qu'en Grèce la surexploitation de la nappe phréatique tient à la réalisation d'un grand nombre de forages privés sans aides publiques: environ 60 % de la consommation des eaux souterraines provient de ce type de forages. La création de forages contrôlés par l'administration, tant au niveau de la construction qu'au niveau du fonctionnement, pour la réalisation de réseaux d'irrigation collectifs est de nature à assainir cette situation.

La Commission, en partenariat avec les autorités grecques, a défini ses priorités en matière de gestion hydraulique en agriculture. Dans le cadre du CCA 1994-1999, l'accent a été mis sur l'exploitation des eaux de surfaces plutôt que des eaux souterraines ainsi que sur la réduction de pertes et, par conséquent, sur la rationalisation de la gestion hydraulique.

8.55 8.57. La Commission est consciente du problème qui a causé des difficultés importantes au cours de la période 1989-1993. Le CCA 1994-1999 a offert un cadre de révision du système des travaux publics en Grèce afin de s'adapter à la législation en vigueur. Le «Joint Steering Committee», institué pour étudier les faiblesses du système, a abordé toutes les questions ouvertes, depuis la qualité des études techniques jusqu'aux procédures d'appel d'offres, d'adjudication, de révision des prix après la conclusion du marché public, de la qualité et de la réception des travaux, etc.

8.58 a) Le rapport final inclut la totalité des projets qui ont été financés pendant toute la période 1989-1993. La remarque sur la présentation a été faite lors des comités de suivi, et on envisage d'avoir une meilleure présentation à partir de 1993 avec un classement des dépenses par projet à la suite de l'application informatique mise en place récemment.

8.59. Le rôle de la Commission dans la mise en oeuvre des PO est décrit dans les règlements et dans les clauses standard jointes aux décisions approuvant les PO. Les services de la Commission lors de l'examen du PO ont examiné la structure de gestion proposée par l'État membre et l'ont considérée suffisante. Or, il se peut que la mise en place de certaines mesures ne soit pas facile à comprendre et qu'un effort de clarification soit nécessaire.

a) Le placement des maisons à l'intérieur des parcelles qui ont fait objet de remembrement n'est pas autorisé, sauf pour des cas exceptionnels. La législation espagnole en matière de remembrement n'impose pas comme condition que l'utilisation des parcelles reconstituées à la suite du remembrement soit exclusivement limitée à des fins agricoles.

Par ailleurs, le remembrement constitue un instrument de la politique communautaire de développement rural qui a une portée générale à travers une approche intégrée et non exclusive du secteur agricole.

b) La mesure visant l'amélioration de la qualité a été partiellement élargie à la participation aux foires de dégustation et de démonstration comme un complément nécessaire pour s'adapter aux exigences et aux goûts des consommateurs. Dans les conditions approuvées par le comité de suivi du PO de l'année 1992, la participation aux foires nationales de dégustation technique a été acceptée.

c) Le paiement avec longs délais n'est pas justifiable sauf preuve contraire. L'examen doit se faire cas par cas.

8.60 8.63. La Cour soulève une série de questions auxquelles la Commission prêtera une attention particulière dans le cadre de ses prochains travaux, ausi bien en termes de rentabilité des projets qu'en termes de protection environnementale. Pour la Guadeloupe, en particulier, il importe de souligner que le caractère archipélagique de la région ne facilite pas la cohérence de la filière canne-sucre-rhum (une usine sur Basse-Terre, une sur Grande-Terre).

8.64. Irlande: la Commission invitera l'État membre à commenter les points soulevés par la Cour.

8.65. Dans le cadre du partenariat et du comité de suivi, une attention particulière sera apportée aux aspects liés au contrôle final des investissements, à leur éligibilité ainsi qu'aux délais de paiement.

8.66 8.67. La consommation des crédits a été étroitement surveillée, et, lors de la dernière phase de mise en oeuvre des mesures, les comités de suivi du CCA et du PO ont constaté qu'une partie des crédits prévus n'avaient pas été et ne seraient pas utilisés. Il a été accepté que la prorogation de la mesure entraînerait un dépassement des dépenses pour le FEOGA de l'ordre de 11 748 Mio ECU.

Afin de respecter l'engagement pris par la Communauté envers les agriculteurs du Royaume-Uni et d'Irlande du Nord, il a été convenu de financer les dépenses réalisées après le 31 décembre 1993 concernant des investissements qui seraient éligibles au titre de la nouvelle mesure pour la période 1994-1999, les mesures concernant les investissements agricoles étant identiques pour les deux périodes de programmation.

CONCLUSIONS

8.68 8.69. La Commission admet que le recours à des réviseurs externes ne dispense pas les instances nationales de réaliser leurs propres contrôles. Il est évident que les règlements des Fonds structurels, et notamment la dernière version de l'article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 4253/88, disposent que la responsabilité première de la bonne gestion et du contrôle des actions cofinancées par les Fonds incombe aux États membres. Une collaboration plus étroite entre la Commission et les États membres dans les domaines du contrôle, des instruments de contrôle et de la promotion de méthodes de contrôle communes constitue l'un des thèmes prioritaires de la phase III de l'initiative SEM 2000 lancée par la Commission en 1995. Des protocoles financiers traitant de ces questions ont déjà été signés avec certains États membres. La Commission prépare actuellement un règlement fondé sur l'article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 4253/88, en vue de fixer les normes minimales en matière de contrôle financier auxquelles les États membres devront se conformer. L'assurance d'une gestion et d'un contrôle financier optimaux constituera aussi une des préoccupations majeures lors de la révision des règlements des Fonds structurels pour la prochaine période de programmation.

Conformément au principe de subsidiarité, le rôle de la Commission ne se borne pas à réaliser des contrôles de conformité et à approuver la législation nationale d'application, mais consiste aussi clairement à participer aux activités de contrôle et de suivi. Lorsque la Commission est informée de certaines irrégularités, à la suite de ses propres missions d'inspection sur place ou par le biais de plaintes individuelles et de questions écrites du Parlement européen, celles-ci sont systématiquement communiquées aux États membres dans le cadre des réunions des comités de suivi.

Les résultats des contrôles concernant la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 866/90 sont régulièrement inscrits à l'ordre du jour des réunions des comités de suivi, ceux concernant le règlement (CEE) n° 2328/91 et les indemnités compensatoires étant abordés dans le cadre de réunions bilatérales avec les États membres. En ce qui concerne le suivi du règlement n° 866/90, les responsables géographiques ont reçu pour instruction formelle de débattre des résultats du contrôle dans les comités de suivi. En outre, les États membres sont invités à faire un rapport sur les missions d'inspection réalisées par leurs services nationaux ou par les services de la Commission dans le cadre des rapports annuels à soumettre à la Commission.

Il convient également de rappeler que la mise en oeuvre des mesures des Fonds structurels suit souvent une approche régionale. Une telle approche différenciée se justifie aisément par les exigences propres à chaque région, mais complique bien entendu la réalisation de contrôles systématiques.

8.70. Les services de la Commission vérifient systématiquement la conformité avec les règlements communautaires et les objectifs de la politique agricole commune à l'occasion de l'examen des modalités nationales d'application du règlement n° 2328/91.

8.71. Comme indiqué aux points 8.42 et 8.45, la Commission est consciente des retards observés dans la mise en place et l'utilisation du système intégré de gestion et de contrôle. Dans la mesure où ce système permet de révéler des irrégularités, il peut aussi contribuer à lutter contre les fraudes opérées au détriment du régime des indemnités compensatoires. Le travail se poursuit dans ce domaine, et les services de la Commission surveillent la mise en place du système et font des recommandations aux services concernés lors de leurs visites de contrôle dans les États membres. Les remarques de la Cour seront prises dûment en compte lors de l'élaboration des prochains programmes de contrôle.

8.72 8.73. La Commission prend acte du commentaire de la Cour selon lequel les principales conclusions découlant des inspections menées sur place par les services de la Commission coïncident largement avec celles de la Cour. Lorsque le travail d'inspection de la Commission permet de détecter des dépenses inéligibles ou de mettre sérieusement en doute la fiabilité des contrôles des fonds communautaires, les dépenses concernées sont exclues du cofinancement. Cette exclusion ne se limite pas uniquement aux dossiers irréguliers détectés, mais repose sur un calcul proportionnel. Ainsi, si pour une action donnée, les inspections de la Commission ont permis de détecter des demandes inéligibles, les paiements octroyés à l'État membre pour l'ensemble de l'action en cause sont réduits au prorata de la valeur représentée par les cas irréguliers détectés. De cette façon, l'identification de dépenses inéligibles, comme celles décelées par la Cour, ne signifie pas nécessairement que des ressources communautaires sont utilisées pour financer des actions inéligibles.

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CHAPITRE 9(325*) Politique commune de la pêche et de la mer

9.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 9.1

Exécution budgétaire 9.2 - 9.26

Observations de caractère général 9.2

IFOP 9.3 - 9.12

Reprogrammation financière 9.5 - 9.10

Certification des dépenses 9.11

Contrôles sur place opérés par la Commission 9.12

Initiative communautaire PESCA 9.13 - 9.16

Accords internationaux concernant la pêche 9.17 - 9.22

Non-respect des dispositions du règlement financier et des principes budgétaires 9.18 - 9.22

Conclusion 9.23 - 9.26

Suivi du rapport spécial n° 3/93, relatif à la mise en oeuvre des mesures visant à la restructuration, à la modernisation et à l'adaptation des capacités des flottes de pêche de la Communauté 9.27 - 9.49

Fichier communautaire des navires de pêche 9.29 - 9.33

Mesure de la puissance motrice 9.34

Tonnage de la flotte 9.35 - 9.36

Contrôles nationaux des activités de pêche 9.37 - 9.38

Informations relatives aux aides octroyées 9.39 - 9.40

Incidence de l'aide à l'arrêt de l'activité de pêche 9.41

Cohérence par rapport aux objectifs du programme 9.42 - 9.46

Conclusions 9.47 - 9.49

INTRODUCTION

9.1. Le contrôle des dépenses opéré par la Cour dans le secteur de la pêche a porté sur:

a) l'exécution budgétaire, par la Commission, de l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP), de l'initiative communautaire PESCA et des accords internationaux concernant la pêche;

b) le suivi du rapport spécial n° 3/93, relatif à la mise en oeuvre des mesures visant à la restructuration, à la modernisation et à l'adaptation des capacités des flottes de pêche de la Communauté(326) (voir points 9.27-9.49).

EXÉCUTION BUGÉTAIRE

Observations de caractère général

9.2. Le tableau 9.1 fait état des crédits disponibles en 1996 pour le secteur de la pêche ainsi que de leur utilisation. Le montant total des crédits d'engagement de l'exercice s'est élevé à 955,5 Mio ECU, leur taux d'utilisation atteignant 85,8 %. Le montant total des crédits de paiement disponibles pour cet exercice a représenté 946,1 Mio ECU pour un taux d'utilisation de 79,5 %.

IFOP

9.3. L'IFOP a été mis en place en 1993 dans le cadre de la réforme des Fonds structurels(327); il remplace les régimes d'aides antérieurs qui régissaient les mesures structurelles prévues dans le cadre de la politique commune de la pêche (PCP)(328). En vertu de la nouvelle réglementation, les actions à réaliser(329) font désormais partie de programmes de six ans débutant en 1994, qui sont présentés par les États membres et approuvés par la Commission. Cette mesure porte sur les régions relevant de l'objectif n° 1(330), de l'objectif n° 5 a)(331) et de l'objectif n° 6(332). Les compétences en matière d'octroi et de versement des aides en faveur de projets sélectionnés ont été complètement transférées aux États membres. Conformément aux règles générales applicables aux Fonds structurels, une première avance correspondant à 50 % de la dépense programmée pour l'exercice I est versée dès que la Commission a approuvé le programme, le paiement des avances suivantes s'effectuant en fonction du taux d'utilisation des avances reçues au moment considéré. Pour toute tranche annuelle, le solde est versé après l'achèvement de l'action et de la transmission à la Commission, par l'État membre, du rapport relatif à sa mise en oeuvre.

9.4. En 1996, le taux d'utilisation des crédits d'engagement a représenté 76,2 % pour les régions relevant de l'objectif n° 1 (ligne budgétaire B2-1100) et 73,7 % pour celles relevant de l'objectif n° 5 a) (ligne budgétaire B2-1101), contre 100 % pour ces deux lignes budgétaires en 1995. Le taux d'utilisation des crédits de paiement était de 85 % pour les régions relevant de l'objectif n° 1 et de 58,1 % pour celles relevant de l'objectif n° 5 a), contre, respectivement, 40,7 et 68,1 % en 1995. L'intégration dans la ligne budgétaire de l'objectif n° 1 (B2-1100) de paiements (correspondant à 19,8 Mio ECU au titre de 1996) relatifs à d'anciens projets (antérieurs à l'IFOP), non encore terminés, prête à confusion, et le manque de transparence qui s'ensuit a déjà fait l'objet d'observations de la Cour(333). En ce qui concerne les régions relevant de l'objectif n° 6 (ligne budgétaire B2-1102), aucun crédit disponible (soit 2,8 Mio ECU au titre des engagements et 2 Mio ECU au titre des paiements) n'a été utilisé en 1996.

Reprogrammation financière

9.5. Le tableau 9.2 montre que, à la fin de 1996, la mise en oeuvre de l'IFOP enregistrait, dans certains États membres, un retard considérable par rapport au calendrier. La Commission a admis au titre de programmes à tranche unique ceux dont les contributions totales prévues de l'IFOP étaient inférieures à 40 Mio ECU. Dès lors, le montant total pouvait être engagé pour ces programmes, et une première avance de 30 % pouvait être versée(334).

9.6. Les plans de financement des programmes concernant l'Espagne, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas [objectif n° 5 a)], le Portugal métropolitain et le Royaume-Uni [objectif n° 5 a)] ont été révisés en 1995 et en 1996 afin de tenir compte du retard enregistré au démarrage de l'IFOP. Ces programmes représentent 81,7 % de la contribution totale prévue de l'IFOP (1994-1999) pour l'objectif n° 1 et 46,6 % de la contribution totale de l'IFOP prévue pour l'objectif n° 5 a).

9.7. La reprogrammation a conduit au report sur des exercices ultérieurs des dépenses prévues pour 1994 (voir tableau 9.3) et à une réduction des objectifs financiers fixés au cours de la période initiale. Dans le cas du Royaume-Uni, cette situation a permis d'engager la tranche de 1996 et, dans ceux de l'Espagne et du Portugal, de procéder au paiement de la première avance de 1996. Les avances les plus importantes déjà perçues par les États membres au titre de 1994 n'étaient pas ajustées tant que les versements suivants n'étaient pas dus. Toutefois, dans le cas de l'Italie, l'ajustement a été effectué plus d'un an plus tard, l'excédent revenant à l'État membre s'élevant à 22,7 Mio ECU entre novembre 1995 et décembre 1996.

9.8. La reprogrammation a également nui à la gestion des tranches annuelles, les tranches annuelles modifiées ne correspondant plus avec les engagements initiaux. La pratique générale adoptée par les services de la Commission consistant à imputer les paiements réalisés sur les engagements restant à liquider de longue date ne simplifie pas la question et diminue considérablement la transparence des comptes, qui ne font plus apparaître les engagements restant à liquider pour les tranches antérieures non clôturées. Cette situation a conduit à un accroissement du risque d'erreurs de la part des services administratifs de la Commission. Dans le cas de l'Espagne, la Commission a versé le solde de l'avance concernant la tranche modifiée de 1994 (soit 16,9 Mio ECU) avant d'avoir reçu les rapports annuels d'exécution définitifs relatifs à l'exercice concerné, contrairement aux dispositions réglementaires applicables en la matière(335).

9.9. Des retards enregistrés dans la mise en oeuvre des programmes n'ont pas permis de contracter l'engagement prévu pour 1996 concernant les Pays-Bas. En effet, le montant total des dépenses éligibles certifiées au 30 septembre 1996 par les Pays-Bas [objectif n° 5 a)] ne représentait que 8,7 % du total des dépenses prévues pour la période 1994-1999. Aucune dépense n'avait été engagée au titre de la mesure concernant l'amélioration des installations des ports de pêche, qui représente 32 % du montant total des dépenses prévues pour la période et 43,8 % du concours de l'IFOP.

9.10. De même en ce qui concerne l'Italie, le montant total des dépenses éligibles certifiées jusqu'à 1996 au titre de l'objectif n° 1 ne représentait que 2,7 % du montant total prévu pour la période 1994-1999. En ce qui concerne l'objectif n° 5 a), le taux de réalisation était encore plus faible, le montant total des dépenses éligibles certifiées jusqu'à 1996 ne représentant que 1,3 % du montant total prévu pour la période 1994-1999. En outre, en dépit du fait que les États membres sont tenus de présenter chaque année, avant le 1er avril, un rapport annuel d'exécution pour l'année antérieure(336), les autorités italiennes n'avaient transmis, à la fin de 1996 - la troisième année du programme -, aucun rapport de ce type.

Certification des dépenses

9.11. En France, par exemple, où aucune reprogrammation n'est intervenue, le concours de l'IFOP programmé dans le cadre de l'objectif n° 5 a) pour la période 1994-1999 représente 22,7 % de l'enveloppe totale prévue. Au cours d'une mission sur place opérée en juin 1996, la Cour a constaté que le certificat présenté en 1995 par les autorités françaises à l'appui du paiement des avances successives reflétait davantage les dépenses éligibles planifiées que celles réalisées, contrairement aux dispositions du règlement applicable en la matière. En conséquence, des avances irrégulières correspondant à 25,3 Mio ECU ont été versées. Les autorités françaises ont fait valoir que la Commission les avait encouragées à introduire une demande relative aux avances en question, afin d'éviter l'annulation des crédits budgétaires. La Cour avait déjà mentionné, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995, un cas similaire concernant la France également(337).

Contrôles sur place opérés par la Commission

9.12. En raison de la décentralisation accrue qui a fait suite à l'introduction de l'IFOP, des missions de contrôle sur place par les services de la Commission s'avèrent de plus en plus nécessaires pour garantir la légalité, la régularité et la cohérence du système de gestion de l'IFOP. Toutefois, à la fin de 1996, la Commission n'avait effectué des missions de contrôle du système de gestion de l'IFOP qu'en Allemagne, en Grèce et en Irlande.

Initiative communautaire PESCA

9.13. L'initiative communautaire PESCA concernant la restructuration du secteur de la pêche a été mise en place au mois de juin 1994(338). En présence d'une surcapacité quasi générale, l'objectif de cette initiative est d'aider le secteur de la pêche à supporter les conséquences sociales et économiques des changements nécessaires et de contribuer à la diversification de l'emploi dans les régions dépendant de la pêche. La contribution totale des Fonds structurels prévue pour la période 1994-1999 s'élève à 265 Mio ECU, ce montant étant financé pour 40,9 % par l'IFOP, pour 45,5 % par le FEDER et pour 13,6 % par le FSE.

9.14. Le lancement de cette initiative communautaire a été compliqué par son caractère plurifonds, qui implique une coordination constante entre les trois services de la Commission intervenant en la matière ainsi qu'au niveau national entre une multitude d'organisations chargées de sa concrétisation. Au cours des trois premières années de mise en oeuvre, la contribution de cette initiative communautaire à la restructuration du secteur a, dès lors, été très limitée. Le fait pour les États membres qui représentent 66 % du montant total des aides (Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni) de ne pas encore avoir été en mesure de fournir à la Commission des états certifiés des dépenses éligibles en décembre 1996 est révélateur du faible taux de mise en oeuvre.

9.15. En 1996, le taux d'utilisation des crédits mis à la disposition de PESCA (ligne budgétaire B2-140) était de 90,1 % pour les crédits d'engagement et de 47,3 % pour les crédits de paiement. La majeure partie des opérations a été réalisée en décembre 1996 (86,5 % des engagements et 44,7 % des paiements), ce qui a permis d'éviter l'annulation des crédits budgétaires. La Commission a donc engagé la totalité des crédits pluriannuels en une seule tranche pour huit États membres (Belgique, Danemark, Allemagne, Grèce, Irlande, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni), ce qui lui permettait de verser les avances correspondantes (30 % des montants engagés). Si les crédits budgétaires étaient totalement utilisés au titre de l'IFOP, il n'en était pas de même pour les deux autres Fonds. Le tableau 9.4 présente une comparaison, par État membre, des engagements et des paiements réalisés au cours de la période 1994-1996 par rapport aux montants prévus.

9.16. Exception faite de la Finlande et de la Suède, l'octroi d'une aide financière dans le cadre de PESCA peut être suspendu à l'issue du paiement de la première avance, si les États membres n'ont pas présenté des informations complémentaires sur les systèmes de suivi, de contrôle et d'évaluation des mesures. En janvier 1997, seuls trois États membres (Danemark, Espagne et Irlande) sur onze avaient fourni les informations complémentaires requises.

Accords internationaux concernant la pêche

9.17. Les crédits budgétaires initiaux pour 1996, d'un montant de 245 Mio ECU (engagements) et de 235 Mio ECU (paiements), ont été augmentés, respectivement, de 50,8 Mio ECU et de 35 Mio ECU principalement pour financer les accords de pêche conclus avec la Mauritanie et l'Argentine. Le taux d'utilisation des crédits disponibles était de 98 % pour les crédits d'engagement et de 93 % pour les crédits de paiement; les chiffres correspondants pour l'exercice 1995 étaient de 88 % et de 71 %, respectivement.

Non-respect des dispositions du règlement financier et des principes budgétaires

9.18. En ce qui concerne les accords de pêche, les crédits d'engagement dissociés comptabilisés et imputés sur l'exercice en cours devraient inclure le coût total des obligations juridiques contractées pour des opérations dont la réalisation s'étend sur plus d'un exercice, c'est-à-dire la totalité de la contribution financière de la Communauté définie au protocole joint à l'accord(339).

9.19. Toutefois, il a été constaté que, en ce qui concerne les accords conclus avec l'Angola, la Guinée, la Mauritanie, le Maroc, São Tomé e Príncipe et les Seychelles, les crédits d'engagement correspondant à la compensation financière ne portaient que sur la première tranche annuelle. En ce qui concerne les dépenses complémentaires(340) prévues par les accords susmentionnés, la Commission n'a pas adopté une pratique cohérente en n'engageant tantôt que la première tranche annuelle tantôt la totalité de la dotation pluriannuelle. Dès lors, le montant total des engagements relatifs aux accords susmentionnés s'élevait à quelque 205 Mio ECU en 1996, alors que, conformément aux dispositions du règlement financier, ils auraient dû s'élever à quelque 822 Mio ECU. La Cour a déjà évoqué des cas analogues d'infraction aux dispositions du règlement financier(341).

9.20. En 1996, la Commission a engagé un montant de 127 Mio ECU correspondant à la première tranche annuelle de la contrepartie financière (compensation financière, formation, programme scientifique et aide au développement en matière de pêche) faisant suite à l'accord conclu avec le Maroc. Compte tenu du fait que l'accord est entré en vigueur, à titre provisoire, à compter du mois de décembre 1995 et que la décision du Conseil relative à l'approbation provisoire de l'accord a été adoptée le 7 décembre 1995, le montant total de la contrepartie financière concernant l'accord conclu avec le Maroc, à savoir 500 Mio ECU, aurait dû être engagé dès 1995 plutôt qu'en 1996.

9.21. La Cour a également constaté à plusieurs reprises(342) le non-respect du principe budgétaire de l'annualité. Elle a toutefois relevé que, contrairement aux déclarations d'intention de la Commission, le paiement de deux tranches annuelles a été comptabilisé dans le budget de l'exercice 1996 au titre de l'accord de pêche conclu avec la Guinée. Le paiement de la deuxième tranche correspondant à 1,3 Mio ECU, qui a été effectué le 9 décembre 1996, se rapportait à l'exercice 1997.

9.22. En ce qui concerne les accords et les protocoles de pêche renouvelés en 1996 avec l'Angola, la Guinée, la Mauritanie, São Tomé e Príncipe et les Seychelles, la Commission n'a pas respecté la date fixée dans l'échange de lettres en ce qui concerne le paiement de la première tranche de la compensation financière, qui a enregistré des retards de dix à soixante-huit jours, faisant ainsi courir aux armateurs européens le risque d'une interruption des activités de pêche.

Conclusion

9.23. L'analyse qui précède fait apparaître que la Commission a mis à la disposition des États membres des volumes excessifs de fonds de l'IFOP, sans tenir compte de leur capacité à les utiliser. Cette constatation est étayée par la reprogrammation, en de multiples occasions, des plans de financement adoptés dans le cadre des programmes opérationnels approuvés, visant à utiliser des paiements trop importants effectués en faveur d'États membres et/ou à permettre le paiement d'avances correspondant à des tranches annuelles ultérieures (voir points 9.6-9.7). De même, la Commission a procédé au paiement d'avances à la France, pour un montant de 25,3 Mio ECU, en se fondant sur une certification des dépenses planifiées plutôt que de celles réalisées (voir point 9.11). Les procédures suivies ne facilitent pas le respect du principe de bonne gestion financière des fonds communautaires. Par ailleurs, la pesanteur enregistrée jusqu'à présent au niveau de la mise en oeuvre des programmes fait courir le risque que les objectifs fixés pour la période de programmation 1994-1999 ne soient pas atteints.

9.24. Compte tenu du caractère décentralisé de la gestion de l'IFOP, un suivi plus rigoureux est également nécessaire de la part des services de la Commission, en particulier par le biais des contrôles sur place, afin de vérifier la légalité, la régularité et la réalité des dépenses déclarées comme éligibles (voir point 9.12).

9.25. L'initiative communautaire PESCA a enregistré un très faible taux d'utilisation des crédits budgétaires disponibles, tant pour l'exercice 1995 que pour l'exercice 1996. L'annulation de crédits n'a été évitée que par la mise en place d'un engagement global portant sur la totalité du concours financier prévu pour huit États membres (voir point 9.15).

9.26. L'analyse de l'exécution budgétaire des accords internationaux concernant la pêche fait apparaître que, en dépit des observations formulées par la Cour dans ses rapports annuels antérieurs, certaines dispositions du règlement financier ainsi que le principe budgétaire de l'annualité n'ont, une fois encore, pas été respectés (voir points 9.18-9.21). La Cour constate également que la Commission n'a pas respecté les dates convenues pour le paiement de la première tranche de la compensation financière négociée (voir point 9.22).

SUIVI DU RAPPORT SPÉCIAL N° 3/93, RELATIF À LA MISE EN OEUVRE DES MESURES VISANT À LA RESTRUCTURATION, À LA MODERNISATION ET À L'ADAPTATION DES CAPACITÉS DES FLOTTES DE PÊCHE DE LA COMMUNAUTÉ

9.27. Dans son rapport spécial n° 3/93, la Cour a examiné la mise en oeuvre des mesures visant à la restructuration, à la modernisation et à l'adaptation des capacités des flottes de pêche de la Communauté. Les observations et les recommandations de la Cour portaient sur la mise en oeuvre des instruments de gestion, tels que le fichier communautaire des navires de pêche, et sur les programmes d'orientation pluriannuels (POP) concernant les flottes de pêche. En outre, la Cour a présenté des observations sur la mise en oeuvre des critères retenus pour mesurer la capacité de pêche (tonnage et puissance motrice), sur l'octroi de l'aide à la restructuration, à la modernisation et à l'adaptation des capacités ainsi que sur la cohérence de ce type d'aide par rapport aux POP. Au cours de l'année 1996, la Cour a examiné les mesures prises par la Commission à la suite du rapport spécial n° 3/93.

9.28. Compte tenu de la surcapacité de la flotte de pêche communautaire par rapport aux ressources halieutiques, les POP ont fixé des objectifs intermédiaires et finals à partir de 1983, prévoyant des réductions de capacité que les divers États membres devaient réaliser en termes de tonnage et de puissance motrice. Les programmes d'orientation pluriannuels de troisième génération (POP III) portaient sur la période 1993-1996, l'objectif étant de réduire la capacité de la flotte d'un pourcentage allant jusqu'à 20 %(343). Le rapport annuel de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'état d'avancement des programmes d'orientation pluriannuels pour les flottes de pêche à la fin de 1995, du 1er juillet 1996(344), affirme que, au cours de la période 1991-1995, les objectifs globaux des POP III ont été atteints en termes de tonnage et de puissance motrice. Toutefois, alors que certains États membres ont dépassé leurs objectifs, d'autres ne sont pas parvenus à atteindre les leurs ou ont même augmenté la capacité de leur flotte. En 1996, la Commission a proposé l'adoption des POP IV, l'objectif étant de réaliser de nouvelles réductions de la flotte de pêche, qui doivent représenter jusqu'à 40 % sur six ans(345).

Fichier communautaire des navires de pêche

9.29. Dans son rapport, la Cour relevait l'absence de fiabilité du fichier communautaire des navires de pêche (point 2.3 du rapport spécial) ainsi que le manque de régularité et la fréquence insuffisante des communications d'informations par les États membres (point 2.42 du rapport spécial).

9.30. Le règlement (CE) n° 109/94 de la Commission(346) dispose que les États membres transmettent chaque mois des informations complètes sur les changements intervenus dans leur flotte de pêche. Toutefois, le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre des POP à la fin de 1995 ne pouvait intégrer des données actualisées pour l'Italie et les Pays-Bas, aucune information n'ayant été reçue de ces États membres pendant de longues périodes. Pour la Belgique, en revanche, bien que les informations soient parvenues dans les délais, elles n'ont pas été intégrées dans le rapport.

9.31. Le fichier des navires demeure incomplet à plus d'un titre. Ainsi, les autorités françaises n'avaient pas transmis, le 30 septembre 1996, les informations définitives concernant la capacité de la flotte de pêche des départements d'outre-mer, lesquelles auraient dû être établies au 31 décembre 1995(347). Dans le cas du Royaume-Uni, en septembre 1996, un total de 404 navires, soit 5 % de l'ensemble de la flotte, n'était pas classé par segment. En ce qui concerne l'Irlande, les données figurant dans le dossier ne portaient pas sur la capacité totale de la flotte(348).

9.32. Lorsque l'Italie a procédé à une vérification de la puissance motrice des navires, il a été constaté que la puissance réellement installée était au total supérieure à la puissance enregistrée. Toutefois, les autorités italiennes n'avaient pas encore communiqué à la Commission, à la fin de l'année 1996, les données relatives à la capacité effective installée à bord de chaque navire. Dans son rapport sur la mise en oeuvre des POP à la fin de 1995, la Commission considère comme «douteuse» la fiabilité des informations actuellement disponibles pour l'Italie, tant au niveau global qu'à celui des segments. En outre, les dernières informations transmises par les autorités italiennes datent du mois d'août 1995.

9.33. Pour éviter que la réduction de capacité de la flotte ne soit compensée par une augmentation du niveau d'activité, le règlement (CE) n° 109/94 de la Commission dispose que les États membres doivent présenter chaque année à la Commission les données correspondantes pour permettre à cette dernière de contrôler les augmentations d'activité par segment de flotte à partir de 1991. Toutefois, au mois de septembre 1996, seuls le Danemark, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, l'Italie et le Portugal avaient transmis les informations requises.

Mesure de la puissance motrice

9.34. Dans son rapport, la Cour faisait observer que le bridage (limitation) des moteurs, qui aboutit à une réduction de la puissance motrice, constitue une pratique répandue et qu'il est très difficile, voire impossible, de s'assurer de la permanence de cette réduction, qui est techniquement réversible. Cette situation suscite des incertitudes sur la puissance motrice réelle et sur la fiabilité des données statistiques globales disponibles, qui forment la base du suivi des objectifs des POP (points 2.7-2.9 du rapport spécial). En outre, la Cour a constaté qu'aucune indication relative à un bridage éventuel du moteur n'était consignée dans le fichier des navires communautaires (voir point 2.10 du rapport spécial). Dans sa réponse au rapport, la Commission a fait état de la mise en place d'une technologie nouvelle, le torsiomètre, devant permettre de mesurer la puissance réelle du moteur en opération sur mer. Toutefois, à la fin de 1996, cette technologie n'était ni fiable ni tout à fait opérationnelle pour ce type de vérification.

Tonnage de la flotte

9.35. La Cour a également constaté que le tonnage total déclaré des navires de pêche communautaires n'était pas fiable dans la mesure où il résulte d'unités de mesure hétérogènes et que deux navires aux caractéristiques physiques presque identiques, construits par le même chantier naval pour des armateurs ressortissants de deux États membres différents, ont été enregistrés avec une jauge faisant apparaître une différence de 60 % (voir points 2.4-2.6 du rapport spécial).

9.36. Le règlement (CE) n° 3259/94 du Conseil(349) et la décision 95/84/CE de la Commission(350) prévoyaient l'application d'une unité de mesure (le tonnage brut - GT) internationalement admise pour l'ensemble des navires de pêche communautaires. Le tonnage brut, mesuré sur une base uniforme pour des navires d'une longueur supérieure à 24 m entre perpendiculaires, devait être communiqué à la Commission avant le 15 mars 1995. En ce qui concerne les autres navires, le mesurage doit être progressivement réalisé d'ici à 2003. En septembre 1996, le tonnage brut des navires de 24 m ou plus n'était toujours pas disponible en France et en Irlande, et n'était que partiellement disponible pour l'Italie (38 %), la Grèce et le Royaume-Uni (moins de 70 %) ainsi que le Danemark (72 %). La persistance de l'utilisation de bases différentes et la présentation tardive des informations requises ont conduit à une incertitude sur la capacité de la flotte de pêche communautaire.

Contrôles nationaux des activités de pêche

9.37. Le règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil(351) dispose que les États membres doivent mettre en oeuvre des systèmes de contrôle, qui portent sur la capacité de pêche et l'adaptation des activités des flottes, afin de garantir le respect des objectifs des POP. Les États membres sont tenus d'instituer un système de validation comprenant, entre autres, la vérification par recoupement des données concernant la capacité et les activités de pêche figurant dans les journaux de bord, dans les déclarations de débarquement ainsi que dans le fichier des navires communautaires.

9.38. Le premier rapport de la Commission sur la mise en oeuvre du contrôle de la politique commune de la pêche(352) fait apparaître que la plupart des États membres ont encore trop négligé la mise en oeuvre de contrôles techniques et que, dans certains cas, ces contrôles ne sont opérés que lorsque les navires ont subi d'emblée des modifications, ces États membres ne semblant guère s'orienter vers un contrôle permanent. En outre, aucune base fiable n'est encore en place, permettant de réaliser les vérifications par recoupement requises par la réglementation.

Informations relatives aux aides octroyées

9.39. La Cour a également souligné que la Commission devait disposer d'informations complètes sur les concours octroyés à un navire donné afin de pouvoir mettre en oeuvre un système de gestion intégré permettant d'assurer un suivi de l'aide globale octroyée au secteur de la pêche (points 2.45-2.50 du rapport spécial). La Commission a fait savoir que ce type d'informations serait fourni par le système Infosys, qui, à la fin de l'année 1996, n'en était encore qu'à sa phase pilote. L'élément essentiel du système doit être l'attribution à tout navire de pêche d'un numéro unique, qui ne peut être modifié même en cas de changement d'immatriculation. Il est prévu qu'une fois le système devenu opérationnel, seuls des contrôles a posteriori soient opérés, à partir des informations transmises par les États membres dans leurs rapports annuels d'exécution.

9.40. Le système Infosys doit intégrer les informations à partir de 1994, première année de mise en oeuvre de l'IFOP. Par ailleurs, l'aide directe octroyée dans le cadre des systèmes précédents, en particulier en vertu des dispositions du règlement (CEE) n° 4028/86 du Conseil, fait l'objet d'un enregistrement distinct en fonction du numéro de projet spécifique. Ce répertoire informatisé ne contient aucune référence au numéro interne unique et ne sera pas mis en relation avec le registre des navires ni avec le système Infosys. Étant donné qu'il ne sera pas possible de déterminer le montant total du concours octroyé à un navire donné, la Commission ne sera pas en mesure d'opérer des vérifications par recoupement avec d'autres régimes de financement, afin de garantir l'absence de toute infraction à la réglementation concernant le cumul des aides communautaires(353).

Incidence de l'aide à l'arrêt de l'activité de pêche

9.41. La Cour a souligné la nécessité d'harmoniser la définition de l'activité de pêche dans le cadre de cette mesure (points 4.14-4.15 du rapport spécial n° 3/93), afin de fournir un fondement adapté à la mise en oeuvre et au suivi de l'aide à l'arrêt de l'activité de pêche. Cette opération est réalisée moyennant la démolition du navire, le transfert définitif de celui-ci dans un pays tiers ou l'affectation définitive, dans les eaux de la Communauté, à des fins autres que la pêche. Seuls les navires qui ont exercé une activité de pêche d'au moins 75 jours de mer pour chacune des deux périodes de douze mois précédant la date de demande ou bien une activité de pêche d'au moins 80 % du nombre de jours de mer permis par la réglementation nationale en vigueur(354) sont éligibles à l'aide. Toutefois, la définition de l'activité de pêche n'est pas encore harmonisée, en particulier dans la perspective d'un renforcement de l'incidence souhaitée sur la gestion des ressources et sur l'effort de pêche. En effet, les États membres peuvent encore formuler la définition de l'activité de pêche au niveau national. En Espagne, par exemple, l'activité est certifiée à partir d'un document - Rol de despacho - qui n'atteste que la période maximale pendant laquelle un navire a obtenu un permis de pêche.

Cohérence par rapport aux objectifs du programme

9.42. La Cour a souligné la nécessité de renforcer le lien entre le respect des objectifs des POP et l'attribution d'aides à la construction, dans le cadre des régimes d'aide nationaux et/ou communautaires (voir points 3.1-3.6 et 3.17-3.25 du rapport spécial n° 3/93). En outre, le rapport recommandait que, lorsque les objectifs des POP ne sont pas atteints dans un État membre donné, le concours financier ne soit pas accordé aux projets de modernisation qui contribuent à augmenter l'efficience de la pêche ou qui accroissent les activités globales de pêche (voir points 3.7 et 3.77-3.83 du rapport spécial).

9.43. Le règlement (CE) n° 3699/93 du Conseil, concernant l'IFOP, a renforcé le lien entre la réalisation des objectifs des POP et l'octroi d'aides à la construction et à la modernisation. Ce règlement a défini les modalités de réduction des activités allant à l'encontre des objectifs globaux des POP.

9.44. Les dispositions susmentionnées ont été invoquées pour bloquer le cofinancement de projets de construction en Italie et en France, pour cause de non-respect des objectifs des POP. Toutefois, en France, les projets de construction et de modernisation aboutissant à des augmentations de la puissance motrice ou du tonnage ont bénéficié d'aides, même une fois bloqués. Selon les autorités françaises, les cas en question faisaient suite à des décisions prises antérieurement à l'action de la Commission, qui n'étaient pas mises en oeuvre pour cause de retards administratifs. En ce qui concerne l'Italie, à la fin de 1996, la Commission a levé son objection, les autorités italiennes ayant donné l'assurance que les objectifs des POP III seraient respectés et que les problèmes concernant le fichier des navires, décrits au point 9.32, seraient résolus au cours de l'année 1997.

9.45. Pour les autres États membres qui, selon le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre des POP à la fin de 1995, ne respectaient pas les objectifs des POP, tels que les Pays-Bas et le Royaume-Uni, les programmes opérationnels n'ont pas prévu d'aides en faveur de projets de construction. Toutefois, aucun élément probant ne permettait de démontrer la cohérence entre la réalisation des objectifs des POP et la programmation du concours financier de l'IFOP. Ainsi, dans le programme de l'IFOP [objectif n° 5 a)] des Pays-Bas, la réduction des efforts de pêche n'est pas prioritaire et ne représente que 17,2 % du concours financier prévu de l'IFOP (soit 8 Mio ECU sur 46,6 Mio ECU). Ce montant ne suffisait manifestement pas à financer les mesures d'arrêt de l'activité de pêche nécessaires à la réalisation des objectifs des POP III, compte tenu de la situation décrite dans le rapport de la Commission selon laquelle «les Pays-Bas sont loin d'avoir réalisé les objectifs du programme.»

9.46. La situation constatée au Portugal illustre l'absence de cohérence au niveau de l'utilisation des concours de l'IFOP. Selon le rapport de la Commission, les informations disponibles concernant la puissance motrice et le tonnage de la flotte de pêche faisaient apparaître, dès le début de la mise en oeuvre des POP III en 1992, que la capacité globale de la flotte de cet État membre était inférieure aux objectifs fixés pour 1996. Malgré cela, l'ajustement à la baisse des activités de pêche constitue la principale mesure du programme et représente 42,3 % du concours financier prévu de l'IFOP (soit 77 Mio ECU sur 182 Mio ECU).

Conclusions

9.47. Le suivi réalisé par la Cour des mesures prises pour résoudre les déficiences mises en évidence dans son rapport spécial n° 3/93 fait apparaître que des progrès ont certes été accomplis dans certains domaines, mais que d'importantes améliorations sont encore nécessaires dans un certain nombre de domaines essentiels.

9.48. En résumé, les principaux domaines présentant des déficiences sont les suivants:

a) le fichier des navires est encore incomplet: il présente d'importantes lacunes et inexactitudes au niveau des informations, en particulier en ce qui concerne la puissance motrice et le tonnage des navires de pêche, et les capacités de pêche de la flotte risquent d'être sous-estimées (voir points 9.30-9.32);

b) en dépit des dispositions du règlement (CE) n° 109/94 de la Commission, cette dernière ne dispose pas encore d'informations adéquates sur les activités de pêche par segment pour l'ensemble des États membres (voir point 9.33);

c) des informations globales relatives aux concours financiers octroyés en faveur de navires de pêche immatriculés n'ont pas encore été enregistrées, et le système mis en oeuvre ne doit enregistrer les informations qu'à partir de 1994; dans ces circonstances, la Commission ne sera pas en mesure de contrôler efficacement le respect des conditions de base fixées par la réglementation (voir point 9.40);

d) il convient d'harmoniser la définition de l'activité de pêche afin de renforcer l'incidence de l'aide à l'arrêt sur la gestion des ressources (voir point 9.41).

9.49. Au total, les systèmes d'informations de gestion prévus pour un suivi et un contrôle efficaces ne sont pas encore suffisants dans plusieurs domaines essentiels pour contribuer à l'efficience des aides attribuées aux États membres conformément aux objectifs des POP. La Commission doit prendre les mesures appropriées à l'encontre des États membres qui ne respectent pas les dispositions de la réglementation communautaire concernant la présentation d'informations complètes, exactes et actualisées, indispensables pour le suivi et le contrôle efficaces des programmes adoptés par la Communauté.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

IFOP

9.4. Le paiement d'anciens projets sur la ligne B2-1100 ne prête pas à confusion et n'induit pas un manque de transparence, car chaque mesure est identifiable dans le système informatique de comptabilité (Sincom) grâce à un sous-poste spécifique situé à l'intérieur de la ligne budgétaire.

La décision de regrouper les paiements des actions qui visent à atteindre les mêmes objectifs a été prise par l'autorité budgétaire afin de ne pas multiplier le nombre de lignes budgétaires.

Reprogrammation financière

9.7. La Commission a eu besoin d'un certain temps pour mettre en place la reprogrammation financière des fonds IFOP pour les programmes concernés.

La Commission a procédé à l'ajustement des montants en cause en considérant le surplus versé comme une partie de la première avance de la tranche 1995. En effet, à la suite de la reprogrammation, elle devait procéder rapidement au paiement de la première avance de la tranche 1995. Elle a donc privilégié cette solution plutôt qu'une procédure de recouvrement qui aurait alourdi inutilement la gestion financière.

9.8. La Commission considère que la reprogrammation financière ne diminue pas la transparence des comptes ni n'augmente significativement le risque d'erreur, car les calculs effectués sont communiqués à l'État membre et les montants en cause sont portés à la connaissance des autres institutions lors des discussions budgétaires ainsi que par le biais du rapport annuel sur les Fonds structurels.

Dans le cas de l'Espagne, la Commission avait versé 80 % de la tranche initialement prévue pour 1994. À la suite de la reprogrammation financière de novembre 1995, il s'est révélé que le montant total de la tranche 1994 modifiée était inférieur au montant déjà versé. Dans ce contexte, et dans la mesure où le rapport d'exécution 1994 avait été discuté et accepté lors du comité de suivi de février 1996, la Commission a considéré (avril 1996) comme liquidée la tranche 1994 et l'excédent comme la première avance de la tranche 1995.

9.9. La Commission partage le souci de la Cour en ce qui concerne la sous-exécution des crédits par les Pays-Bas.

La Commission rappelle régulièrement aux États membres, notamment lors des comités de suivi, la nécessité de procéder à l'utilisation des crédits comme prévu dans la programmation financière.

9.10. La Commission s'est adressée à plusieurs reprises aux autorités italiennes pour leur demander l'envoi des rapports annuels. Un rapport pour la période 1994-1996, arrivé à la Commission en mai 1997, est en cours d'examen.

La Commission veille à ce que les États membres procèdent à l'envoi des rapports annuels.

Certification des dépenses

9.11. La Commission a procédé aux paiements en question en se fondant sur la demande de paiement qui lui a été présentée. Celle-ci précisait: «les dépenses déclarées éligibles ont été effectuées...» et «les dépenses sont réelles, régulières et sont encourues...». La Commission n'était pas en mesure de mettre en doute la régularité de la demande.

En application du principe de bonne gestion financière, la Commission avait rappelé, en septembre 1995, aux autorités françaises les modalités d'exécution financière de l'IFOP. En effet, à cette date, la France n'avait encore rempli aucune des obligations réglementaires en matière de rapports d'exécution ou de relevés semestriels des dépenses. La Commission a donc demandé aux autorités françaises de la mettre en position soit d'engager la tranche 1995 avant la fin de l'année, soit de reprogrammer les crédits.

En ce qui concerne le cas mentionné par la Cour dans son rapport annuel 1995, la Commission a procédé au paiement en question conformément aux dispositions d'exécution financière des programmes.

Contrôles sur place opérés par la Commission

9.12. La Commission est consciente de l'importance des contrôles sur place et elle envisage d'intensifier la vérification des interventions IFOP.

En 1997, la Commission a déjà effectué un contrôle en Italie et elle en prévoit d'autres au Portugal, en France, en Espagne, aux Pays-Bas et en Suède.

Initiative communautaire PESCA

9.15. Conformément au règlement (CEE) n° 4253/88, article 20, paragraphe 3, du Conseil, la Commission a procédé, en fonction des moyens budgétaires disponibles, à la modification des programmes pour les engager par tranche unique afin de simplifier la gestion financière tel que prévu par la réglementation. Un programme (France) a pu être modifié en 1995; deux programmes (Suède et Finlande) ont pu être adoptés directement en «tranche unique» au début de l'année 1996. Un renforcement en crédits d'engagement était nécessaire pour pouvoir modifier les huit programmes restants pour lesquels il était possible de procéder à un engagement par tranche unique, c'est-à-dire les programmes dotés d'un concours communautaire inférieur à 40 Mio ECU. Ce renforcement a eu lieu à la fin de 1996, ce qui explique la concentration des opérations budgétaires à la fin de l'année.

En ce qui concerne l'utilisation des crédits budgétaires par les autres fonds, il y a lieu de préciser que le FEDER a engagé la totalité des crédits en 1996, mais n'a pas eu matériellement le temps de procéder aux paiements, qui, pour la plupart, ont eu lieu au début de 1997.

Pour le FSE, les engagements et les paiements ne peuvent se faire qu'après l'introduction des dossiers informatisés par les États membres, ce qui a retardé l'exécution des crédits des programmes passés en tranche unique. Néanmoins, la plupart des engagements et des paiements ont été réalisés au début de l'année 1997.

9.16. La Commission est consciente de la remarque de la Cour comme le prouve le fait qu'aucun paiement n'a eu lieu après le versement de la première avance.

Le fait que la majorité des États membres n'ait pas encore fourni une description satisfaisante du suivi, du contrôle et de l'évaluation des mesures n'est qu'un symptôme parmi d'autres de la difficulté qu'éprouvent les États membres à gérer un programme plurifonds tel que PESCA.

La Commission va rappeler aux États membres qui n'ont pas encore fourni les informations nécessaires leurs obligations en la matière.

Accords internationaux concernant la pêche

Non-respect des dispositions du règlement financier et des principes budgétaires

9.18. La particularité des accords internationaux de pêche réside dans le fait qu'ils constituent des cadres juridiques qui, tout en s'étendant sur plusieurs exercices, définissent, par année, les obligations de chacune des parties (Communauté-États tiers). L'obligation financière de la Communauté est ainsi clairement répartie en tranches annuelles dans le texte de base (protocole financier). C'est la raison pour laquelle la Commission ne procède, au cours de l'exercice en question, qu'à l'engagement de la tranche individuelle y afférente.

Néanmoins, la Commission procédera à l'amélioration de la rédaction des protocoles à renouveler et des protocoles des nouveaux accords afin d'indiquer clairement le montant à engager par année.

9.19. Lorsque les accords prévoient des tranches annuelles pour tous les volets, les engagements et les paiements s'effectuent annuellement.

En ce qui concerne les dépenses autres que la compensation financière mises à disposition sur toute la durée de l'accord, celles-ci sont engagées en début de protocole et payées au fur et à mesure des besoins.

9.20. Bien que la décision du Conseil concernant l'application provisoire de l'accord avec le Maroc soit datée du 7 décembre 1995 (publiée au JO L 306 du 19.12.1995), celui-ci prévoyait (voir l'échange de lettres) que le versement de la première tranche annuelle de la contrepartie financière devait être effectué au plus tard le 13 mai 1996. Il n'était donc pas nécessaire de procéder à l'engagement des fonds sur les crédits 1995.

9.21. Le premier paiement correspond à la première tranche annuelle, payable au plus tard le 31 mai 1996. La pratique actuelle en vigueur pour tous les accords prévoit le paiement des tranches ultérieures au plus tard la veille de l'anniversaire du protocole, c'est-à-dire, dans ce cas, le 31 décembre 1996.

À l'avenir, la Commission proposera de fixer, dans les dispositions financières des accords, un délai de six mois avant le premier paiement de la compensation financière. Les paiements annuels ultérieurs devraient avoir lieu à la date anniversaire du premier paiement.

9.22. Dans tous les cas, les engagements et, a fortiori, les paiements ne peuvent s'effectuer que sur la base d'un règlement d'adoption de l'accord ou, le cas échéant, d'une décision provisoire du Conseil qui en constitue l'acte de base au sens de l'article 22, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement financier.

Pour les accords mentionnés par la Cour, la décision du Conseil a été adoptée quelques jours avant, ou même après, la date limite du paiement, ce qui a empêché la Commission de respecter les délais prévus.

Conclusion

9.23. Les États membres n'ont pas été en mesure d'utiliser les crédits disponibles en raison du retard enregistré dans l'exécution de leurs programmes. Pour faire face à cette situation, la Commission a dû procéder à la reprogrammation financière des fonds afin de tenir compte de l'exécution réelle des crédits.

La Commission a procédé au paiement d'avances à la France sur la base de la déclaration qui lui a été présentée par les autorités françaises. Celle-ci indiquait que les dépenses étaient réelles, régulières et encourues.

Partout, la mise en oeuvre des programmes IFOP a été difficile, mais, dans la plupart des États membres, la progression est maintenant satisfaisante.

9.24. La Commission envisage d'intensifier son contrôle des interventions IFOP dans les États membres. Après l'adoption de règles précises pour tous les Fonds structurels sur les dépenses éligibles, des protocoles entre la Commission et les États membres sur le contrôle et d'un règlement d'application sur le contrôle (en cours de finalisation), l'aspect «contrôle» sera mieux défini, et sa qualité devrait être améliorée.

9.25. La Commission avait envisagé au début de 1996 de passer le maximum de programmes en tranche unique afin de simplifier la gestion financière tel que prévu par la réglementation. Pour ce faire, le renforcement des crédits d'engagement était nécessaire et n'a donc pas eu pour objet d'éviter l'annulation des crédits.

9.26. L'obligation financière de la Communauté est répartie en tranches annuelles dans le texte de base (protocole financier) de chaque accord. La Commission procédera, néanmoins, à l'amélioration de la rédaction des protocoles à renouveler et des protocoles des nouveaux accords afin d'indiquer clairement le montant à engager par année et les dates limites pour procéder aux paiements.

En ce qui concerne le non-respect des délais de paiement, la Commission tient à souligner qu'elle ne peut effectuer les engagements et les paiements qu'après l'arrêt d'un acte de base. Or, pour les cas mentionnés par la Cour, la décision du Conseil a eu lieu à une date qui a empêché la Commission de respecter les délais prévus.

SUIVI DU RAPPORT SPÉCIAL N° 3/93, RELATIF À LA MISE EN OEUVRE DES MESURES VISANT À LA RESTRUCTURATION, À LA MODERNISATION ET À L'ADAPTATION DES CAPACITÉS DES FLOTTES DE PÊCHE DE LA COMMUNAUTÉ

Fichier communautaire des navires de pêche

9.29. Pour la plupart des États membres, le fichier communautaire des navires de pêche peut être utilisé pour suivre l'évolution de la flotte avec un degré de précision raisonnable, et ce en raison de l'évolution constante du domaine de la communication électronique des données entre la Commission et les États membres, y compris la notification rapide et la correction de déclaration, de refus et de déclarations suspectes.

9.30. Le fichier néerlandais est désormais à jour. Il n'y a pas eu de nouveaux changements pour le fichier italien. C'est pourquoi la Commission a consenti à aider l'administration italienne pour une série de réunions techniques destinées à résoudre des problèmes de communication.

Dans le cas de la Belgique, des données sur la situation de la flotte à la fin de 1995 ont été fournies en mars 1996, mais n'ont pas pu être traitées en temps voulu pour être insérées dans le rapport. Les données concernaient sept navires et avaient un impact négligeable sur la situation de la flotte.

9.31. La France s'est engagée à fournir des données sur l'effort de pêche ainsi que les données relatives aux départements d'outre-mer conformément aux procédures relatives au fichier de la flotte.

Le Royaume-Uni possède encore un grand nombre de navires non classés, mais il s'agit là, apparemment, d'un problème de communication étant donné qu'il n'y a pas de codes de segments manquants dans le fichier national.

L'Irlande est en train d'inclure les navires qui n'étaient pas enregistrés auparavant et qui représentent une capacité totale d'environ 3 000 tonnes.

9.32. L'administration italienne a indiqué que le fichier de la flotte serait mis à jour avant l'adoption des quatrièmes programmes d'orientation pluriannuels (POP IV).

9.33. Le Royaume-Uni figure désormais sur la liste des pays qui ont fourni des données relatives à l'effort de pêche. Les autres États membres ont été invités par une lettre de juin 1997 à fournir les données manquantes, en indiquant et en justifiant les moyens par lesquels ces données ont été collectées. Aucun programme de limitation de l'effort au titre du POP IV ne sera accepté si l'État membre considéré n'a pas présenté de données relatives à l'effort de pêche pour la période couverte par le POP III.

La Commission envisage la possibilité d'engager une procédure judiciaire contre les États membres qui ne se conforment pas.

Mesure de la puissance motrice

9.34. Il se peut que les chiffres relatifs à la puissance motrice ne soient pas comparables entre États membres. Des différences quant à la définition et à la mesure entre États membres sont d'une moindre importance pour le POP, qui fixe des objectifs en pourcentage de réduction à l'intérieur d'un État membre. Ces différences peuvent néanmoins être valables pour établir des comparaisons sur de longues périodes (à cause de l'importance accrue des moteurs auxiliaires, etc.). La facilité avec laquelle il est possible de modifier la puissance est un sujet que la Commission tient absolument à régler.

La technologie relative à la mesure de la puissance réelle d'un moteur à l'aide d'un couplemètre est prometteuse, mais n'est pas encore totalement au point.

Tonnage de la flotte

9.36. La décision de mesurer tous les navires en unités de tonnage brut visait à améliorer la fiabilité des statistiques relatives au tonnage. Les objectifs fixés en vertu du POP IV seront exprimés en TB et seront donc directement comparables avec la capacité réelle de la flotte. À cette fin, les États membres devraient avoir communiqué les valeurs TB pour tous les navires de leur flotte avant mars 1995.

La Commission envisage la possibilité d'engager une action judiciaire contre les États membres qui n'auront pas envoyé les informations demandées.

Contrôles nationaux des activités de pêche

9.37 9.38. Tous les États membres ont présenté récemment un programme précisant les moyens par lesquels ils prévoient d'atteindre les objectifs du POP IV, et notamment les moyens par lesquels ils contrôleront l'accès aux pêcheries. La Commission examine actuellement ces rapports.

Informations relatives aux aides octroyées

9.40. La Commission dispose des informations, sur support informatique, des aides octroyées, par État membre et par navire, depuis 1994, date du début de l'IFOP.

La Commission examinera les possibilités d'effectuer le lien entre les aides octroyées pendant les années précédentes et celles octroyées depuis 1994 afin de pouvoir identifier de manière univoque les aides perçues par chaque navire.

Incidence de l'aide à l'arrêt de l'activité de pêche

9.41. L'activité de pêche est définie au règlement (CE) n° 493/96 comme le nombre de jours de mer pendant la période d'observation. Elle est utilisée pour définir l'activité du navire par segment dans le contexte des POP et pour définir l'effort par pêcherie pour la gestion de l'effort de pêche en vertu du règlement (CEE) n° 685/85.

La Commission examine la possibilité d'adopter une définition communautaire des jours de mer, fondée sur celle figurant dans le règlement (CE) n° 2880/95, qui précise que les entrées dans une zone et les sorties d'une zone doivent être relatées et que le nombre de jours de mer est calculé sur la base du nombre de périodes de vingt-quatre heures passées en mer.

Cohérence par rapport aux objectifs du programme

9.44. Les données contenues dans le fichier «flotte» montrent que la France n'a pas respecté les objectifs du troisième programme d'orientation pluriannuel (POP III). La Commission examine les dernières informations envoyées par la France.

La Commission s'efforce d'obtenir des informations sur la flotte italienne, qui ne sont pas encore suffisantes, et ne peut donc apprécier correctement la situation réelle de cette flotte.

La Commission entreprendra, le cas échéant, les actions légales adéquates à l'encontre de la France et de l'Italie.

9.45. Le POP prévoit la réduction de la flotte communautaire. L'IFOP prévoit le financement des mesures pour obtenir cette réduction.

Les périodes de programmation POP et IFOP ne coïncident pas. En 1997, malgré les efforts de la Commission pour faire mieux coïncider à l'avenir les périodes, le compromis adopté par le Conseil sur le POP IV ne couvre que la période 1997-2001.

Pour l'actuelle période de programmation IFOP (1994-1999), il a fallu anticiper dès 1994 l'objectif de réduction de l'effort de pêche au-delà de l'objectif du POP III, qui se terminait en 1996. En tout état de cause, la programmation IFOP sera révisée en 1997, si nécessaire, pour tenir compte des objectifs réels définis par le POP IV.

Pour les Pays-Bas, la Commission est consciente des faiblesses identifiées par la Cour. Néanmoins, il faut souligner qu'il appartient aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs du POP. Dans le cadre du POP III, les autorités néerlandaises ont demandé à la Commission d'incorporer d'autres paramètres pour mesurer l'effort de pêche. La Commission examine la possibilité d'appliquer éventuellement ces paramètres.

9.46. Les réductions fixées par le POP III étaient insuffisantes pour conformer la capacité de la flotte européenne aux ressources disponibles de sorte que des réductions supérieures aux objectifs du POP III constituent une anticipation sur les objectifs du POP IV.

Conclusions

9.48 a) Tout en reconnaissant certaines lacunes, la Commission considère que le fichier des navires est raisonnablement fiable pour la plupart des États membres.

Les données contenues dans le fichier flotte s'améliorent continuellement à la suite, notamment, du développement des communications électroniques entre la Commission et les États membres.

b) La Commission s'est adressée, en juin 1997, aux États membres concernés pour leur demander l'envoi des données manquantes sur l'effort de pêche.

La Commission n'acceptera pas les programmes de limitation de l'effort de pêche dans le cadre du POP IV tant qu'elle n'aura pas reçu des États membres les données sur l'effort de pêche relatives à la période du POP III.

La Commission examine la possibilité d'entreprendre des actions légales à l'encontre des États membres qui n'envoient pas les données manquantes.

c) La Commission essayera de mettre en place un système permettant de tenir compte des projets financés avant 1994.

d) La Commission envisage la possibilité d'adopter à l'échelle de la Communauté une définition du nombre de jours de mer fondée sur celle figurant au règlement (CE) n° 2870/95, qui précise que le nombre de jours de mer est calculé sur la base du nombre de périodes de vingt-quatre heures passées en mer.

9.49. Les rapports annuels d'exécution de chaque État membre [annexe II du règlement (CE) n° 1796/95] constituent la source essentielle d'information pour la Commission.

Cela ne dispense pas d'une prise de connaissance a priori (et pas seulement ex post) des différents projets individuels, notamment dans le cadre des comités de suivi.

La Commission rappellera aux États membres, lorsque cela est nécessaire, leurs devoirs pour lui permettre un suivi et un contrôle efficaces, et entreprendra, le cas échéant, les actions légales adéquates.

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PARTIE IV Politiques internes

INTRODUCTION

IV.1. Les sous-sections B3 à B6 du budget général sont consacrées aux différentes politiques internes. Elles concernent les actions suivantes:

- sous-section B3: formation, jeunesse, culture, audiovisuel, information et autres actions sociales;

- sous-section B4: énergie, contrôle de sécurité nucléaire de l'Euratom et environnement;

- sous-section B5: protection des consommateurs, marché intérieur, industrie et réseaux transeuropéens;

- sous-section B6: recherche et développement technologique.

IV.2. Pour l'ensemble de ces quatre sous-sections, les crédits disponibles en 1996, y inclus les virements, les reports, la reconstitution ainsi que la participation des pays de l'Association européenne de libre-échange, membres de l'Espace économique européen, se sont élevés à 5 304 Mio ECU pour les crédits d'engagement et à 5 078 Mio ECU pour les crédits de paiement.

IV.3. L'exécution de ces crédits, utilisés au total, respectivement, à concurrence de 96,5 % et de 85,8 %, est résumée dans le tableau IV.1. En 1995, les crédits disponibles correspondants s'étaient élevés à 4 959 Mio ECU pour les engagements et à 4 475 Mio ECU pour les paiements. Ils avaient été utilisés, respectivement, à concurrence de 97,5 % et de 85,5 %.

IV.4. Les chapitres qui suivent, dans la présente partie du rapport, sont consacrés à deux thèmes spécifiques des actions entreprises au titre des politiques internes, soit la recherche et les politiques industrielles (MEDIA).

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CHAPITRE 10(355*) Recherche

10.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Exécution du budget 10.1

Participation des petites et moyennes entreprises aux programmes de recherche, de développement technologique et de démonstration (RDT) 10.2 - 10.55

Introduction 10.2 - 10.4

Identification des PME 10.5 - 10.8

Définition des PME 10.5 - 10.6

Participation des PME aux programmes de RDT de l'Union européenne 10.7 - 10.8

Obstacles à la participation des PME aux programmes de RDT 10.9 - 10.18

Coordination entre les directions générales 10.9 - 10.12

Caractère préconcurrentiel des programmes de RDT 10.13

Accès à l'information 10.14 - 10.15

Élaboration des propositions 10.16 - 10.17

Problèmes de trésorerie 10.18

Risques spécifiques encourus par la Commission en liaison avec la participation des PME aux programmes de RDT 10.19 - 10.30

Viabilité financière 10.19

Rôle de coordinateur 10.20 - 10.21

Non-respect de la contribution financière propre des PME 10.22

Difficultés liées à la production de relevés de coûts exacts 10.23 - 10.29

Insuffisance des contrôles 10.30

Efforts déployés par la Commission pour promouvoir la participation des PME aux programmes de RDT 10.31 - 10.44

Procédure de soumission en deux étapes 10.33 - 10.34

Cooperative research action for technology (CRAFT) 10.35 - 10.39

Journées spéciales d'information pour les PME 10.40 - 10.44

Conclusion 10.45 - 10.55

EXÉCUTION DU BUDGET

10.1. Les crédits budgétaires consacrés à la recherche se sont élevés, pour l'exercice 1996, à 3 484 Mio ECU pour les engagements et à 3 403 Mio ECU pour les paiements (voir tableau 10.1). Le taux d'utilisation des crédits disponibles (356) a représenté 96,76 % des crédits d'engagement et 87,86 % des crédits de paiement. Le taux d'utilisation des crédits reportés de l'exercice précédent s'est situé à 60,38 % pour les crédits d'engagement et à 37,69 % pour les crédits de paiement. Les crédits de paiement reportés, 67 Mio ECU, sur la ligne budgétaire B6-7113 «Technologie de l'information» n'ont pas été utilisés en raison du retard dans la transmission par les contractants de leurs déclarations de coûts à la Commission.

PARTICIPATION DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES AUX PROGRAMMES DE RECHERCHE, DE DÉVELOPPEMENT TECHNOLOGIQUE ET DE DÉMONSTRATION (RDT)

Introduction

10.2. En 1994, la Cour a examiné les mesures d'intervention communautaire en faveur des PME, tant au titre du Fonds social européen (FSE) que de la politique d'entreprise gérée par la DG XXIII, «Politique d'entreprise, commerce, tourisme et économie sociale»(357). Cette opération a été étendue en 1996 aux domaines relevant du Fonds européen de développement régional (FEDER) (voir chapitre 6) et aux programmes de recherche, de développement technologique et de démonstration (RDT).

10.3. Adopté le 26 avril 1994, le quatrième programme-cadre de RDT (1994-1998) de la Communauté européenne définit les activités communautaires de recherche, de développement technologique et de démonstration(358). Il est mis en oeuvre au moyen de programmes de RDT spécifiques, qui sont repris au tableau 10.2. L'UE accorde de plus en plus d'importance au soutien en faveur des PME dans tous ses domaines d'activité et, par suite, à leur participation aux programmes de RDT. Il s'agit de l'un des six domaines prioritaires identifiés dans la perspective du futur cinquième programme-cadre (1998-2002). Le livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi(359) soulignait l'influence des PME sur la croissance et l'emploi dans l'UE et, surtout, insistait sur les possibilités de création de nouveaux emplois offertes par les petites entreprises industrielles travaillant dans le domaine de la haute technologie.

10.4. L'audit avait pour objectif d'examiner la question de la participation des PME à des projets de recherche conjointe (c'est-à-dire dans lesquels les PME effectuent elles-mêmes les recherches). À cette fin, trente-trois entreprises de six États membres (Belgique, Grèce, Espagne, France, Irlande et Royaume-Uni) ont été sélectionnées. Le contrôle a porté sur les activités des directions générales (DG) III, XII et XIII de la Commission ainsi que sur huit programmes de RDT spécifiques (voir tableau 10.2).

Identification des PME

Définition des PME

10.5. La classification des entreprises comme PME se fait par référence aux critères établis par la Commission pour le quatrième programme-cadre, à savoir:

a) le nombre maximal de salariés;

b) des critères financiers;

c) le degré d'indépendance par rapport à de grandes entreprises.

10.6. La Commission retient différentes définitions d'une PME dans le cadre de ses programmes spécifiques de RTD. Pour Esprit(360) par exemple, il n'est tenu compte que des entreprises industrielles et le chiffre d'affaires doit être de 50 Mio ECU et non de 38 Mio ECU(361). Par contre, le programme d'applications télématiques(362) inclut dans sa définition des hôpitaux et des universités. Le 3 avril 1996, la Commission a recommandé pour la première fois une définition spécifique des PME, utilisable pour toutes les politiques communautaires (voir tableau 10.3). Étant donné que le quatrième programme-cadre couvre la période 1994-1998, la définition recommandée ne sera pas appliquée avant la mise en oeuvre du cinquième programme-cadre (1998-2002).

Participation des PME aux programmes de RDT de l'Union européenne

10.7. La Commission a indiqué qu'un nombre croissant de PME participent à des projets relevant du quatrième programme-cadre de RDT. Selon son rapport annuel 1996 relatif aux activités de RDT(363), le nombre de PME concernées par des contrats s'élevait en 1995 à 1 782, la proportion étant ainsi passée de 17 % en 1994 à 20 %. La part des crédits versés à des PME a toutefois diminué, passant de 19 % en 1994 à 15 % des 1 426 Mio ECU de contribution en 1995.

10.8. L'examen des statistiques et des bases de données établies par la Commission dans ce domaine conduit à douter de la fiabilité des chiffres cités:

a) l'examen des bases de données relatives à certains programmes spécifiques a montré que bon nombre de sociétés qui y figuraient comme PME étaient des groupes multinationaux ou des centres de recherches nationaux. Il est fréquent que des sociétés apparaissent plusieurs fois; ainsi, dans le programme «Applications télématiques», le même groupe de sociétés revenait jusqu'à dix fois;

b) sur les 33 sociétés sélectionnées dans le cadre de l'audit et classées par la Commission dans la catégorie des PME, 11 ne satisfaisaient pas au critère d'indépendance et 1 employait plus de 2 000 salariés.

Obstacles à la participation des PME aux programmes de RDT

Coordination entre les directions générales

10.9. À la Commission, ce sont essentiellement les DG III, XII et XIII qui sont responsables des programmes de RDT. Les DG XVI et V interviennent également dans les activités de RDT dès lors qu'il s'agit de programmes relevant des Fonds structurels, mais ne s'inscrivant pas dans le quatrième programme-cadre. L'initiative communautaire en faveur des PME de Saxe (Allemagne) en est un exemple; elle consacre 16,65 Mio ECU (44 % des concours du FEDER accordés dans le cadre de ces initiatives) à des mesures prioritaires de développement technologique. La DG XXIII est responsable de la politique à l'égard des PME, mais les ressources qu'elle peut consacrer au domaine de la RDT sont faibles.

10.10. La coordination existant entre les directions générales travaillant dans ce domaine devrait être améliorée, notamment pour ce qui est de l'échange d'informations. Une direction générale n'a pas toujours connaissance des contrats passés entre une entreprise et une autre direction générale. Les informations concernant un contractant ne sont pas systématiquement transmises aux autres directions générales.

10.11. Parmi les PME contrôlées, nombreuses sont celles qui se sont plaintes d'avoir reçu des informations différentes de plusieurs services, par exemple en ce qui concerne les interprétations relatives aux coûts éligibles, et cela à l'intérieur d'un même programme.

10.12. Au titre des Fonds structurels, en particulier du Fonds européen de développement régional (FEDER), des initiatives communautaires ont été instaurées pour fournir un soutien aux PME. Ces initiatives, comme les autres programmes opérationnels, comportent des actions de RDT. L'approche décentralisée des programmes relevant des Fonds structurels, caractérisée par le fait que les autorités nationales détiennent l'essentiel de la responsabilité en matière de sélection des projets, fait que les services compétents de la Commission ne sont pas en mesure de connaître les projets de façon approfondie. Cela crée des difficultés sur le plan de la coordination avec les programmes de RDT de l'Union européenne et les projets afférents, qui sont gérés par la Commission.

Caractère préconcurrentiel des programmes de RDT

10.13. Le quatrième programme-cadre n'a pas pour but de soutenir des entreprises d'une taille précise, mais de concentrer les actions sur des projets de haute qualité scientifique et technique dans le domaine de la recherche préconcurrentielle(364)(365). Or, par nature, la recherche préconcurrentielle n'est pas immédiatement exploitable sur le marché. Dans certains domaines, il s'agit le plus souvent d'une recherche à long terme, qui peut ne pas apporter de profits dans les délais de planification à court ou à moyen terme des PME.

Accès à l'information

10.14. La Commission a déployé des efforts pour diffuser l'information relative aux programmes de RDT. Les PME peuvent maintenant obtenir celle-ci à partir de sources diverses (points focaux, euro-info-centres, relais d'innovation, ministères, chambres et fédérations au niveau des États membres ou consultants). Mais ces sources d'information sont aujourd'hui si nombreuses que les PME ne savent pas lesquelles sont le mieux adaptées à leurs besoins (voir points 6.53-6.55). Il en va de même pour ce qui concerne les programmes spécifiques. Parmi les entreprises contrôlées, les seules qui affirmaient être bien informées sur les programmes communautaires attribuaient ce résultat à leurs propres efforts.

10.15. Pour mettre en oeuvre les projets de RDT de l'UE, il est nécessaire de réunir des partenaires de plus d'un État membre. Or, de nombreuses PME éprouvent des difficultés à trouver des partenaires. La Commission peut leur apporter une aide mais les dispositifs existant pour la recherche de partenaires ne sont pas assez nombreux et ils ne sont pas suffisamment connus.

Élaboration des propositions

10.16. L'élaboration d'une proposition demande souvent beaucoup de temps et d'argent, ce qui représente une lourde charge, en particulier pour les PME situées dans des régions périphériques et pour lesquelles les frais de voyage notamment peuvent être très élevés. Ces frais ne sont pas remboursés par la Commission, même si le projet aboutit (sauf dans le cadre de la nouvelle procédure de soumission en deux étapes) (voir point 10.33). Comme, en règle générale, seulement une proposition de projet de recherche coopérative sur cinq est acceptée, les PME peuvent être exposées à un risque financier important lorsqu'elles se portent candidates à la réalisation d'un projet. La Commission, quant à elle, estime que les frais liés aux travaux préparatoires peuvent atteindre 60 000 ECU par proposition (voir point 10.33).

10.17. Les procédures relatives à la mise en oeuvre des programmes de RDT sont très longues. En ce qui concerne le quatrième programme-cadre (1994-1998), la phase de préparation a débuté en 1992 et les programmes spécifiques ont été adoptés en décembre 1994, parallèlement au lancement des premiers appels de propositions. Dans un rapport indépendant évaluant les cinq dernières années de mise en oeuvre des programmes-cadres, il est indiqué que «la longueur des délais - souvent plus d'un an entre la clôture des appels à propositions et la signature des contrats - est totalement inacceptable»(366). Les PME, dont l'engagement dans des projets se veut d'une certaine manière plus proche du marché, sont particulièrement sensibles aux contraintes de temps et s'exposent au risque d'être rattrapées par leurs concurrents.

Problèmes de trésorerie

10.18. Les PME sont exposées aux problèmes de trésorerie. La contribution financière de la Communauté est répartie entre les partenaires par le coordinateur du groupe. Le plus souvent, une première avance est versée, qui est suivie par des remboursements fondés sur des déclarations de dépenses semestrielles ou annuelles. Ces derniers sont effectués dans un délai de deux mois à compter de l'approbation du rapport périodique sur l'état d'avancement des travaux et des relevés de coûts correspondants. Cette procédure peut entraîner des retards de paiement pour les différents partenaires pouvant aller parfois jusqu'à plusieurs mois. Selon une étude réalisée en 1995, un contractant doit attendre en moyenne entre six et huit mois pour le paiement des tranches périodiques, et entre neuf et onze mois pour le paiement du solde(367). Dans un cas, la Commission n'a effectué le paiement final que quinze mois après l'achèvement du projet. Cette situation peut placer les PME devant des difficultés financières.

Risques spécifiques encourus par la Commission en liaison avec la participation des PME aux programmes de RDT

Viabilité financière

10.19. Les ressources financières des PME sont souvent limitées. Des cas se sont présentés où des PME ont reçu des fonds communautaires largement supérieurs à leur capital social ou à leur chiffre d'affaires. Une entreprise a bénéficié d'un financement de 78 000 ECU alors que son chiffre d'affaires annuel n'était que de 25 000 ECU. Cette situation entraîne un risque grave de problèmes financiers ou même de faillite, qui pèsera toujours lourdement sur la réalisation d'un projet, comme cela a été observé dans deux cas. La plupart des véritables PME ne pouvaient se permettre de réaliser plusieurs contrats à frais partagés en même temps.

Rôle de coordinateur

10.20. Le coordinateur ou le contractant chef de file est le principal intermédiaire entre la Commission et les autres signataires du contrat, et l'une de ses tâches essentielles est de répartir les crédits de la Commission entre les différents partenaires. Si le coordinateur fait faillite, par exemple après avoir reçu un versement de la Commission mais avant d'en avoir redistribué le montant, cela aura de lourdes conséquences pour les autres partenaires.

10.21. Le rôle administratif d'un coordinateur suppose normalement que les contractants possèdent une expérience de gestionnaire de projet et qu'ils disposent de ressources humaines importantes, aspect parfois sous-estimé par les PME au moment de l'élaboration de leurs propositions. Une PME sans expérience sur le plan communautaire peut éprouver des difficultés à agir comme coordinateur, surtout si elle n'a pas joué un rôle déterminant au niveau de la proposition de projet, ou si ce dernier regroupe un grand nombre de partenaires de différents pays. La Commission devrait donner des orientations plus complètes aux PME concernant le rôle de coordinateur, particulièrement en matière de délégation de pouvoir. Ainsi, les PME se demandent parfois jusqu'à quel point elles peuvent exercer des pressions sur les autres participants pour qu'ils leur fournissent à temps les produits ou services promis.

Non-respect de la contribution financière propre des PME

10.22. Les PME éprouvent souvent des difficultés à assurer leur participation à hauteur de 50 % du financement. En outre, dans cinq cas, les entreprises tiraient l'essentiel de leurs revenus de contrats passés avec la Commission (dans une proportion moyenne de 65 %, mais pouvant aller jusqu'à 100 %) et n'étaient donc pas en mesure de fournir elles-mêmes les 50 % prévus. Si une entreprise ne travaille que sur des contrats à frais partagés, il est clair que cela constitue une irrégularité dans le cadre du système actuel de financement (voir point 6.73). Lorsque l'essentiel du revenu d'une entreprise provient de fonds communautaires, par exemple de contrats d'assistance technique financés à 100 %, la Commission ne devrait pas autoriser celle-ci à participer à des projets de RTD à frais partagés de l'Union européenne, en raison de l'incertitude concernant les ressources financières à long terme. La régularité d'un tel système de financement doit être mise en doute.

Difficultés liées à la production de relevés de coûts exacts

10.23. Le système des marchés à coûts réels exige la tenue d'une comptabilité analytique permettant d'établir les relevés des coûts (voir point 10.18) et d'éviter une mauvaise utilisation des fonds communautaires. Par nature, les PME sont susceptibles d'avoir des difficultés pour répondre à cette exigence.

10.24. Le contrôle effectué a également montré que même les PME dont les enregistrements comptables sont de bonne qualité ont souvent trouvé que les règles relatives à la production des relevés des coûts étaient complexes. De là découlent de nombreuses irrégularités dues au fait que les PME ne respectent pas les conditions du contrat type, délibérément ou non(368). Certains éléments probants attestent les insuffisances des systèmes mis en oeuvre par les contractants, voire leur inexistence, l'inéligibilité de dépenses figurant dans les demandes d'aide au titre des coûts salariaux, des frais généraux, des frais de voyage ainsi que la déclaration de coûts prévisionnels au lieu de frais réels. Une ou plusieurs des observations formulées aux points 10.25-10.29 étaient valables pour 21 des 33 entreprises contrôlées. L'ensemble des pays visités est concerné.

10.25. Dans cinq cas, il a été constaté que les sociétés demandaient le paiement, non des coûts réels, mais des coûts prévisionnels. Dans un cas, le montant demandé était, selon les estimations, supérieur de 1,2 Mio ECU aux coûts réels, dont 1 Mio ECU déclaré au titre des coûts salariaux et des frais généraux (voir point 10.28). Dans une autre entreprise, la comptabilité était tellement mal tenue qu'il était impossible d'établir le niveau auquel auraient dû se situer les coûts réels.

10.26. Six entreprises ne disposaient d'aucun système d'enregistrement du temps de travail consacré aux projets. Le personnel ne remplissait pas de relevé à cet effet. Dans six autres entreprises, les systèmes existants n'étaient qu'approximatifs ou peu fiables.

10.27. Neuf entreprises n'étaient pas en mesure de justifier le taux de rémunération de la main-d'oeuvre appliqué. Une entreprise appliquait un taux largement supérieur à la moyenne locale pour du personnel sans expérience et le nombre d'heures payées était supérieur au temps raisonnablement nécessaire à la réalisation des travaux en cause. Le taux déclaré n'était justifié par aucun document valable. Les PME ne disposent souvent que d'un nombre limité de salariés et elles ont parfois recours à une aide externe pour réaliser les projets communautaires. Dans sept cas, il a été constaté que du personnel externe était déclaré comme du personnel permanent; les entreprises avaient donc indûment déclaré des frais généraux et des coûts de main-d'oeuvre.

10.28. Dans treize entreprises, soit le taux appliqué aux frais généraux n'était justifié par aucune documentation adéquate, soit il reposait sur un calcul erroné. Dans un cas, le contractant envisageait un taux de 17 % au stade de la proposition. La Commission a toutefois accepté des relevés de coûts déclarant 100 %. L'une des entreprises avait déclaré un montant qui, selon les estimations, était de 1 Mio ECU supérieur aux coûts salariaux et aux frais généraux réels (voir point 10.25).

10.29. Dans cinq cas, les frais de voyage ne correspondaient pas aux montants déclarés dans les relevés de coûts ou les pièces justificatives correspondantes étaient si mal gérées qu'il était impossible de les rapprocher des montants déclarés. Dans l'un des cas, des frais de voyage avaient été déclarés pour un salarié dont le temps de travail n'avait pas été imputé au projet.

Insuffisance des contrôles

10.30. En raison du grand nombre de paiements traités quotidiennement par la Commission, la possibilité de procéder à des contrôles financiers sérieux des déclarations de coûts est très limitée. Dans de nombreux cas, les relevés de coûts ont été établis pour coïncider avec les chiffres du budget et ils ne reflètent pas les dépenses réelles de l'entreprise. La Commission ne procède pas toujours à une comparaison entre les taux appliqués dans les relevés de coûts et ceux repris dans l'annexe technique au contrat. Cette remarque vaut également pour l'évaluation du temps réellement consacré à la mise en oeuvre du projet et la comparaison avec la durée prévue dans l'annexe technique. L'objectif d'une évaluation indépendante des propositions s'en trouve affaibli, tout comme la probabilité pour la Commission de détecter les irrégularités. En outre, bien qu'il ne soit possible de découvrir bon nombre de celles-ci qu'au moyen de contrôles effectués sur place, le nombre de contrôles opérés par la Commission est néanmoins encore trop faible (voir tableau 10.4).

Efforts déployés par la Commission pour promouvoir la participation des PME aux programmes de RDT

10.31. La Commission a instauré des mesures de stimulation de la recherche technologique destinées à rendre plus facile la participation des PME aux programmes de RDT de l'UE(369).

10.32. Fondamentalement, il existe deux types de mesures de stimulation de la recherche technologique: une procédure de soumission en deux étapes et le concept de cooperative research action for technology (CRAFT).

Procédure de soumission en deux étapes

10.33. Cette procédure en deux étapes prévoit la présentation d'un schéma de proposition par au moins deux PME de pays différents. Ce schéma peut être présenté à tout moment. Sur la base de ce schéma du futur projet (première étape), la Commission peut accorder, pour la phase exploratoire, un soutien pouvant représenter jusqu'à 75 % du coût de développement de la proposition, mais ne devant pas dépasser 45 000 ECU au total, payables sur présentation d'une proposition complète (deuxième étape), que le projet soit finalement accepté ou non.

10.34. Des propositions peuvent être présentées pour des projets au titre desquels les PME mènent les recherches elles-mêmes avec d'autres partenaires (recherche conjointe dans le cadre des programmes communautaires réguliers de RDT).

Cooperative research action for technology (CRAFT)

10.35. La procédure de soumission en deux étapes peut également s'appliquer pour financer l'élaboration d'une proposition CRAFT. Les projets CRAFT sont spécialement destinés aux PME qui ne disposent par elles-mêmes que de faibles capacités de recherche ou qui n'en ont pas du tout. Un projet CRAFT se caractérise par le fait que les PME qui le proposent chargent un tiers d'effectuer la recherche pour leur compte.

10.36. Sur les quinze programmes spécifiques de RDT relevant du quatrième programme-cadre, neuf précisent la part du financement affecté au programme qui doit être utilisée pour les mesures spécifiques en faveur des PME. Cette part se situe entre 5 et 15 % et s'élève au total à un minimum de 753 Mio ECU (voir tableau 10.2). La dotation n'apparaît pas toujours clairement. Le programme «Biomédecine et santé» indique seulement que les fonds comprennent le soutien aux PME. Le programme «Sciences et technologies marines» ne mentionne aucun montant spécifique pour les PME, bien que le premier appel à propositions déclare qu'il encourage les mesures de stimulation de la recherche technologique.

10.37. La brochure de la Commission contenant les informations sur les mesures de stimulation de la recherche technologique (370) indique à tort que les programmes «Transports» et «Biotechnologie» ne peuvent pas comporter de projet CRAFT, bien que la décision du Conseil relative à chacun de ces deux programmes fasse référence à des projets CRAFT et réserve une part des fonds à la réalisation de mesures de stimulation de la recherche technologique.

10.38. On pourrait s'attendre à ce que les entreprises déjà sous contrat avec la Commission soient bien informées sur les mesures de stimulation de la recherche technologique; cependant, dix des entreprises contrôlées ne disposaient d'aucune information à ce sujet.

10.39. Selon les contractants potentiels, les principaux problèmes concernent le calendrier et le niveau de précision requis dans la proposition. Il s'avère difficile pour les entreprises d'élaborer des propositions quand les thèmes des appels d'offres à venir ne sont pas encore connus de manière précise et d'évaluer le niveau de détail à fournir dans l'évaluation générale.

Journées spéciales d'information pour les PME

10.40. En 1996, la DG XII a organisé les premières journées de la technologie pour les PME. Il s'agissait d'une conférence de deux jours organisée à Bruxelles, dont l'objectif était de fournir aux PME des informations concernant les programmes de RDT communautaires. Le montant total versé à l'organisateur s'élevait à 228 000 ECU.

10.41. Bien que la Commission ait demandé une participation aux frais d'inscription comprise entre 130 et 250 ECU, de nombreux participants n'ont pas payé. Chaque unité de la Commission prenant part à la conférence pouvait choisir des invités auxquels elle accordait l'entrée libre et le remboursement des frais de voyage, qui étaient imputés sur différentes lignes budgétaires. Les participants sous contrat avec la Commission étaient autorisés à récupérer 50 % de ces frais sur leurs projets, qui étaient également financés à partir de différentes lignes budgétaires. Étant donné que les dépenses relatives à cette manifestation sont imputées sur plusieurs lignes budgétaires, son coût total risque de ne jamais être connu.

10.42. Il convient de remettre en question cette politique qui permet à certains participants d'obtenir la gratuité de l'inscription et la prise en charge intégrale des frais de voyage, tandis que d'autres ne peuvent bénéficier que du remboursement de la moitié de ceux-ci et que certaines PME (celles n'ayant passé aucun contrat avec la Commission) doivent supporter la totalité des coûts.

10.43. Le rapport d'évaluation de la conférence, établi par les agents de la Commission responsables de son organisation, n'était pas assez détaillé pour qu'il soit possible d'en tirer des conclusions pour l'avenir.

10.44. La Commission devrait également se demander si ces journées d'information constituent le moyen le mieux approprié d'atteindre le public visé. Il conviendrait d'utiliser plus efficacement les nouveaux systèmes de communication, en particulier le service d'information sur la recherche et le développement communautaires (CORDIS) accessible via Internet.

Conclusion

10.45. Les programmes de RDT européens sont principalement axés sur des thèmes de RDT spécifiques et ne s'adressent pas à des bénéficiaires particuliers tels que les PME (voir point 10.13).

10.46. En ce qui concerne la participation des PME aux programmes de RDT, les résultats présentés sont surévalués, ce qui résulte d'erreurs dans les bases de données gérées par différentes DG (voir point 10.8).

10.47. Il est nécessaire de renforcer la coordination entre l'ensemble des services de la Commission impliqués dans le financement des mesures de RDT, y compris les Fonds structurels, de manière à rationaliser les efforts déployés par l'UE dans ce domaine (voir points 10.9-10.12).

10.48. Les procédures et les clauses contractuelles spécifiques régissant le quatrième programme-cadre de RDT ne sont pas de nature à faciliter la participation des PME et ne tiennent pas compte du marché et de l'environnement de gestion dans lequel opèrent ces dernières. Le caractère préconcurrentiel des projets de RDT ne cadre pas avec l'orientation générale des PME vers des activités à court et à moyen terme. Les PME disposent de ressources financières limitées, ce qui est difficilement compatible avec le fait que des retards affectent souvent le versement des fonds communautaires. Le coût élevé de l'élaboration d'une proposition et la lenteur des procédures de décision gênent considérablement les petites entreprises (voir points 10.13-10.18).

10.49. Le caractère limité du capital et de la trésorerie des PME crée un risque spécifique de faillite. L'évaluation de la viabilité financière des PME susceptibles de passer des contrats devrait donc constituer une étape essentielle de la procédure de négociation des contrats (voir point 10.19).

10.50. La Commission devrait élaborer des orientations détaillées relatives au rôle du coordinateur (voir point 10.21).

10.51. Les insuffisances affectant les systèmes comptables des PME, associées à la complexité des règles applicables, se traduisent par la production de relevés de dépenses inexacts, et donc par un mauvais emploi des fonds communautaires, dont la Commission doit assurer le recouvrement (voir points 10.23-10.29).

10.52. La Commission devrait accroître le nombre de contrôles opérés auprès des contractants, tant par ses propres services que par des auditeurs externes. Elle devrait également envisager la mise en oeuvre d'une politique en vertu de laquelle les contractants potentiels fourniraient une attestation émanant d'un cabinet d'audit externe, dans laquelle ce dernier confirmerait qu'ils sont en mesure de remplir les conditions contractuelles, notamment pour ce qui concerne le financement de leur quote-part au projet. Les honoraires du cabinet d'audit pourraient alors être considérés comme des dépenses éligibles au titre du projet concerné (voir point 10.30).

10.53. Étant donné que le système de financement partiel des coûts réels ne paraît manifestement pas constituer un moyen approprié pour promouvoir les activités de RDT des PME, la Commission pourrait imaginer une procédure de financement différente pour ces dernières. Le recours à une autre forme de contrat, par exemple des contrats à prix fixe ayant fait l'objet d'une négociation préalable(371), ou le maintien du système de financement partiel des coûts réels, mais assorti de taux forfaitaires pour la main-d'oeuvre et les frais généraux, font partie des solutions possibles.

10.54. Les efforts déployés par la Commission pour simplifier les procédures de présentation des projets par les PME, qui se sont traduits par l'instauration d'une procédure de soumission en deux étapes, vont dans le bon sens, même si des améliorations sont encore nécessaires. Cependant, les mesures de stimulation de la recherche technologique ne sont guère utiles si les informations correspondantes n'ont pas été diffusées de manière adéquate. Il conviendrait d'améliorer l'efficacité des différents points d'information décentralisés exis-tants, de manière à pouvoir atteindre les PME susceptibles de passer des contrats; il conviendrait d'étendre l'utilisation de CORDIS et de faire de même à l'avenir avec ses nouvelles applications (voir points 10.14, 10.15, 10.31-10.39 et 10.44).

10.55. Pour assurer le succès de la promotion des PME en tant que facteur clé de la création d'emplois, de l'application et du développement de nouvelles technologies, la Communauté doit améliorer et simplifier les procédures mises en oeuvre et prendre des mesures spécifiques de nature à répondre aux besoins de ce groupe cible sans nuire à la qualité même des projets de RDT.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

PARTICIPATION DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES AUX PROGRAMMES DE RECHERCHE, DE DÉVELOPPEMENT TECHNOLOGIQUE ET DE DÉMONSTRATION (RDT)

Identification des PME

Définition des PME

10.6. Sur la base des conclusions du Conseil du 29 avril 1994, des définitions des PME ont été établies pour chaque programme spécifique de RDT, après de nombreuses consultations des représentants de l'industrie et des États membres siégeant dans les comités de gestion des programmes. Les définitions employées actuellement sont le résultat de ces travaux; il apparaît que, pour le quatrième programme-cadre de RDT, elles sont liées aux objectifs stratégiques des programmes spécifiques et peuvent prévoir des seuils de chiffres d'affaires ou des formes d'organisation différents pour certains programmes.

Participation des PME aux programmes de RDT de l'Union européenne

10.7. Le rapport pour 1996 montrera que 3 273 PME ont participé, ce qui représente une proportion de 20 %.

10.8 a) La qualité et la fiabilité des bases de données concernant les participants aux programmes de RDT sont constamment améliorées et actualisées. Cette évolution devrait se poursuivre avec l'introduction par étapes de contrôles de la viabilité financière et juridique qui couvrent également les sociétés mères, et avec la vérification des critères applicables aux PME sur la base de preuves documentaires. Grâce au recours, pour la réalisation de ces contrôles, à des services externes d'estimation de la solvabilité et d'information financière, les informations sur les participants sont indépendantes et de grande qualité.

Obstacles à la participation des PME aux programmes de RDT

Coordination entre les directions générales

10.10. Un groupe de coordination «PME» associant sept directions générales (DG) a été créé pour améliorer la communication entre les différentes DG de la Commission qui s'occupent de questions intéressant les PME dans le contexte des activités de RDT. De plus, un groupe interservices sur le coût et l'audit, auquel participent toutes les DG s'occupant de RDT, la DG XX et l'UCLAF, étudie la mise en commun des informations sur les contractants de RDT dans une base de données commune. Cette mesure devrait améliorer l'efficacité des audits et faciliter un contrôle préalable des soumissionnaires.

10.11. Le groupe interservices sur le coût et l'audit a fourni un travail considérable concernant la question de l'éligibilité: définition des différentes catégories de coûts éligibles et non éligibles, traitement réservé aux frais de personnel et aux frais généraux, au coût des équipements durables, de l'assistance par des tiers, des biens consommables et des dépenses informatiques ainsi qu'à la TVA.

10.12. Les États membres disposent d'informations sur les activités de RDT financées par les Fonds structurels et la politique communautaire de RDT, et sont donc, en principe, à même de coordonner les activités à l'échelon des projets. Cependant, la Commission étudiera les moyens d'améliorer la coordination de manière rentable.

Caractère préconcurrentiel des programmes de RDT

10.13. L'exigence relative au caractère préconcurrentiel de la recherche ne doit pas être considérée, en soi, comme restreignant la participation des PME. De plus, cette participation peut être assurée sous des formes diverses, par exemple celle d'actions concertées et de mesures d'accompagnement, notamment pour les transferts de technologies et la diffusion de résultats.

Accès à l'information

10.14. Dans le cadre du quatrième programme-cadre, la Commission a diffusé très largement des informations sur les activités communautaires de RDT. Pour une plus grande efficacité des informations fournies, la proposition de cinquième programme-cadre de RDT préparée par la Commission prévoit de rationaliser et de coordonner les réseaux fournissant des informations et une assistance aux activités communautaires de RDT à l'échelle de l'Union. La politique communautaire de RDT est fondée sur deux grands principes: même accès pour toutes les parties intéressées et sélection sur la base de critères objectifs.

Pour aider les PME à identifier le programme de RDT le plus approprié, le cinquième programme-cadre propose de créer une adresse d'entrée spéciale à laquelle les PME puissent présenter leurs questions et leurs propositions.

10.15. Les bases de données RDT de la Commission comprennent un service de recherche de partenaires et ont récemment ouvert un site web. Les informations relatives à ces bases sont largement diffusées.

Élaboration des propositions

10.16. Le coût estimé de 60 000 écus par proposition ne peut être atteint que pour des projets de grande ampleur. En général, les coûts sont partagés entre les différentes parties et la contribution des PME devrait être moins importante que celle des gros contractants. Les propositions concernant uniquement des PME devraient coûter beaucoup moins.

Pour réduire le taux de réponses trop élevé, la Commission a proposé diverses mesures, par exemple un meilleur câblage des programmes et des appels d'offres, l'augmentation des contrôles préalables et des mécanismes en deux étapes, et l'amélioration de la qualité des réseaux d'information et d'assistance.

10.17. La Commission a récemment déployé des efforts particuliers pour réduire encore les délais, notamment pour les mesures de stimulation technologique en faveur des PME. Ainsi, les PME reçoivent les résultats de l'évaluation des projets environ trois mois après la date de clôture pour la soumission des propositions. De nouvelles améliorations sont envisagées, dans la perspective du cinquième programme-cadre. En ce qui concerne les délais observés pour le début des contrats de RDT, ils sont souvent liés aux PME elles-mêmes. Dans plusieurs cas, il a fallu plusieurs mois aux candidats retenus pour établir un accord de consortium et s'entendre sur les termes du contrat.

Problèmes de trésorerie

10.18. Le rapport de la Commission cité par la Cour indique également que les longs délais de paiement soufferts par les contractants résultent souvent de la nécessité de remplir toutes les obligations contractuelles et que certains problèmes à l'origine des délais sont difficiles à résoudre.

Les études de la Commission montrent que les délais de paiement ont été notablement réduits depuis quelques années. Selon un rapport de 1995, les délais observés par les DG III, XII et XIII respectent leurs obligations contractuelles, à savoir deux mois après l'approbation des rapports intérimaires et la soumission des relevés de coûts correspondants. En 1996, le délai moyen de paiement des fonds au coordinateur pour des activités de RDT était de vingt à cinquante jours. La transmission rapide de ces fonds par le coordinateur aux autres contractants fait partie de ses obligations contractuelles. Les rapports intérimaires sont approuvés par la Commission dans un délai prévu par le contrat.

Risques spécifiques encourus par la Commission en liaison avec la participation des PME aux programmes de RDT

Viabilité financière

10.19. Le groupe interservices sur le coût et l'audit a étudié le renforcement des contrôles préalables des ressources humaines et financières des contractants potentiels. Des critères généraux harmonisés sont en cours de définition et peuvent être rendus plus stricts pour les bénéficiaires potentiels de contributions communautaires importantes ainsi que pour les coordinateurs de projets.

Rôle de coordinateur

10.20. Ce problème est également examiné par le groupe interservices mentionné au point 10.19.

10.21. L'expérience et les ressources dont un coordinateur doit disposer pour la préparation des propositions, ainsi que les difficultés éventuelles rencontrées par des coordinateurs néophytes, ne sont pas propres aux PME, mais peuvent concerner tous les nouveaux contractants potentiels.

Non-respect de la contribution financière propre des PME

Difficultés liées à la production de relevés de coûts exacts

10.22 10.29. Les erreurs et problèmes décrits aux points 10.22 à 10.29 sont souvent liés, soit qu'ils concernent les mêmes contractants, soit que certaines erreurs aillent de pair.

Trois cas ont été soumis à l'UCLAF et font l'objet d'enquêtes pour fraude.

Pour les vingt et un contractants cités, des contrôles supplémentaires sont en cours dans quinze cas, et il sera procédé aux corrections et recouvrements nécessaires.

Dans un des cas, l'examen approfondi de la Commission a révélé que le contractant disposait effectivement des fonds requis pour le cofinancement.

Dans deux autres cas, les coûts réels n'étaient pas connus au moment de l'audit de la Cour, mais des mesures étaient prises pour assurer les corrections nécessaires (comme indiqué dans le formulaire de relevé de coûts), qui ont été effectuées par la suite.

La Commission convient que, pour certains contractants, le calcul exact du coût réel des frais généraux peut présenter des difficultés. L'option d'un taux fixe de frais généraux est discuté pour le cinquième programme-cadre.

Les moyens de cofinancement d'un contractant peuvent avoir des origines différentes (par exemple capital ou réserves) qui ne dépendent pas nécessairement de la source des revenus commerciaux. Il n'est pas considéré comme une irrégularité de fournir des services à la Commission et de produire un revenu suffisant pour participer à des projets de RDT à coût partagé, même lorsque la Commission représente la principale source de revenu.

10.23. Généralement, les contrats de RDT assurent un remboursement partiel du coût total des projets. Dans les cas où les contractants potentiels ne possèdent pas de structure comptable suffisamment détaillée (caractéristique très fréquente des administrations publiques, des universités, etc.), la Commission propose parfois le remboursement intégral des seuls coûts supplémentaires du projet.

Une PME dispose, en principe, de tous les éléments permettant le calcul des coûts d'un projet de manière assez précise et moyennant un effort modéré, en faisant appel à la comptabilité qu'elle est légalement obligée de tenir.

Insuffisance des contrôles

10.30. Les relevés de coûts sont des déclarations des coûts réels supportés pendant une période donnée et pour des séries de travaux ou des tâches particulières. Le rôle du responsable de projet est de comparer ces coûts (indiqués dans le relevé des coûts) avec les tâches, les séries de travaux, les délais, les estimations de coûts, etc., présentés dans l'annexe technique. La base principale de l'acceptation ou du rejet, par le responsable de projet, des coûts indiqués dans le relevé réside dans les informations figurant à l'annexe technique.

Cependant, les montants indicatifs de l'annexe technique peuvent changer, pour des raisons techniques, au cours de la réalisation du projet, et ces modifications sont généralement introduites avec la connaissance et l'accord du responsable de projet.

De plus, l'article 18, paragraphe 2, du contrat stipule qu'un transfert entre catégories et entre participants peut être effectué à condition que la portée du projet ne soit pas fondamentalement affectée; cette condition est vérifiée par le responsable de projet. Les contractants sont invités à indiquer tous leurs frais réels dans les relevés de coûts.

La Commission poursuit ses efforts pour augmenter la fréquence des audits. Le groupe interservices sur le coût et l'audit étudie les moyens de coordonner et d'harmoniser les travaux dans les domaines suivants: interprétation des dispositions financières, contrôles préalables et analyse des risques, procédures d'audit, mesures administratives applicables aux contractants défaillants et création d'une base de données commune pour les informations relatives aux contrats.

Efforts déployés par la Commission pour promouvoir la participation des PME aux programmes de RDT

Cooperative research action for technology (CRAFT)

10.36. La dimension réelle de la contribution communautaire aux mesures en faveur des PME (à la fois pour la recherche conjointe et pour la recherche coopérative) mentionnée par la Cour au point 10.37 dépasse les montants indicatifs des décisions relatives au programme (tableau 10.2).

10.38. Actuellement, il existe environ 16 millions de PME dans l'Union européenne. Deux à trois cent mille d'entre elles représentent des participants potentiels au programme CRAFT. Il est donc inévitable que certaines ne soient pas informées des mesures de stimulation technologique, en dépit d'une large diffusion par la Commission d'informations présentées de manière conviviale.

10.39. Les délais indicatifs pour la soumission des propositions au titre des mesures de stimulation technologique ont été publiés dans le dossier d'information en décembre 1994 et sont disponibles sur Internet. En ce qui concerne la planification pour la soumission des propositions en vue de subventions de la phase exploratoire, il faut souligner que les dates des appels d'offres concernant la recherche conjointe figurent dans les plans de travail. Pour la recherche coopérative, il s'agit même d'un appel ouvert. De plus, le dossier d'information sur les mesures de stimulation technologique donne des informations claires sur le niveau de détail requis pour les propositions en vue de subventions de la phase exploratoire.

Journées spéciales d'information pour les PME

10.41. Un bilan financier de la conférence est disponible; il couvre tous les coûts d'infrastructure ainsi que les coûts entraînés par l'invitation d'experts aux séminaires.

10.42. Selon la politique suivie pour les droits d'entrée des participants à la conférence, les intervenants ne payaient pas de droits, et les parties à un contrat communautaire de RDT pouvaient imputer une partie du coût au projet. Pour assurer une bonne participation des petites entreprises, des PME particulières ont été sélectionnées et invitées sur la base de critères clairs: pas de participation antérieure à un programme communautaire de RDT, implantation dans un pays bénéficiaire du Fonds de cohésion, activités dans des secteurs traditionnels. Tous les autres participants ont dû payer des frais d'inscription.

10.43. Bien que le contrat pour l'organisation de la conférence n'ait pas contenu de dispositions spécifiques concernant une évaluation officielle de la manifestation, la Commission, conformément aux dispositions de l'article 2 du règlement financier, a effectué une évaluation qui a été communiquée à la Cour. La Commission estime que cette évaluation était assez détaillée pour permettre de tirer des conclusions concernant l'organisation de conférences à l'avenir. L'évaluation de tels événements par la Commission joue également un rôle important dans l'élaboration de la politique, dans la perspective du cinquième programme-cadre de RDT.

10.44. Il y a plus d'une façon de fournir des informations aux PME. Outre les informations sur papier, comme les brochures et les dépliants, les informations sur les mesures de stimulation technologique sont diffusées par l'intermédiaire des euroguichets ainsi que des serveurs électroniques CORDIS et Arcade. Bien que les PME ne soient actuellement que de modestes utilisatrices d'Internet, l'appel aux bases de données RDT est en augmentation, notamment grâce à un accès indirect via les centres d'information au niveau national.

Conclusion

10.46. La qualité et la fiabilité des bases de données sur les participants aux projets de RDT sont constamment améliorées et actualisées, au moyen des contrôles de la viabilité financière et juridique ainsi que des preuves documentaires.

10.47. Pour améliorer la coordination entre tous les services de la Commission qui travaillent sur des questions intéressant les PME en relation avec les activités de RDT, un groupe de coordination PME a été créé en décembre 1994. Normalement, les États membres disposent des informations nécessaires pour assurer la coordination des projets des Fonds structurels et des projets de RDT.

10.48. L'un des principaux objectifs du programme-cadre de RDT est d'aider les entreprises, et notamment les PME, à atteindre un niveau élevé de qualité dans leur RDT et à exploiter toutes les possibilités de profit offertes par le marché intérieur. Plusieurs milliers de PME ont déjà participé au quatrième programme-cadre, prouvant ainsi que le critère de recherche préconcurrentielle ne fait pas obstacle à leur participation.

Le niveau de financement des projets a été fixé par le législateur et concilie le besoin d'un niveau adéquat de financement communautaire avec le type de recherches entreprises et le respect de la réglementation internationale en matière d'aides d'état.

Les coûts d'élaboration d'une proposition de RDT au titre du quatrième programme-cadre peuvent être financés, dans le cas des PME, par des subventions de la phase exploratoire.

La Commission a récemment déployé des efforts particuliers pour réduire les délais, notamment pour les mesures de stimulation technologique. Les PME reçoivent dé-sormais les résultats de l'évaluation du projet plus ou moins dans les trois mois suivant la date de clôture fixée pour la soumission des demandes.

10.49. La Commission a étudié le renforcement des contrôles préalables des ressources humaines et financières des contractants potentiels. Ces contrôles ont lieu au moment de la négociation du contrat.

10.50. La Commission accentuera ses efforts pour fournir aux PME des orientations sur le rôle précis du coordinateur des projets de RDT.

10.51. La Commission convient que le calcul précis des frais généraux peut présenter des difficultés pour certains contractants. Suivant les audits effectués par la Cour, la Commission procède actuellement à des contrôles supplémentaires et entreprend les corrections et recouvrements nécessaires.

10.52. La Commission poursuit ses efforts pour multiplier les audits, aussi bien par ses propres services que par des auditeurs externes. La coordination des activités d'audit représente une tâche du groupe interservices sur le coût et l'audit. La Commission est favorable à la suggestion de la Cour de faire appel à un auditeur externe pour confirmer la capacité du contractant potentiel de respecter des engagements contractuels. Elle étudiera les implications juridiques et pratiques de cette proposition.

10.53. Des milliers de PME ont déjà participé avec succès au quatrième programme-cadre de RDT, sur la base du système de financement partiel des coûts réels. Des contrats prévoyant un prix forfaitaire négocié au préalable peuvent être conclus dans des conditions particulières, et la Commission examinera cette possibilité de plus près, en tenant compte du fait que les contractants potentiels risquent de subir des délais plus longs dus à un prolongement des négociations et à des contrôles préalables plus poussés, exigés pour de tels contrats de RDT.

10.54. La Commission a diffusé très largement les informations concernant les mesures de stimulation technologique, notamment par l'intermédiaire de nombreux points d'information dans les États membres. Une coordination plus grande des réseaux d'information est prévue pour le cinquième programme-cadre de RDT. Les bases de données RDT sont de plus en plus fréquemment interrogées par les PME, et la Commission a récemment ouvert un site web sur Internet.

10.55. La politique communautaire en matière de RDT est fondée sur plusieurs principes essentiels: accès égal à toutes les parties intéressées, sélection sur la base de critères objectifs, gestion financière solide et efficace, et protection des intérêts financiers de la Communauté. La Commission convient que les changements introduits dans les procédures communautaires pour la mise en oeuvre des activités de RDT doivent être pleinement compatibles avec ces principes.

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CHAPITRE 11(372*) Politiques industrielles MEDIA

11.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 11.1 - 11.6

Exécution du budget 11.7 - 11.8

Observations 11.9 - 11.45

Problèmes posés par la multiplicité des objectifs culturels et économiques 11.10 - 11.13

Mise en oeuvre et gestion du programme 11.14 - 11.20

Chevauchement des activités et double financement 11.21 - 11.24

Système de contrôle 11.25 - 11.30

Remboursement des prêts, des capitaux-risques et des intérêts perçus 11.31 - 11.34

Présentation de la situation financière 11.35

Évaluation du programme 11.36

Clôture du programme 11.37 - 11.41

Évolutions attendues du programme MEDIA II 11.42 - 11.45

Conclusions 11.46 - 11.52

INTRODUCTION

11.1. Les programmes MEDIA (I et II), gérés par le service de la Commission «Information, communication, culture, audiovisuel» (DG X), couvrent les aspects industriels de la politique audiovisuelle de la Communauté. Cette politique a trait au cadre juridique du secteur audiovisuel, au développement technologique et aux questions industrielles. L'objectif global de MEDIA est de promouvoir et de renforcer l'industrie européenne de l'audiovisuel en améliorant sa capacité d'offre compétitive, en particulier au niveau des petites et moyennes entreprises, et en tenant compte de la dimension culturelle du secteur audiovisuel.

11.2. À cette fin, MEDIA I a apporté son soutien à la distribution de films, à l'amélioration des conditions de la production de films, à la stimulation des investissements financiers, à l'amélioration des compétences des professionnels de l'audiovisuel en matière de gestion et au développement du potentiel dans les pays à moindre capacité de production audiovisuelle et/ou à aire géographique et linguistique restreinte. MEDIA II soutient l'élaboration de projets de films en vue d'augmenter le nombre de productions européennes, la distribution de films européens (cinéma, télévision et vidéo) et la formation professionnelle des spécialistes de ces domaines. Au total, 85 % des fonds sont attribués à l'élaboration de projets et à la distribution de films, et 15 %, à la formation professionnelle. Le financement de ces activités est assuré par des prêts remboursables sous condition ou par des capitaux-risques (dans le domaine de l'élaboration de projets et de la distribution de films), ou encore par des subventions (dans le domaine de la formation professionnelle, des réseaux et des conférences).

11.3. Le programme MEDIA I a été approuvé par la décision 90/685/CEE du Conseil (373), du 21 décembre 1990, et comportait une enveloppe de 200 Mio ECU pour 1991-1995 (portée à 236 Mio ECU)(374). Selon la Commission(375), au cours du programme MEDIA I, plus de 2 000 projets ont bénéficié d'un soutien dans leur phase de développement, environ 2 200 films ont été promus au niveau de la distribution; et de la commercialisation, et plus de 2 600 professionnels ont pu participer à des actions de formation spécifiques; d'autres soutiens indirects de films ont été fournis à l'occasion d'environ 60 foires et conférences.

11.4. Le programme MEDIA II pour 1996-2000 a été approuvé par les décisions 95/563/CE et 95/564/CE du Conseil(376), des 10 juillet et 22 décembre 1995, respectivement. L'enveloppe globale est de 310 Mio ECU (265 Mio ECU pour le développement de projets et la distribution; 45 Mio ECU pour la formation professionnelle). L'objectif général de MEDIA I n'a pas été modifié pour MEDIA II. Les différences entre les deux programmes résident principalement dans les procédures de mise en oeuvre et de gestion (voir points 11.41-11.45), ainsi que dans la concentration des instruments et des objectifs spécifiques (voir points 11.1-11.2).

11.5. Au soutien communautaire s'ajoutent les financements nationaux de films dans la Communauté, qui représentent plus de 500 Mio ECU par an, dont environ 130 Mio ECU en Allemagne et 300 Mio ECU en France. D'autres États membres, comme le Royaume-Uni, n'ont que récemment mis en place un régime de financement national.

11.6. En plus des aspects technologiques de la politique communautaire dans le secteur de l'audiovisuel, qu'elle a contrôlés en 1995(377), la Cour a, en 1996, examiné la mise en oeuvre et la clôture du programme MEDIA I, sa période d'abandon progressif (première moitié de 1996) et la phase de transition vers MEDIA II. Des visites ont été effectuées auprès de la Commission, ainsi que de six(378) des dix-neuf organisations de soutien(379), en majorité créées dans le cadre de MEDIA I pour agir en tant qu'organismes indépendants entre la Commission et les bénéficiaires finals, qui sont des entités juridiques distinctes (voir point 11.14). Les organisations de soutien contrôlées ont reçu plus de la moitié des fonds prévus dans le cadre de MEDIA I. De plus, des contrôles ont été opérés auprès de six bénéficiaires finals, à savoir des producteurs et des sociétés de distribution. Les contrôles opérés par la Cour ont donné lieu aux observations ci-après.

EXÉCUTION DU BUDGET

11.7. Le tableau 11.1 montre l'exécution du budget du programme MEDIA I de 1991 à la première moitié de 1996 et fait apparaître des retards dans la liquidation des engagements budgétaires, en raison de la signature tardive de contrats entre la Commission et les organisations de soutien (voir point 11.16). Les engagements de MEDIA I restant à liquider à la fin du programme (31 décembre 1995) s'élevaient à 31,8 Mio ECU. Un an après la fin du programme, les engagements restant à liquider s'élevaient encore à environ 13,5 Mio ECU.

11.8. Depuis le lancement de MEDIA I en 1991, l'exécution du budget a été assurée pour l'essentiel en fin d'année. En raison de la concentration des engagements à cette époque, seules des avances sont versées au cours de l'exercice concerné (40 à 60 % selon le contrat). Ces avances ne donnent aucune idée de la mise en oeuvre réelle du programme, puisqu'elles sont effectuées en fonction de dispositions contractuelles entre la Commission et les organisations de soutien indépendamment de l'état d'avancement d'un projet.

OBSERVATIONS

11.9. L'évaluation initiale à laquelle la Cour a procédé lui a permis de déceler les obstacles suivants à la mise en oeuvre efficiente et efficace de MEDIA I:

a) les problèmes posés par la multiplicité des objectifs culturels et économiques;

b) l'incompatibilité potentielle entre les programmes communautaires et nationaux;

c) l'insuffisance des dispositions contractuelles applicables dans le cadre de la mise en oeuvre du programme;

d) l'incertitude qui pèse sur la forme du soutien communautaire et sur la protection des intérêts financiers de la Communauté;

e) l'insuffisance des dispositions relatives à la clôture du programme.

C'est pourquoi la Cour a examiné dans quelle mesure ces problèmes ont affecté la mise en oeuvre de MEDIA I et ont été résolus dans la conception de MEDIA II.

Problèmes posés par la multiplicité des objectifs culturels et économiques

11.10. Tandis que MEDIA I était fondé sur les pouvoirs généraux d'exécution conférés par l'article 235 du traité, MEDIA II fait expressément référence à l'article 130 du traité (Industrie) en visant à soutenir le développement de l'industrie européenne de l'audiovisuel, tout en tenant compte des aspects culturels visés à l'article 128 du traité et de la politique de formation professionnelle visée à l'article 127 du traité CE. De plus, MEDIA II vise à soutenir l'aménagement des structures du marché, avec une attention particulière pour les besoins des petites et moyennes entreprises, le développement des synergies et la réalisation d'économies d'échelle.

11.11. Dans le cadre de la subsidiarité, le programme MEDIA, principalement orienté vers le marché et de dimension européenne, est censé compléter et soutenir les mesures nationales de promotion de films, qui, au contraire, sont souvent orientées vers les aspects culturels et limitées aux films réalisés à l'intérieur des frontières nationales ou régionales. Conformément aux décisions du Conseil, les actions communautaires doivent être cohérentes et compléter les mesures nationales, mais la dualité des aspects économiques et culturels peut engendrer des conflits lorsqu'une demande concernant un projet doit répondre à la fois aux exigences commerciales du financement communautaire (développement de projet et distribution) et aux aspects culturels liés au financement national. En Allemagne et en France, par exemple, la Cour a constaté que l'incompatibilité des conditions de l'aide nationale et du soutien communautaire peut être telle que les demandeurs qui choisissent un système perdent l'accès à la source de financement potentielle et complémentaire offerte par l'autre.

11.12. Dans certains États membres, comme l'Allemagne et la France, l'aide nationale est beaucoup plus élevée que celle offerte par MEDIA, ou elle est octroyée sous forme d'une subvention plus attrayante qu'un prêt MEDIA, ce qui place les systèmes nationaux et le système communautaire dans une situation de concurrence qui n'était pas voulue au départ. En outre, la forte dispersion géographique(380) du programme par comparaison avec le niveau relativement modeste du financement pèse sur la réalisation des objectifs.

11.13. À l'instar d'autres programmes communautaires, le programme MEDIA I doit tenir compte des besoins spécifiques des petites et moyennes entreprises. Cependant, il n'y a pas eu de définition claire des PME indépendantes avant 1996(381). Le système du travail en réseau entre les PME (sur la base de contrats et d'accords de coopération), préconisé par MEDIA, vise à exploiter les synergies et à réaliser des économies d'échelle, et donc à accroître la compétitivité des PME. La structure actuelle du marché, dominé dans le monde entier par les grandes sociétés de production et de distribution de films, pourrait s'ouvrir aux PME indépendantes grâce au Fonds européen de garantie dont la création est proposée pour assurer la promotion de films et la production télévisuelle. Cet instrument pourrait contribuer à la réduction du risque financier encouru par les différentes PME et renforcer ainsi la compétitivité de ces dernières(382).

Mise en oeuvre et gestion du programme

11.14. Pour mettre en oeuvre le programme MEDIA I, la Commission a utilisé les services de dix-neuf organisations de soutien, en déléguant des fonctions importantes telles que l'évaluation et la sélection des demandes, la passation des marchés avec les bénéficiaires finals, la gestion financière et le suivi des projets. Cette délégation n'allait pas vraiment dans le sens de la bonne gestion financière. Elle a entraîné un niveau élevé de dépenses de fonctionnement (22 % en moyenne). Les organisations de soutien ont reçu des fonds pour couvrir leurs propres dépenses administratives et les dépenses opérationnelles (prêts, capitaux-risques et subventions).

11.15. Tous les contrats passés avec ces organisations l'ont été par entente directe, sans appel à la concurrence. La décision 90/685/CEE du Conseil désigne dix des organisations de soutien bénéficiaires. Pour le choix des neuf autres, une procédure d'appel d'offres aurait pu être mise en place, conformément à l'article 56 du règlement financier.

11.16. Dans toutes les organisations de soutien visitées, les contrats annuels passés entre celles-ci et la Commission étaient conclus tardivement dans l'année, dans un cas l'année suivant celle visée. Le virement des fonds a donc souffert de retards et d'incertitudes, qui ont ensuite engendré de sérieux problèmes de gestion au niveau des projets (coûts financiers plus élevés, retrait d'autres financements conditionnels, frais de fonctionnement élevés, etc.), compromettant leur achèvement.

11.17. Les contrats passés entre la Commission et les organisations de soutien étaient vagues et comportaient des inexactitudes. Jusqu'en 1994, ils ne contenaient pas de dispositions claires concernant les dépenses éligibles, le taux de change applicable à l'écu et les modalités de remboursement des prêts et des intérêts au budget communautaire (voir points 11.31-11.34).

11.18. Les dispositions de l'article 6 de la décision limitent en général la participation de la Communauté à 50 % des coûts du contractant. Ces dispositions n'ont pas été appliquées par les organisations cocontractantes, et ce avec l'accord de la Commission, qui a interprété la règle des 50 % comme s'appliquant à la participation finale des bénéficiaires, qui n'avaient eux-mêmes aucune relation contractuelle avec la Commission. C'est ainsi que la contribution communautaire a atteint enmoyenne 75 % des coûts pour les dix-neuf organisations de soutien.

11.19. Pendant la période d'abandon progressif de MEDIA I, c'est-à-dire au cours des six premiers mois de 1996, la contribution a généralement représenté 100 % des coûts opérationnels de l'organisation de soutien.

11.20. Se situant en dehors du cadre contractuel établi entre les organisations de soutien et les bénéficiaires, la Commission n'avait aucun pouvoir juridique (notamment le droit d'inspection) sur les bénéficiaires des organisations de soutien. Cette situation l'a empêchée d'exercer certaines des responsabilités importantes qui sont les siennes en matière de suivi et de supervision (voir points 11.25-11.30).

Chevauchement des activités et double financement

11.21. Le risque de chevauchement et de double financement existe en ce qui concerne:

a) les actions financées dans le cadre de programmes d'aide nationaux à la production de films et de programmes MEDIA,

b) ou les actions financées dans le cadre de programmes MEDIA et d'autres actions communautaires.

11.22. Il n'y avait pas de comparaison systématique des demandes de financement nationales et communautaires. Si l'on veut éviter un financement inefficace ou excessif et irrégulier, la coordination entre les différentes sources de financement doit être assurée.

11.23. Le volet MEDIA consacré à la formation professionnelle fait en partie double emploi avec les actions de formation relevant du Fonds social européen (en particulier l'objectif n° 4 et les initiatives communautaires), et avec le programme Leonardo. En ce qui concerne le FSE et MEDIA, un bénéficiaire final en Belgique avait reçu des fonds des deux sources communautaires. Sur un coût total de quelque 80 000 ECU, la contribution du FSE au projet a été d'environ 31 000 ECU et celle de MEDIA d'environ 32 000 ECU. Étant donné que le financement de cette organisation de soutien est assuré à 90 % par le programme MEDIA, la majeure partie du cofinancement national pour les projets FSE provient en réalité du budget communautaire, ce qui constitue une infraction aux règles du cofinancement définies aux articles 9 et 17 du règlement relatif à la coordination des Fonds structurels(383).

11.24. Dans le système actuel, un projet multimédia peut bénéficier de cinq sources différentes de financement communautaire: recherche et développement du multimédia de la DG III, programme Info 2000 de la DG XIII, promotion des outils multimédias éducatifs de la DG XXII, programmes du Fonds social européen de la DG V et programme MEDIA de la DG X. L'absence d'efficacité de cette structure administrative au niveau de la Commission entraîne un risque important de chevauchement des activités au niveau de la Communauté.

Système de contrôle

11.25. Dans la majorité des organisations de soutien visitées, la sélection, la gestion et le contrôle financier des projets étaient assurés sans que les fonctions de gestion respectives soient bien séparées.

11.26. Bien que, dans certains cas, les représentants de la Commission aient assisté aux conseils d'administration des organisations de soutien, ils n'avaient qu'un rôle d'observateur.

11.27. La Commission demande dans ses contrats que les organisations de soutien soient contrôlées par un auditeur indépendant nommé par ces dernières. Dans un cas, l'auditeur était le père du trésorier, et leurs bureaux étaient adjacents. Dans un autre, les comptes contrôlés ne pouvaient être rapprochés de la déclaration de dépenses adressée à la Commission.

11.28. Dans le cadre du programme MEDIA I, les contrats relatifs au soutien financier des bénéficiaires finals et signés par ceux-ci et par les organisations ne garantissaient pas le droit de contrôle de la Commission et de la Cour (voir point 11.20). Les bénéficiaires finals visités étaient donc en droit de refuser un contrôle sur place. Par conséquent, le droit de contrôle restait aux mains des organisations, mais, dans la pratique, elles ont rarement exercé ce droit ou, dans certains cas, ne l'ont fait que très tardivement (à la fin du programme ou alors que le bénéficiaire avait fait faillite).

11.29. Les contrôles effectués par la Commission sur les organisations de soutien participant à MEDIA I ont été insuffisants: des audits n'ont été réalisés à l'initiative de la Commission qu'auprès de cinq des dix-neuf organisations. Le contrôleur financier de la Commission n'a pas effectué de contrôles sur place et s'est limité à des contrôles portant sur les demandes finales adressées par les organisations. Il n'y a donc pas eu d'audit systématique des fonds communautaires dans le cadre de MEDIA I.

11.30. Le financement prend surtout la forme de prêts aux bénéficiaires finals, dont les remboursements ont été réutilisés pour de nouveaux projets. Cependant, les comptes établis à la fin du programme par les organisations de soutien ne font pas toujours apparaître la situation financière nette relative aux activités de MEDIA. Les montants non payés par les organisations de soutien par suite de l'abandon de projets, et non préalablement déclarés comme dépenses encourues, n'ont pas été déduits des déclarations annuelles. Malgré tout, la Commission a effectué le paiement final chaque année, même si les organisations de soutien ont pu employer les fonds pour d'autres activités ou les conserver sur leurs propres comptes bancaires à l'insu de la Commission.

Remboursement des prêts, des capitaux-risques et des intérêts perçus

11.31. La décision relative à MEDIA I ne définit pas le type de soutien financier offert par le budget communautaire. Contrairement à la décision relative à MEDIA II (article 4), il n'est fait aucune distinction entre prêts, fonds de lancement et subventions. Les organisations de soutien avaient toute l'aide financière avec les bénéficiaires.

11.32. Une obligation contractuelle claire pour les remboursements, en faveur du budget communautaire, des intérêts bancaires perçus et des prêts octroyés n'a été introduite qu'en 1994. Alors qu'aucune disposition contractuelle ne le prévoyait, le remboursement des prêts et des intérêts pour les années 1991-1994 a en général été réutilisé pour de nouveaux projets. Au cours de l'audit, certaines organisations de soutien sont même allées jusqu'à mettre en doute le droit de la Commission au remboursement. Les organisations de soutien n'ont fourni les données correspondantes qu'entre la fin de 1996 et le début de 1997, si bien que la Commission ne savait pas quels étaient les montants en cause à la fin du programme.

11.33. Le remboursement des prêts octroyés par les organisations de soutien est lié au succès financier des projets (prêts remboursables sous condition). Le taux de remboursement ne peut donc pas être quantifié avec précision, mais seulement estimé. Moins de 5 % des quelque 115,9 Mio ECU de prêts consentis dans le cadre de MEDIA I avaient été remboursés à la fin de 1996. Cela signifie donc que pour plus de 95 % des prêts consentis, un suivi des remboursements devra être assuré jusqu'en 2007.

11.34. À la fin de 1996, le montant exact des dettes non réglées n'était pas connu de la Commission. Le calcul effectué par cette dernière pour les comptes de 1996 n'était pas satisfaisant en raison de certaines difficultés, telles que les déficiences des dispositions contractuelles avant 1995, l'insuffisance des données et la fermeture de certaines organisations de soutien. De plus, la plupart des organisations de soutien n'ont pas de ressources administratives suffisantes ni d'instructions de la Commission pour assurer un suivi approprié.

Présentation de la situation financière

11.35. Ce n'est qu'en 1996 que la Commission a essayé pour la première fois de faire apparaître sa situation financière dans les comptes de cette même année. Cependant, la façon dont elle présente ses créances potentielles a donné lieu à quelques observations de la part de la Cour (voir point 11.41). Les années précédentes, la situation financière nette de la Commission résultant des prêts et des capitaux-risques octroyés aux bénéficiaires par l'intermédiaire des organisations de soutien dans le cadre de MEDIA I n'était pas présentée comme une créance potentielle dans les états financiers annuels et les notes connexes. Cela aurait rappelé à la Commission la nécessité de recouvrer les fonds après achèvement du programme MEDIA I.

Évaluation du programme

11.36. Conformément à l'article 8 de la décision relative à MEDIA I, la Commission a effectué une évaluation à mi-parcours à l'issue des deux premières années, puis une évaluation finale au terme du programme. L'évaluation à mi-parcours, fondée sur l'audit d'une entreprise de consultants en gestion et sur la consultation de représentants du secteur de l'audiovisuel, était disponible dès juillet 1993. Elle portait sur la gestion du programme MEDIA I en termes d'efficacité et de propositions d'amélioration. L'évaluation finale entreprise dans le courant de 1996 n'a pas pu être prise en considération pour l'élaboration du programme MEDIA II. Les conclusions et recommandations formulées dans l'évaluation intermédiaire (telles que l'amélioration des procédures budgétaires, la modification de l'organisation et un meilleur ciblage des objectifs) se retrouvent largement dans la décision relative à MEDIA II. Mais, si des aspects tels que l'organisation des projets et le suivi de la gestion ont été améliorés, les objectifs doivent encore être affinés (voir point 11.11).

Clôture du programme

11.37. En ce qui concerne une organisation de soutien, vingt-huit projets représentant 2,0 Mio ECU ont été approuvés en janvier 1996, après la date d'expiration du programme (31 décembre 1995). Ces dépenses ne sont pas éligibles.

11.38. La Commission a financé les dépenses de fonctionnement des organisations de soutien pendant une période de six mois correspondant à l'abandon progressif du programme MEDIA I après sa clôture officielle (le 31 décembre 1995). La Cour a constaté que certaines organisations de soutien du programme MEDIA I continuaient d'utiliser les fonds restants de ce même programme pour des dépenses de fonctionnement - personnel, consultants, locaux, etc. - au-delà de la date limite du 30 juin 1996.

11.39. Les contrats de 1995 passés entre la Commission et les organisations de soutien comportaient des clauses spécifiques concernant l'achèvement du programme MEDIA I, en vue de protéger les intérêts financiers de la Communauté, en fixant une date limite pour les nouveaux projets et en exigeant la présentation d'états financiers (flux de trésorerie, actifs nets de l'entreprise, etc.). Cependant, les organisations de soutien n'ont pas encore fourni ces données à la Commission, et cette dernière ne leur a pas donné d'instructions claires sur la façon de traiter les soldes de trésorerie et les montants à recouvrer à l'échéance du programme. Par exemple, le solde net de trésorerie d'une organisation de soutien, qui était de 1,7 Mio ECU au 31 décembre 1995, aurait dû être retransféré à la Commission. Or, cette dernière n'a agi qu'après l'intervention de la Cour. Au moment de l'audit, la Commission n'avait pas mis en place de système de suivi permettant de superviser cet aspect.

11.40. La Commission n'a pas émis d'instructions permettant une gestion quotidienne globale et efficace après la clôture administrative du programme le 30 juin 1996. Elle a autorisé chaque organisation de soutien à continuer de facto de gérer selon ses propres modalités. Après cette date, il ne subsistait pas de cadre contractuel permettant d'effectuer les travaux de gestion nécessaires et le suivi des bénéficiaires en vue d'obtenir le recouvrement des soldes restant à liquider, des gains en capital sur les capitaux-risques et des prêts consentis; il n'y avait pas non plus de cadre permettant d'engager une action juridique en recouvrement des prêts remboursables lorsque cela en valait la peine.

11.41. Les comptes de la Commission et les états financiers consolidés de l'Union européenne au 31 décembre 1996 tentent de présenter sa situation financière à cette date. Pour la première fois, la Commission a essayé d'identifier et de chiffrer la valeur nette de ses créances sur les organisations de soutien. Tout en reconnaissant les efforts déployés par la Commission pour parvenir à une présentation plus transparente, la Cour a analysé la situation réelle des actifs de la Commission et en est arrivée à la conclusion qu'une nouvelle évaluation de la valeur réelle et du caractère recouvrable de ces montants, ainsi que de leur présentation dans le cadre des états financiers, doit intervenir avant que la Commission n'établisse définitivement ses comptes pour l'exercice 1997.

Évolutions attendues du programme MEDIA II

11.42. L'objectif global du programme - à savoir la promotion et le renforcement de l'industrie européenne de l'audiovisuel - demeure inchangé avec MEDIA II. Par rapport à MEDIA I, les objectifs spécifiques ont été redéfinis et centrés sur trois axes prioritaires (voir point 11.2).

11.43. Dans le programme MEDIA II, des améliorations dues à la réduction du nombre de dix-neuf organisations de soutien à quatre organismes intermédiaires sont attendues: un resserrement des procédures de gestion et une diminution sensible des frais de fonctionnement, qui devraient passer de 22 % en moyenne du financement de MEDIA I aux 5 % visés pour MEDIA II. Les responsabilités des quatre nouveaux intermédiaires sont partagées en fonction des actions relevant du programme MEDIA II: développement de projets, distribution de films, formation professionnelle ainsi qu'une unité administrative de coordination coiffant les trois autres.

11.44. Les contrats passés avec les nouveaux intermédiaires ont été conclus conformément aux procédures habituelles d'appel d'offres et ne délèguent pas autant de fonctions ni de pouvoirs importants que ne le faisait le programme MEDIA I. En regard des déficiences de MEDIA I, le contrôle financier a bien plus d'assurances avec MEDIA II. La réorganisation de la gestion du programme devrait conduire, du fait des relations contractuelles directes existant entre la Commission et le bénéficiaire final, à un contrôle plus rigoureux des paiements.

11.45. Cependant, aucune amélioration notable n'est attendue en ce qui concerne l'exécution du budget pour la première année du programme MEDIA II:

a) les contrats avec les intermédiaires responsables de la sélection, du suivi et de l'évaluation techniques des projets n'ont pas été signés avant août 1996, ce qui signifie que la plupart des contrats n'ont pu être signés avant cette date;

b) l'exécution budgétaire en 1996 a consisté en un seul engagement de 58,3 Mio ECU (97 % de l'enveloppe budgétaire pour 1996) effectué en novembre 1996, pour lequel une avance de 50 % «sur paiement» a été effectuée au mois de décembre de la même année, par simple transfert sur le compte bancaire d'un intermédiaire, et non aux bénéficiaires finals (voir chapitre 19, point 19.10). Cette façon d'exécuter le budget ne donne aucune indication sur l'avancement du programme.

CONCLUSIONS

11.46. Les organisations de soutien et les bénéficiaires contrôlés ont confirmé que MEDIA a contribué à la mise en place de réseaux de coopération et de relations de travail entre producteurs de différents États membres, et que sans ce programme, la production de certains films n'aurait pas été possible.

11.47. La multiplicité des objectifs et la dualité des aspects culturel et économique peuvent affecter l'incidence en termes d'objectifs individuels. Compte tenu du financement limité, des priorités spécifiques doivent être définies au regard desquelles le résultat des actions pourra être apprécié.

11.48. Jusqu'ici, les programmes MEDIA, avec leur budget relativement modeste et la grande dispersion de leur financement, n'ont guère contribué à contrebalancer le pouvoir économique des multinationales du secteur audiovisuel. Cependant, une demande de financement acceptée par le programme MEDIA facilite les pourparlers avec les chaînes de télédiffusion (les droits de diffusion revenant au bénéficiaire après une période donnée). De nouveaux instruments, comme le Fonds de garantie, qui est proposé, sont susceptibles de renforcer l'incidence du programme, en aidant les PME à obtenir un soutien financier (voir points 11.12-11.13).

11.49. La coordination et l'échange d'informations entre les différents services de la Commission doivent absolument être améliorés. Afin d'éliminer les risques de double financement et de promouvoir la bonne gestion financière, la Commission devrait rationaliser sa structure de gestion budgétaire de manière à éviter cette dispersion des responsabilités. Elle devrait donc se demander s'il n'est pas plus judicieux d'élaborer un cadre financier et administratif mieux coordonné pour la gestion des actions de formation comme celles entreprises dans le cadre du FSE ainsi que des initiatives et programmes communautaires, en particulier ADAPT, «Emploi», Leonardo et MEDIA (voir points 11.21-11.24).

11.50. Le modèle de contrat en vigueur entre la Commission et les organisations de soutien dans le cadre de MEDIA I était inadapté. Les dispositions n'en étaient pas toujours claires et les intérêts communautaires étaient souvent négligés (droits de contrôle, propriété des actifs). Des contrats étaient souvent signés à la fin de l'année à laquelle ils s'appliquaient. Le contrôle de la gestion et de la comptabilité des organisations, ainsi que des aspects financiers des projets, a été insuffisant (voir points 11.14-11.20, 11.27-11.29 et 11.40).

11.51. Pour MEDIA II, des améliorations ont été apportées et d'autres sont envisagées dans le domaine du contrôle, comme cela a été mentionné ci-dessus (voir points 11.41-11.44).

11.52. La situation financière nette de MEDIA I devrait être correctement présentée en ce qui concerne les organisations de soutien, et les mesures de recouvrement nécessaires devraient être prises. Des instructions claires devraient être données pour la gestion des capitaux-risques et le recouvrement des prêts en cours (voir points 11.32, 11.35, 11.39 et 11.41).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

EXÉCUTION DU BUDGET

11.7. L'exécution budgétaire tardive s'explique principalement par le fait que la procédure interne de la Commission ne pouvait démarrer qu'après l'approbation par le comité MEDIA de la répartition budgétaire établie sur la base des dossiers introduits par les associations professionnelles.

D'autre part, fondés sur le rapport d'évaluation intermédiaire, des changements substantiels ont été introduits dans les contrats, ce qui impliquait non seulement l'approbation des instances internes, mais également des arbitrages difficiles avec les associations professionnelles.

La suspension du paiement des soldes 1995 et 1996 est justifiée par le fait que les associations professionnelles n'avaient pas présenté les plans de remboursement au 30 juin 1996, comme stipulé dans le contrat. À la fin de mai 1997, la clôture des comptes a été effectuée pour toutes les associations qui ont rempli leurs obligations.

La Commission a fait procéder à un certain nombre d'audits pour vérifier les comptes des associations professionnelles. Ce n'est qu'après ces audits qu'elle a procédé aux paiements des soldes.

11.8. Le paiement en plusieurs tranches aux associations était calqué sur les schémas d'activité des associations et des bénéficiaires. Un bénéficiaire, soutenu par une association, ne recevait son second paiement qu'à partir du moment où il pouvait démontrer que le projet suivait son cours et sur présentation des justificatifs ad hoc (development package, progress report, etc.). La Commission, pour éviter que des fonds trop importants ne «dorment» chez les associations professionnelles, a adapté la libération des crédits aux modes de paiement des différentes associations.

OBSERVATIONS

11.9. La Cour cite un certain nombre de points qui auraient pu présenter des obstacles à la bonne exécution du programme. Comme exposé ci-après, la Commission pense qu'elle a pris les mesures pour réduire au maximum l'impact de ces obstacles.

Problèmes posés par la multiplicité des objectifs culturels et économiques

11.10. Aussi bien MEDIA I que MEDIA II sont des programmes qui couvrent les aspects industriels et culturels de la politique audiovisuelle. L'objectif est d'instaurer une logique industrielle dans un secteur essentiellement culturel. Cet objectif, voulu par les décisions du Conseil, est mis en oeuvre par des actions soutenues.

11.11. L'aide des programmes MEDIA est complémentaire aux aides nationales et intervient aussi, conformément aux décisions instituant les programmes, dans des domaines non couverts par celles-ci (par exemple doublage sous-titrage, circulation transnationale). Les objectifs entre aides nationales et aides communautaires étant différents, un même projet peut bénéficier des deux aides dès lors qu'il est éligible par l'un et l'autre système.

11.12. Malgré les moyens limités mis à sa disposition, le programme MEDIA I a rempli les objectifs fixés par les décisions du Conseil. En tant que programme communautaire venant compléter les systèmes nationaux, le programme MEDIA I a constitué la valeur ajoutée nécessaire à la réalisation d'objectifs européens. Ce faisant, MEDIA I a respecté le principe de subsidiarité.

11.13. En matière de production et de distribution de films, la structure du marché européen est essentiellement constituée de PME. L'action de MEDIA I dans ce domaine consistait, notamment, dans la mise en réseau de ces entreprises et dans la structuration du marché.

La Commission partage l'opinion de la Cour selon laquelle le Fonds de garantie aura un effet bénéfique sur le marché de l'audiovisuel, car il permettra de partager le risque que prennent les producteurs et les distributeurs. C'est pour cette raison qu'elle s'efforce de promouvoir l'idée du Fonds de garantie en tant qu'outil complémentaire au programme MEDIA.

Mise en oeuvre et gestion du programme

11.14. La décision du Conseil prévoit qu'il doit être tenu compte des acquis de la phase pilote, où un certain nombre (10) de ces associations étaient déjà présentes. La méthode de gestion par l'intermédiaire des associations professionnelles, expérimentée durant cette phase pilote, a donc été maintenue.

La mise en place d'un tel système a été précisément définie par la décision du Conseil du 21 décembre 1990, et notamment par son annexe 1, qui prévoyait de «favoriser la constitution et le développement» d'associations professionnelles, dont certaines étaient nominativement citées. Pour ce faire, une estimation indicative des montants à accorder à chaque association professionnelle pour mener à bien les différentes actions, avait été indiquée. Le coût, même s'il en était élevé, était donc connu par le Conseil.

11.15. Pour sélectionner les neuf associations professionnelles qui n'étaient pas citées dans la décision du Conseil, la Commission s'est inspirée des principes qui avaient conduit à la sélection des dix premières. Ainsi, elle a favorisé le regroupement de professionnels dans les domaines non précédemment couverts. La Commission a estimé qu'il ne s'agissait pas d'une passation de marché au sens de l'article 56 du règlement financier.

11.16. Au début du programme, les contrats étaient conclus au cours du premier trimestre, après l'accomplissement des procédures internes (disponibilité du budget, engagement). À la suite du rapport d'évaluation à mi-programme, les changements introduits dans la gestion du programme ont entraîné des modifications en termes contractuels. Cela non seulement a nécessité un travail interne important, mais a conduit, également, à des discussions longues et difficiles avec les associations professionnelles, d'où un certain délai dans la signature des contrats.

Dans un cas, il n'a pas été possible de conclure le contrat dans l'année, car, à la suite d'un contrôle effectué par la Commission, celle-ci a été amenée à penser qu'un certain nombre d'irrégularités s'étaient produites. La Commission a donc analysé les comptes de cette association avec plus de soin et a commandé un audit de ces comptes. Un litige existant entre la Commission et cette association professionnelle, il n'a pas été possible de conclure avec elle un nouveau contrat tant que le différent n'avait pas été réglé. À la suite de l'audit, la Commission a pu définir avec précision les montants à payer à l'association et le problème a été réglé.

11.17. La Commission a amélioré, tout au long du programme, les contrats avec les différentes associations professionnelles. Les changements majeurs qui ont été apportés après le rapport d'évaluation intermédiaire concernaient, notamment, les points mentionnés par la Cour.

11.18. En s'inspirant de ce qui avait été la pratique pendant la phase pilote, l'article 6 de la décision du Conseil a été compris par la Commission et par les différents acteurs du programme MEDIA I comme permettant un financement à 50 % non pas au niveau des associations professionnelles, mais au niveau de l'ensemble des fonds mobilisés par les différentes actions mises en oeuvre par les associations. Sur ce point, la règle du cofinancement à 50 % a été largement respectée.

11.19. En 1996, les contrats passés avec les associations professionnelles couvraient uniquement les frais de gestion. Le but de ces contrats était de permettre aux associations professionnelles de clôturer les comptes et de présenter des plans de remboursement.

11.20. La remarque de la Cour est justifiée pour MEDIA I. Un des changements importants, apporté par la mise en oeuvre de MEDIA II, est que les contrats sont passés directement entre les bénéficiaires et la Commission. La Commission apparaît dès lors clairement comme cocontractante et tous les contrats prévoient le contrôle par les services de la Commission, ses mandataires et la Cour des comptes.

Chevauchement des activités et double financement

11.22. Sous MEDIA I, la responsabilité du contrôle des financements incombait aux associations professionnelles. Sous MEDIA II, la vérification des budgets des bénéficiaires est assurée directement par la Commission, qui vérifie notamment les différentes sources de financement effectives. Une vérification est également effectuée lors de chaque paiement.

11.23. La Commission a la volonté de mettre en place une politique audiovisuelle cohérente. Cela se traduit par un volet législatif, qui crée un cadre global intégrant tous les aspects du secteur, et un volet «subvention», qui intervient également d'une façon cohérente dans les différents secteurs définis comme prioritaires. Dans ce cadre, la décision du Conseil prévoit qu'un volet «formation» doit exister dans les programmes MEDIA, même si d'autres programmes communautaires peuvent couvrir partiellement cet aspect. Une coordination et un échange d'informations sont assurés entre les programmes.

Dans le cas belge mentionné par la Cour, il y a de fortes présomptions de double financement. La Commission s'est adressée aux autorités belges pour qu'un contrôle national soit effectué sur place et que le montant doublement financé soit remboursé si les conclusions de la Cour devaient se confirmer.

Pour éviter ce genre de situation, les promoteurs ont l'obligation, depuis 1991, pour les projets déposés au titre des objectifs structurels [nos1 à 5 b)] et des PIC, et, depuis 1995, pour le programme Leonardo, de signaler, le cas échéant, s'ils bénéficient d'autres subventions communautaires. MEDIA II a introduit des clauses similaires. La Commission considère, par conséquent, que des mesures préventives sont désormais en place pour éviter le double financement des projets cofinancés par la Commission.

11.24. Le volet multimédia constitue une partie importante de la politique audiovisuelle et doit donc être intégré au sein du programme MEDIA II. Les différents programmes communautaires ayant des responsabilités dans ce domaine évoluent dans le cadre des décisions qui les ont constitués et qui ont mis en place des systèmes permettant d'éviter les doubles financements, à savoir:

- obligation de déclaration des autres financements;

- information systématique des autres programmes;

- audits systématiques d'un échantillon de bénéficiaires.

Système de contrôle

11.27. À la suite de l'audit de la Cour, la Commission a demandé des explications sur la non-réconciliation des comptes à l'association mise en cause. Un courrier, signé par le commissaire aux comptes de l'association, a donné des explications complémentaires qui semblent permettre cette réconciliation des comptes.

Un audit comptable a néanmoins été commandé à un cabinet indépendant afin de vérifier l'ensemble des comptes et les présentations budgétaires de cette association. Un des objectifs de cet audit consiste à vérifier si les dépenses déclarées correspondent aux montants régulièrement comptabilisés par le contractant. Les résultats de cet audit permettront de réaliser éventuellement certaines rectifications dans les décomptes présentés. En attendant les résultats de cet audit, la Commission, en accord avec l'association professionnelle, a suspendu le paiement des soldes 1995/1996.

11.28. Comme mentionné au point 11.20, MEDIA II a remédié à cette lacune.

11.29. À la fin du programme, la Commission a pris conscience du contrôle insuffisant à l'égard des associations, et elle a pris des mesures. Ainsi, depuis 1995, la Commission a fait effectuer, en plus des cinq contrôles mentionnés par la Cour, l'audit des comptes de cinq associations. Actuellement, deux autres associations font également l'objet d'un tel audit. Ces contrôles ont été confiés à des sociétés d'audit externes sous contrôle du service ordonnateur et du contrôleur financier. Ce dernier a jugé opportun de procéder de cette manière dans la mesure où les ressources humaines internes ne permettaient pas d'effectuer un nombre aussi élevé d'audits.

Sous MEDIA II, une procédure systématique de contrôle a été mise en place. La Commission a sélectionné, à la suite d'un appel d'offres, une société dont le rôle est d'effectuer tous les contrôles lors des paiements des fonds communautaires et d'effectuer à la demande de la Commission des audits chez les bénéficiaires finaux. Un budget de 250 000 écus est prévu pour les audits en 1997.

11.30. Les associations professionnelles présentaient chaque année un décompte certifié par un expert comptable indépendant. Ces décomptes reprenaient, par chapitre, les dépenses de l'année telles que prescrites par la présentation budgétaire. D'autre part, les associations professionnelles tenaient une comptabilité générale et présentaient les bilans suivant les règles en vigueur dans les pays où elles étaient établies.

La situation décrite par la Cour résulte de l'objectif du programme MEDIA I, qui était essentiellement de fournir des «capitaux d'amorçage» à l'industrie audiovisuelle et de veiller à ce que les associations professionnelles deviennent autonomes. Après l'évaluation à mi-parcours, cette philosophie a été abandonnée. Les produits financiers constitués par les associations professionnelles sont depuis lors récupérés. À la fin du programme, la Commission a calculé la trésorerie nette des associations professionnelles sur la base des bilans arrêtés au 30 juin 1996 et a demandé le remboursement des excédents de trésorerie.

Remboursement des prêts, des capitaux-risques et des intérêts perçus

11.32. Le Conseil entendait situer le programmeMEDIA I dans le prolongement de la phase pilote. Dans ce contexte, l'un des principaux objectifs recherché était l'autonomie des associations professionnelles. Pour la favoriser, il n'était pas prévu de remboursement des avoirs à la Commission. D'ailleurs, la décision du Conseil ne prévoyait aucune obligation à cet égard.

Toutefois, le rapport établi à la suite de l'évaluation intermédiaire a démontré qu'aucune association professionnelle ne serait en mesure d'être autosuffisante à l'issue du programme, à la fin de 1995. Confrontée à cette réalité, la Commission a dès lors décidé, après avoir soumis le rapport au comité consultatif MEDIA, de modifier le statut des contributions versées aux organisations professionnelles en demandant que les recouvrements des prêts conditionnellement remboursables, des avances sur recettes et des intérêts sur la contribution financière soient restitués à la Commission.

Une obligation de remboursement apparaît dans les conventions conclues avec les associations, à partir de 1994, pour les intérêts produits par la contribution de la Commission, et à partir de 1995, pour les avances sur recettes et les prêts. Cette dernière obligation est confirmée par la convention du premier semestre de 1996.

Pour recouvrer les prêts consentis avant 1995, la Commission a considéré comme opportun de développer la formule des plans de recouvrement. À sa demande, toutes les associations concernées ont présenté des états récapitulatifs et des estimations de retours sur investissements. Sur cette base, la Commission a approuvé, entre décembre 1996 et juin 1997, tous les plans de remboursement avec toutes les associations professionnelles concernées et est maintenant en mesure de conclure des contrats de gestion avec celles-ci.

11.33. Les associations professionnelles agissant sous MEDIA I accordaient des prêts conditionnellement remboursables ou des avances sur recettes. Le remboursement de ces prêts ou avances dépendait du succès du projet.

En analysant les différents dossiers et en appliquant les ratios de remboursement constatés dans les différentes associations professionnelles, des plans de remboursements ont été établis. Le montant total des remboursements attendus s'élève à 26 Mio ECU.

Compte tenu de la spécificité du secteur, la Commission estime que le taux de remboursement estimé peut être considéré comme normal. Il est comparable à celui constaté par d'autres organismes opérant sur les mêmes marchés. La période nécessaire pour clôturer les différents contrats dépend également de la réalisation des différents projets. L'estimation actuelle montre cependant que 90 % du montant total à rembourser le sera, au plus tard, en l'an 2000.

11.34. Comme exposé au point précédent, la Commission, en relation avec les associations professionnelles, a réalisé un inventaire des projets en cours et a établi des plans de remboursement. Elle dispose de la situation financière des associations ainsi que de l'état des créances.

Présentation de la situation financière

11.35. Comme exposé au point 11.32, le statut originaire ne prévoyait pas de remboursement à la Commission. La Commission n'avait donc aucune raison de faire figurer les prêts et les avances sur recettes qu'accordaient les associations professionnelles à son bilan. Ce n'est qu'en 1995, après le rapport d'évaluation, que la Commission a introduit l'obligation de remboursement par les associations des prêts et des avances recouvrés. Étant donné que cette clause n'a été introduite qu'à la fin de 1995, la Commission ne disposait pas d'éléments suffisamment clairs pour faire figurer cette créance au bilan 1995. En ce qui concerne le bilan 1996, les montants des créances ont été déterminés et inscrits au bilan de la Commission.

Évaluation du programme

11.36. Comme prévu par l'article 8 de la décision, la Commission a fait effectuer une évaluation à mi-parcours. Comme déjà exposé aux points 11.16, 11.17 et 11.32, la Commission a, à la suite de cette évaluation, apporté des modifications importantes dans la gestion de MEDIA I et a entamé, pour la mise en place de MEDIA II, un certain nombre d'études et de réflexions reflétées dans le livre vert sur l'audiovisuel. Sur cette base et sur celle des recommandations du rapport d'évaluation (amélioration des procédures, recentrage des objectifs, diminution des coûts de fonctionnement), la Commission a:

- procédé à une clarification des objectifs du programme MEDIA II;

- recentré ses actions autour de trois axes prioritaires;

- abandonné le système de gestion décentralisée pour concentrer les décisions au sein de ses services;

- mis en place des procédures de gestion budgétaire et de contrôle renforcées;

- réorganisé les procédures organisationnelles et de sélection des projets.

Cela lui a permis de proposer au Conseil une décision pour un programme profondément modifié et amélioré. Le rapport final d'évaluation de MEDIA I n'a pas remis en cause cette analyse.

Clôture du programme

11.37. La Cour fait référence à un cas où, pour des raisons exceptionnelles, la réunion du conseil d'administration n'a eu lieu qu'après la clôture du programme. Les décisions du conseil d'administration étant la conclusion formelle des décisions prises lors des comités techniques de l'année précédente, la Commission a considéré que les projets retenus lors de cette réunion étaient éligibles.

11.38. À plusieurs reprises, la Commission a indiqué aux associations professionnelles qu'elles ne pouvaient pas financer leurs frais de fonctionnement sur les prêts remboursés ou les retours sur investissements. La présentation de décomptes ou des plans de remboursement, avec prise en compte de frais encourus après le 30 juin 1996, n'est pas acceptée.

11.39 11.40. Afin de garantir un maximum de retours, la Commission a demandé aux différentes associations professionnelles d'établir des plans de remboursement et a analysé ceux-ci.

Le but de cette action était de définir un système de gestion des remboursements qui réponde au meilleur rapport coût/bénéfice. Cette action a pris un certain temps, car:

- les associations n'ont pas respecté les termes du contrat 1996 en ce qui concerne la présentation des plans de remboursement au 30 juin 1996;

- l'analyse des plans de remboursements était complexe et a nécessité une phase de mise au point;

- le cadre contractuel dépendait du volume de dossiers à traiter et du montant total à recouvrer.

Cette négociation a abouti au résultat suivant (mai 1997):

- toutes les associations ont présenté un plan de remboursement pour un montant total de 26 955 272 Mio ECU,

- quatre remboursements pour un montant total de 2 870 598 écus ont déjà été effectués, dont 2 542 056 écus en 1996 et 350 222 écus en 1997.

La Commission a également mis au point un suivi des remboursements par la mise en place d'une cellule de recouvrement qui assure le suivi des plans présentés par les différentes associations et qui fait le monitoring des projets gérés par les associations.

11.41. Comme déjà évoqué au point 11.34, la clause de remboursement des prêts et avances sur recettes a été introduite dans les contrats avec les associations professionnelles à partir de 1995. La Commission ne disposait pas, au 31 décembre 1995, d'éléments suffisamment précis pour inscrire les prêts remboursables au bilan. Depuis, la Commission a déterminé les montants des créances et les a fait inscrire au bilan 1996. Elle tiendra compte des remarques de la Cour concernant la présentation des états financiers.

Évolutions attendues du programme MEDIA II

11.43. Sous MEDIA II, le rôle des organisations sélectionnées pour assister la Commission n'est plus le même. En effet, les tâches et les responsabilités qui leur étaient autrefois dévolues sont désormais concentrées au sein de l'unité MEDIA. Ainsi, c'est la Commission qui établit les lignes directrices des appels à propositions, fait la sélection des projets retenus, établit les contrats, procède aux paiements et aux recouvrements. Dans ces tâches, la Commission se fait désormais aider par quatre bureaux d'assistance technique. Ces bureaux, qui ont été sélectionnés à la suite d'appels d'offres, n'ont aucun pouvoir décisionnel. Leur rôle se limite à des tâches de conseil et d'aide technique. Il n'y a donc aucune comparaison possible entre les associations professionnelles opérant sous MEDIA I et les organisations intermédiaires de MEDIA II.

11.45. Le programme MEDIA II a officiellement démarré le 1er janvier 1996. Conformément aux décisions du Conseil (approbation du cahier des charges par le comité MEDIA), il n'a pas pu être procédé au démarrage des procédures officielles de sélection des organisations intermédiaires avant cette date. Compte tenu des procédures d'appel d'offres, les contrats ont dès lors été signés au mois d'août 1996.

La définition des modalités d'application ainsi que la rédaction de nouvelles lignes directrices ont été réalisées dans le courant de 1995 et au début de 1996 pour permettre la publication des appels à propositions dès le début de 1996, ce qui a été le cas. Par la suite, les contrats relatifs aux soutiens accordés aux bénéficiaires ont été signés au fur et à mesure de l'échéancier du traitement des dossiers.

La totalité des crédits de la ligne qui a fait l'objet d'un engagement financier a également fait l'objet d'un engagement juridique, en 1996, qui s'est concrétisé par la signature de 737 contrats.

CONCLUSIONS

11.46. La Commission partage l'avis de la Cour selon lequel le programme MEDIA I a eu un impact sur la production et la distribution de films ainsi que sur la coopération des professionnels de l'industrie audiovisuelle. Elle considére que le résultat le plus important est l'effet structurant que MEDIA I a eu sur l'industrie audiovisuelle européenne. Ainsi, l'industrie audiovisuelle européenne a retrouvé un certain dynamisme et peut, dans quelques secteurs (par exemple l'animation), concurrencer les productions non européennes.

11.47. Le programme MEDIA I avait un double objectif: industriel et culturel. Le but du programme était de renforcer l'industrie audiovisuelle européenne tout en prenant en compte les aspects culturels. Cette double composante du programme correspond à un choix. En effet, la Commission estime que c'est par une meilleure circulation des oeuvres européennes sur le marché qu'à la fois les revenus économiques et le rayonnement culturel de la création européenne augmenteront. En fonction de cet objectif, et en tenant compte du budget disponible, certaines priorités ont été définies.

Le rapport d'évaluation à mi-parcours a mis l'accent sur une certaine dispersion des actions de MEDIA I. Tout en gardant le même objectif principal, MEDIA II a encore renforcé le recentrage des actions à mener autour des trois secteurs définis comme prioritaires.

11.48. Les sociétés européennes de développement et de distribution étant essentiellement des PME, un des objectifs du programme est la mise en réseau de celles-ci et la stimulation d'effets structurants permettant de lutter contre la concurrence non européenne.

La Commission partage l'avis de la Cour quant au renforcement de l'action positive du programme par la mise en oeuvre du Fonds de garantie. Ce dernier constitue l'un des instruments auquel la Commission travaille activement à la mise en place.

11.49. La Commission estime que le programmeMEDIA II doit constituer un ensemble. Il est essentiel que le volet «développement et distribution» soit complété par un volet «formation» qui donne la possibilité aux professionnels de suivre l'évolution rapide des technologies de l'industrie audiovisuelle. La Commission a décidé d'intégrer verticalement tous les aspects touchant à l'industrie audiovisuelle plutôt que d'intégrer horizontalement tous les aspects concernant la formation professionnelle tel que suggéré par la Cour.

11.50. Le cadre contractuel qui a été mis en place sous MEDIA I était celui qui résultait de la décision du Conseil. La Commission a amélioré ce cadre contractuel au cours du programme en vue de protéger du mieux possible les intérêts communautaires. L'exécution tardive relevait en général du processus décisionnel fixé par la décision du Conseil.

11.52. La Commission a inscrit les créances sur les prêts et avances sur recettes au bilan 1996. Elle tiendra compte, à l'avenir, de la remarque de la Cour sur la présentation des états financiers. La Commission a l'intention de signer des contrats avec l'ensemble des associations professionnelles pour assurer la gestion des remboursements.

Tableau 11.1 - Exécution budgétaire du programme MEDIA, 1991-1995/1996

>TABLE>

>TABLE>

PARTIE V Actions extérieures

INTRODUCTION

V.1. Les actions extérieures de la Communauté sont financées par les sous-sections B7 et B8 du budget général et par les Fonds européens de développement (FED), tandis que les actions de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) le sont par la sous-section B8.

V.2. Le chapitre 12 analyse la mise en oeuvre des FED au 31 décembre 1996 et traite des avances payées par le 7e FED au titre du 8e, qui n'est pas encore en vigueur. Il comprend également un examen des procédures d'appel d'offres au regard des principes prévus par les conventions de Lomé III et IV et des réglementations applicables, ainsi que des conditions contractuelles et de mise en oeuvre des projets.

V.3. En ce qui concerne la sous-section B7, traitée dans les chapitres 13 et 14, les crédits disponibles en 1996 se sont élevés à 5 244,5 Mio ECU pour les engagements et à 4 451,8 Mio ECU pour les paiements. Les crédits d'engagement ont été utilisés à concurrence de 99,1 % et ceux de paiement, à concurrence de 78,4 %. L'analyse de ces taux démontre à nouveau les difficultés que connaît la Commission pour gérer et mettre en oeuvre de façon efficace les programmes d'aides extérieures.

V.4. Pour la PESC (chapitre 13), financée par la sous-section B8, les crédits d'engagement disponibles s'élevaient à 58,5 Mio ECU et leur taux d'utilisation était de 96,6 %, tandis que les crédits de paiement totalisaient 67,8 Mio ECU et ont été utilisés à hauteur de 75,8 %.

V.5. Dans le cadre des actions externes autres que celles en faveur des PECO et des NEI (chapitre 13) sont traités trois thèmes spécifiques:

- le développement et la gestion par la Commission d'un système informatisé de gestion;

- la mise en oeuvre de la ligne de crédit FEPEX en Amérique centrale;

- une évaluation des procédures de «prêts-relais» en Amérique centrale.

V.6. Quant au chapitre 14 concernant les actions en faveur des PECO et des NEI, il aborde, de manière horizontale, la problématique de la stratégie, de la définition, de la mise en oeuvre et de l'impact des programmes de soutien à l'agriculture dans ces pays.

CHAPITRE 12(384*) Fonds européens de développement

12.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Mise en oeuvre des FED jusqu'au 31 décembre 1996 12.1 - 12.10

Avances du 8e FED 12.8 - 12.10

Appel à la concurrence pour les marchés de travaux financés par les 6e et 7e FED 12.11 - 12.80

Introduction 12.11 - 12.16

Cadre juridique 12.17 - 12.27

Structure 12.17 - 12.22

Concurrence et préférences 12.23 - 12.24

Agents chargés de la gestion et de l'exécution 12.25 - 12.27

Constatations et observations 12.28 - 12.75

Préparation des dossiers d'appel d'offres 12.28 - 12.32

Répétition de procédures d'appel d'offres 12.33

Sélection des offres 12.34 - 12.59

Grands principes 12.34 - 12.37

Détermination de l'éligibilité 12.38 - 12.40

Détermination de la conformité quant au fond 12.41 - 12.46

Clarification des offres 12.47 - 12.50

Évaluation financière d'offres excessivement basses 12.51 - 12.53

Justification et vérification de la demande de paiement en monnaie étrangère 12.54 - 12.59

Régime fiscal et douanier 12.60 - 12.75

Application de la clause du statut le plus favorable 12.62 - 12.64

Régime fiscal et douanier applicable aux produits importés 12.65 - 12.68

Cahier des charges et régime fiscal 12.69 - 12.71

Évaluation et sélection des offres 12.72 - 12.75

Conclusion 12.76 - 12.80

MISE EN OEUVRE DES FED JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 1996

12.1. L'origine des Fonds européens de développement (FED) remonte à la signature de conventions internationales passées entre les États membres de l'Union européenne et soixante-dix États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et à des décisions du Conseil relatives à l'association de vingt-quatre pays et territoires d'outre-mer (PTOM). Les FED sont constitués en vertu d'accords internes signés entre les États membres de l'Union, qui fixent les règles du financement et de la gestion des aides accordées à ces pays. La Commission et la Banque européenne d'investissement gèrent conjointement les FED.

12.2. En 1996, les 6e (385) et 7e(386) FED étaient mis en oeuvre simultanément car, bien qu'en principe chacun ait eu une durée de cinq ans, l'utilisation des crédits alloués n'est pas limitée dans le temps. C'est seulement au moment où la Commission estime que la mise en oeuvre d'un fonds approche de son terme qu'elle vire le solde au fonds suivant. C'est généralement le cas après une période d'environ quinze ans.

12.3. Le tableau 12.1 reflète la mise en oeuvre des troisième et quatrième conventions de Lomé au 31 décembre 1996. Les paiements de l'exercice s'élevaient à 1 317,4 Mio ECU, alors que les engagements nets atteignaient 964,9 Mio ECU. Les montants correspondants pour l'année 1995 avaient été, respectivement, de 1 563,7 Mio ECU et de 1 520,1 Mio ECU. Onze ans après son entrée en vigueur, les décaissements du 6e FED représentaient 83,4 % de ses ressources, tandis qu'au même stade ils représentaient 84,5 % pour le 5e FED. Le taux de décaissement du 7e FED s'établissait à 47,1 % à la fin de la sixième année de sa mise en oeuvre. Pour le 6e FED, il était de 52,5 %.

12.4. Le protocole financier du 7e FED est venu à expiration le 1er mars 1995, et le Conseil des ministres ACP-CE a décidé, le 3 novembre 1995, que les soldes des instruments financiers relatifs au système de stabilisation des recettes d'exportation (Stabex), à la facilité de financement spéciale relative au secteur minier (Sysmin) ainsi qu'à l'appui à l'ajustement structurel, aux aides d'urgence et aux réfugiés resteraient tous affectés à leurs objectifs respectifs jusqu'à épuisement.

12.5. Le 4 novembre 1995, les États ACP et les États membres de l'Union européenne, réunis à Maurice, ont signé un accord portant modification de la quatrième convention de Lomé. Cet accord devait être suivi, en 1996, d'une décision du Conseil et de la Commission permettant de déposer l'acte de notification nécessaire à la procédure de ratification par les États signataires, de sorte que la convention révisée puisse entrer en vigueur en temps voulu (1997). En juin 1995, à Cannes, le Conseil européen a fixé à 14 625 Mio ECU le montant global de l'aide communautaire aux États ACP pour une nouvelle période de cinq ans à compter du 1er mars 1995 (8e FED) et à 200 Mio ECU le montant destiné aux PTOM pour cette même période.

12.6. La question des soldes des FED clôturés, évoquée dans les précédents rapports annuels de la Cour(387), a été partiellement résolue en 1995, en ce sens que, sur les ressources affectées au 8e FED, 292 Mio ECU devaient provenir de virements des FED précédents, soit:

a) 111 Mio ECU provenant des fonds réservés pour la Somalie au titre de son programme national indicatif dans le cadre du 7e FED;

b) 142 Mio ECU provenant de crédits liés à des aides du 7e FED, qui doivent être considérés comme inutilisables;

c) 26 Mio ECU provenant des soldes des aides au titre du 6e FED;

d) 13 Mio ECU provenant des soldes du 4e FED.

12.7. La solution trouvée en 1995 ne répond que partiellement à la question de l'utilisation des fonds. Au 31 décembre 1996, les reliquats de FED clôturés s'élevaient à 395,0 Mio ECU, c'est-à-dire que les crédits transférés du 4e vers le 6e FED (124,7 Mio ECU)(388) et du 5e au 7e FED (456,9 Mio ECU)(389) n'avaient donné lieu à paiement que pour 186,6 Mio ECU, soit 32 % des transferts. Dans ces conditions, la Commission devrait proposer au Conseil de mettre en place un mécanisme propre à régler définitivement cette question, afin de ne plus stériliser de crédits inutilisés sans raisons convaincantes.

Avances sur le 8e FED

12.8. À la suite des décisions du Conseil ACP-CE 1/96 et 2/96 du 28 juin 1996, des aides du 7e FED ont été utilisées pour financer les budgets 1996 et 1997 (25,3 Mio ECU) du Centre pour le développement industriel (CDI) et les transferts Stabex pour 1995 (76,2 Mio ECU) pour en garantir la continuité. Ces montants, qui sont payables au titre du 8e FED, sont mis à disposition à titre d'avances à ce Fonds et seront remboursés dès la ratification du second protocole financier de Lomé IV.

12.9. Les décisions du Conseil ACP-CE sont prises en l'absence de toute base juridique, dans la mesure où aucune disposition ne traite des problèmes transitoires résultant de retards dans la ratification d'une convention concernant le financement d'un FED. Les mêmes États, représentés au Conseil ACP-CE, qui n'avaient pas encore été en mesure de ratifier le second protocole financier de Lomé IV, ont pourtant accepté de financer certaines actions dans le cadre de cet accord non ratifié.

12.10. La Commission n'a inclus dans les états financiers les avances mentionnées ci-dessus, ainsi que les paiements exécutés en relation avec ces avances, que comme utilisation du 7e FED (voir tableau 12.1).

APPEL À LA CONCURRENCE POUR LES MARCHÉS DE TRAVAUX FINANCÉS PAR LES 6E ET 7E FED

Introduction

12.11. La construction et la réhabilitation des infrastructures physiques des États ACP, telles que les bâtiments relevant du domaine de l'éducation ou de la santé, les infrastructures de communication (routes, ports et ponts) et les installations hydrauliques (digues, adduction d'eau et traitement des eaux usées) représentent une part importante et tangible de l'aide au développement financée par le FED.

12.12. Dans son rapport de 1995 sur les résultats des appels d'offres et sur les marchés financés par les 6e et 7e FED(390), la Commission observait que ces derniers représentaient 1 774 Mio ECU en termes d'engagements au 31 décembre 1995, soit 43 % de l'ensemble des dépenses liées aux marchés, 28 % du total de l'aide totale programmable et 15,6 % de l'aide totale au développement gérée par elle(391).

12.13. Dans le passé, la Cour a formulé des observations sur différents aspects des appels d'offres et des contrats de travaux qu'elle avait examinés dans le cadre d'audits thématiques ou financiers. Ces observations portaient sur la révision des prix, la nature, la définition et l'élaboration de projets de routes régionales, la sélection des contractants, les devises mentionnées dans les contrats et utilisées pour les paiements et les conditions de ces derniers(392).

12.14. L'objectif de la présente étude est d'examiner l'évaluation des offres ainsi que les procédures et la pratique des adjudications au regard des principes définis par les troisième et quatrième conventions de Lomé et, enfin, la réglementation générale et le cahier général des charges applicables en la matière.

12.15. À cette fin, la Cour a examiné un échantillon de dix-huit appels d'offres concernant des marchés de travaux assez importants, représentant quelque 350 Mio ECU(393). Par ailleurs, une mission a été effectuée en Ouganda et au Kenya (octobre 1995).

12.16. Afin d'identifier l'incidence possible de déficiences au niveau des procédures, la mise en oeuvre de la plupart des contrats de travaux auxquels elles ont abouti a été également examinée. La clôture financière des marchés correspondants est intervenue en moyenne cinq ans environ après la publication de l'appel d'offres. Par suite, l'échantillon couvre des appels d'offres lancés pendant la période s'étendant du 30 septembre 1987 au 13 novembre 1993.

Cadre juridique

Structure

12.17. Le tableau 12.3 présente le cadre juridique(394).

12.18. Jusqu'au mois de mai 1991, les appels d'offres s'inscrivaient dans des cadres réglementaires différents, au nombre de quatre: les cahiers des charges relatifs aux travaux de construction de génie civil effectués outre-mer(395), les cahiers des charges relatifs aux travaux de construction de génie civil(396) et deux éditions du cahier général des charges relatif aux marchés de travaux ou de fournitures financés par le FED, à savoir le texte officiel de 1973(397) et un projet de document révisé de 1983 (non publié).

12.19. Le 29 mars 1990, le Conseil des ministres ACP-CEE a adopté, dans sa décision n° 3/90, la nouvelle réglementation générale et le nouveau cahier général des charges applicables à tous les projets financés par le FED. La réglementation générale relative aux marchés de travaux, de fournitures et de services financés par le FED est entrée en vigueur le 1er juin 1991(398).

12.20. Dans la pratique, la Commission a accordé des exceptions et autorisé l'application de l'ancienne réglementation générale et de l'ancien cahier général des charges aux appels d'offres lancés après cette date(399), au motif que la date d'entrée en vigueur de ces textes n'était pas connue au moment de la préparation des dossiers d'appel d'offres. Il aurait été par ailleurs impossible d'apporter des modifications à des dossiers d'appel d'offres ayant fait l'objet de longues négociations(400).

12.21. Toutefois, aucune preuve de l'information systématique et en temps voulu des consultants participant à la préparation des dossiers d'appel d'offres de cette décision et de ses conséquences pour les appels et les marchés financés par le FED n'a pu être apportée.

12.22. En juin 1994, la Commission a diffusé un guide de l'utilisateur pour les appels d'offres et les marchés financés par le FED(401), afin de favoriser une meilleure compréhension et une application convenable des règles. Ce document n'était pas considéré comme un manuel destiné à l'interprétation juridique de ces règles, mais comme un instrument pratique à l'intention des agents travaillant auprès des maîtres d'ouvrage des États ACP, ainsi que des agents de la Commission, tant à Bruxelles que dans les délégations.

Concurrence et préférences

12.23. Les procédures d'appel d'offres pour des marchés financés par le FED sont fondées sur le principe d'une concurrence aussi large que possible, considérée comme le moyen d'obtenir que des travaux soient réalisés au prix raisonnable le plus bas et de transférer le savoir-faire technologique des États membres de la Communauté européenne(402).

12.24. Ce principe a été précisé par les conventions de Lomé de la façon suivante:

a) sauf si une dérogation est accordée, la participation aux appels d'offres est ouverte aux personnes physiques et morales de tous les États ACP et de la Communauté(403);

b) les États ACP et la Commission prennent les mesures nécessaires pour assurer, à égalité de conditions, une participation aussi étendue que possible aux appels d'offres pour les marchés de travaux(404);

c) afin de permettre une utilisation optimale des ressources physiques et humaines des États ACP, des mesures doivent être prises pour favoriser une participation aussi étendue que possible des personnes physiques et morales de ces États(405);

d) les marchés de travaux financés par le FED sont en principe conclus à la suite d'un appel d'offres ouvert(406);

e) les marchés de travaux sont attribués au soumissionnaire dont l'offre a été jugée, d'une part, conforme quant au fond au dossier d'appel d'offres et, d'autre part, la plus avantageuse(407).

Agents chargés de la gestion et de l'exécution

12.25. Ce sont les pays ACP qui assument la responsabilité première de la préparation, de la négociation et de la conclusion des contrats. Leurs maîtres d'ouvrage(408) sont, quant à eux, responsables de la préparation, de l'approbation et de la publication des appels d'offres, de la réception et de l'examen des offres, de la soumission des propositions d'attribution des marchés et de la signature des marchés(409).

12.26. L'ordonnateur principal du Fonds, désigné par la Commission (c'est-à-dire actuellement le commissaire chargé de l'aide au développement des États ACP), s'assure que toutes les phases de la procédure d'appel d'offres sont réalisées en conformité avec les règles et les principes mentionnés ci-dessus. La Commission doit donc approuver les différentes étapes de la procédure d'appel d'offres et de signature du marché, comme suit:

a) avant la publication de l'appel d'offres, le dossier correspondant est approuvé(410);

b) la Commission assure la publication des appels d'offres au Journal officiel des Communautés européennes(411);

c) le délégué de la Commission doit assister au dépouillement des offres et recevoir copie des offres et des résultats de leur examen(412);

d) après évaluation des offres par le maître d'ouvrage, la Commission doit approuver, dans un délai de soixante jours, la proposition d'adjudication du marché qui en résulte(413);

e) enfin, le marché de travaux signé par le maître d'ouvrage et le cocontractant doit être approuvé par le délégué de la Commission(414).

12.27. En règle générale, le maître d'ouvrage et la Commission mènent, en étroite collaboration, toute la procédure d'appel d'offres et de signature du marché (et suivent l'exécution ultérieure de celui-ci). Tout au long de cette procédure, l'avis de la Commission est déterminant, dans la mesure où le financement du marché doit s'effectuer au fur et à mesure de sa réalisation par le maître d'ouvrage.

Constatations et observations

Préparation des dossiers d'appel d'offres

12.28. L'État ACP concerné est responsable, comme il l'est au cours des différentes phases de la procédure d'appel d'offres, de la préparation des dossiers d'appel d'offres, qui contiennent toutes les informations administratives et les dispositions techniques utiles aux soumissionnaires potentiels. Normalement, les dossiers d'appel d'offres sont préparés par des consultants spécialisés dans le cadre des marchés de services financés par le FED. Il est d'usage que les dossiers d'appel d'offres ouverts ou restreints soient soumis à la Commission pour approbation avant le lancement de l'appel d'offres(415).

12.29. En ce qui concerne les appels d'offres examinés dans l'échantillon, les commentaires de la Commission variaient considérablement, allant de simples approbations à des demandes de modification significatives, cela en fonction de la qualité du projet de dossier d'appel d'offres.

12.30. La Cour estime que, pour neuf cas dans l'échantillon, les cahiers des charges et les spécifications techniques de l'appel d'offres ne pouvaient être considérés comme étant d'une qualité satisfaisante et ils ont dû être modifiés, soit pendant la période de soumission des offres, soit peu de temps après le début de l'exécution du marché. On peut citer les exemples suivants:

a) dans deux cas concernant des routes au Kenya/en Tanzanie(416) et en Ouganda(417), la Commission, après avoir approuvé le dossier d'appel d'offres, a engagé le maître d'ouvrage à modifier le cahier spécifique des charges déjà publié, pendant la période de réception des offres;

b) dans deux cas, une route en Zambie(418) et un projet d'aménagement hydraulique en Jamaïque(419), la Commission a approuvé des dossiers d'appel d'offres qui étaient insuffisants. Dans le premier cas, une étude technique a été financée pour un coût relativement modeste dans le but de mettre à jour une étude réalisée auparavant pour la construction d'une route. Le dossier d'appel d'offres, qui avait été approuvé, était incomplet du point de vue technique: après le début des opérations liées au marché, le délégué du responsable a indiqué que «les documents relatifs au marché n'incluaient aucune étude topographique complète ni étude géotechnique». En conséquence, l'exécution du marché a été marquée par des modifications substantielles, des différends sur la qualité technique des travaux et sur des révisions de prix et par la réclamation d'indemnités de la part du cocontractant. Dans le second cas, le consultant a reconnu, au moment de la remise des documents d'appel d'offres définitifs, que «les aspects du projet ne correspondaient maintenant que de façon marginale aux normes acceptées»;

c) en ce qui concerne les routes en Ouganda(420) et au Bénin(421), l'ampleur des travaux à réaliser a été modifiée d'une façon significative entre l'attribution du marché et sa signature (voir point 12.50);

d) l'exécution des marchés conclus à l'occasion de trois appels d'offres, un projet d'irrigation en Mauritanie (422), une route en Zambie (423) et un projet de routes en Ouganda (424), a été marquée par de graves désaccords sur l'application des conditions de l'appel d'offres relatives à la révision des prix (objet, montants, conditions de paiement). Cette question est récurrente depuis presque trente ans(425). Il est inacceptable que des dossiers d'appel d'offres puissent encore être approuvés alors qu'ils contiennent des conditions vagues, incomplètes ou contradictoires.

12.31. Il est essentiel pour le bon déroulement de la procédure d'appel d'offres et pour la bonne exécution du marché que les dossiers d'appel d'offres soient bien préparés. Des interruptions dans l'exécution du marché, résultant d'une conception inappropriée ou de dispositions administratives incomplètes, peuvent aboutir à des réclamations du cocontractant en vue d'obtenir des compensations(426). Aucun chiffre global ne peut être fourni pour l'échantillon examiné, dans la mesure où tous les contrats n'étaient pas financièrement clôturés au moment de l'élaboration du présent chapitre. Jusqu'à présent, deux cas ont donné lieu au paiement de montants élevés correspondant à des réclamations en compensation: 1,65 Mio ECU a été versé en Ouganda (427) et 1,8 Mio ECU a été versé en Zambie (428); un montant supplémentaire a été imputé au budget national.

12.32. Les lacunes des dossiers d'appel d'offres ne génèrent que trop souvent des charges supplémentaires, qui sont financées par les FED. En raison de sa responsabilité d'ensemble de gestionnaire et de financier, la Commission devrait rappeler aux maîtres d'ouvrage leur responsabilité dans ce domaine et, pour sa part, concentrer une plus grande partie de ses efforts sur la préparation des dossiers d'appel d'offres et sur la phase d'approbation.

Répétition de procédures d'appel d'offres

12.33. Pour un projet de retraitement des eaux usées en Jamaïque(429), un nouvel appel d'offres a été considéré comme nécessaire par la Commission au motif que tous les soumissionnaires avaient dépassé le financement alloué. Néanmoins, cette justification non partagée par le pays ACP était très discutable, étant donné que l'appel d'offres avait été lancé avant toute décision relative au financement, et ce dans le but d'avoir une connaissance plus précise des montants en jeu (appel d'offres lancé avec une clause suspensive, de façon à obtenir une estimation fiable du financement nécessaire au projet).

Sélection des offres

Grands principes

12.34. Les troisième et quatrième conventions de Lomé identifient deux grands principes s'appliquant à la sélection des offres pour les marchés de travaux:

a) le marché doit être adjugé au soumissionnaire dont l'offre est conforme quant au fond au dossier d'appel d'offres et, d'autre part, jugée la plus avantageuse au regard d'un certain nombre de critères, qui doivent être spécifiés dans le dossier d'appel d'offres(430);

b) lorsque deux offres sont reconnues équivalentes selon ces critères, la préférence est donnée à celle qui permet la meilleure utilisation des ressources des pays ACP(431).

12.35. Les critères d'évaluation comprennent, entre autres, le prix, les coûts de fonctionnement, les qualifications et garanties offertes par le soumissionnaire, les qualités techniques ainsi que la nature, les conditions et les délais d'exécution du marché.

12.36. Le maître d'ouvrage termine l'examen pendant le délai de validité des offres, en tenant compte du délai requis pour l'approbation du marché, et soumet la proposition d'attribution du marché au délégué pour approbation(432). Quand l'offre retenue est la moins-disante et ne dépasse pas les crédits affectés au marché, le délégué approuve la proposition dans un délai de trente jours. Lorsque ces conditions ne sont pas réunies, la proposition est transmise à la Commission pour décision dans un délai de soixante jours(433): la même procédure s'applique dans le cas de divergences quant au budget ou à la conformité de l'offre proposée par l'ordonnateur national.

12.37. La procédure de sélection demande une évaluation détaillée des offres à la lumière de critères prédéfinis et devrait mener à la sélection de l'offre la plus avantageuse, sur la base de ces critères(434). Le prix proposé n'étant que l'un de ces critères, la procédure n'implique pas automatiquement la sélection de l'offre la moins-disante; ce facteur est seulement décisif pour déterminer si le délégué doit soumettre la décision pour approbation à l'ordonnateur principal.

Détermination de l'éligibilité

12.38. Une procédure d'appel d'offres a mis en évidence une question d'ordre général relative à l'éligibilité en fonction de la source de financement. Une première procédure a été lancée dans les conditions et dans le cadre du financement de Lomé II. Cependant, la procédure a été annulée au motif que le financement affecté au contrat était dépassé. En raison du virement des fonds du 5e au 7e FED et de la proposition d'un financement complémentaire provenant du 7e FED, la procédure d'appel d'offres a été recommencée conformément aux conditions de Lomé IV. Selon l'article 7 de l'accord interne annexé à la convention de Lomé II, les fonds du 5e FED sont toujours soumis aux procédures de Lomé II, même après leur transfert à un fonds ultérieur. Ce principe figure également à l'article 116 de Lomé II.

12.39. Entre-temps, la convention de Lomé IV a été signée par deux nouveaux États membres, qui n'avaient pas signé la convention de Lomé II. Dans la mesure où les conditions de Lomé IV s'appliquaient, les entreprises de ces deux pays sont devenues éligibles à la participation.

12.40. Il s'avère nécessaire de clarifier la question de la participation, sans restriction, des entreprises des nouveaux États membres aux procédures d'appel d'offres relevant de fonds régis par les dispositions de conventions que ces États n'ont pas signées. Cela s'applique aussi au démarrage imminent du 8e FED, auquel trois nouveaux États membres vont participer.

Détermination de la conformité quant au fond(435)12.41. Le maître d'ouvrage examine si chaque offre est conforme à toutes les conditions, modalités et spécifications du dossier d'appel d'offres, sans déviation ni restriction importante. Les déviations ou restrictions importantes sont celles qui affectent le champ, la qualité ou l'exécution du marché, ou qui, d'une manière substantielle, s'écartent du dossier d'appel d'offres ou limitent les droits du maître d'ouvrage ou les obligations du soumissionnaire au titre du marché et portent atteinte à la situation des soumissionnaires au regard de la concurrence. Une déviation ou une restriction importante ne peut pas être corrigée ni supprimée par le soumissionnaire(436).

12.42. La mesure dans laquelle chaque soumission est conforme aux conditions contractuelles et spécifications techniques du marché est déterminée avant son évaluation détaillée. Toute soumission jugée non conforme est rejetée par le maître d'ouvrage.

12.43. Bien que la nouvelle réglementation ait légèrement clarifié le problème de la conformité des soumissions, il est évident que cette notion ainsi que les termes «déviation importante» peuvent donner lieu à des interprétations différentes. En effet, l'importance d'une condition du marché peut être évaluée différemment à la lumière de circonstances concrètes ou de la législation et de la tradition nationales.

12.44. L'examen de l'échantillon sélectionné permet de dégager les éléments suivants:

a) en ce qui concerne le projet d'approvisionnement en eau de Kampala et le système d'irrigation en Mauritanie(437), les critères d'évaluation n'étaient pas clairement définis dans les documents relatifs à l'appel d'offres. En raison de cette déficience, une controverse s'est développée entre le maître d'ouvrage et la Commission concernant la méthode d'évaluation (détermination de la conformité, évaluation technique et financière) et son résultat au niveau de la sélection de la soumission conforme la plus avantageuse. Dans un cas, la Commission n'a pas été en mesure d'exprimer une conclusion définitive sur la proposition d'attribution de marché, et elle a simplement renvoyé le cas au maître d'ouvrage pour décision. Dans l'autre cas, la Commission n'a pas accepté la proposition d'adjudication (à l'offre la moins-disante). Comme cette soumission a été en fin de compte considérée par la Commission comme étant techniquement non conforme au dossier d'appel d'offres, l'attribution du marché a été modifiée en conséquence;

b) en ce qui concerne une route en Zambie(438) et un barrage au Nigeria(439), les soumissions n'ont pas toutes été évaluées, mais seulement les trois plus basses. Apparemment, cette pratique est le fait des consultants qui sont familiarisés avec les règlements FIDIC(440) et non avec les règlements FED;

c) pour deux appels d'offres au Kenya(441), le maître d'ouvrage a sélectionné puis proposé une soumission pour l'attribution du marché, tout en exprimant des doutes quant à la capacité financière et technique du soumissionnaire. Ces réserves ont été levées par la Commission, mais se sont révélées plus tard entièrement justifiées;

d) la soumission la moins-disante pour une route au Burkina Faso(442) a été rejetée parce qu'elle était fondée sur l'hypothèse selon laquelle aucun droit de douane ne serait dû sur les matériaux importés, alors que le cahier général des charges de l'appel d'offres était peu clair à ce sujet [voir points 12.74 c)-12.75];

e) la conformité des soumissions peut être interprétée de façon extrêmement variable:

- pour l'appel d'offres à la Jamaïque(443), les cinq soumissions reçues ont toutes été considérées comme conformes par le maître d'ouvrage, et pourtant la Commission, avec raison, n'en a retenu aucune,

- pour un appel d'offres au Kenya(444), aucune des neuf soumissions reçues n'était complète, et pourtant aucune n'a été rejetée. Dans un autre cas (Guinée)(445), aucune des neuf soumissions reçues n'était complète et toutes ont été, avec raison, rejetées, ce qui a entraîné l'annulation de l'appel d'offres et le lancement d'un nouvel appel. Pour cette répétition de la procédure, une interprétation beaucoup plus large de la conformité a été utilisée: les soumissions dont certains aspects n'étaient pas jugés acceptables n'ont cette fois pas été rejetées.

12.45. Ces exemples montrent que la conformité des soumissions, dans le contexte des marchés financés par le FED, représente un «objectif mouvant»: différentes interprétations peuvent être données pour chaque appel d'offres. Dans l'ensemble, cette phase de la procédure manque de transparence.

12.46. En raison de la sévérité de la sanction finale, à savoir le rejet de la soumission sans autre forme d'évaluation, et pour empêcher des interprétations contradictoires de diviser les évaluateurs, les maîtres d'ouvrage et la Commission, les conditions importantes, qu'une soumission conforme doit nécessairement remplir, devraient être clairement spécifiées dans les documents relatifs aux appels.

Clarification des soumissions

12.47. Les déviations, les restrictions, ou simplement l'insuffisance de l'information, qui ne sont pas considérées comme «importantes», sont généralement soumises à «clarification». Le problème de la clarification est étroitement lié à la détermination de la conformité. Par conséquent, un même manque de transparence se retrouve dans ce domaine.

12.48. La réglementation générale actuelle(446) autorise la clarification dans un seul but, à savoir la correction des erreurs de calcul découvertes. Sinon, aucun changement du montant ou de la substance de la soumission ne peut être sollicité, proposé ou permis. Cette clause est plus restrictive que l'«ancienne» réglementation, stipulant que le maître d'ouvrage ne discute pas avec les soumissionnaires, sauf pour préciser ou compléter les termes de leurs soumissions(447).

12.49. Même dans les étroites limites actuelles, la clarification peut varier (trop) largement, ce qui se traduit par un traitement non uniforme des offres. Cette situation est illustrée par l'exemple suivant: un appel d'offres pour l'Ouganda(448) et un autre pour le Kenya/la Tanzanie(449) ont été lancés au même moment (février 1992) dans des pays voisins, dans le cadre de la même réglementation générale. Dans la première procédure, les quatre offres les plus basses ont été considérées, avec raison, comme non conformes quant au fond, pour une ou plusieurs raisons de nature technique et/ou financière; les quatre soumissionnaires n'ont pas été invités à clarifier leur offre, en produisant les documents manquants, ou en fournissant des informations techniques complémentaires. Dans l'autre cas, l'offre la moins-disante a été considérée comme conforme, bien que des informations complémentaires aient été nécessaires sur dix points différents(450); dans ce cas, le soumissionnaire a été invité à «clarifier» son offre en conséquence; ses «engagements» sur ces points ont été inclus dans le marché passé.

12.50. Deux cas ont été observés où l'objet de la soumission a été sensiblement modifié entre la décision d'adjudication et la signature du marché, à la suite de négociations entre le soumissionnaire retenu et le maître d'ouvrage. À proprement parler, ces modifications ne résultaient pas de la clarification, mais plutôt de la mauvaise préparation de l'appel d'offres. Le fait de négocier est contraire au principe selon lequel l'attribution des contrats de travaux doit être, dans toute la mesure du possible, fondée sur le résultat d'une procédure d'appel ouvert à la concurrence et non sur des négociations avec un seul soumissionnaire.

Évaluation financière d'offres excessivement basses

12.51. La réglementation générale régissant l'évaluation financière prévoit la vérification de l'exactitude arithmétique et du caractère complet des soumissions(451). Cette vérification devrait également permettre de s'assurer du caractère «équilibré» des soumissions, c'est-à-dire de la correspondance entre les prix unitaires mentionnés et la valeur relative de chaque poste par rapport au montant total de la soumission(452).

12.52. Dans quatre cas, les prix de la soumission retenue étaient très bas par comparaison aux autres soumissions:

a) pour ce qui concerne la route Webuye-Malaba au Kenya (453): la soumission retenue, de 21 % inférieure à l'évaluation des ingénieurs et de 27 % à la deuxième soumission, avait été évaluée comme «délibérément basse afin de garantir les chances du marché local». Le contrat correspondant a finalement été dénoncé pour absence d'exécution par le contractant;

b) pour ce qui concerne les routes au Kenya/en Tanzanie (454): la soumission retenue initialement était de 32 % inférieure à la deuxième et de 33 % à l'estimation. Le marché attribué a été refusé par le soumissionnaire, qui, d'après le délégué, aurait probablement encouru des pertes s'il avait exécuté le marché dans ces conditions;

c) pour ce qui concerne la route Lusaka-Kabwe en Zambie(455), la soumission retenue, évaluée comme étant «au-dessous du coût des matériaux» par le délégué, était de 30 % inférieure à la deuxième et à la troisième et de 37 % à la moyenne (dix soumissions). Aucune analyse financière approfondie n'a été effectuée «compte tenu des différences importantes de prix». L'exécution du contrat a été marquée par d'importantes déficiences, et des conflits sont apparus concernant les responsabilités à cet égard;

d) pour ce qui concerne la route Masaka-Kabale (456), la soumission retenue était de 29 % inférieure à la moyenne et de 45 % inférieure à l'estimation. L'exécution du marché a été satisfaisante. En l'occurrence, l'attribution du marché a été qualifiée de prolongation d'une situation existante de quasi-monopole(457).

12.53. Les trois cas sur quatre qui ont engendré de sérieux problèmes et retards montrent que l'évaluation financière devrait aller au-delà d'une simple assurance quant à l'exactitude arithmétique et au caractère complet et équilibré de la soumission retenue. Cette opération devrait également permettre de démontrer le niveau suffisant du montant de la soumission retenue, autrement dit de vérifier que le soumissionnaire a évalué correctement tous les risques, aléas et tous autres facteurs susceptibles d'influer sur son offre ou de l'affecter, comme le prévoit l'article 20 du cahier général des charges relatif aux marchés de travaux(458).

Justification et évaluation de la demande de paiementen monnaie étrangère

12.54. Bien que les soumissions doivent être exprimées en monnaie nationale de l'État des autorités contractantes, les soumissionnaires peuvent demander qu'une partie du marché soit payée en monnaie étrangère(459); ces paiements doivent être effectués à un taux de change fixe(460). Ce système de garantie de change permet au contractant d'être rémunéré dans la même monnaie que celle dans laquelle ses coûts réels sont encourus, tant au niveau local qu'au niveau de l'étranger, mais aussi de se prémunir contre toute dépréciation de la monnaie dans laquelle est exprimée sa soumission.

12.55. Ce système est applicable à tous les marchés de travaux financés par le FED; la partie du marché pour laquelle le paiement est demandé en monnaie étrangère se situe en général entre 60 et 90 % du montant de l'offre.

12.56. La réglementation générale relative aux appels d'offres précise que la part qui peut être versée en monnaie étrangère doit être justifiée par le soumissionnaire et évaluée à la lumière d'éléments vérifiables concernant l'origine réelle des équipements ainsi que des dépenses en cause. L'utilisation d'éléments d'origine étrangère doit être justifiée et donc rester exceptionnelle.

12.57. L'examen de l'échantillon a montré que la justification requise faisait souvent défaut(461). Lorsqu'elle était disponible, elle n'était pratiquement jamais évaluée. La partie faisant l'objet d'une demande de paiement en monnaie étrangère n'a donc jamais été modifiée sur la base d'une évaluation.

12.58. À cet égard, les éléments suivants doivent être pris en considération:

a) les soumissions dont la «clé de répartition des monnaies» est différente ne sont comparables qu'en monnaie nationale. La réglementation générale relative aux appels d'offres prévoit donc que les soumissions soient comparées en monnaie nationale. Cependant, en termes de charges réelles pour le programme indicatif national de l'État ACP et pour la convention de financement (tous deux exprimés en écus), ces soumissions ne sont pas comparables(462);

b) lorsque la part dont le montant est demandé en monnaie étrangère ne correspond pas au coût réel à supporter par le contractant, ce dernier peut facilement réaliser indûment des profits «inattendus» en étant rémunéré en monnaie forte pour des frais encourus en monnaie locale dépréciée;

c) la détermination de l'offre la plus avantageuse ne peut être fondée exclusivement sur le prix en monnaie nationale: il convient également de tenir compte des conditions de paiement ainsi que de l'adaptation aux conditions locales.

12.59. Aussi bien les maîtres d'ouvrage que la Commission devraient veiller davantage à la justification et à l'évaluation des conditions figurant dans la soumission pour ce qui concerne le paiement en monnaie étrangère. La volonté de privilégier largement l'utilisation des ressources des pays ACP, qui est affirmée dans la convention(463), est souvent négligée.

Régime fiscal et douanier

12.60. Le régime fiscal et douanier représente un aspect important en raison de son incidence financière et des intérêts opposés des donateurs et des bénéficiaires. Les principes qui régissent le régime fiscal et douanier applicable aux États ACP pour les marchés de travaux financés par le FED sont exposés dans les conventions de Lomé: protocole 6 de Lomé III et articles 308-310 de Lomé IV. Selon la disposition de base(464), les États ACP appliquent aux marchés financés par la Communauté un régime fiscal et douanier qui n'est pas moins favorable que celui appliqué à l'État le plus favorisé, ou aux organisations internationales en matière de développement avec lesquelles ils ont des relations.

12.61. Il est, par ailleurs, précisé que sont soumis à cette disposition de base «[...] tous les achats de produits incorporés dans un marché de travaux réputés faits sur le marché local et soumis au régime fiscal applicable en vertu de la législation nationale en vigueur dans l'État ACP bénéficiaire»(465). Toute question non visée aux articles 308 et 309 reste soumise à la législation nationale de l'État concerné(466).

Application de la clause du statut le plus favorable

12.62. Selon la Commission, la clause du statut le plus favorable a été transposée, dans tous les États ACP, soit par une loi nationale édictée sur la base de la clause de la convention de Lomé, soit par un accord ad hoc entre la Commission et l'État ACP. En pratique, il semble que les délégations doivent prouver, afin d'obtenir les mêmes conditions pour les marchés financés par le FED, que d'autres donateurs reçoivent un traitement plus favorable(467).

12.63. La Commission ne rassemble pas de façon centralisée les données disponibles sur l'application du régime fiscal, prévu par les accords ad hoc ou la législation nationale. Ainsi, les services centraux de la Commission ne comparent systématiquement les conditions de l'appel d'offres concernant le régime fiscal, pour n'importe quel appel d'offres donné, ni avec les dispositions sur lesquelles un accord a été trouvé ou celles prévues par l'État ACP concerné ni avec celles des conventions de Lomé. En théorie, il se peut que les délégations soient mieux informées de la situation existante, mais aucun élément ne prouve qu'elles procèdent à des contrôles systématiques.

12.64. En conclusion, le régime douanier et fiscal défini dans les dossiers d'appel d'offres pour les marchés financés par le FED peut varier d'un pays à l'autre. Cependant, à l'intérieur d'un même État ACP, ce régime varie d'un appel d'offres à un autre, ce qui n'est pas acceptable. En l'absence de justification claire, la Cour ne peut déterminer si les appels d'offres concernant des marchés de travaux financés par le FED ont été lancés et attribués sur la base du régime fiscal le plus favorable, comme le requièrent les conventions de Lomé.

Régime fiscal et douanierapplicable aux produits importés

12.65. La plupart des dossiers d'appel d'offres examinés comportaient des dispositions détaillées concernant le régime fiscal, et plus particulièrement pour les produits à importer et à incorporer aux travaux.

12.66. La majorité des appels d'offres incluaient une disposition prévoyant l'importation de produits «en franchise de droits de douane». En l'absence d'information relative à la législation fiscale nationale (ACP) sur les produits importés, et plus généralement relative au «régime fiscal le plus favorable», il est impossible de contrôler si les conditions des appels d'offres respectent les dispositions de la convention de Lomé.

12.67. Par ailleurs, une clause de franchise de droits de douane modifie les prix relatifs des produits importés par rapport à ceux des produits fabriqués sur place. Cet effet pourrait être contraire à l'objectif de la convention, à savoir promouvoir l'utilisation des ressources des pays ACP.

12.68. Un pays ACP (Kenya) est conscient de cet effet et interdit en conséquence, pour l'exécution de marchés de travaux, l'importation de produits qui sont disponibles auprès d'entreprises nationales.

Cahiers des charges et régime fiscal

12.69. Dans les cas suivants, des incohérences dans la définition des conditions du marché et dans la procédure d'appel d'offres ont été constatées:

a) l'appel d'offres (n° 3406) pour la route Niamey-Say au Niger a été lancé avec la mention «produits importés exonérés», mais après la publication de l'appel d'offres, le maître d'ouvrage a supprimé cette clause. Dans la mesure où cette modification était contraire à l'accord ad hoc, conclu avec le pays ACP concerné sur l'application de la convention de Lomé, la délégation a exigé le rétablissement du «statut le plus favorable», qui avait été accordé précédemment. En conséquence, l'offre retenue, droits de douane non compris, était inférieure de 8 % à la même offre, droits de douane compris;

b) les appels d'offres concernant des routes en Zambie (468) et en Ouganda(469) comportaient des indications contradictoires; d'une part, il était mentionné que les produits importés étaient exonérés de droits de douane(470), d'autre part, le cahier des prescriptions spéciales régissant la révision des prix précisait que les taux de base pour les produits importés, utilisés pour la fixation du prix indiqué dans l'offre, devaient inclure les droits de douane. L'exécution de ces deux marchés, attribués sur la base de ces appels d'offres, a été marquée par des désaccords sur le paiement des taxes et sur les sommes exigées dans le cadre de la révision du prix;

c) pendant l'exécution du marché attribué sur la base d'un appel d'offres pour une route en Guinée (471), une loi a été votée par les autorités nationales, supprimant l'exonération de taxes accordée pour tous les marchés en cours financés par des donateurs internationaux. En conséquence, comme le fuel ne pouvait plus être acheté en franchise, le cocontractant a suspendu l'exécution du marché.

12.70. Dans un certain nombre de cas, les appels d'offres ont été lancés en envisageant deux possibilités (avec et sans droits). Une telle procédure manque de transparence et reflète une méconnaissance des règles en matière d'exonération de taxes et de droits de douane.

12.71. Cette situation s'est produite dans le cas de deux routes (472) (473), pour lesquelles les offres devaient être présentées en deux versions, l'une incluant et l'autre excluant les taxes et les droits de douane. Dans le premier cas, la procédure résultait d'une demande de la Commission(474), qui craignait que le financement disponible soit dépassé. Ce marché a été attribué «en franchise», ce qui correspondait à un prix de 10 % inférieur à l'offre, taxes comprises. Dans le second cas, le montant de l'offre retenue «en franchise» était de 38 % inférieur à la même offre, taxes incluses.

Évaluation et sélection des offres

12.72. La conformité des soumissions reçues au régime fiscal et douanier, mentionné dans le cahier général des charges de l'appel d'offres, n'a pas toujours été examinée lors de l'évaluation des offres. Dans ces conditions, il est assez difficile de porter un jugement d'ensemble sur la validité de ces évaluations.

12.73. Quand la conformité avait été examinée, les offres considérées comme «incorrectes» étaient traitées de façon différente: certaines étaient jugées non conformes et rejetées, alors que d'autres étaient jugées conformes et leur évaluation était poursuivie. Ces dernières étaient, par la suite, modifiées de façon à les rendre conformes.

12.74. Le résultat de trois procédures de sélection a été influencé par certaines observations formulées sur la conformité de l'offre avec le régime fiscal et douanier:

a) dans l'appel d'offres concernant les routes au Kenya et en Tanzanie (475), les trois offres les moins-disantes ont été présentées sur la base de montants exonérés de taxes pour le carburant et le bitume; cela était contraire à la spécification de l'appel d'offres, selon laquelle ces produits devaient être achetés dans les pays ACP concernés (Kenya et Tanzanie), et donc soumis aux taxes nationales. Ces offres n'ont pas été rejetées; pour pouvoir attribuer le marché au cocontractant, ses montants de base ont été modifiés de façon qu'ils incluent les taxes nationales. En principe, il est impossible de modifier les offres soumises pour les rendre conformes au cahier général des charges de l'appel d'offres;

b) à l'opposé, l'évaluation réalisée pour les routes de Kampala(476) a montré que le prix de cinq des neuf offres évaluées avait été fixé, contrairement au cahier général des charges de l'appel d'offres, sur la base d'une exonération de taxes et droits de douane pour le bitume. Ces offres ont été rejetées comme non conformes; ce rejet a été l'un des éléments qui a conduit à retenir la cinquième offre parmi les plus basses. Cette procédure est conforme aux dispositions du FED;

c) pour la route au Burkina Faso(477), l'offre la moins-disante a été évaluée comme «non conforme», parce qu'elle n'incluait pas les droits de douane sur les produits à importer pour l'exécution du marché. Ces droits de douane étaient indiqués comme s'élevant à 15 % environ du prix de l'offre; même en incluant les droits de douane, l'offre demeurait la plus basse. Selon la Commission, qui soutenait la proposition du maître d'ouvrage de rejeter cette offre:

- le régime fiscal et douanier était clairement exposé dans le cahier général des charges,

- le cocontractant ne cherchait pas à clarifier son offre, mais à la modifier,

- il était impossible de vérifier la liste des produits du cocontractant censés être exonérés;

En conséquence, l'offre a été jugée «non comparable aux autres».

12.75. L'argumentation de la Commission soulève des doutes pour les raisons suivantes:

a) le cahier général des charges, qui ne faisait que citer la convention de Lomé, n'était absolument pas explicite en ce qui concerne le régime fiscal et douanier applicable aux produits importés;

b) peu de temps avant cette procédure d'appel d'offres, un marché de travaux, que ce soumissionnaire rejeté dans le même État ACP était en train de réaliser, s'était vu accorder un «statut d'exonération totale» avec l'approbation de la Commission. En conséquence, le soumissionnaire rejeté a, avec raison, déclaré avoir agi en toute bonne foi;

c) en ce qui concerne l'offre retenue (dont le montant dépassait de 3,1 Mio ECU celui de l'offre la moins-disante), aucune vérification n'a été effectuée pour déterminer sur la base de quel régime fiscal et douanier elle avait été établie. Le marché conclu ultérieurement avec le soumissionnaire retenu bénéficiait explicitement d'une «exonération de taxes», bien qu'il soit difficile de dire si cette exonération portait aussi implicitement sur les droits de douane.

Conclusion

12.76. L'audit des appels d'offres lancés entre 1988 et 1993 a montré que les procédures d'appel d'offres pour les travaux financés par le FED présentaient un nombre relativement important de faiblesses dans la réglementation et dans son application. Cependant, les conséquences financières de ces faiblesses ont souvent été résorbées par les réserves pour imprévus et n'ont donc pas toujours entraîné des demandes de financement complémentaire.

12.77. Les maîtres d'ouvrage et la Commission doivent accorder une attention plus importante à la préparation et à l'approbation des dossiers d'appel d'offres pour s'assurer que tous les critères d'évaluation des offres y figurent. Les instructions aux soumissionnaires et le cahier des prescriptions spéciales du marché doivent être contrôlés systématiquement afin de prévenir toute interprétation divergente (voir points 12.28-12.32).

12.78. L'adéquation et la transparence des pratiques d'évaluation des offres doivent être améliorées pour les raisons suivantes:

a) les méthodes actuelles utilisées pour déterminer la conformité de l'offre et pour obtenir des explications ne sont pas transparentes. L'adéquation, la cohérence et la transparence de ces procédures pourraient être renforcées en identifiant plus clairement les conditions essentielles des appels d'offres, à l'exception de celles faisant l'objet d'une clarification (voir points 12.41-12.50);

b) l'évaluation financière des offres ne montre pas toujours si l'offre proposée pour l'attribution du marché est adaptée (voir points 12.51-12.53);

c) les dispositions concernant la justification et l'évaluation relatives à la part du marché payable en monnaie étrangère ne sont pas appliquées. Cette question doit impérativement faire l'objet de dispositions appropriées (voir points 12.54-12.59).

12.79. Bien souvent, le régime fiscal et douanier applicable aux marchés de travaux n'est pas assez clairement défini dans les dossiers d'appel d'offres. Pour permettre le contrôle de ces éléments, il est nécessaire que la Commission ait à sa disposition un système d'information centralisé contenant:

a) toutes les données relatives aux accords ad hoc conclus avec les États ACP pour l'application de la clause du «statut le plus favorable» (article 308 de Lomé IV) (voir points 12.62-12.64);

b) la législation nationale (ACP) relative au régime fiscal applicable aux produits importés (voirpoints 12.65-12.68).

12.80. Afin de réduire les possibilités d'interprétation extensive et d'application incorrecte des règles existantes, l'évaluation des offres devrait inclure systématiquement une appréciation de leur conformité avec les dispositions du régime fiscal et douanier figurant dans le dossier d'appel d'offres (voir point 12.72).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

MISE EN OEUVRE DES FED JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 1996

12.7. La Commission prête une attention particulière à l'utilisation des reliquats des FED clôturés, et notamment les crédits non affectés. Une solution plus «structurelle» n'est toutefois pas envisageable étant donné les dispositions contraignantes des conventions.

Avances du 8e FED

12.9 12.10. Le 8e FED ne sera probablement ratifié que vers la fin de l'année 1997, voire au début de 1998 et, par conséquent, il n'est pas possible de comptabiliser des dettes à sa charge. Aussi, les montants financiers impliqués ont été pris sur les réserves financières du 7e FED.

Au cas où le 8e FED ne serait pas ratifié, ces dépenses seraient affectées complètement et définitivement au 7e FED (voir les décisions du Conseil ACP-CE n° 1/96 et n° 2/96) en utilisant des ressources non engagées d'autres dotations du 7e FED.

Dès que toutes les dispositions légales relatives au 8e FED seront effectives, la Commission prendra les mesures nécessaires afin de faire apparaître la nouvelle situation au niveau comptable.

APPELS À LA CONCURRENCE POUR LES MARCHÉS DE TRAVAUX FINANCÉS PAR LES 6e ET 7e FED

Cadre juridique

Structure

12.21. En ce qui concerne les consultants préparant des dossiers d'appel d'offres, ces derniers sont engagés directement par chaque État ACP qui est responsable de la mise à la disposition des informations dont le consultant a besoin pour mener à bien sa tâche. En outre, ils connaissent les règles applicables lorsque la Commission estime nécessaire d'apporter des corrections à un dossier d'appel d'offres.

Constatations et observations

Préparation des dossiers d'appel d'offres

12.30 Il arrive qu'il faille modifier des dossiers d'appel d'offres au cours de la procédure d'appel d'offres, mais il y a diverses raisons à celà, telles que des impératifs liés à des changements politiques et administratifs ou des changements dans les spécifications techniques du projet. En fonction du champ d'application et de l'importance des modifications à apporter, il est préférable, dans certains cas, de réagir en modifiant le dossier plutôt qu'en procédant à une annulation pure et simple.

Toutefois, la Commission reconnaît que l'objectif doit être de publier des documents d'appel d'offres aussi définitifs que possible afin d'éviter toute confusion entre les soumissionnaires. À cet effet, la Commission estime que la situation s'est nettement améliorée aujourd'hui par rapport à la période à laquelle se réfère la Cour.

a) Dans l'appel d'offres Kenya-Tanzanie, on a décelé une incohérence entre le décompte des quantités et les spécifications techniques, dont les conséquences étaient de toute façon réglées par le dossier d'appel d'offres lui-même.

SUITE DU TEXTE SOUS LE NUM.DOC: 397Y1118(01).11

En Ouganda, l'appel d'offres a été publié pour la première fois le 14 février 1992, huit mois après l'entrée en vigueur de la nouvelle série de règles applicables aux contrats financés par le FED. Dans ce contexte, l'administration bénéficiaire et les consultants chargés de la préparation des documents d'appel d'offres n'avaient qu'un délai relativement court pour s'adapter aux nouvelles pratiques administratives. Les errata ne portaient pour l'essentiel que sur des dispositions administratives et non sur des lacunes techniques. L'objectif premier des errata était de conformer le dossier à la réglementation.

b) En ce qui concerne l'appel d'offres en Jamaïque, il n'a pas été démontré en quoi le dossier était déficient ou incorrect. La procédure a été annulée parce que les offres les plus basses pour les deux lots excédaient nettement les montants disponibles sur le budget Sysmin de Lomé II.

Dans le cas de la Zambie, la Commission estime que l'appel d'offres était «techniquement complet» parce que des études relatives au trafic, aux matériaux, à la résistance du revêtement et même une analyse coût/bénéfice avaient été réalisées avant d'adapter le dossier final. Concernant le coût de révision du prix, prière de se reporter au point 12.30 d).

c) Voir réponse au point 12.50.

d) Concernant l'appel d'offres en Ouganda, voir point 12.69 b).

En ce qui concerne l'appel d'offres en Zambie, il y a essentiellement deux manières d'appliquer la révision des prix aux taux unitaires proposés par un soumissionnaire. Dans les cas où des statistiques fiables sont publiées régulièrement par un organisme officiel du pays bénéficiaire, on peut utiliser la formule polynôme usuelle et bien connue. Le contexte africain ne permet pas toujours de suivre cette approche, et la révision des prix est réalisée article par article sur la base des prix effectifs payés au fournisseur. Le différend relatif à la révision des prix cité par la Cour concerne une demande d'un contractant visant à obtenir que le montant de la révision du prix soit divisé en monnaie étrangère et en monnaie locale comme tout autre paiement. La demande a bien sûr été rejetée. La substantielle révision du prix demandée s'explique par la forte inflation qu'a connue la Zambie au cours de l'exécution des travaux. Pour information, vous noterez qu'un audit a été réalisé afin de vérifier l'authenticité des chiffres ayant servi à étayer ce point.

12.31. Même si le dossier est exempt d'erreurs, le contractant est libre de déposer des réclamations et peut les voir rejetées par l'autorité contractante sur la base des documents de contrat. Il n'est pas démontré que dans les deux cas mentionnés, pour lesquels une compensation importante a été réclamée, la mauvaise préparation du dossier d'appel d'offres en ait été la cause sous-jacente.

12.32. Ces questions ont été traitées par la Commission lors de la préparation et de l'introduction des nouvelles règles d'appel d'offres et de conditions contractuelles, approuvées par la décision 90/3/CEE du Conseil, par la préparation de différents documents explicatifs ainsi que de dossiers d'appel d'offres types et dans le cadre de cours de formation à la gestion financière du FED.

Répétition de procédures d'appel d'offres

12.33. Lorsque l'appel d'offres pour le projet relatif aux eaux usées en Jamaïque a été lancé, la proposition de financement avait déjà été soumise au comité FED et le budget ne pouvait pas être modifié. Il peut être intéressant de noter que l'enveloppe initialement prévue pour ce marché était de 20 Mio ECU, ou 80 % du total de l'accord de financement. Les offres les plus basses reçues étaient supérieures d'environ 60 % au budget disponible, et il n'y avait pas de raison de poursuivre. La décision de la Commission d'annuler l'appel d'offres pour insuffisance de ressources financières était donc nécessaire. En outre, le projet devait être retiré du comité FED.

Sélection des offres

Grands principes

12.34. La Commission convient avec la Cour que le prix de l'offre n'est qu'un critère parmi d'autres, mais souhaiterait insister sur le fait qu'il faudrait autant que possible étudier tous les autres aspects au cours de l'évaluation administrative et technique. Pour comparer les offres sur la même base, il faudrait grouper des éléments financièrement quantifiables et les évaluer à la lumière du prix.

Détermination de l'éligibilité

12.38 11.40. Conformément aux accords internes sur le financement et l'administration de l'aide communautaire dans le cadre des conventions de Lomé (7e FED: JO L 229 du 17.8.1991), les entreprises d'États membres n'ayant pas participé à un FED particulier ne peuvent pas participer à des projets financés au titre de ce fonds. Cependant, si un contrat est cofinancé par deux FED, le critère d'éligibilité pour participer est pour les entreprises des États membres d'avoir participé à au moins l'un des fonds, par dérogation à établir conformément à l'article 125, paragraphes 4, 5, de la convention de Lomé II, ainsi que dans les conventions qui ont suivi. Dans la pratique, cette question a été clarifiée par le «manuel d'instructions» (version 1988) créé par la Commission pour son personnel au siège et dans les délégations, mais seulement dans le contexte général des «dérogations en favoriser de pays tiers» (chapitre III, point 5.2). En outre, lorsqu'un cofinancement de la sorte est prévu, les États membres, par le biais du comité FED, sont informés des implications de leur participation. Les critères d'éligibilité sont de plus mis en évidence dans l'avis d'appel d'offres.

Détermination de la conformité quant au fond

12.42. L'adéquation d'une offre est déterminée à différents niveaux, en général liés aux exigences administratives, techniques et financières détaillées dans le dossier d'appel d'offres. La totale adéquation d'une offre ne peut être déterminée qu'à la fin de l'évaluation. Cependant, comme l'évaluation des offres est faite progressivement, il est possible qu'une offre puisse être considérée comme non conforme déjà à un premier stade sans qu'il soit tenu compte des conclusions qu'aurait induites une évaluation complète.

12.43. Les termes «déviation importante» doit nécessairement donner lieu à interprétation afin de permettre l'évaluation de l'offre à la lumière du contexte spécifique.

12.44. En règle générale, les offres incomplètes, dans lesquelles des documents essentiels sont manquants, sont rejetés. Cependant, une offre peut être incomplète, mais pour absence seulement de détails mineurs ou nécessitant des clarifications sur les formulations peu claires. Dans de tels cas, il peut être justifié de demander clarification au soumissionnaire plutôt que de rejeter son offre directement. Cette procédure s'inscrit aussi dans l'objectif d'encourager la participation d'entreprises des États ACP qui ne disposent pas forcément du personnel spécialisé ou d'une longue expérience du respect des procédures d'appel d'offres internationales. En fonction du volume et de la nature des documents manquants, les offres doivent être jugées chacune selon son mérite et ne peuvent donc être comparées. Le fait de prendre des décisions différentes dans des circonstances qui peuvent paraître similaires n'implique pas une incohérence dans la mesure où chaque offre doit être jugée en propre.

a) Les appels d'offres pour l'Ouganda et la Mauritanie ont été préparés et évalués en vertu de la réglementation alors en vigueur, avant juin 1991, qui n'exigeait pas que les critères d'évaluation soient stipulés dans les documents d'appel d'offres.

b) Dans les appel d'offres de travaux, c'est l'offre du moins-disant qui est sélectionnée. Une évaluation de grande envergure - et coûteuse - de toutes les offres n'est donc normalement pas nécessaire pour déterminer le soumissionnaire retenu.

c) Deux appels d'offres au Kenya, voir point 12.52.

d) Pour l'appel d'offres au Burkina Faso, il peut être utile de rappeler qu'il incombe tout d'abord aux soumissionnaires de veiller à la conformité de leurs offres avec la législation nationale. Si le dossier d'appel d'offres ne contient pas d'instructions spécifiques et qu'il n'est donc pas clair, il relève de la responsabilité des soumissionnaires de demander des éclaircissements aux organismes concernés, à savoir l'autorité contractante ou l'ordonnateur national.

e) Pour l'appel d'offres au Kenya, voir point 12.49.

12.45 12.46. La Commission, depuis les règles générales de 1991, a appliqué le principe suivant lequel les documents essentiels demandés dans les appels d'offres doivent être identifiés comme tels. La question a été traitée dans les dossiers d'appel d'offres types, élaborés par la Commission et proposés aux États ACP. Cependant, ce trait n'est pas spécifique au contexte de Lomé et il n'est pas possible d'aller jusque dans les moindres détails. De même, pour les marchés sur le marché intérieur, le problème des définitions est une question épineuse.

Clarification des offres

12.47 12.49. Si une information essentielle demandée dans le dossier d'appel d'offres n'est pas remise avec l'offre, l'offre ne peut être rendue conforme par remise ultérieure des informations manquantes. Cependant, il est permis de clarifier des informations déjà remise lorsque l'offre paraît contenir des informations contradictoires ou pas assez claires.

12.49. Au Kenya, le moins-disant s'est vu accorder le marché parce que son offre était considérée comme conforme après quelques clarifications/confirmations sur le décompte des quantités. Cependant, la Commission est aussi d'avis que les prix ne peuvent pas être modifiés (dans ce cas, l'offre ne comportait pas les taxes et les droits à valoir sur le matériel local) et l'offre aurait donc dû être rejetée. Voir aussi le point 12.74 a).

12.50. La Commission convient que le dossier d'appel d'offres devrait dans toute la mesure du possible mentionner l'ampleur des ressources impliquées. Cependant, il n'est pas rare dans des marchés de travaux très complexes qu'il faille affiner la proposition à la fin, lorsque le contrat est accordé. La procédure d'appel d'offres a pu s'étendre sur une longue période et les besoins ont pu changer. L'évaluation des offres a pu mettre en lumière de nouvelles idées que l'État ACP avait pu négliger auparavant. C'est pourquoi, plutôt que de retirer l'appel d'offres et de le relancer après introduction des nouvelles exigences, il est préférable d'évaluer les offres en fonction des exigences premières et de négocier ensuite les derniers détails avec le soumissionnaire retenu. Ce qui doit rester inchangé, c'est l'étendue et l'objectif du marché; quant à la compensation financière, s'il y en a une, accordée soit au contractant, soit à l'autorité contractante, elle doit être fixée.

Évaluation financière d'offres excessivement basses

12.52 12.53. L'offre financière dépend toujours de la stratégie commerciale du soumissionnaire, de la proximité de son matériel par rapport au site, des coûts généraux de mobilisation, etc. C'est pourquoi les offres peuvent différer entre elles pour des raisons très différentes. Compte tenu de cette difficulté et du fait que les règles générales n'imposent pas le rejet automatique des offres fondées sur des «prix excessivement bas», cette question devait être abordée avec une grande prudence. Cependant, dans plusieurs cas, outre ceux mentionnés par la Cour, le choix d'offres très basses s'est soldé par une exécution réussie (voir exemple de la Cour au point 12.52 d).

12.52 a) Dans le projet Webuye-Malaba, au Kenya, le défaut d'exécution de ce soumissionnaire n'était pas forcément lié au prix bas de son offre, mais plutôt à son inexpérience du travail dans les pays en développement.

b) En ce qui concerne les routes au Kenya-en Tanzanie: bien que l'autorité contractante s'apprêtât à attribuer le marché au moins-disant, cette attribution était subordonnée à certaines clarifications de la part du soumissionnaire. Faute de clarifications satisfaisantes ainsi que d'une caution de bonne exécution, le marché a été attribué au deuxième moins-disant qui était proche des estimations.

c) Dans le cas de la Zambie, le soumissionnaire a donné suffisamment d'assurances que ses coûts de mobilisation étaient très réduits du fait qu'il disposait déjà sur place du personnel et du matériel.

Justification et évaluation de la demande de paiement en monnaie étrangère

12.56 12.59. La Commission convient avec la Cour que l'autorité contractante devrait être plus attentive aux justifications avancées par un soumissionnaire qui demande un paiement en monnaie étrangère. Les services de la Commission étudieront le moyen d'améliorer cette situation.

Régime fiscal et douanier

Application de la clause du statut le plus favorable

12.62 12.63. Même si la convention de Lomé tente de limiter l'application de taxes et de droits d'importation locaux, elle ne peut en garantir l'exonération totale. C'est pourquoi le niveau d'exonération peut varier d'un pays à l'autre. À plusieurs reprises, la Commission a tenté, soit directement avec les États ACP individuellement, soit par le biais de l'expérience bilatérale des États membres, d'obtenir suffisamment d'informations sur lesquelles on pourrait se fonder à l'avenir en matière fiscale. Cependant, ces informations ne lui parviennent pas facilement pour l'instant. C'est pourquoi il n'a pas été possible (point 12.63) de centraliser les données.

12.64. La Commission est consciente de l'incohérence et étudie les façons d'améliorer la situation actuelle, notamment en interrogeant à nouveau les États membres.

Régime fiscal et douanier applicable aux produits importés

12.66 12.67. Les appels d'offres sont lancés sous la responsabilité de l'autorité contractante et si un État ACP souhaite procéder à des importations en franchise, cela ne constitue pas une violation du principe visant à minimiser le plus possible les droits et taxes. L'autorité contractante peut agir ainsi si la législation qui lui est applicable le lui permet. En outre, lorsqu'une telle exonération résulte de l'application de l'article 308, l'exonération est un effet direct des règles de la convention de Lomé, elle n'y déroge pas.

Cahier des charges et régime fiscal

12.69 12.75. La Commission convient avec la Cour que les dossiers d'appel d'offres devraient contenir des informations claires sur l'impact des taxes. Cependant, en réalité, il est rarement possible de parvenir à cette situation idéale. Une attitude très stricte vis-à-vis de ce principe se solderait sans doute par une diminution sensible du nombre des offres. En même temps, il faut reconnaître (voir point 12.62-12.63 figurant ci-dessus) qu'il n'est pas toujours facile d'obtenir ce type d'information auprès des administrations des pays ACP même après de longues discussions entre les délégations de la Commission et les ministères responsables. Seul un très petit nombre d'États ACP ont adopté à ce stade des règles claires pour tous les donateurs - ou pour l'UE uniquement - qui précisent les règles fiscales nationales applicables et les exonérations qui peuvent être consenties (notamment dans le cadre de l'article 308). De plus - et en vertu des orientations du FMI -, la plupart des pays en développement ont récemment introduit une réforme radicale de leur législation nationale en matière de taxes et de douanes, ce qui a rendu la tâche encore plus complexe, en particulier lorsque le niveau des exonérations a été fortement réduit (souvent proche de celui que prévoit l'article 309). Cependant, la Commission continue d'étudier les façons d'améliorer la situation.

12.69 a) Au Niger, la Commission a réussi à introduire la clause de la nation la plus favorisée.

b) Étant donné que les instructions étaient claires quant à l'exonération accordée dans l'appel d'offres en Ouganda et que les prix étaient fixés sur cette base (dans l'ordre de préséance des documents contractuels, l'offre vient avant les conditions spécifiques), il est assez difficile de comprendre au nom de quoi un soumissionnaire/contractant peut réclamer une révision des prix fondés sur des taux incluant les exonérations de droits et de taxes. Il était, là encore, de la responsabilité du soumissionnaire de demander des éclaircissements auprès de l'autorité contractante.

c) Du fait du problème récurrent de l'imposition des contrats en Guinée, la Commission a suspendu, en 1995, l'émission d'appels d'offres. Un accord avec les autorités locales intervenu en juin 1997 a désormais réglé cette situation.

Évaluation et sélection des offres

12.74. Concernant l'offre au Kenya-en Tanzanie, la Commission est également d'avis que les prix ne peuvent être modifiés et que les offres auraient dû être soumises en intégrant la totalité des taxes dans ce cas.

c) Au Burkina Faso, le moins-disant a présenté son offre sans demander aucun éclaircissement préalable et en supposant (en contradiction avec les dispositions de l'appel d'offres) qu'une exonération totale pouvait être appliquée sur la base d'un précédent. La soumission a été rejetée à bon droit, car, entre autres, l'offre financière ne peut être modifiée en cours de procédure [voir observation de la Cour au point 12.74 a)]. Non seulement la comparaison des offres financières se trouvait faussée, mais aussi le fait d'être le moins-disant en tout état de cause ne permet pas de modifier l'offre financière et de la considérer comme recevable.

Conclusion

12.76. Le rapport fait allusion à des marchés attribués pendant une période caractérisée par le passage des anciens systèmes d'attribution des marchés au nouveau système. Depuis l'introduction des nouvelles règles générales en 1991 et après une période initiale d'adaptation à ce nouvel environnement procédural, la qualité de la préparation des dossiers d'appel d'offres s'est nettement améliorée. Des documents d'appel d'offres types existent et sont constamment adaptés pour tenir compte des évolutions et des constatations. Les pratiques d'évaluation des offres ont aussi été clarifiées et sont devenues plus transparentes. Un certain nombre d'observations de la Cour reflètent exactement les raisons qui ont incité à opter pour un nouveau système d'attribution des marchés au milieu de l'année 1991. En outre, dans de nombreux cas critiqués par la Cour, les procédures suivies étaient à la fois économiquement rationnelles et régulières.

12.77. La Commission convient que tous les efforts possibles devraient être faits afin de veiller à ce que les documents d'appel d'offres soient aussi complets et aussi clairs pour les soumissionnaires que possible. C'est pourquoi les nouvelles règles d'attribution des marchés ont été introduites en 1991, celles-ci rendant obligatoire la spécification des critères d'évaluation dans le dossier d'appel d'offres.

12.78 a) Dans les documents d'appel d'offres types désormais en vigueur, les instructions au soumissionnaire énoncent les conditions d'appel d'offres auxquelles les soumissionnaires doivent être particulièrement attentifs, tels que les documents exigés dont l'absence entraînera la disqualification.

b) Le caractère «suffisant» d'une offre relève du soumissionnaire. Dans la mesure où son offre est conforme, il est de la responsabilité du soumissionnaire de savoir s'il peut effectivement mener à bien le contrat au prix qu'il propose. En fonction de la situation géographique et de la stratégie du soumissionnaire, les prix des offres peuvent s'écarter de façon considérable des estimations de l'ingénieur.

c) La Commission reconnaît le problème et conçoit que l'autorité contractante devrait être plus attentive aux justifications données par les soumissionnaires pour étayer leur demande de paiement en monnaie étrangère. Les services de la Commission vont étudier les moyens d'améliorer cette situation.

12.79. À plusieurs reprises, la Commission a tenté, soit directement avec les États ACP individuellement, soit par le biais de l'expérience bilatérale des États membres, d'obtenir suffisamment d'informations sur lesquelles on pourrait se fonder à l'avenir en matière fiscale. Cependant, ces informations ne lui parviennent pas facilement pour l'instant. C'est pourquoi il n'a pas été possible (point 12.63) de centraliser les données. Cependant, la Commission étudie les façons d'améliorer la situation actuelle, notamment en interrogeant à nouveau les États membres.

12.80. Il n'est pas toujours facile d'obtenir ce type d'information auprès des administrations des pays ACP même après de longues discussions entre les délégations de la Commission et les ministères responsables. Seul un très petit nombre d'États ACP ont à ce stade adopté des règles claires pour tous les donateurs - ou pour l'UE uniquement - qui précisent les règles fiscales nationales applicables et les exonérations qui peuvent être consenties (notamment dans le cadre de l'article 308). De plus - et en vertu des orientations du FMI -, la plupart des pays en développement ont récemment introduit une réforme radicale de leur législation nationale en matière de taxes et de douanes, ce qui a rendu la tâche encore plus complexe, en particulier lorsque le niveau des exonérations a été fortement réduit (souvent proche de celui que prévoit l'article 309). Cependant, la Commission continue d'étudier les façons d'améliorer la situation.

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CHAPITRE 13(478*) Coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers (à l'exception des pays de l'Europe centrale et orientale)

13.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 13.1 - 13.2

Exécution du budget 13.3 - 13.19

Aide humanitaire (B7-21) 13.4 - 13.5

Coopération financière avec l'Asie et l'Amérique latine (B7-30 et B7-31) 13.6 - 13.7

Afrique du Sud (B7-32) 13.8 - 13.9

Coopération avec les pays méditerranéens (B7-40 et B7-41) 13.10 - 13.19

Technologies de l'information et systèmes d'information de gestion 13.20 - 13.32

Développement du système MIS 13.22 - 13.28

Technologies de l'information à la DG IB 13.29 - 13.30

Conclusion 13.31 - 13.32

Fondo especial de promoción de las exportaciones de Honduras y Nicaragua (FEPEX) 13.33 - 13.55

Introduction 13.33 - 13.35

Exécution du projet 13.36 - 13.37

Gestion du portefeuille de prêts par le BCIE 13.38 - 13.41

Gestion des fonds non encore affectés 13.42

Suivi du projet 13.43 - 13.46

Résultats du projet 13.47 - 13.49

Comptabilité des lignes de crédit 13.50 - 13.51

Conclusions 13.52 - 13.55

Prêts-relais 13.56 - 13.64

Conclusion 13.64

INTRODUCTION

13.1. Les dépenses relatives aux politiques extérieures de la Communauté européenne financées par le budget général concernent l'aide alimentaire humanitaire, la coopération financière et technique avec les pays d'Asie et d'Amérique latine, certains pays du bassin méditerranéen et l'Afrique du Sud; elles sont également liées à diverses autres politiques, telles que le cofinancement de projets mis en oeuvre par des organisations non gouvernementales (ONG) et de programmes en matière d'environnement ainsi que le soutien d'actions visant à défendre les droits de l'homme et les valeurs démocratiques. Elles englobent en outre les dépenses relatives à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) relevant du budget général, comme le prévoit le titre V du traité sur l'Union européenne.

13.2. Le présent chapitre présente des observations résultant d'une analyse de l'exécution budgétaire. Elles sont suivies d'observations concernant:

a) une évaluation de l'action de la Commission visant à élaborer un système d'information de gestion (Management Information System - MIS) pour les mesures de coopération au développement en Asie, en Amérique latine et dans le bassin méditerranéen;

b) un grand projet de lignes de crédit (FEPEX) avec une banque régionale d'Amérique centrale (le Banco Centroamericano de Integración Económica - BCIE);

c) les «prêts-relais».

EXÉCUTION DU BUDGET

13.3. Le tableau 13.1 résume l'exécution budgétaire en 1996 pour l'ensemble du domaine visé par le présent chapitre. Il montre que, pour l'ensemble de la sous-section B7 du budget définitif (sauf le titre B7-5 et certains articles du titre B7-8), le taux d'utilisation globale des crédits d'engagement s'est élevé à 98,7 % et celui des crédits de paiement à 76,8 %. Pour ce qui concerne la sous-section B8, les chiffres correspondants ont été de 96,6 % et de 75,8 %, respectivement. Le tableau 13.2 montre l'utilisation des crédits d'engagement et de paiement pour les principaux programmes.

Aide humanitaire (B7-21)

13.4. Depuis son rapport annuel relatif à l'exercice 1992, la Cour a régulièrement attiré l'attention sur les dérogations systématiques, en ce qui concerne l'aide humanitaire, à la règle selon laquelle les crédits de paiement dissociés non utilisés tombent en annulation à la fin de l'exercice. Cette situation est due en grande partie au fait que, premièrement, une proportion notable des crédits d'engagement et de paiement relatifs à l'aide humanitaire est d'abord placée dans la réserve pour l'aide d'urgence (B7-91) et, deuxièmement, au fait que la Commission, en raison de crises humanitaires se déclenchant au cours du second semestre de l'année, du retard des procédures, etc., reçoit toujours très tard dans l'année des montants substantiels provenant de la réserve. Elle peut engager ces montants (voir le niveau très élevé des engagements en décembre 1996), mais il ne lui est pas possible d'effectuer les paiements avant la fin de l'année. L'année suivante, n'ayant à sa disposition qu'un volume limité de crédits de paiement initialement inscrits au chapitre B7-21, la Commission demande un report important de crédits non utilisés. Les crédits de paiement de la réserve pour l'aide d'urgence ne sont pas pris en compte lorsque la Commission arrête le montant des crédits de paiement qu'elle souhaite reporter. En 1996 comme en 1995, le montant total des crédits de paiement initialement prévus dans l'ensemble des chapitres B7-21 et B7-91 (655,5 Mio ECU) a largement dépassé le total des besoins pour les paiements de l'exercice (575,9 Mio ECU).

13.5. L'autorité budgétaire a demandé à la Commission de limiter son recours aux reports dans ce contexte(479). À cet effet, un ou plusieurs des principes suivants doivent être reconnus, à savoir:

a) qu'il convient d'utiliser davantage des virements de crédits à partir d'autres lignes budgétaires de la rubrique 4 des perspectives financières (Actions extérieures) avant de mobiliser les crédits de paiement de la réserve. En 1996, les besoins effectifs en paiements, de 575,9 Mio ECU, étaient supérieurs de 246,4 Mio ECU à la dotation initiale de 329,5 Mio ECU. Un montant de 145 Mio ECU a été viré à partir d'autres lignes budgétaires et le reste, 101,4 Mio ECU, aurait pu être couvert au moyen de crédits de paiement non utilisés, à la sous-section B7 (par exemple 108 Mio ECU restaient inutilisés aux chapitres B7-40 et B7-41);

b) qu'un volume plus important de crédits de paiement devrait être inscrit au départ sur les lignes spécifiques à l'aide humanitaire au chapitre B7-21, avec une dotation relativement faible en crédits de paiement dans la réserve pour l'aide d'urgence;

c) que les crédits de paiement de la réserve pour l'aide d'urgence peuvent - et devraient - être mobilisés indépendamment des crédits d'engagement.

Coopération financière avec l'Asie et l'Amérique latine (B7-30 et B7-31)

13.6. Comme cela a déjà été critiqué les années précédentes, une très forte concentration d'engagements a caractérisé les deux derniers mois de l'année, notamment en ce qui concerne les projets en Asie, pour lesquels 336 Mio ECU sur 407,1 Mio ECU (83 %) ont été engagés en novembre et en décembre.

13.7. En revanche, les paiements ont été mieux répartis que jusqu'à présent sur l'ensemble de l'exercice, même s'ils ont culminé en décembre (30 % du total des paiements de l'année) en raison de certains paiements importants concernant des projets en Asie. Il convient d'observer que la dotation du budget initial en crédits de paiement était très inférieure au total de l'exécution en 1995 et qu'il a fallu demander un renforcement notable (27 %).

Afrique du Sud (B7-32)

13.8. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995, la Cour signalait l'augmentation rapide des engagements restant à liquider en 1995 (69 %), due au faible taux des paiements(480). La situation s'est encore aggravée en 1996: si la quasi-totalité des 130 Mio ECU de crédits d'engagement a été utilisée, 28,5 Mio ECU seulement des 110 Mio ECU initialement inscrits en paiements ont été utilisés. Les engagements restant à liquider sont passés de 191,1 Mio ECU à la fin de 1995 à 290,5 Mio ECU à la fin de 1996. L'annulation de crédits d'engagement inutilisés a été très faible (1,3 Mio ECU).

13.9. La faiblesse du taux des paiements est révélatrice de difficultés importantes dans la mise en oeuvre du programme européen de construction et de développement en Afrique du Sud.

Coopération avec les pays méditerranéens (B7-40 et B7-41)

13.10. La dotation initiale en crédits d'engagement pour le chapitre B7-410 («MEDA») était de 403 Mio ECU, 200 Mio ECU supplémentaires ayant été placés dans la réserve B0-40(481). L'autorité budgétaire avait spécifié que la réserve devrait être utilisée dans le cadre de la procédure «Notenboom»(482), avant la première lecture du budget 1997 par le Parlement européen et à condition que 80 % des crédits du chapitre B7-410 aient été utilisés. De plus, la réserve ne pourrait faire l'objet de virements vers le chapitre MEDA qu'à condition que la «réserve négative» de 200 Mio ECU(483) ait été épuisée.

13.11. Lorsque le document relatif au virement «Notenboom» a été élaboré, la Commission a déclaré, le 26 septembre 1996, qu'elle avait déjà pris des décisions de financement pour des projets représentant un montant total de 548,8 Mio ECU et que des décisions relatives à 531 Mio ECU supplémentaires pourraient être prises avant la fin de l'année.

13.12. La Commission n'a cependant pas été en mesure d'engager l'ensemble des montants ayant fait l'objet de décisions de financement, parce que les crédits d'engagement disponibles étaient insuffisants. En fait, les 200 Mio ECU de la réserve du chapitre B7-411 n'étaient pas disponibles, comme cela était requis, dans le cadre de la procédure «Notenboom», pour permettre la mise en oeuvre de la réserve négative de 200 Mio ECU(484). La Commission n'a pu qu'essayer d'augmenter les crédits de paiement pour MEDA de 38,25 Mio ECU(485), sans dépasser le plafond prévu dans les perspectives financières pour les crédits destinés aux actions extérieures (titre 4). Cette augmentation n'a pas été approuvée par le Parlement(486).

13.13. En l'absence de crédits d'engagement suffisants, la Commission a décidé d'échelonner dans les comptes l'engagement des montants arrêtés par elle pour les différents projets. Pour douze projets représentant au total 364,5 Mio ECU, aucun montant n'a été engagé en 1996. Pour sept autres projets représentant 416 Mio ECU, 184,5 Mio ECU seulement ont été engagés en 1996, le reste ayant été conservé pour engagement en 1997 et en 1998. C'est pourquoi, sur des décisions de financement prises par la Commission en 1996, dont le montant global est de 780,5 Mio ECU, 184,5 Mio ECU ont été engagés en 1996, 511,6 Mio ECU en 1997 et 84,4 Mio ECU en 1998.

13.14. Les crédits du chapitre B7-41 sont dissociés, ce qui signifie que les crédits d'engagement devraient couvrir, pour un exercice donné, le coût total des obligations juridiques contractées pour des actions dont la réalisation s'étend sur plus d'un exercice(487). L'article 36, paragraphe 2, du règlement financier prévoit que les décisions de financement prises par la Commission valent engagement de dépenses. L'article 5, paragraphe 2, du règlement financier stipule qu'aucune dépense ne peut être engagée au-delà des crédits autorisés. La décision prise par la Commission d'approuver le coût total d'un projet en l'absence de crédits suffisants pour permettre l'engagement immédiat du montant total dans les comptes est donc irrégulière.

13.15. À la fin de 1996, les comptes ne faisaient pas mention des montants d'un total de 596 Mio ECU qui ont fait l'objet de décisions de financement de la Commission, mais n'ont pas été engagés. Sur ce total, les engagements restant à liquider concernant les projets partiellement engagés en 1996 sont sous-estimés de 231,5 Mio ECU(488).

13.16. La situation décrite ci-dessus illustre les problèmes de compatibilité entre les décisions concernant la dimension globale du programme MEDA, la disponibilité annuelle de crédits dans le cadre des perspectives financières et les dispositions du règlement financier relatives à l'exécution budgétaire. L'enveloppe financière du programme MEDA est de 3 424 Mio ECU(489) pour la période 1995-1999. De nombreuses actions du programme MEDA disposent de budgets importants. Au début d'un programme tel que MEDA, il y a normalement une tendance à la concentration des décisions de financement, accentuée dans le cas d'espèce par le retard dans l'adoption du règlement du Conseil. L'autorité budgétaire a cependant été limitée dans le volume des crédits d'engagement qu'elle pouvait placer sur la ligne MEDA sans enfreindre les perspectives financières ou opérer des coupes dans d'autres actions extérieures. C'est pourquoi la Commission n'a pas été à même de suivre les procédures prévues par le règlement financier pour l'engagement d'actions pluriannuelles(490). En conséquence, elle a pris des décisions de financement dépassant sensiblement le niveau des crédits approuvés par l'autorité budgétaire. Le fait de différer l'engagement dans les comptes de tout ou partie d'une décision financière dénature la notion de crédits dissociés figurant au règlement financier. Si la Commission estime que les règles ne permettent plus une gestion rationnelle des crédits dans la domaine de l'aide extérieure, elle devrait en proposer la modification, et non se contenter de les contourner. Dans sa réponse aux points 13.13-13.16, les arguments présentés par la Commission quant à la bonne gestion financière et à l'utilisation efficace des fonds sont non seulement non étayés par des éléments probants, mais également non pertinents pour ce qui concerne la légalité/régularité des opérations en cause. Gérer ces crédits comme s'il s'agissait de liquidités ne correspond ni à l'esprit ni à la lettre du règlement financier, selon lequel les crédits dissociés constituent le mécanisme par lequel l'autorité budgétaire autorise l'organe exécutif à engager la Communauté pour un financement pluriannuel. L'approche présentée dans la réponse de la Commission représente un changement important dans la pratique budgétaire, la Commission reprenant certains droits et prérogatives de l'autorité budgétaire. La Commission n'aurait pas dû procéder à ce changement avant d'avoir cherché à faire modifier les règles en matière financière. De plus, la Commission n'ayant pas appliqué cette approche systématiquement, les états financiers de l'exercice ne sont ni cohérents ni fiables(491).

13.17. En juillet 1996, l'autorité budgétaire a adopté le budget supplémentaire et rectificatif n° 1(492), qui établissait le cadre du financement du soutien administratif et technique au programme MEDA. Un cadre similaire était également prévu pour les programmes PHARE et TACIS (voir point 14.10 du présent rapport). Ce dispositif, connu sous la dénomination de «STAP» (support technique et administratif pour les programmes), permet d'utiliser jusqu'à 3 % des crédits du programme MEDA pour couvrir des contrats conclus avec des experts «pour fournir un support technique et couvrir les dépenses à caractère administratif afférentes au bénéfice mutuel de la Commission et des pays partenaires». La mission de ces experts consiste en «la préparation des termes de référence des projets, l'évaluation des offres, le monitoring, le suivi et l'audit», tâches qui incombent normalement au personnel de la Commission responsable de la mise en oeuvre des programmes de coopération au développement. Cette facilité est destinée à permettre à la Commission de pallier le manque d'effectifs de ses propres services, tant à Bruxelles que dans les délégations, pour pouvoir mettre en oeuvre les programmes MEDA, point que la Cour a déjà noté dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995(493). La Commission avait l'intention d'engager 22 Mio ECU (sur des besoins totaux estimés à 70 Mio ECU pour la période 1996-1998) à ce titre en 1996, mais elle ne l'a pas fait. Comme il est indiqué au point 14.10 du présent rapport, cette facilité est analogue aux «minibudgets», système critiqué par la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1990(494), parce qu'il permet d'utiliser des crédits opérationnels de la partie B du budget pour des dépenses qui devraient être financées par la partie A.

13.18. En ce qui concerne les paiements, en 1996 comme en 1995(495), la mise en oeuvre des projets a été plus lente que prévu. Sur des crédits initiaux de 424,6 Mio ECU, 52,1 Mio ECU (12 %) ont fait l'objet de virements vers d'autres lignes budgétaires, 264,1 Mio ECU (71 %) ayant été utilisés sur les 372,6 Mio ECU restants. Sur les crédits utilisés, 176 Mio ECU (67 %) ont été payés au cours du dernier trimestre de l'année, dont 99,3 Mio ECU (38 %) en décembre. Les paiements d'octobre et de décembre comprenaient des avances importantes pour les projets MEDA approuvés après l'adoption de la base juridique. Les paiements sur engagements reportés à 1996 se sont élevés à 12 % seulement de leur valeur totale.

13.19. Il convient également d'observer qu'en 1996 la Commission a engagé et payé 20 Mio ECU à l'autorité nationale palestinienne afin de couvrir les coûts récurrents du ministère de l'Éducation (traitements des enseignants), en utilisant la procédure dont la Cour critiquait déjà l'inefficacité dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995(496).

TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET SYSTÈMES D'INFORMATION DE GESTION

13.20. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1991, où les procédures et les ressources en matière de gestion des crédits de la coopération financière et technique dans les pays d'Asie et d'Amérique latine(497) étaient examinées, ainsi que dans son rapport spécial sur les protocoles méditerranéens(498), la Cour décrivait les insuffisances des systèmes mis en place par la Commission pour suivre l'évolution financière des projets. Il n'était pas possible de faire le point sur l'exécution financière des projets sans analyse manuelle de données brutes. La Commission a reconnu les insuffisances décrites par la Cour et indiqué que, dans le cadre d'un plan informatique stratégique, elle élaborait un système de suivi financier des projets en s'appuyant sur les différents systèmes déjà en place(499).

13.21. Le volume des crédits budgétaires pour lesquels le système de suivi financier est nécessaire est considérable. L'excédent des crédits d'engagement annuels est de 1 500 Mio ECU, et les projets en cours à la fin de 1996 représentaient quelque 4 250 Mio ECU.

Développement du système MIS

13.22. La proposition visant à élaborer un système d'information de gestion (MIS) figurait dans le Strategic Information Plan for DG I North-South (plan stratégique d'information pour la DG I Nord-Sud). En juillet 1992, la Commission a lancé un appel d'offres et, en décembre 1992, un contrat a été conclu avec une entreprise privée pour un montant total de 513 120 ECU.

13.23. En janvier 1994, le contractant a livré le système MIS à la Commission. Mais le système n'était pas opérationnel. Sa conception ne répondait pas aux besoins des utilisateurs: il était trop complexe et, les contraintes de dimensionnement et de matériel n'ayant pas été suffisamment prises en considération, ses performances étaient médiocres.

13.24. Pendant la phase d'élaboration du système, des problèmes ont été signalés de différentes parts. Ainsi, en avril 1993, le gestionnaire des ressources informatiques de la DG I avait souligné l'absence d'une étude de faisabilité et le manque de dimension de l'application; en mai 1993, le responsable de l'une des directions utilisatrices faisait état de ses préoccupations concernant l'emploi d'une terminologie peu claire, la complexité de la structure ainsi que les lacunes et approximations de l'analyse. En août 1993, le contractant a fait savoir à la Commission que si l'importance du projet n'était pas reconnue et si celui-ci ne disposait pas des ressources suffisantes, il risquait d'échouer et de voir s'engager un «cycle de maintenance sans fin et sans gestion adéquate». Rien n'indique que la Commission ait pris ces avertissements en considération ou qu'elle ait adopté des mesures correctrices spécifiques.

13.25. Depuis la livraison du système en janvier 1994, un expert externe en informatique (ayant participé à la programmation du projet) a travaillé sur l'application afin de la rendre plus conviviale. De plus, diverses mesures ont été prises pour améliorer le matériel et les performances. Une version simplifiée du système MIS a été rendue techniquement opérationnelle le 1er janvier 1997. Cependant, la qualité et le volume des données fournies ne correspondent pas encore au niveau souhaité, ce qui en limite considérablement l'utilité.

13.26. Bien qu'un certain nombre de mesures aient été prises au cours de l'année, à la fin de 1996 aucun document ne définissait de stratégie précise (services impliqués, calendrier, charge de travail requise, actions à entreprendre, etc.) pour la mise en oeuvre de l'application. La correction des déficiences et l'amélioration de l'application s'imposaient dans plusieurs domaines. Par exemple, le module financier n'était pas encore complet et des sous-applications essentielles concernant les statistiques, la gestion des appels d'offres et des listes restreintes, les contrats-cadres, etc., faisaient défaut.

13.27. La gestion financière du projet a souffert d'un certain nombre d'insuffisances:

a) le contrat prévoyait cinq versements échelonnés: à la signature, après la conception des première et deuxième phases, et après l'installation et la formation des utilisateurs pour chaque phase. Bien que cette condition contractuelle n'ait pas été modifiée, les paiements effectifs, dont le montant total de 513 120 écus correspondait à la valeur de l'ensemble du contrat, n'ont été effectués qu'en trois versements. De plus, la Commission aurait dû approuver la conception de chaque phase et le contractant aurait dû installer les phases et assurer la formation du personnel, mais cela n'a pas été fait;

b) la Commission n'a effectué ni la réception provisoire ni la réception finale du projet, et elle a laissé une partie de la garantie venir à échéance, au lieu de l'annuler.

13.28. Le projet visant a élaborer le système MIS a souffert d'une gestion déficiente au cours de toutes ses phases:

a) le projet MIS n'avait pas de propriétaire effectif. Selon les orientations de la Commission pour la gestion des projets, le responsable de projet devrait assumer la responsabilité du contrôle au niveau stratégique et celle de la mobilisation des ressources de l'organisation nécessaires au projet. Il doit arbitrer et régler les conflits éventuels entre les différents groupes d'utilisateurs et faire en sorte que l'engagement au niveau des hauts responsables soit réel. Aucune de ces fonctions n'a été effectivement assumée;

b) il n'y avait pas de cellule de direction du projet et il est difficile de se faire une idée de la façon dont les fonctions de gestion du projet ont été assumées;

c) un manque de coopération et d'engagement était manifeste de la part des utilisateurs: les réunions du groupe d'utilisateurs n'ont guère été suivies et les changements de représentants des différentes unités ont été fréquents; cela a empêché le groupe de soutenir convenablement le développement du projet et de donner le point de vue global des utilisateurs;

d) il n'y a pas de dossiers cohérents retraçant la gestion du projet et rendant compte des décisions successives et des dépenses directes et indirectes qui leur sont associées;

e) à un moment ou à un autre au cours des deux dernières années, il aurait fallu réévaluer formellement la capacité du projet MIS à répondre aux besoins actuels de l'utilisateur à un coût raisonnable: à la suite de la communication des observations de la Cour à la Commission en décembre 1996, un appel d'offres a été lancé pour recruter un expert indépendant en informatique qui serait chargé de réaliser cette réévaluation;

f) enfin, il n'y avait pas de système d'autorisation et de gestion formelles des modifications de programme apportées par l'expert en informatique mentionné au point 13.25.

Technologies de l'information à la DG IB

13.29. La situation décrite ci-dessus pour ce qui concerne le système MIS reflète la situation actuelle peu satisfaisante en matière de technologies de l'information au sein de la DG IB. Une stratégie de développement informatique cohérente et acceptée par tous les utilisateurs fait défaut. Les différents services utilisent et développent encore des bases de données et des applications de gestion locales sur leurs propres ordinateurs personnels. Avant janvier 1996, la DG IB ne possédait pas sa propre unité pour les questions relatives aux technologies de l'information, et elle devait s'appuyer sur la DG I, laquelle n'accordait pas une priorité suffisante à ses besoins. La nouvelle unité a fait l'objet d'une dotation inadéquate en personnel, et ce n'est qu'en décembre 1996 qu'un gestionnaire des moyens d'information a été nommé.

13.30. Le «schéma directeur de l'informatique pour la DG I et la DG IB 1996-1998», présenté par le gestionnaire des ressources informatiques de la DG I en 1995, illustre les inconvénients dont souffre la DG IB parce qu'elle ne dispose pas de moyens propres. Ce schéma n'analysait pas correctement la situation au moment de l'organisation des technologies de l'information au sein de la DG IB ni l'état des différentes applications en cours de développement. Il indiquait, par exemple, que le système MIS était opérationnel dans les unités techniques et financières et qu'il serait étendu au reste de la DG IB au cours de 1996. Mais, comme cela a été indiqué ci-dessus, ces indications étaient fausses.

Conclusion

13.31. Cinq ans après avoir décidé d'affecter des ressources financières et des moyens en personnel non négligeables à l'élaboration du système MIS, la Commission ne dispose pas d'un outil de gestion fonctionnant de manière satisfaisante. Les résultats de cet investissement ne sont pas conformes à un bon emploi des fonds. Les services de la Commission n'étaient pas bien organisés et souffraient d'un sérieux manque de capacité et d'aptitude à gérer correctement un projet aussi ambitieux et aussi complexe.

13.32. La Commission devrait faire en sorte que:

a) la DG IB dispose d'une capacité et d'une organisation appropriées en matière de technologies de l'information (points 13.29-13.30);

b) le plan directeur de l'informatique 1997 de la DG IB empêche le développement non coordonné de systèmes distincts par différentes unités au sein de la DG (point 13.29);

c) avant tout nouvel investissement, une réevaluation soit effectuée afin d'établir si le système MIS peut répondre aux besoins actuels des utilisateurs à un coût raisonnable [points 13.22-13.26 et 13.28 e)];

d) tout projet futur de développement d'applications informatiques soit défini et géré conformément aux lignes directrices de la Commission pour la gestion des projets: il faudrait notamment que le propriétaire du projet soit pleinement informé de son rôle tel qu'il est résumé au point 13.28 a).

FONDO ESPECIAL DE PROMOCIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE HONDURAS Y NICARAGUA (FEPEX)

Introduction

13.33. L'un des aspects centraux de la stratégie de la Commission en matière d'aide au développement en Amérique centrale est l'encouragement de l'intégration économique régionale entre les pays de l'isthme. La mise en oeuvre, depuis le milieu des années 80, de projets par le Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), établissement financier régional public, en est un élément important. Le BCIE gère plus de 100 Mio ECU venant de la Commission. En travaillant par l'intermédiaire du BCIE, la Commission entendait promouvoir le développement d'un établissement financier régional efficace et renforcer l'intégration économique en Amérique centrale.

13.34. En 1991, la Commission a signé une convention de financement (CF)(500) avec les gouvernements du Honduras et du Nicaragua ainsi qu'avec le BCIE, pour l'établissement d'un fonds renouvelable, connu sous le nom de FEPEX, destiné aux prêts à des entreprises de ces deux pays tournées vers l'exportation. Les prêts devaient être octroyés par le biais de trois canaux: directement par le BCIE, par l'intermédiaire des banques centrales des deux pays ou par l'intermédiaire de banques privées (établissements financiers intermédiaires). Dans la pratique, seul ce dernier canal a été utilisé. Le coût total du projet s'élevait à 32 Mio ECU, dont 30 Mio étaient destinés au fonds renouvelable, et 2 Mio, à l'assistance technique. La durée du projet était initialement fixée à trois ans. À la fin de 1994, la convention de financement a été prorogée jusqu'au 31 décembre 1995(501). Une unité de gestion du FEPEX, codirigée par le personnel local et le personnel de l'assistance technique, a été mise en place dans le cadre du BCIE.

13.35. Dans le cadre de ses travaux d'audit relatifs à la déclaration d'assurance (DAS) 1995, la Cour a examiné le dernier réapprovisionnement du FEPEX(502). Eu égard à l'importance du projet et à l'ampleur des engagements de la Commission vis-à-vis du BCIE, ainsi qu'au fait qu'en 1996 la Commission négociait avec cette banque une modification de la convention de financement(503), il a été décidé de procéder à un examen général de la mise en oeuvre du projet. De plus, à ce projet correspond une ligne de crédit spécifique, ce qui soulève une série de questions concernant les contrôles de gestion et les rapports correspondants.

Exécution du projet

13.36. Le rythme d'exécution du projet a été lent. Le premier paiement de la Commission en faveur du fonds (6 Mio ECU) a été effectué en janvier 1992, et le premier prêt à un bénéficiaire accordé en novembre 1992. Des réapprovisionnements ont été effectués par la Commission en janvier 1993, en janvier 1994 et, enfin, en novembre 1995. À la fin d'avril 1996, les prêts déboursés bruts (c'est-à-dire compte non tenu des remboursements de prêts par les bénéficiaires) représentaient 22,3 Mio ECU(504).

13.37. Dans le même temps, les procédures de réapprovisionnement prévues dans la convention de financement n'étaient pas adaptées à ce type d'instrument, car elles se fondaient sur le niveau des versements bruts(505), et non sur les flux de trésorerie. En conséquence, d'importants soldes de trésorerie se sont constitués au BCIE: au cours de la période couverte par le projet, les fonds non déboursés au 30 juin de chaque année représentaient plus de la moitié des fonds versés par la Commission. Le 30 juin 1996, les fonds non déboursés s'élevaient à 18,3 Mio USD (14,6 Mio ECU) dans les comptes du FEPEX.

Gestion du portefeuille de prêts par le BCIE

13.38. Le BCIE n'a pas rempli de façon satisfaisante ses obligations découlant de la convention de financement en ce qui concerne la gestion du fonds. D'une manière générale, cela est dû au fait qu'elle a appliqué ses propres règles et critères internes au lieu de ceux prévus par la convention.

13.39. Le BCIE ne disposait pas d'exemplaires des contrats de prêt entre les établissements financiers intermédiaires et les bénéficiaires finals ni des rapports trimestriels exigés par les instructions administratives établies au début du projet, et il lui était donc difficile d'apprécier le respect des conditions de prêt prévues par la convention de financement. Sur la base des contrats entre le BCIE et les établissements financiers intermédiaires, et entre le BCIE et les bénéficiaires [voir point c) ci-dessous], qui étaient disponibles à la Commission, la Cour a pu identifier un certain nombre de domaines dans lesquels les dispositions de la convention de financement n'avaient pas été respectées:

a) dans certains cas, les plafonds de prêt fixés dans la convention avaient été dépassés;

b) celle-ci établissait des conditions différentes pour les prêts en capitaux fixes et ceux en fonds de roulement. Plusieurs contrats de prêt examinés ne distinguant pas les éléments de capitaux fixes et ceux de fonds de roulement, il est impossible de déterminer si ces conditions étaient correctement appliquées;

c) la convention prévoyait une commission de 2 % pour les prêts que le BCIE faisait transiter par les établissements financiers intermédiaires et de 3 % pour ceux qu'il négociait directement avec les bénéficiaires finals. Alors qu'en réalité le BCIE n'accordait pas de prêts directs, il tirait un avantage indu et irrégulier d'une majoration de la commission en subdivisant les prêts en deux contrats séparés, l'un négocié directement et l'autre, à titre de prêt intermédiaire, même si l'établissement financier intermédiaire gérait les deux prêts en coopération avec le bénéficiaire final;

d) les délais de grâce prévus pour le remboursement du capital n'étaient pas toujours conformes aux dispositions de la convention;

e) au commencement du projet, une commission de 0,25 % était perçue (comisión de compromiso) sur chaque prêt, ce qui n'était pourtant pas prévu dans la convention. Il s'agit d'une commission habituelle dans le domaine bancaire, destinée à couvrir les frais de la banque qui tient à disposition la part non déboursée des prêts. Dans le contexte du FEPEX, toutefois, elle n'est pas nécessaire, les fonds ne provenant pas des ressources propres de la banque. À l'instigation de l'assistance technique, il a été mis fin à cette pratique en 1993, mais à l'époque du contrôle la Commission n'avait entrepris aucune action relativement aux commissions indûment perçues.

13.40. La convention de financement et le contrat de gestion qui lui est associé, établis entre la Commission et le BCIE, prévoyaient que ce dernier devait gérer les fonds du FEPEX en conformité avec les objectifs du programme et les règles et conditions établies spécifiquement pour leur gestion. Ces règles devaient primer sur celles appliquées par la banque à ses autres ressources. Les objectifs de la convention étaient centrés sur les questions de développement, notamment sur le fait que la consolidation des capacités d'exportation du Honduras et du Nicaragua générait des rentrées de devises. Cependant, le BCIE n'a pas respecté ces dispositions. Il a appliqué ses propres critères internes pour déterminer l'éligibilité des établissements, ce qui a eu pour effet de privilégier la notion de sécurité des investissements au détriment des objectifs de développement contenus dans le programme(506). Des problèmes d'identification des établissements éligibles ont considérablement retardé l'octroi des prêts et expliquent le faible taux d'exécution au Nicaragua(507). La Commission a fait constamment pression sur le BCIE à ce sujet, mais ce n'est qu'en 1996 que la délégation a persuadé le BCIE de donner la priorité au Nicaragua pour l'octroi de nouveaux prêts, afin de rétablir l'équilibre par rapport au Honduras. De même, ce n'est qu'en juillet 1996, soit plus de quatre ans après le lancement du projet, que le BCIE a explicitement déclaré qu'il respecterait les dispositions de la convention selon lesquelles les clauses et objectifs de cette dernière priment sur ses règles internes.

13.41. Un élément particulièrement déficient de la gestion du portefeuille de prêts par le BCIE concerne les remboursements du capital et des intérêts sur les prêts. Le service portefeuilles du BCIE a mis en place un système de suivi des prêts. Les informations produites par ce dernier sont transmises au service comptable, où elles sont introduites dans les comptes du FEPEX. Les données se fondent cependant sur des prévisions de recettes, et non sur les recettes effectives. Il a également été constaté qu'elles étaient incomplètes et que différentes listes de projets ont été établies à des dates différentes, un rapprochement comptable étant par conséquent difficile. Les comptes du FEPEX fournis par le BCIE n'ont pas été systématiquement vérifiés par l'unité de gestion du FEPEX ou par l'assistance technique. En ce qui concerne les remboursements des bénéficiaires aux établissements financiers intermédiaires, aucune information n'était disponible auprès du BCIE, et aucune vérification n'a été effectuée en vue de rapprocher les données du service portefeuilles du BCIE relatives au solde des prêts de celles des établissements financiers intermédiaires.

Gestion des fonds non encore affectés

13.42. Compte tenu du volume des fonds non utilisés détenus par le BCIE, leur gestion est un élément important à prendre en considération lors de l'évaluation de la mise en oeuvre du projet. Des déficiences non négligeables, notamment le non-respect des clauses de la convention de financement par le BCIE, ont été identifiées:

a) le contrat de gestion/la convention prévoyait que les fonds du FEPEX non utilisés devaient être conservés en écus et placés sur le marché de façon à obtenir un rendement optimal. Les intérêts ainsi obtenus, nets de la commission pour frais administratifs prévue [voir point d) ci-après], devaient être crédités dans leur intégralité aux fonds du FEPEX. Le BCIE a pourtant converti les fonds en USD et les a intégrés à sa gestion globale de la trésorerie. Bien que ce procédé contrevienne aux termes de la convention de financement, il restait compréhensible de la part du BCIE, et la Commission aurait dû accepter une modification de la convention de financement. Le BCIE a appliqué aux soldes du FEPEX les taux d'intérêt de l'écu à trois mois, alors que les fonds étaient déposés en USD et bénéficiaient de taux d'intérêt supérieurs à ceux de l'écu (en 1995, par exemple, le BCIE a obtenu sur l'ensemble de ses dépôts en USD une plus-value moyenne de 11,15 %, alors qu'il créditait les fonds du FEPEX de 5 à 6 %). Ainsi, le BCIE a crédité au FEPEX moins d'intérêts qu'il n'aurait dû le faire en vertu du contrat de gestion et a, par conséquent, accru de façon irrégulière les revenus des fonds propres de la banque. La Cour estime à environ 0,4 Mio ECU les pertes du FEPEX pour la période 1993-1996. Cette estimation ne prend pas en considération la perte d'intérêts sur les soldes du FEPEX virés temporairement sur d'autres projets communautaires en Amérique centrale, conformément à la procédure dite «des prêts-relais» (voir points 13.56-13.64);

b) aux termes de la convention, le BCIE était tenu de présenter régulièrement des rapports et des états financiers concernant l'état d'avancement du projet et de communiquer annuellement à la Commission des états financiers révisés. Il a satisfait à la première obligation, mais non à la seconde;

c) en outre, les gestionnaires de projet et l'assistance technique du FEPEX n'ont pas vérifié régulièrement l'exactitude des soldes indiqués par le BCIE. Cela, ajouté à la non-présentation, par le BCIE, d'états financiers révisés, est mis en lumière par le fait que les auditeurs engagés par la Commission à la mi-1996 pour déterminer le niveau des soldes n'ont pas été en mesure d'établir un montant exact. Ils ont seulement pu comparer les montants indiqués par le BCIE avec leur estimation du solde tel qu'il aurait dû se présenter: la différence inexpliquée se situe entre 0,4 Mio ECU et 0,6 Mio ECU;

d) en vertu de la convention, le BCIE était habilité à prélever sur le produit de l'investissement une commission pour frais administratifs égale à 0,5 % des profits. Dans la pratique, cependant, la banque a appliqué la règle des 0,5 % au solde. Au lieu des 14 000 ECU qu'elle aurait dû gagner, la banque avait retenu, à la mi-1996, 0,2 Mio ECU(508). Cela constitue une grave infraction aux dispositions de la convention par le BCIE, et la Commission devrait recouvrer le trop-perçu sans délai.

Suivi du projet

13.43. Les observations faites ci-dessus sont révélatrices de déficiences dans la supervision et le suivi du projet. L'assistance technique du projet n'a pas suffisamment prêté attention au respect des termes de la convention par le BCIE ni à la mise en place par ce dernier de systèmes d'information financière et comptable efficaces pour les éléments du projet essentiels au développement durable de ce type de programme de crédit. L'assistance technique et l'unité de gestion de projet se sont principalement concentrées sur le processus d'identification des projets et sur leur instruction jusqu'à l'obtention d'une décision de prêt.

13.44. La délégation (établie au Costa Rica) et la Commission à Bruxelles ne disposaient que de ressources limitées pour la supervision et le suivi. Les services de Bruxelles ont organisé une mission par an auprès du BCIE, au cours de laquelle ils ont tenté de résoudre certains des problèmes identifiés. La Commission reconnaissait par là que les progrès accomplis à la fin de 1995 étaient insuffisants, ce qui a amené la négociation d'un avenant à la convention de financement à la mi-1996. Dans ce contexte, un comité composé de représentants du BCIE, des gestionnaires de projet et des membres de la délégation a été institué afin d'améliorer le contrôle et le processus de décision du projet.

13.45. Bien que, conformément à la convention, une évaluation à mi-parcours ait été effectuée au début de 1994, aucune action n'a été entreprise par les gestionnaires de projet concernant l'une des principales constatations, à savoir l'insuffisance du flux d'informations entre les établissements financiers intermédiaires et le BCIE.

13.46. La convention prévoyait 0,2 Mio ECU pour l'audit et l'évaluation du projet. Le contrat de gestion l'accompagnant prévoyait aussi que c'est la Commission qui engagerait une société d'audit externe en vue de procéder à des vérifications périodiques des écritures et des rapports comptables et de s'assurer que la gestion du projet était conforme à ses propres dispositions et à celles de la convention. Aucun contrôle n'a cependant été effectué avant la mi-1996, c'est-à-dire au moment où la Commission négociait l'avenant à la convention.

Résultats du projet

13.47. À la fin du mois d'avril 1996, 52 prêts avaient été versés à 37 entreprises, pour un montant total de 22,3 Mio ECU. Sur ce montant, 12,2 Mio ECU concernaient des entreprises au Honduras et 10,1 Mio ECU, des entreprises au Nicaragua. L'équivalent de 40 % (4 Mio ECU) du montant concernant le Nicaragua a été alloué à un groupe contrôlé par une seule famille. Même en admettant que le secteur privé est limité au Nicaragua, il faut veiller à éviter une concentration excessive de prêts sur les mêmes partenaires commerciaux. La Commission a introduit à cet effet une clause dans la modification apportée à la convention de financement.

13.48. Le principal objectif du projet FEPEX était de stimuler la croissance des exportations et d'augmenter les rentrées de devises dans les économies du Nicaragua et du Honduras. En raison de l'absence d'indicateurs quantitatifs dans la convention et de l'attention insuffisante portée au suivi de la réalisation de cet objectif, il est difficile d'évaluer les résultats à cet égard. Les seules informations disponibles proviennent d'un questionnaire adressé aux bénéficiaires des prêts, dans lequel il leur était demandé de rendre compte de leurs exportations avant et après l'investissement. Les réponses n'ont cependant pas été contrôlées, et l'influence d'autres facteurs affectant le niveau des exportations n'a pas été prise en considération. La validité des données issues du questionnaire est par conséquent sujette à caution. Par exemple, la Cour a constaté que deux sociétés avaient signalé une hausse de leurs exportations alors même que l'investissement financé par le FEPEX n'avait pas encore été effectué.

13.49. Certains objectifs secondaires, non mentionnés explicitement dans la convention, ont été examinés par la Commission, à savoir: encourager les exportations européennes à destination des pays bénéficiaires et stimuler les activités du BCIE relevant du secteur privé. Concernant le premier, les quelques éléments probants disponibles ne sont pas homogènes. En ce qui concerne le second, le FEPEX a un effet positif(509). Toutefois, la continuité des activités du BCIE se rapportant au secteur privé est sujette à caution, ces activités étant principalement financées par les fonds de donateurs extérieurs: pour que ce développement soit durable, le BCIE doit davantage utiliser ses fonds propres dans ce domaine.

Comptabilité des lignes de crédit

13.50. Le projet FEPEX soulève une question générale concernant la traduction de ces opérations dans les comptes de la Commission. Les montants versés au fonds par la Commission sont enregistrés dans les comptes budgétaires comme paiements finals. Ce sont pourtant des paiements à un fonds de prêt, et, conformément aux dispositions spécifiques de la convention de financement, les fonds restent la propriété de la Commission jusqu'à la fin du projet. Le BCIE est considérée comme le fiduciario, c'est-à-dire l'administrateur qui gère les fonds pour le compte de la Commission en vertu d'un contrat de gestion. Ces fonds étant des aides, ils doivent être virés au moment de l'achèvement du projet aux bénéficiaires finals, qui sont le Honduras et le Nicaragua (même si la convention n'indique pas les modalités de cette opération).

13.51. Les fonds demeurant la propriété de la Commission pendant la période couverte par le projet, ils devraient être incorporés dans son bilan, ce qui n'est pas le cas. Cette dernière observation a une incidence bien plus importante que le projet FEPEX proprement dit.

Conclusions

13.52. En 1990-1991, la Cour a examiné la mise en oeuvre du projet PAPIC géré par le BCIE. Bon nombre des problèmes déjà décrits plus haut (absence d'informations financières et comptables appropriées, difficulté à déterminer le solde des fonds disponibles, suivi financier déficient de la part des gestionnaires de projet et de l'assistance technique, non-respect par le BCIE des dispositions de la convention de financement) ont été identifiés et exposés en détail à la Commission. Il est donc décevant de constater à quel point les améliorations ont été modestes, malgré les efforts continus de la Commission pour obtenir des changements de la part du BCIE.

13.53. Les constatations ci-dessus montrent que:

a) la Commission a signé une convention de financement pour un volume de fonds important avec un établissement financier régional dont les insuffisances en matière de gestion avaient déjà été soulignées par le passé. Bien que la Commission ait fait figurer dans la convention diverses clauses pour tenter de surmonter ces insuffisances, le BCIE n'a pas observé nombre d'entre elles, et l'assistance technique comme la Commission n'ont pas entrepris d'action efficace pour en assurer le respect (points 13.38-13.42);

b) le non-respect des clauses de la convention par le BCIE fait que cette banque s'est approprié un volume de fonds plus important que prévu par les clauses de rémunération qu'elle contient, à la fois aux dépens des établissements financiers intermédiaires et du budget de l'Union (point 13.42);

c) l'insuffisance des informations, notamment financières, fournies à la Commission par le BCIE, a nui à l'efficacité du suivi du projet [point 13.42 b) et c)];

d) malgré cela, le suivi et le contrôle par l'assistance technique et la Commission ont été insuffisants pour garantir le respect des dispositions de la convention par le BCIE: sur certains points, comme l'audit régulier par une société extérieure, les services de la Commission n'ont pas appliqué les dispositions prévues (points 13.43-13.46);

e) les résultats du projet ont été modestes (points 13.47-13.49).

13.54. La Commission devrait:

a) avoir reconsidéré la poursuite de son financement par l'intermédiaire du BCIE. Elle devrait tout d'abord signifier clairement au BCIE que la poursuite du financement de projets par son intermédiaire est subordonnée au respect des engagements qu'il a pris et à l'amélioration de la qualité de la mise en oeuvre;

b) recouvrer les montants indûment crédités par le BCIE à ses propres comptes (point 13.42);

c) en procédant à cette évaluation, renforcer le suivi des différents projets qu'elle a financés avec le BCIE, de sorte que les nouvelles dispositions prévues dans les modifications aux conventions de financement amènent les améliorations escomptées par elle (points 13.43-13.46);

d) prendre les mesures appropriées afin que les projets auxquels est réservée une ligne de crédit comme le FEPEX soient correctement repris dans les comptes de la Communauté (points 13.50-13.51).

13.55. La Cour relève qu'en 1997 la Commission s'apprête à effectuer une étude sur les établissements financiers d'Amérique centrale, qui comprendra un examen des solutions de remplacement du BCIE pour des projets financés par l'UE dans la région. Cette étude sera l'occasion pour elle de revoir entièrement ses relations avec le BCIE, comme il est demandé plus haut.

PRÊTS-RELAIS

13.56. L'audit du projet FEPEX a fait apparaître que, sur la base de demandes formulées par la délégation au Costa Rica, un certain nombre de «prêts-relais» avaient été effectués au moyen de transferts de fonds FEPEX vers d'autres projets financés par la Commission en Amérique centrale. En janvier 1996, par exemple, le BCIE a été prié de virer un total de 1,5 Mio ECU (2 Mio USD) vers onze projets différents. À l'époque, un autre montant de 1,1 Mio ECU (1,5 Mio USD) était par ailleurs prêté pour divers projets, et 6,1 Mio ECU (8 Mio USD) avaient été provisoirement virés du FEPEX à un autre projet de la Commission géré par le BCIE, Foexca, le total des sommes prêtées s'élevant donc à l'époque à 8,7 Mio ECU (11,5 Mio USD).

13.57. Une telle procédure n'est pas prévue par les règles financières de la Commission, le seul texte disponible à cet égard se trouvant dans un Manual de terreno élaboré par l'unité technique de la direction «Amérique latine» de la DG IB, où elle est envisagée à titre exceptionnel pour assurer la disponibilité des fonds réservés à un projet. La procédure ne peut être utilisée que lorsque la Commission a approuvé le programme de travail opérationnel du projet. Parfois, des retards dus aux procédures internes de gestion des paiements au sein de la Commission, ajoutés à ceux du système bancaire, rendent nécessaires des virements temporaires vers des projets utilisant déjà des fonds dans la région(510).

13.58. La pratique des prêts-relais s'est développée au cours des dix dernières années sans autorisation claire. Le contrôleur financier n'a pas été consulté à ce sujet avant que la Cour n'adresse ses observations à la Commission en septembre 1996. Des décisions concernant différents prêts-relais ont été prises par la délégation et l'unité technique concernée. Selon les informations fournies par la Commission, l'usage étendu des prêts-relais a été le fait des projets en Amérique centrale, et occasionnellement en Amérique du Sud(511).

13.59. La manière dont cette pratique s'est développée ainsi que son mode d'utilisation ne sont pas satisfaisants. Premièrement, des règles et des procédures adéquates, conformes au règlement financier, auraient dû être établies pour assurer le respect de l'obligation de rendre compte et de garantir un ordonnancement et un contrôle adéquats.

13.60. Deuxièmement, la fréquence avec laquelle la procédure a été utilisée en 1996 pour des projets en Amérique centrale n'a plus rien d'exceptionnel. Cette procédure est devenue un outil commode pour résoudre des problèmes liés à la lenteur endémique des procédures de la Commission.

13.61. Troisièmement, le contrôle et le suivi de la procédure ont été insuffisants. La délégation au Costa Rica n'a pas été en mesure de fournir aux auditeurs de la Cour un état actualisé des prêts en cours, des remboursements, etc. Aucune procédure de suivi n'est prévue dans les «règles» du Manual de terreno. La Commission n'a communiqué ces informations à la Cour qu'en avril 1997. Ce fait montre, entre autres choses, que de nombreux prêts-relais ont couru pendant plus de six mois, et pour certains plus d'un an.

13.62. Le contrôleur financier, enfin consulté sur cette pratique, a déclaré dans une note interne du 19 décembre 1996 qu'en principe la pratique des prêts-relais devait être évitée, mais qu'en certaines circonstances exceptionnelles elle pouvait se justifier, si elle épargnait au projet la nécessité d'emprunter des fonds auprès d'une banque. La note soulignait toutefois que les décisions d'octroi de prêts-relais ne pouvaient être prises que par l'ordonnateur après visa du contrôleur financier.

13.63. La principale objection à la pratique des prêts-relais réside toutefois dans le fait qu'il s'agit d'une réaction à l'échec des procédures normales de financement des projets. Si les procédures utilisées pour approuver les programmes de travail opérationnels et effectuer les paiements ainsi que les retards qui leur sont liés sont tels qu'un nombre important de projets manquerait de fonds sans l'octroi d'un prêt-relais, c'est qu'il y a lieu de changer les procédures plutôt que de chercher des moyens peu satisfaisants de les contourner.

Conclusion

13.64. La Commission devrait:

a) donner la priorité absolue à la recherche d'une solution au problème sous-jacent de la lenteur des procédures internes (points 13.57 et 13.63);

b) dans l'intervalle, signifier clairement aux responsables du projet et à la délégation ainsi qu'aux services centraux que le recours aux prêts-relais devrait rester une procédure véritablement exceptionnelle, et faire en sorte que soient mises en place des règles et des procédures appropriées, conformes aux dispositions du règlement financier et garantissant un ordonnancement et un contrôle des virements de fonds adéquats ainsi que l'obligation de rendre compte (points 13.59-13.62).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

EXÉCUTION DU BUDGET

Aide humanitaire (B7-21)

13.4. La Commission admet que des mesures doivent être prises afin d'éviter le recours trop important à des reports de crédits de paiement inutilisés de l'exercice antérieur.

La Commission tient néanmoins à rappeler les raisons qui la poussent à reporter les crédits de paiement d'un exercice à l'autre, à savoir: l'insuffisance chronique de disponibilités budgétaires au titre de l'aide humanitaire, qui la contraint à renforcer, après consommation des crédits de l'exercice, ses dotations par le biais de la réserve d'aide d'urgence. Ces renforcements se faisant tardivement, les crédits de paiement reçus à ces occasions ne peuvent tous être utilisés et doivent donc être reportés afin de couvrir les engagements contractuels pris avec les crédits d'engagement reçus aux mêmes occasions.

Concernant la priorité de l'utilisation des crédits reportés sur les crédits de la réserve d'aide d'urgence, de l'avis de la Commission, les crédits autorisés pour l'exercice en cours ne visent pas les crédits du chapitre B7-91. En effet, à l'article 15 de la décision du Conseil du 31 octobre 1994 concernant la discipline budgétaire, la réserve pour aides d'urgence est inscrite à titre de provision. Les modalités de son utilisation, définies dans l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993, montrent que ce n'est qu'après l'utilisation des crédits autorisés pour l'exercice en cours (crédits frais et reportés) et après que la Commission a procédé à un examen préalable des possibilités de réaffectation des crédits qu'elle ferait une proposition de virement à l'autorité budgétaire pour faire appel à la réserve.

En outre, il est important de signaler les réels efforts de réduction des montants reportés en crédits de paiement entrepris par la Commission, qui sont passés de 241,7 millions d'écus en 1993 à 136,6 millions d'écus en 1995 vers l'exercice 1996.

13.5. La Commission partage l'avis de la Cour des comptes et de l'autorité budgétaire de limiter le recours à des reports de crédits au strict minimum.

a) Pour ce faire et comme le suggère la Cour, elle utilise déjà, dans une large mesure, la possibilité des virements de crédits à l'intérieur de la rubrique 4. En effet, cette possibilité, conditionnée par la disponibilité de crédits sur la ligne, a été utilisée bien au-delà des recommandations du Conseil selon lesquelles au moins 10 % de l'appel à la réserve et un minimum de 15 millions d'écus doivent provenir d'un redéploiement à l'intérieur de la rubrique 4. En 1996, la Commission est allée bien au-delà de ces montants en mobilisant 145 millions d'écus à l'intérieur de la rubrique 4 pour 155 millions d'écus sur la réserve.

b) Par ailleurs, l'augmentation des crédits d'aide humanitaire dépend de l'autorité budgétaire. Le montant de la réserve est prédéterminé jusqu'en 1999 et ne peut être modifié sans réviser les perspectives financières.

c) La Commission continue d'examiner attentivement, lors de chaque recours à la réserve, les besoins de crédits d'engagement indépendamment des crédits de paiement.

Néanmoins, ces mesures n'ont qu'un effet limité et il n'est pas à exclure que la Commission soit obligée à l'avenir d'avoir encore recours à des reports de crédit.

Coopération financière avec l'Asie et l'Amérique latine (B7-30 et B7-31)

13.6. La concentration d'engagements au cours des deux derniers mois de 1996 était principalement imputable à la nécessité de freiner les engagements de manière à libérer les crédits nécessaires pour faire face à la réserve négative MEDA de 200 millions d'écus. La décision de ne pas autoriser ce transfert de fonds n'a été prise par l'autorité budgétaire qu'à la mi-décembre 1996. Comme une part substantielle des crédits disponibles pour les projets concernant l'Asie et l'Amérique latine a été affectée au financement de la réserve négative MEDA, ces crédits ne sont devenus disponibles que dans les deux dernières semaines de l'exercice budgétaire. En fait, plus de 117 millions d'écus ont été prélevés sur des crédits normalement destinés à couvrir les zones géographiques. Les projets ont été préparés et adoptés par la Commission et ils pourraient avoir fait l'objet d'engagements immédiats, si la Commission n'avait pas dû attendre la décision de l'autorité budgétaire. Cette liste établie de projets a cependant permis un taux d'exécution de 100 % des engagements avant la fin de l'année.

Afrique du Sud (B7-32)

13.8 13.9. Certaines des raisons qui expliquent la faiblesse du taux des paiements sont temporaires: la dépréciation du rand sud-africain, qui a perdu plus de 20 % de sa valeur par rapport à l'écu entre janvier et avril 1996, s'est soldée par des décaissements en écus nettement inférieurs pour régler les dépenses afférentes aux projets exprimées en rands.

Toutefois, les causes principales du ralentissement des paiements sont d'ordre structurel. Le passage des projets gérés par les ONG, qui étaient la pratique normale en Afrique du Sud jusqu'en 1994, à des programmes gérés par le gouvernement, qui constituent l'essentiel des activités du PERD depuis lors, s'est traduit par un allongement du cycle de mise en oeuvre et par l'apparition d'un certain nombre de goulets d'étranglement de nature administrative et juridique. Qu'il soit permis de citer les exemples suivants:

- la signature des conventions de financement avec le gouvernement sud-africain a chaque fois pris plusieurs mois, ce qui a retardé le démarrage des activités;

- tout au long de 1995 et de 1996, le gouvernement sud-africain a refusé le système des paiements anticipés et a insisté pour que toutes les dépenses afférentes aux projets soient réglées sur une base de remboursement;

- des désaccords sur les règles et procédures d'appel d'offres ont également entravé la mise en oeuvre de plusieurs projets;

- le traitement fiscal des partenaires des projets a également donné lieu à des difficultés.

Les obstacles susmentionnés à l'absorption de l'aide sont communs aux programmes d'aide d'autres donateurs en Afrique du Sud. Ils ont fait l'objet, en 1996, de discussions approfondies entre la Commission et le ministère sud-africain des Finances, et une solution à la plupart d'entre eux a été adoptée au cours du premier cycle de consultations annuelles entre la CE et l'Afrique du Sud sur le PERD, qui a eu lieu en mars 1997. Les pratiques convenues ont été inscrites dans le premier programme indicatif pluriannuel, signé avec le vice-ministre des Finances, le 14 mai 1997.

Coopération avec les pays méditerranéens (B7-40 et B7-41)

13.13 13.16. La Cour note à juste titre que l'article 36, paragraphe 2, du règlement financier prévoit que les décisions prises par la Commission valent engagement de dépenses. Toutefois, les décisions spécifiques de la Commission mises en cause par la Cour étaient subordonnées à la disponibilité des crédits. Cette condition, qui figure dans ces décisions, garantissait que les autorisations de la Commission pour le financement de projets répondaient exactement à la disponibilité des crédits en 1996 et dans les budgets ultérieurs. L'approche retenue respecte pleinement les dispositions de l'article 2 du règlement financier. Elle cherche à faire coïncider le financement couvert par les décisions de la Commission avec l'utilisation des crédits d'engagement, conformément à la disponibilité des crédits et aux projections pour l'utilisation des crédits de paiement.

En agissant de la sorte, la Commission a en effet constitué un potentiel pour absorber des crédits d'un montant global de 596 millions d'écus dans les premiers mois des exercices budgétaires 1997 et 1998. Cette utilisation précoce et programmée des crédits ouverts par l'autorité budgétaire constitue une amélioration fondamentale voulue par SEM 2000.

Une disposition prévoyant que l'exécution des projets est subordonnée à la disponibilité annuelle des crédits figure en outre dans les conventions de financement correspondantes. De plus, le calendrier prévu des engagements afférents à un projet donné est suivi avec attention et constitue la base permettant de programmer efficacement l'utilisation ultérieure des crédits. Les dispositions de l'article 5, paragraphe 2, du règlement financier sont donc respectées tant dans leur lettre que dans leur esprit.

La Commission s'est conformée aux règles des actions pluriannuelles et n'a pas dénaturé la notion de crédits dissociés figurant dans le règlement financier. Elle a affiné la procédure en faisant en sorte que les conditions liées aux décisions de la Commission soient telles que les principes d'une saine gestion financière soient pleinement respectés.

Néanmoins, la Commission, consciente du problème général soulevé par la Cour, se réserve la possibilité de revoir l'ensemble des dispositions dans une prochaine refonte globale du règlement financier. À cet égard, elle tiendra compte des lignes établies par la Cour dans son avis n° 4/97, relatif au septième train de modifications du règlement financier.

13.17. La provision de 3 % connue sous la dénomination de STAP (support technique et administratif pour les programmes) est directement liée aux programmes et projets exécutés dans les pays bénéficiaires. La nature des dépenses est donc manifestement opérationnelle. C'est pourquoi l'autorité budgétaire a décidé d'intégrer les dispositions nécessaires dans l'article B7-410 du budget.

13.18. La Commission est consciente de la nécessité d'accroître le taux de décaissement des crédits pour les projets MEDA. C'est dans cet esprit qu'elle a proposé aux partenaires méditerranéens une convention-cadre établissant les procédures de mise en oeuvre pour les activités financées par MEDA. Le fait que le Conseil n'ait adopté le règlement MEDA que le 23 juillet 1996 et les orientations pour les programmes indicatifs MEDA que le 6 décembre 1996 a eu inévitablement une incidence négative sur le taux de décaissement à ce jour. En effet, il n'est resté que quatre mois pour effectuer des paiements d'un montant de 372,6 millions d'écus. Dans de telles conditions, un taux d'exécution de 71 % (264,1 millions d'écus) était le meilleur résultat possible.

13.19. La Commission estime que la manière dont le financement communautaire au profit de l'Autorité palestinienne a été opéré est à la fois efficace et conforme aux exigences du règlement financier. La Commission a cherché à maintenir le droit de procéder à des audits en ce qui concerne les projets financés par la Communauté, comme elle l'a indiqué dans sa réponse (point 11.50) aux observations formulées par Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1995.

TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET SYSTÈMES D'INFORMATION DE GESTION

Développement du système MIS

13.22 13.32. Les observations de la Cour sont exactes. Toutefois, les éléments suivants devraient être pris en considération, car ils éclairent dans une large mesure le passé:

- lorsque la DG IB a été créée, en octobre 1995, les ressources informatiques qui ont été mises à sa disposition étaient minimes, puisqu'elles se limitaient à trois fonctionnaires (deux de catégorie B et un de catégorie C). Un gestionnaire des ressources informatiques (IRM) n'a été nommé qu'en décembre 1996;

- au cours de l'année 1996, la direction E («Finances et ressources») a été progressivement mise en place. Ce processus n'a été achevé qu'en janvier 1997. Toutefois, un certain nombre de mesures correctrices ont été prises, et notamment la définition des droits d'accès et responsabilités pour la saisie des données et la création d'une version simplifiée du MIS.

Compte tenu des contraintes en matière d'effectifs, il a été impossible d'élaborer plus tôt une stratégie claire et globale. De plus, le niveau technologique dépassé de l'équipement informatique empêchait un fonctionnement correct d'une application aussi complexe que le système MIS. Des efforts considérables sont entrepris pour améliorer l'équipement: 150 ordinateurs personnels seront remplacés en 1997 et un nombre équivalent le sera en 1998, de telle sorte que tous les ordinateurs personnels auront des processeurs Pentium pour la fin de 1998. À cela s'ajoute le fait que la DG IB commencera à opérer une migration vers le nouveau système d'exploitation de la Commission (Windows NT) en 1997.

Le contrat pour le système MIS, signé le 9 décembre 1992, a été couvert par deux engagements portés sur des crédits non dissociés, l'un pour le support et l'autre pour l'analyse, à fournir pour le 31 décembre 1993. Par lettre adressée au contractant en date du 26 janvier 1993, la Commission a demandé l'accélération des travaux et a confirmé que les paiements proportionnés seraient effectués avant la fin de l'année. Les paiements ont représenté 90 % du montant du contrat et les 10 % restants (51 212 écus) sont venus à échéance.

Étant donné que le contractant avait fourni l'essentiel et qu'il n'avait pas présenté de facture pour le montant final, la Commission n'a jamais formellement accepté l'achèvement du projet. La retenue effective, correspondant au non-paiement de 10 %, équivalait au montant couvert par la garantie bancaire, que la Commission a laissé venir à échéance.

Le schéma directeur mentionné au point 13.30 est le résultat des contributions des services, recueillies et analysées par le gestionnaire des ressources informatiques de la DG I. Comme le note la Cour, la DG IB n'était pas organisé, jusqu'à la fin de 1996, d'une manière telle qu'elle aurait pu soumettre des propositions complètes dans le domaine des technologies de l'information.

La Commission a pris les mesures suivantes à la suite des recommandations de la Cour:

a) des efforts ont été accomplis pour renforcer l'équipe du gestionnaire des ressources informatiques, qui comprend désormais un fonctionnaire de catégorie A, deux fonctionnaires B, deux fonctionnaires C et deux consultants, avec le concours de cinq experts externes. Il faut cependant reconnaître que le niveau souhaité n'est pas encore atteint;

b) et c) un expert a été recruté pour réaliser une étude de programmation stratégique en matière de gestion de l'information; cette étude s'étendra sur six mois environ. Les travaux ont été entrepris en mai 1997. L'étude permettra de définir les besoins de la DG IB sur le plan des technologies de l'information et examinera la manière dont les applications existantes peuvent répondre à ces besoins. De plus, il a été fait appel à trois consultants supplémentaires pour évaluer le système MIS existant, le stabiliser et finaliser ses aspects financiers;

d) la recommandation de la Cour est prise en considération.

FONDO ESPECIAL DE PROMOCIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE HONDURAS Y NICARAGUA (FEPEX)

13.33 13.53. La Commission souscrit dans une large mesure aux observations de la Cour, qui sont confirmées par les audits auxquels elle a procédé. Les faiblesses constatées sont imputables pour une bonne part au caractère innovateur du projet. La Commission examine les déficiences qui ont été relevées et met en place un certain nombre de mesures afin de réduire au minimum leurs effets dommageables.

Sur le plan stratégique, la tâche consistant à établir la convention de financement et les contrats connexes ainsi que la responsabilité de la gestion financière des projets ont été retirées aux unités chargées d'assurer l'orientation et le suivi technique des projets. Conformément aux recommandations de SEM 2000, les mesures prises dans le domaine administratif ont abouti à la création de la direction des finances et ressources au sein de la DG IB. Cette direction fonctionne depuis septembre 1996.

Sur le plan opérationnel, la convention de financement mentionnée par la Cour a été révisée et la version modifiée a été signée par les deux partenaires. La Commission s'apprête à réaliser une étude des solutions de rechange permettant d'améliorer l'efficacité des établissements financiers régionaux. L'élargissement de l'audit effectué par la Commission contribuera à déterminer les montants à recouvrer ou à ajouter au fonds renouvelable. Cet audit aidera aussi la BCIE à assurer la pleine transparence et la justification de l'emploi des ressources du fonds renouvelable, notamment en ce qui concerne les avances de prêts, les aides accordées et les recettes perçues. Entre-temps, la Commission a reconnu le caractère débiteur du fonds en établissant un avis de dette pour un montant estimatif de 30 millions d'écus. Le montant exact peut varier en fonction des intérêts cumulés, après déduction des aides.

Comptabilité des lignes de crédit

13.50. La Commission reconnaît la pertinence de l'observation de la Cour selon laquelle les fonds versés par la Commission ne peuvent être enregistrés dans les comptes comme des paiements budgétaires définitifs, eu égard, d'une part, au statut d'intermédiaire financier de la BCIE et, d'autre part, à la nature même que revêt l'instrument lorsqu'il s'exécute sous forme de prêts. Les services centraux du comptable s'engagent à étudier avec le service ordonnateur la manière de garantir une présentation appropriée de cet instrument dans les états financiers de la Commission.

Conclusions

13.54 a) Les rapports d'évaluation concernant le FEPEX témoignent d'une amélioration lente mais continue quant aux déficiences qui affectent son action.

La Commission envisage des solutions de rechange pour une gestion plus efficace des fonds affectés aux projets, avec ou sans la BCIE. Comme la Cour le note au point 13.55, la Commission a l'intention d'effectuer une étude sur ces solutions en 1997.

La procédure d'appel d'offres a été lancée et les résultats définitifs devraient être connus en novembre prochain. Si la BCIE devrait être remplacée par un autre établissement financier, le deuxième avenant à la convention de financement permettrait de le faire sans difficulté.

Un audit externe a lieu actuellement pour vérifier l'application, par la BCIE, des règles énoncées dans le deuxième avenant. Selon les résultats de cet audit, la Commission prendra toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que la BCIE présente à la fois des rapports réguliers sur l'état d'avancement du projet et, sur une base annuelle, des états financiers révisés.

b) La Commission souscrit à la recommandation de la Cour.

La Commission examinera, avec la BCIE, les montants à recouvrer auprès de la banque au titre de l'insuffisance des contrôles des soldes indiqués et du prélèvement indu de frais administratifs sur le produit de l'investissement.

c) La nouvelle convention de financement prévoit que la délégation participe beaucoup plus au suivi du projet au jour le jour en créant un comité composé de la délégation elle-même, de la BCIE et de l'unité de gestion, qui supervisera périodiquement le programme et sa mise en oeuvre.

La Commission, comme le souhaite la Cour des comptes, fera apparaître la créance dans le bilan financier au 31 décembre 1997.

PR EETS-RELAIS

13.56 13.64. La Commission a noté les observations de la Cour sur les prêts-relais et qu'il y a lieu d'éviter une telle pratique, sauf dans des circonstances exceptionnelles. Il est entendu que l'ordonnateur national, en accord avec le contrôleur financier, devrait statuer sur l'octroi de prêts-relais. L'ordonnateur national examinera les facteurs justifiant la nécessité de tels prêts dans le passé.

En ce qui concerne la conclusion de la Cour, la Commission indique ce qui suit.

a) À travers SEM 2000, la Commission a pris des initiatives pour améliorer les procédures internes.

b) La Commission a donné des instructions au personnel des délégations et des services centraux pour que les prêts-relais soient une procédure véritablement exceptionnelle.

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Tableau 13.2 - Exécution budgétaire par domaine de dépenses

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Nouveaux engagements de 1996

(Mio ECU)

Paiements de 1996

(Mio ECU)

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Nouveaux engagements de 1996

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Nouveaux engagements de 1996

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Nouveaux engagements de 1996

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Nouveaux engagements de 1996

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Nouveaux engagements de 1996

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Nouveaux engagements de 1996

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Nouveaux engagements de 1996

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Nouveaux engagements de 1996

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Nouveaux engagements de 1996

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Paiements de 1996

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CHAPITRE 14(512*) Actions en faveur des pays de l'Europe centrale et orientale, des nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique) et de la Mongolie

14.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Introduction 14.1 - 14.4

Exécution budgétaire 14.5 - 14.34

Exécution du programme PHARE 14.18 - 14.23

Exécution du programme TACIS 14.24 - 14.25

Coopération financière avec les pays issus de l'ancienne Yougoslavie 14.26 - 14.31

Conclusion 14.32 - 14.34

Observations relatives aux opérations conduites dans le secteur agricole dans les PECO et les NEI 14.35 - 14.96

Stratégies d'intervention de la Commission 14.40 - 14.52

Programmes en faveur de la réforme foncière 14.53 - 14.58

Programmes de restructuration et de privatisation 14.59 - 14.65

Aide au développement des agriculteurs privés 14.66 - 14.73

Relance de l'investissement dans le secteur agro-industriel 14.74 - 14.81

Lignes de crédit 14.82 - 14.88

Conclusion 14.89 - 14.96

INTRODUCTION

14.1. La coopération de l'Union européenne (UE) avec les pays d'Europe centrale et orientale (PECO), les nouveaux États indépendants (NEI) issus de l'ancienne Union soviétique et la Mongolie doit appuyer le processus de réforme économique et soutenir la mise en place d'institutions démocratiques. Dans le cas de certains PECO(513), les interventions de l'UE font partie intégrante de la politique de préadhésion arrêtée par les Conseils européens.

14.2. Les principaux canaux de l'aide communautaire sont, dans les PECO, le programme PHARE(514) (B7-50) depuis 1989 et, dans les NEI et en Mongolie, le programme TACIS(515) (B7-52) depuis 1990. Le programme PHARE comprend à la fois des opérations d'assistance technique et des investissements, et sa gestion est de plus en plus décentralisée. En revanche, le programme TACIS reste pour l'essentiel un programme d'assistance technique dont la gestion demeure centralisée. Dans le secteur de la sûreté nucléaire, il comprend des dépenses d'investissement.

14.3. Le tableau 14.1 présente les actions financées par le titre B7-5, «Coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale et les États indépendants de l'ancienne Union soviétique», ainsi que les aides humanitaires à ces mêmes pays (B7-21). À ces actions s'ajoutent des aides alimentaires financées notamment par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), des fonds de contrepartie engendrés par des programmes de fourniture ainsi que des prêts de la Commission aux PECO et aux NEI à titre d'aides macrofinancières. Certains de ces pays bénéficient en outre de prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI) ou de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

14.4. La gestion décentralisée du programme PHARE et le fonctionnement du système TACIS en Ukraine ayant fait l'objet de rapports spéciaux(516), le présent chapitre analyse l'exécution budgétaire en 1996 et apporte à l'autorité budgétaire une évaluation d'ensemble des interventions PHARE et TACIS dans le secteur agricole.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

14.5. Il ressort du tableau 14.1 que, pour l'exercice 1996, le taux d'utilisation des crédits définitifs du titre B7-5(517) est de 99,8 % pour les engagements et de 81,5 % pour les paiements. Les mouvements de crédits les plus marquants de l'exercice sont indiqués aux tableaux 14.2.1 et 14.2.2.

14.6. Pour les engagements, les lignes PHARE et TACIS ont, depuis leur origine, connu des taux d'utilisation proches du maximum. Cela ne signifie pas pour autant que les programmes soient immédiatement mis en oeuvre, car les contrats ne sont le plus souvent conclus que plusieurs mois après la comptabilisation des engagements. Les tableaux 14.3.1-14.3.4 donnent un aperçu des engagements restant à liquider à la fin des exercices 1990 à 1996 (voir point 14.13).

14.7. Pour les crédits de paiement, le programme PHARE connaît un taux d'exécution de 82,9 %, tandis que, pour le programme TACIS, ce taux est de 92,4 %. Ces taux d'exécution ont été obtenus après des réductions nettes de crédits de paiement initiaux, qui totalisent 179,2 Mio ECU(518):

a) PHARE (B7-500): 49,8 Mio ECU, soit 5,2 % des crédits initiaux;

b) coopération transfrontalière (B7-502): 89,68 Mio ECU, soit 55,7 % des crédits initiaux;

c) TACIS (B7-520): 26 Mio ECU, soit 6,1 % des crédits initiaux;

d) protection de l'environnement, de la nature ainsi que de la santé publique (B7-521): 19 Mio ECU, soit la totalité des crédits initiaux.

14.8. Les crédits de paiement ainsi prélevés ont renforcé, en partie, ceux des aides humanitaires des lignes B7-214 (de 90 à 180 Mio ECU) et B7-215 (de 34 à 57,8 Mio ECU).

14.9. Deux lignes budgétaires connaissent un faible taux d'utilisation de leurs crédits de paiement: 15 % pour les aides à la reconstruction de l'ancienne Yougoslavie (B7-54) (voir point 14.26) et 40 % pour la coopération transfrontalière avec les pays PHARE (B7-502). L'année 1996 est le premier exercice de mise en oeuvre des aides à la reconstruction de l'ex-Yougoslavie et le troisième de la coopération transfrontalière.

14.10. En juillet 1996, l'autorité budgétaire a adopté un budget rectificatif et supplémentaire n° 1(519) qui, pour les programmes PHARE et TACIS, introduit un encadrement de la couverture des frais de fonctionnement des programmes. Ce dispositif s'inspire largement de celui des «minibudgets». Ainsi, les prélèvements sur les enveloppes financières des programmes destinés à «fournir un support technique et couvrir les dépenses à caractère administratif afférentes au bénéfice mutuel de la Commission et des pays partenaires»(520) sont désormais limités à 2 % des crédits PHARE et à 3,5 % des crédits TACIS. À ce titre, un engagement global de 15,6 Mio ECU a été enregistré le 31 décembre 1996 sur les crédits du programme PHARE. S'agissant de dépenses d'appui au fonctionnement des services de la Commission (supervision des programmes), le maintien de cet engagement provisionnel au-delà du 31 décembre 1996 est irrégulier au sens des dispositions de l'article 36 du règlement financier(521) et de l'article 54 des modalités d'exécution(522) de ce même règlement. En effet, à cette date, il n'existait aucune obligation de dépense envers des tiers, car aucune convention ou contrat n'avait encore été conclu. Aucun engagement de type provisionnel n'a, en revanche, été enregistré sur les crédits TACIS en 1996.

14.11. L'analyse des engagements non couverts par des contrats en fin d'exercice montre une tendance à l'augmentation en termes absolus tant pour PHARE que pour TACIS, même si leur valeur relative diminue régulièrement (voir tableau 14.4.1). Cette situation montre qu'à moyens de gestion constants les services de la Commission ne peuvent faire face que si les types d'interventions de la Communauté dans les pays PHARE et TACIS évoluent. L'orientation envisagée par la Commission et qui consiste à augmenter la taille des projets PHARE à l'avenir est susceptible d'apporter une amélioration (voir point 14.38).

14.12. Depuis 1992, le montant des engagements restant à liquider s'accroît lui aussi régulièrement (voir tableau 14.4.2).

14.13. Lorsqu'une convention de financement signée dans le cadre d'un programme arrive à échéance(523), les crédits engagés qui n'ont pas donné lieu à des contrats tombent en annulation et doivent être dégagés. En 1996, les dégagements enregistrés au titre du programme PHARE ne s'élèvent qu'à 4,2 Mio ECU, dont 3,1 Mio ECU concernent des clôtures de contrats conclus avec la BERD. Pour le programme TACIS, les dégagements s'élèvent à 0,57 Mio ECU.

14.14. Pour tenter de cerner la réalité des engagements restant à liquider à la fin de l'exercice 1996, une centaine parmi les six cents opérations PHARE et TACIS en instance ayant trouvé leur origine entre 1990 et 1994 ont été examinées. Un peu plus d'une cinquantaine de ces opérations engagées depuis plus de deux ans présentaient à la fin de 1996 un solde qui aurait dû être dégagé en tout ou en partie. Les sommes ainsi maintenues sans justification dans les comptes atteignaient environ 41 Mio ECU pour le seul échantillon examiné. Ces engagements, qui ont perdu leur raison d'être, viennent gonfler artificiellement les arriérés (backlog) que la Commission estime devoir en partie réorienter vers de nouvelles actions [COM(97) 112/8, du 18 mars 1997, p. 9]. Les résultats de l'audit permettent d'estimer que le montant global des engagements des programmes PHARE et TACIS ayant perdu leur justification à la fin de 1996 dépasse la centaine de millions d'écus, compte tenu de ce que l'analyse a porté sur les programmes et non sur les contrats en cours.

14.15. Les principales raisons des surévaluations d'engagements restant à liquider sont les suivantes:

a) certains programmes échus dont la totalité des enveloppes financières n'avait pas été traduite en contrats n'ont pas été apurés à l'échéance;

b) les soldes de contrats arrivés à terme et dont les budgets n'avaient pas été complètement utilisés n'ont pas été annulés;

c) pour sept programmes, l'utilisation des intérêts financiers acquis sur les dépôts bancaires a conduit à une sous-utilisation des budgets tandis que les prestations prévues ont été entièrement exécutées.

14.16. Plusieurs programmes des années 1990 à 1992 n'avaient plus de responsable nommément désigné par la DG IA pour leur suivi du fait de la forte rotation du personnel dans les services centraux de la Commission. Ce faisant, les opérations étaient laissées à l'abandon et leur clôture restait en attente.

14.17. Au début de 1997, les services financiers de la DG IA ont commencé l'apurement de certains programmes. Toutefois, pour que cet exercice conduise à des résultats dans des délais raisonnables, il faudrait rendre les services géographiques gestionnaires des programmes systématiquement responsables des opérations d'apurement.

Exécution du programme PHARE

14.18. Sur les 1 029 Mio ECU engagés au titre du programme PHARE en 1996 (B7-500), 155 Mio ECU (15 %) se rapportent à des opérations de reconstruction en ex-Yougoslavie (Bosnie et ancienne république yougoslave de Macédoine). Ces aides sont semblables à celles financées à partir du chapitre B7-54, dont les crédits d'engagement ont atteint 98 Mio ECU. L'éclatement des opérations sur deux chapitres différents est préjudiciable à leur suivi d'ensemble.

14.19. Dans le cadre du programme PHARE, des avances de fonds sont versées aux unités de gestion de programmes (UGP) installées dans les pays bénéficiaires. Du point de vue comptable, la Commission assimile ces avances à des dépenses définitives, ce qui est contraire aux dispositions de l'article 111 du règlement financier et qui a pour effet d'augmenter la consommation des crédits de paiement. Les avances ainsi versées ne sont pas recensées en tant que telles dans la comptabilité de la Commission, ce qui n'engage pas ses services centraux à exercer sur ces fonds importants le contrôle qui serait nécessaire(524).

14.20. À partir de février 1996, la Bulgarie a connu une crise bancaire majeure, et plus d'une douzaine d'établissements de crédits se sont trouvés en état de cessation de paiements. Les fonds déposés par les diverses UGP auprès de trois de ces établissements insolvables atteignaient environ 9,1 Mio ECU en novembre 1996. Cette somme restait à recouvrer en juin 1997.

14.21. Comme, en vertu de l'accord-cadre PHARE signé avec le gouvernement bulgare, ce dernier doit prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la bonne fin des opérations, et donc la sécurité des fonds avancés, la Commission devrait émettre à son égard, du moins à titre conservatoire, un ordre de recouvrement (article 28.2 du règlement financier) pour l'ensemble des fonds bloqués.

14.22. La Commission a été conduite à prélever sur un programme les sommes nécessaires au paiement des échéances d'un autre programme dont les fonds étaient touchés par les défaillances bancaires. Une telle pratique est irrégulière au regard du principe de spécialité des crédits, car elle conduit à affecter deux financements à une même opération. D'une façon générale, une avance faite par un programme à un autre programme devrait se traduire par un enregistrement comptable spécifique dans les livres de la Commission et être soumise à une autorisation écrite de la part du contrôleur financier et du comptable de la Commission. En l'occurrence, cela n'a pas été le cas. Plutôt que de recourir à un artifice pour combler des pertes de trésorerie, la Commission aurait dû procéder à un nouvel engagement de crédits pour payer les sommes dues aux contractants, dans l'attente d'une régularisation de l'opération à la suite du recouvrement (hypothétique) de la créance évoquée au point 14.21 mentionné ci-dessus.

14.23. Pour ce prélèvement, la Commission aurait dû également émettre un ordre de recouvrement au sens des dispositions de l'article 28 du règlement financier afin de permettre un suivi comptable du dossier. Selon la Commission, cette avance exceptionnelle s'élevait à 899 198 ECU et concernait le programme «Transport».

Exécution du programme TACIS

14.24. L'adoption tardive du nouveau règlement TACIS, le 25 juin 1996, a affecté la mobilisation des crédits d'engagement (tableau 14.1). L'engagement de l'essentiel des crédits en décembre 1996 a eu pour conséquence un très faible taux de conclusion des contrats du programme 1996 (8,1 %), alors même que les retards dans ce domaine étaient déjà sensibles à la fin de 1995(525).

14.25. La Commission a confié à des sous-traitants les opérations d'achat de pièces de rechange destinées à diverses centrales nucléaires dans les NEI. Les contrats prévoient que les intérêts perçus par ces sous-traitants sur les avances reçues seront soit reversés à la Commission en fin de programme, soit ajoutés aux sommes disponibles pour les acquisitions de pièces de rechange. Au 31 décembre 1996, la Commission n'avait ni établi d'ordre de recouvrement pour les sommes qui lui revenaient (environ 200 000 ECU) ni enregistré les montants à rapporter aux programmes, soit environ 1 435 000 ECU (voir point 14.27).

Coopération financière avec les pays issus de l'ancienne Yougoslavie

14.26. Le démarrage des actions spécifiques de reconstruction (B7-54) a été très lent, et plus de 50 % des crédits ont été engagés in extremis en décembre 1996. Malgré le versement d'avances de 7,7 Mio ECU au cours du dernier trimestre de 1996, le taux d'exécution des crédits de paiement a dépassé avec peine 15 %. Pour les six premiers mois de 1997, la situation demeure préoccupante puisque, au 15 juillet 1997, seuls 1,3 % des 215 Mio ECU de crédits de paiement consacrés à la reconstruction en ex-Yougoslavie(526) avaient été utilisés. En novembre 1996, le programme (B7-500) d'aides essentielles (équipements et fournitures) financé par PHARE pour 125 Mio ECU a été interrompu en raison des risques de perte de maîtrise des distributions sur le terrain et parce qu'il ne favorisait pas assez le retour des réfugiés. Le solde non utilisé pour des achats de fournitures (soit 42,5 Mio ECU) a été affecté à des projets de reconstruction à mettre en oeuvre en 1997.

14.27. Les achats de fournitures à destination de la Bosnie ont été confiés par la Commission à deux sous-traitants auxquels ont été versées des avances de trésorerie. Ces avances ont porté intérêts, et les sommes ainsi perçues avoisinaient 860 000 ECU au 31 décembre 1996. Ces sommes, qui s'ajoutaient aux fonds du programme, n'ont pas été recensées dans la comptabilité de la Commission. Pour ne pas échapper au contrôle budgétaire, elles devraient être considérées comme des réemplois de fait et, par analogie aux opérations visées à l'article 27.2 du règlement financier, faire l'objet d'enregistrement dans des comptes d'ordre permettant le suivi des opérations en recettes et en dépenses. Il appartient à la Commission de mettre en place une procédure transparente de recensement et de contrôle de ces opérations.

14.28. Les aides à la reconstruction n'ayant pas pu être mobilisées comme prévu en 1996, la Commission a maintenu à un niveau élevé ses interventions au titre de l'aide humanitaire dans cette région (187 Mio ECU, contre 235 Mio ECU en 1995). Elle a d'ailleurs invoqué la persistance de cette aide pour justifier le prélèvement de 42 Mio ECU opéré sur les crédits PHARE à la fin de 1996.

14.29. Au début de 1996, la Commission a ouvert un bureau de représentation à Sarajevo. L'une des tâches principales confiées à ce bureau a été le suivi du programme d'aides essentielles à la reconstruction de la Bosnie (B7-500). Comme les crédits du titre A du budget n'étaient pas suffisants pour couvrir les frais de fonctionnement de ce bureau, la Commission a prélevé, à cet effet, 279 133,17 ECU sur les fonds du programme d'aides essentielles. Cette opération appelle deux observations.

14.30. Le financement des dépenses courantes du bureau de la Commission à Sarajevo sur les fonds opérationnels du programme ne peut être admis. En effet, le suivi de l'exécution détaillée du programme était déjà assuré à Sarajevo par les antennes des deux entreprises chargées des approvisionnements de matériels et d'équipements. À ces deux équipes est ensuite venue s'ajouter une troisième équipe d'un bureau de surveillance avec pour mandat de contrôler les livraisons et la mise en place des matériels et équipements. Dans ces conditions, le bureau de la Commission à Sarajevo assurait des fonctions qui débordaient largement la simple exécution du programme d'aides essentielles.

14.31. Au lieu de procéder, dès janvier 1996, par création d'une régie d'avance conforme aux dispositions de l'article 54 du règlement financier(527) et des articles 82 à 91 de ses modalités d'exécution(528), la Commission a demandé aux deux entreprises auxquelles elle avait confié l'organisation des achats de fournitures destinées à la Bosnie de verser directement à sa représentation de Sarajevo les fonds dont elle avait besoin pour son fonctionnement. Entre janvier et juin 1996, la régie de fait ainsi constituée a fonctionné de façon irrégulière, car les dépenses exécutées n'étaient pas soumises à des procédures d'autorisation préalable et de régularisation encadrées par le contrôleur financier et le comptable de la Commission.

Conclusion

14.32. Si les taux d'utilisation des crédits pour engagements des programmes PHARE et TACIS sont élevés, les retards en matière de conclusion des contrats ont à nouveau augmenté en 1996, traduisant les difficultés que rencontre la Commission pour traduire en engagements juridiques fermes les décisions de programmes prises pendant l'exercice. En outre, les engagements restant à liquider en fin d'exercice sont surestimés (voir points 14.11-14.17).

14.33. De leur côté, les crédits pour paiements restent sous-utilisés malgré les virements survenus en cours d'exercice pour réduire les crédits initiaux (voir points 14.7-14.9). Ce sont les procédures de préparation du budget qui devraient être réexaminées par la Commission afin de mieux rattacher ces procédures à la réalité des opérations effectives dans les différents pays bénéficiaires.

14.34. En matière de gestion de trésorerie et quel que soit le mode de comptabilisation des paiements, il appartiendrait au comptable de la Commission d'exercer une meilleure surveillance sur les avances en dépôt dans les États bénéficiaires (voir points 14.19-14.23), sur les régies d'avances qui peuvent se trouver dissimulées à l'intérieur des programmes opérationnels (voir points 14.29-14.31) et sur les intérêts perçus sur les avances versées à certains intermédiaires (voir points 14.25-14.27). En raison de la souplesse d'action qu'elle permet, la nouvelle procédure ouverte par le budget supplémentaire n° 1/96 nécessiterait une attention toute particulière de la part du comptable comme du contrôleur financier (voir point 14.10).

OBSERVATIONS RELATIVES AUX OPÉRATIONS CONDUITES DANS LE SECTEUR AGRICOLE DANS LES PECO ET LES NEI

14.35. Dans les PECO et les NEI, la baisse de la production agricole depuis 1990 a été assez sensible. Ses causes sont à la fois internes et externes. Parmi les causes internes figurent la faiblesse de la demande intérieure, l'insuffisance des investissements, l'augmentation du coût des facteurs et la structure des exploitations agricoles. Parmi les causes externes, il faut noter, outre de mauvaises conditions climatiques en 1992, en 1993 et en 1996, la perte de marchés extérieurs et la concurrence des produits transformés importés(529).

14.36. Les tableaux 14.5.1 et 14.5.2 fournissent quelques éléments généraux permettant de situer l'importance et l'évolution de l'agriculture dans les PECO et les NEI ces dernières années.

14.37. Quoi qu'il en soit, dans la plupart des PECO et des NEI, l'agriculture représente une proportion importante de l'activité économique. C'est pourquoi l'audit a été largement consacré aux opérations conduites dans le secteur agricole au cours des missions entreprises dans dix PECO et NEI d'avril 1995 à décembre 1996. Entre 1990 et 1996, les programmes PHARE et TACIS ont mobilisé dans ce secteur, respectivement, 497 Mio ECU et 280 Mio ECU, soit 7,5 et 10,1 % des engagements de ces programmes.

14.38. Les observations d'audit ont été regroupées en fonction des types d'intervention de la Commission de façon à conduire à des conclusions sectorielles. Cela a été possible parce que, en ce qui concerne PHARE, seuls des programmes approuvés entre 1990 et 1994 ont été examinés. En effet, jusqu'en 1994, les approches PHARE et TACIS ont été comparables, et ce n'est qu'à compter du programme 1995, exécuté à partir de 1996, que les opérations PHARE ont été inscrites dans la perspective de la préparation à l'adhésion. À partir de 1997, la réorientation du programme PHARE doit accentuer les différences avec le programme TACIS. En effet, l'approche de «réponse à la demande» cédera la place à une approche centrée sur l'adhésion, la priorité sera donnée aux projets de grande taille et la décentralisation de la gestion sera accrue au profit des pays candidats. La Commission estime que les interventions PHARE porteront pour 30 % sur le développement des capacités des institutions et pour 70 % sur de grands projets d'infrastructure.

14.39. Les tableaux 14.6.1 et 14.6.2 présentent les engagements en faveur de l'agriculture et de la réforme foncière dans les PECO entre 1990 et 1996, et du secteur agricole dans les NEI de 1991 à 1996. Il est surprenant de constater que, bien que chargée de la coordination des aides des pays du G24, la Commission ne dispose pas de données permettant de connaître le volume des aides fournies par les différents donateurs selon qu'il s'agisse du secteur industriel, agricole ou tertiaire. Ainsi, pour les PECO, la Commission sait que, pour la période 1990-1995, l'aide totale des pays du G24 au secteur agricole s'est élevée à 1 553 Mio ECU (pour moitié des dons et pour moitié des prêts), mais elle n'en connaît pas la ventilation par pays bénéficiaire. Par ailleurs, il faut noter que l'aide au secteur agricole - pourtant vital pour une majeure partie de la population - n'a représenté que 1,8 % de l'aide totale (86 234 Mio ECU) à ces pays. Comment coordonner des aides a priori si le montant en est ignoré même a posteriori (voir tableau 14.7).

Stratégies d'intervention de la Commission

14.40. Les règlements de base des programmes PHARE et TACIS demandent que le choix des actions tienne compte, entre autres, des préférences de chaque pays bénéficiaire. Cela explique la diversité des approches retenues par la Commission selon les pays.

14.41. Les enveloppes financières annuelles allouées aux États bénéficiaires dépendent de leur capacité d'absorption, de la qualité des projets proposés et, depuis 1995, de leur programme indicatif pluriannuel. Comme la capacité d'absorption est appréciée au travers du taux d'exécution des projets antérieurs, certaines actions peuvent être différées lorsque la Commission a adopté, dans le passé, des programmes répondant mal au contexte local et dont la mise en oeuvre tarde. Ainsi, en raison des difficultés rencontrées dans l'exécution des programmes PHARE antérieurs, les secteurs agricoles en Bulgarie (en 1993 et en 1994) et en Albanie (en 1995) n'ont pas obtenu de nouveaux financements.

14.42. Les conventions de financement des programmes PHARE sont souvent imprécises et n'arrêtent pas clairement les objectifs à atteindre. Ce phénomène a également été évoqué par la Cour dans son rapport spécial n° 3/97, relatif au système de gestion décentralisée du programme PHARE(530). Un projet de vulgarisation agricole en Albanie a ainsi bénéficié de financements dans le cadre des programmes 1992 et 1993 (contrats pour 0,3 Mio ECU en avril 1996) sans pour autant avoir été prévu dans la convention de 1992, tandis que, pour 1993, la convention ne prévoyait pas d'enveloppe financière spécifique.

14.43. Au début de ses interventions dans les NEI, la Commission ne disposait pas d'une connaissance précise du contexte local. Les premiers projets ont ainsi consisté en des études portant sur l'ensemble de la chaîne alimentaire (production, transformation et distribution). Ces études n'ont pas toujours été appréciées des bénéficiaires qui n'étaient pas encore conscients de la nécessité d'améliorer leurs modes de gestion et qui attendaient plutôt des investissements concrets.

14.44. À partir de 1993, la Commission a davantage orienté ses programmes vers des actions tendant à modifier les modes de gestion, notamment par des actions pilotes auprès d'entreprises et d'administrations locales. Elle s'est toutefois heurtée à des obstacles politiques dans certains pays comme au Belarus et au Turkménistan. Pour accroître la production céréalière dans ce dernier pays, elle a par exemple financé en 1995-1996 un projet de recherche agronomique (1,5 Mio ECU) sans pouvoir aborder les réels problèmes posés par l'absence de réformes économiques. Ce type de projet répond mal à l'objectif de TACIS d'aider les États bénéficiaires à faire les réformes économiques nécessaires à l'instauration d'une économie de marché.

14.45. Pour adapter les secteurs agricole et agro-industriel à une économie de marché, la Commission a cherché à établir en Bulgarie, en Roumanie et dans la plupart des NEI des unités d'appui à la formulation de politiques et de stratégies agricoles. Lorsque ces unités ont été placées auprès des ministères de l'Agriculture, leur impact a été limité, car, lors des premiers programmes, ces ministères de l'Agriculture n'étaient que des agences d'exécution sans autorité pour proposer de nouvelles politiques économiques. À partir de 1995, la Commission a davantage tenu compte des contraintes structurelles ainsi qu'en témoigne un projet en cours en Ouzbékistan (voir point 14.49).

14.46. Au Kazakhstan (0,9 Mio ECU), les recommandations des conseillers occidentaux étaient généralement appréciées mais rarement suivies d'effet. En 1996, au Kirghizstan (1,3 Mio ECU), le ministère de l'agriculture hésitait à suivre les conseils de l'assistance technique étrangère considérant que la question de l'élaboration de la politique agricole nationale était un domaine bien trop sensible. Au Turkménistan, une équipe locale d'analystes économiques, qui devait formuler des stratégies de réforme, n'a pu être mise en place au sein du ministère de l'Agriculture. Ce projet (3,7 Mio ECU) retenu par la Commission en 1993 et terminé en mars 1996 par des assistants techniques occidentaux n'a eu que des effets limités du fait du rôle essentiellement commercial et administratif réservé au ministère de l'Agriculture.

14.47. En Ukraine, en 1995-1996, un projet TACIS (5,4 Mio ECU), qui devait aider les autorités à adapter leur législation dans les secteurs agricole et agro-industriel, s'est avéré trop ambitieux et n'accordait pas assez d'importance au transfert de savoir-faire. En accord avec les nouvelles autorités politiques, il a été recentré sur quelques axes prioritaires vingt mois après son démarrage(531).

14.48. Au Belarus, en 1995, la Commission a affecté une assistance technique à court terme (0,2 Mio ECU) auprès du ministère de l'Agriculture pour diffuser l'expérience d'un projet pilote ayant démontré la faisabilité d'une restructuration des kolkhozes (voir point 14.61). En raison de l'opposition politique aux réformes, ces activités de conseil n'ont pas été poursuivies.

14.49. En revanche, en Ouzbékistan, l'unité de conseil mise en place par la Commission en 1995 (1,6 Mio ECU), qui constitue aussi un relais des expériences de terrain d'autres projets TACIS, a établi de bons contacts avec les administrations concernées et a ainsi acquis une bonne crédibilité. L'assistance technique a fait preuve de souplesse dans l'exécution du programme convenu avec la Commission pour répondre aux demandes les plus pressantes des autorités nationales. Elle s'efforce par ailleurs de constituer une équipe locale en regroupant des agents d'organismes liés au secteur agricole, qui devrait, à moyen terme, prendre le relais des conseillers occidentaux.

14.50. En Roumanie, le volet agricole (5 Mio ECU) d'un programme PHARE 1991 comprenait notamment la création auprès du ministère de l'Agriculture d'une cellule d'appui à laquelle le programme 1992 avait affecté 0,3 Mio ECU. Cette cellule, qui n'a finalement été mise en place qu'en mars 1993, n'a pas pu remplir sa mission. En effet, le ministère de l'Agriculture l'a maintenue en marge de ses activités et ne lui a pas alloué les ressources humaines nécessaires. Par ailleurs, elle n'a pas pu établir la coordination qui aurait été souhaitable avec les autres ministères concernés par les privatisations. Les experts PHARE n'ayant pas formé d'homologues capables d'assurer la continuité de l'unité, sa viabilité à terme apparaissait compromise en 1996.

14.51. En Bulgarie, le programme «Agriculture» PHARE 1990 (16 Mio ECU) devait mettre en oeuvre une stratégie de développement sectoriel et favoriser le développement d'un secteur agricole privé. Les structures locales n'ont pas permis de mener à bien ce programme (voir point 14.84). Cet objectif a été repris dans les programmes 1991 (25 Mio ECU) et 1992 (10 Mio ECU) sans plus de succès. Dans le cadre de ces deux programmes, une unité chargée d'assister le ministère de l'Agriculture a été créée, mais sans coordination suffisante avec les autres ministères. Comme en Roumanie, faute de volonté politique, la plupart des recommandations formulées par cette unité étaient restées lettre morte lors de l'examen des opérations par la Cour en 1995.

14.52. Qu'il s'agisse des PECO ou des NEI, les stratégies d'appui à l'agriculture financées par l'Union européenne n'ont pas fait l'objet d'évaluations d'ensemble. Dans ces conditions, les réorientations que la Commission envisage pour ses actions futures ne s'appuient pas sur une analyse critique des actions qu'elle a conduites dans le passé. De même, les fonds affectés au secteur agricole n'apparaissent pas déterminés en tenant compte des interventions des autorités nationales et des autres donateurs.

Programmes en faveur de la réforme foncière

14.53. La réforme foncière constitue un préalable à l'introduction de l'économie de marché dans le secteur agricole. Elle exige de la part des pays bénéficiaires une adaptation de leur législation et la mise en place d'institutions appropriées.

14.54. En Roumanie, le programme 1991 d'appui à la réforme foncière (2,1 Mio ECU) a, pour l'essentiel, consisté en la fourniture d'équipements au ministère de l'Agriculture, car l'organisme chargé du cadastre n'avait pas encore été créé. Le programme 1993 de mise en place d'un cadastre rural (5 Mio ECU) n'a été entamé qu'en 1996. En août 1995, la Commission avait conditionné le report de l'échéance de la convention de financement de ce programme (décembre 1995) à l'adoption de la loi sur le cadastre. La loi a été adoptée en octobre 1995, mais la Commission a encore retardé le démarrage des opérations et a attendu février 1996 pour approuver le programme de travail que le partenaire roumain avait présenté en août 1995.

14.55. En Bulgarie, en 1991 et en 1992, la Commission a alloué 8,1 Mio ECU à la réforme foncière. Dans ce cadre, elle a financé en 1993 du matériel de métrage électronique (0,5 Mio ECU) qui, trois ans plus tard, n'avait pas encore été utilisé.

14.56. La Commission a financé du matériel pour le cadastre en République tchèque en 1994 (1,7 Mio ECU au titre du programme 1992) et en Slovaquie en 1995 (1,7 Mio ECU au titre du programme 1993). Le programme 1994 prévoyait en outre la fourniture d'autres équipements pour 2,3 Mio ECU en République tchèque et 2,5 Mio ECU en Slovaquie. En 1995, la Commission a décidé de ne livrer ces équipements qu'après l'adoption d'un système cadastral qui s'inscrirait dans la perspective de l'adhésion de ces pays à l'UE. Ce n'est toutefois qu'en 1996 que la Commission a accordé une assistance technique pour contribuer au développement de ce système. À la fin de 1996, les équipements n'avaient pas été livrés. La mise en place tardive de l'assistance technique reflète l'insuffisance de planification du projet depuis son origine.

14.57. En Pologne, en l'absence de cadre institutionnel approprié, la Commission n'avait, à la fin de 1996, pas encore pu apporter de soutien d'envergure à la réforme foncière. Un programme 1992 (5 Mio ECU) devait établir une cartographie moderne du pays. En raison de problèmes posés par le survol du territoire par des étrangers pour la prise de photos aériennes, le projet n'a pu démarrer qu'en 1995 et n'était réalisé qu'à 60 % à la fin de 1996.

14.58. Dans les NEI, TACIS n'avait, en 1996, financé que des expériences pilotes limitées de réforme foncière, notamment en collaboration avec la Banque mondiale. Ces actions ont été entreprises sans coordination d'ensemble. La Commission a entrepris, par exemple, des actions expérimentales dans ce domaine en Moldova sans tenir compte de l'expérience déjà acquise dans d'autres NEI et surtout dans les PECO.

Programmes de restructuration et de privatisation

14.59. Pour répondre aux nécessités d'une économie de marché, il convient de soustraire à la tutelle de l'État les sovkhozes (fermes d'État) et les kolkhozes (fermes collectives)(532). Cette mutation nécessite de profondes adaptations législatives.

14.60. En Roumanie, la Commission a décidé un programme en faveur de la privatisation de l'agriculture en 1991 avant que le gouvernement ait adopté une stratégie en ce sens. Ainsi le programme n'a-t-il pu débuter qu'en février 1994.

14.61. En 1991, du temps de l'ancienne Union soviétique, la Commission avait décidé sept projets de privatisation de sovkhozes pour un montant global de 6,4 Mio ECU. Lorsque ces projets ont été mis en oeuvre en 1993-1995, ils répondaient à une demande des autorités centrales en Russie (0,3 Mio ECU) ou de certaines autorités régionales en Ukraine (1 Mio ECU). Ils étaient considérés avec intérêt en Moldova (1 Mio ECU) ou en Ouzbékistan (1,6 Mio ECU), mais ne répondaient en revanche à aucune attente au Belarus (1,5 Mio ECU) et au Turkménistan (1 Mio ECU), où aucune réforme n'avait encore été sérieusement entreprise dans le domaine de la privatisation en 1996.

14.62. Après la dissolution de l'ancienne Union soviétique, un projet exécuté en 1994 dans l'ouest de la Russie (2,2 Mio ECU) a pu améliorer la gestion des fermes qui, bien qu'officiellement privatisées, n'avaient pas changé de mode de fonctionnement. Les recommandations faites amenaient les producteurs à répondre aux besoins du marché et ont eu un large impact sur la région. Les autorités régionales ont, de leur côté, contribué au succès du projet et ont appliqué le même modèle à d'autres fermes collectives.

14.63. Au Kazakhstan, un projet (2,1 Mio ECU) mis en oeuvre en 1995-1996 pour promouvoir le développement de l'agriculture privée a mis au point des modèles originaux d'exploitations agricoles privées bien adaptés à la région. Le projet a recherché des solutions pragmatiques aux difficultés économiques et sociales dues à la restructuration. L'assistance technique a tenu compte de l'expérience de projets TACIS antérieurs, et le projet peut, à son tour, servir de modèle pour d'autres régions présentant des caractéristiques similaires.

14.64. En Ukraine, en 1996, peu de réformes avaient encore été entreprises dans le secteur agricole, auquel TACIS avait pourtant déjà affecté 41,5 Mio ECU. Des projets pilotes de restructuration des anciennes structures de production agricole ont néanmoins connu un certain succès lorsqu'ils ont été mis en oeuvre dans des régions favorables aux réformes et lorsqu'ils suscitaient l'intérêt des agriculteurs et des autorités régionales. Toutefois, ces projets, tout comme les agriculteurs concernés, se trouvaient en 1996 encore handicapés par l'absence de cadre législatif approprié.

14.65. La restructuration des sovkhozes et des kolkhozes pose la question de la reconversion de certains travailleurs, qui peut être abordée de façon efficace dans le cadre de programmes de développement rural agissant sur l'ensemble des composantes de l'économie régionale. De tels programmes ont montré en Hongrie, en Roumanie ou en Slovaquie qu'une participation des autorités était une condition de leur succès(533). Pareil engagement peut parfois être obtenu au niveau régional dans certains NEI, mais l'est difficilement au niveau national faute de moyens financiers et de volonté politique.

Aide au développement des agriculteurs privés

14.66. Les actions de vulgarisation agricole sont généralement appréciées des fermiers et des autorités régionales. Les conseils pratiques permettent souvent de gagner la confiance des agriculteurs, surtout quand leur faisabilité concrète a pu être démontrée. Ce type d'action conduit les fermiers à rationaliser leur production et à mieux s'organiser. Tel a été le cas en Ouzbékistan, en Moldova ou en Ukraine.

14.67. Les expériences pilotes des projets TACIS ont souvent convaincu les bénéficiaires, et le projet «Fermes de démonstration dans le district d'Orekhovo-Zujevo» (1,7 Mio ECU) en Russie constitue un bon exemple. Dans ce cas, toutefois, les exploitations modèles mises en place ne pourront être reproduites que si les agriculteurs obtiennent un accès au crédit. Hormis le cas de nouvelles techniques agronomiques qui ne demandent aucun investissement particulier, les agriculteurs dans les NEI et dans certains PECO ont du mal à appliquer les conseils qu'ils reçoivent faute de moyens financiers.

14.68. Dans les NEI, l'une des rares sources de crédit pour les agriculteurs est constituée par les avances à court terme, souvent en nature, que leur consent l'industrie du secteur en amont ou en aval. En l'absence de concurrence, les agriculteurs dépendent de ces structures qui tendent à abuser de leur monopole. La création de coopératives capables de résister à ces monopoles apporte un début de solution, ainsi qu'un projet TACIS dans le domaine de la culture du tournesol en Ukraine l'a montré.

14.69. Par ailleurs, dans les NEI, la reproduction à une large échelle des projets pilotes est entravée par les procédures bureaucratiques et par l'absence de cadre législatif approprié qui limite le développement des exploitations.

14.70. En Ouzbékistan, un projet TACIS d'appui aux fermiers privés, commencé en 1994, a consacré 0,4 Mio ECU à des achats d'équipement. Les agriculteurs se sont regroupés en petites coopératives pour acquérir le matériel qui était bien adapté aux conditions locales et les affranchissait des kolkhozes. Ce projet, qui a reçu un bon accueil des fermiers, les a conduits à s'organiser pour mieux défendre leurs intérêts vis-à-vis des fermes collectives et de l'administration encore méfiante à l'égard du secteur privé.

14.71. En ce qui concerne le programme TACIS, la durée des projets de vulgarisation est souvent trop courte (environ deux ans) pour pérenniser les nouvelles structures mises en place (associations de fermiers, coopératives, centres de conseil et de services aux agriculteurs). Une première campagne agricole est nécessaire pour gagner la confiance des agriculteurs et les convaincre d'adhérer à des coopératives ou à des associations de fermiers. En effet, sortant de structures collectives, ils hésitent généralement à se regrouper. Après deux ans d'activité des projets, les organisations créées sont encore trop jeunes pour survivre sans assistance extérieure et demeurent souvent sans statut juridique clair.

14.72. Ainsi, en Moldova, un projet (1,4 Mio ECU) devait créer en 1995 une fédération des associations de fermiers privés. À la fin de 1996, cette fédération ne représentait encore que 8 % des fermiers privés moldoves et sa viabilité à terme était mal assurée faute de soutien de la part des associations de base.

14.73. L'exigence quelquefois imposée par la Commission de rendre financièrement autonomes les centres de conseil aux agriculteurs n'a encore jamais été satisfaite à terme. Une telle exigence paraît prématurée eu égard aux difficultés financières que rencontrent les paysans. Elle peut par ailleurs être mal fondée lorsque les organismes de vulgarisation exercent également des responsabilités de santé publique et de protection de l'environnement.

Relance de l'investissement dans le secteur agro-industriel

14.74. Le développement de l'agriculture dépend aussi de l'instauration d'un secteur agro-industriel concurrentiel et performant. Les programmes d'appui à la privatisation de ce secteur doivent être étroitement coordonnés avec les autres orientations de réforme économique définies par les autorités des pays bénéficiaires.

14.75. Dans nombre de pays, les responsables de l'agro-industrie attendaient surtout des investissements concrets. Toutefois, pour attirer les investisseurs, une réorganisation préalable des complexes agro-industriels s'impose. Seuls quelques projets centrés sur le secteur de la distribution ont débouché sur des investissements concrets.

14.76. En Bulgarie, la Commission a, en 1991, financé l'audit d'environ la moitié des 400 sociétés agro-industrielles en vue de leur privatisation (2,1 Mio ECU). En 1996, environ 95 % d'entre elles étaient toujours propriété de l'État.

14.77. Un projet TACIS (1,6 Mio ECU), mis en oeuvre entre 1994 et 1996 en Russie, portait sur l'amélioration des aliments pour le bétail et touchait à la fois les fournisseurs de céréales, les meuneries et les éleveurs. Il a amélioré la rentabilité du secteur en répondant aux besoins de la filière. Toutefois, le contexte économique local était encore trop peu attractif en 1996 pour susciter l'intérêt des investisseurs étrangers. Les résultats de ce projet pourraient cependant servir à l'amélioration des pratiques d'élevage dans d'autres régions de l'ancienne Union soviétique.

14.78. Un autre projet (1,6 Mio ECU), exécuté durant la même période en Moldova et qui devait améliorer le fonctionnement de la filière de la viande porcine, n'a pas pu servir de modèle, car l'assistance apportée a été trop orientée vers une entreprise de transformation sans assez tenir compte des aspects liés à la production et à la commercialisation.

14.79. Un projet réalisé entre 1994 et 1996 au Kazakhstan (1,2 Mio ECU) devait contribuer à la production de machines agricoles adaptées aux besoins des petites exploitations privées. Il devait aussi faciliter le transfert de technologies, les échanges commerciaux, l'investissement et la création d'entreprises conjointes entre des opérateurs européens et le bénéficiaire. La Commission n'a pas réservé une attention suffisante au choix du bénéficiaire. À la place d'une entreprise de construction mécanique, c'est un assembleur-réparateur sans installations et capacités techniques suffisantes qui a été retenu. Le projet n'a pas attiré d'investissement étranger, et aucune entreprise conjointe n'a été créée. En effet, l'activité de base du bénéficiaire présentait peu d'intérêt pour des investisseurs étrangers.

14.80. En Ouzbékistan, dans le cadre d'un programme TACIS de développement intégré (1,8 Mio ECU), l'assistance technique avait, dès 1995, privilégié la recherche d'investisseurs pour des entreprises agro-industrielles. Elle avait laissé de côté les actions de formation à la gestion des entreprises de transformation des produits agricoles. À la fin de 1996, aucun investisseur étranger n'avait encore pris de participation dans les entreprises concernées par le projet, et l'utilité de son volet relatif aux entreprises agro-industrielles restait à établir.

14.81. Entre 1992 et 1995, la Commission a financé, dans le cadre de l'accord de Bangkok(534), des cellules d'experts mises en place par la BERD dans cinq NEI: Belarus (0,7 Mio ECU), Kazakhstan (0,7 Mio ECU), Ouzbékistan (0,8 Mio ECU), Ukraine (1 Mio ECU) et Russie (2,2 Mio ECU) pour identifier et préparer des projets d'investissement dans le secteur agro-industriel. Aucune de ces activités n'a conduit à un investissement direct de la BERD, car les experts n'ont pu identifier de projets répondant aux critères d'éligibilité de la Banque.

Lignes de crédit

14.82. Dans le cadre de PHARE, la Commission a accordé des aides en capital destinées à être redistribuées sous forme de crédits. L'ouverture de lignes de crédit exige au préalable une législation appropriée et la prise en compte du contexte économique local. Une coordination doit aussi être recherchée avec les actions nationales dans ce domaine et avec les programmes de réforme du secteur bancaire. En outre, une assistance aux organismes chargés de la gestion des crédits est le plus souvent nécessaire.

14.83. En Pologne, en 1990, le programme PHARE avait affecté 30 Mio ECU à une ligne de crédit pour le développement de l'agriculture privée. À l'époque, la Commission n'avait que peu analysé l'aptitude du secteur bancaire à gérer une telle opération ni étudié l'adéquation de la législation en vigueur. La ligne de crédit PHARE est entrée en concurrence avec deux programmes polonais, qui offraient des taux d'intérêt plus avantageux. Ce n'est qu'en 1994 que cette ligne de crédit est devenue attractive, lorsque la rentabilité du secteur agricole s'est améliorée. C'est également à cette époque que l'efficacité des banques est devenue suffisante pour gérer de multiples prêts d'un faible montant occasionnant des frais de gestion élevés.

14.84. En Bulgarie, le programme PHARE 1990 avait ouvert une ligne de crédit de 11 Mio ECU en faveur des agriculteurs privés. Confrontée à des blocages institutionnels au niveau national, la Commission a transformé le programme en une opération de fourniture d'intrants pour l'agriculture. En 1991, elle avait à nouveau prévu l'ouverture d'une ligne de crédit (7 Mio ECU) pour les agriculteurs privés, mais sans mieux tenir compte du contexte économique et légal. Les fonds ont ainsi été réorientés vers trente-trois coopératives nouvelles, à charge pour elles d'octroyer des prêts à leurs membres. En 1996, ces crédits se trouvaient encore bloqués, car la loi bulgare, comme c'est le cas dans bien des pays, interdit toute activité bancaire aux sociétés qui, telles ces coopératives, ne disposent pas d'un capital minimal.

14.85. En Albanie, la Commission a répondu, en 1992, à la demande des autorités d'ouvrir une ligne de crédit alimentée par les fonds de contrepartie du programme PHARE de fournitures d'intrants agricoles. La Banque albanaise de développement rural, chargée de la gestion de ces fonds, a distribué des prêts à partir de mars 1993, mais, malgré l'assistance technique que la Commission lui avait fournie pour la gestion des opérations, la sélection des bénéficiaires avait été peu rigoureuse. En avril 1996, le taux de défaillance des emprunteurs était de 84,4 %. Alors que ce taux était déjà de 34 % en octobre 1994, ce n'est qu'en mars 1995 que la Commission a pris connaissance de la situation. Elle a alors bloqué la ligne de crédit et suspendu tout versement à deux autres lignes de crédit auxquelles 4,8 Mio ECU avaient entre-temps été réservés. La législation albanaise ne permettant pas d'obtenir de garanties réelles sur les prêts octroyés, les problèmes rencontrés étaient prévisibles.

14.86. En Albanie, un autre projet (3,5 Mio ECU) avait prévu la vente à crédit de machines agricoles à des agriculteurs privés. Une étude financée par PHARE préconisait, en raison de la faible capacité de remboursement des acheteurs potentiels, l'achat de matériel originaire des PECO et de tracteurs de puissance moyenne. La Commission a néanmoins conclu les contrats de fourniture avec des sociétés occidentales, et 90 % des tracteurs avaient une puissance supérieure à celle recommandée. Ces tracteurs, livrés en 1993, se sont révélés inadaptés à la superficie réduite des exploitations en Albanie. Ces investissements se sont en outre avérés peu rentables, et le taux de recouvrement des créances échues était de moins de 20 % en avril 1996.

14.87. À la différence de PHARE, les règlements TACIS n'ont pas prévu la mise en place de lignes de crédit. La Commission peut toutefois fournir une assistance technique pour la gestion de lignes de crédit accordées par d'autres bailleurs de fonds. À la fin de 1996, de telles actions n'avaient été réalisées qu'à petite échelle, par exemple au Kirghiztan dans un projet de vulgarisation agricole.

14.88. En Russie, un projet TACIS (1,5 Mio ECU) exécuté entre 1994 et 1996 devait aider le secteur bancaire à offrir ses services aux entreprises agricoles et agro-industrielles. Ce projet, bien intégré aux autres activités de TACIS dans le secteur agricole, a souffert à l'origine d'un manque de coordination avec les projets d'appui à la réforme du système bancaire. D'après le cahier des charges, le projet exécuté en partenariat avec une banque agricole devait créer une nouvelle banque pour le même secteur. Cela revenait à demander à un partenaire de collaborer au développement d'un concurrent. Le projet a été réorienté six mois plus tard vers l'appui à la banque partenaire. En raison d'un manque de liquidités, l'objectif consistant à répondre aux besoins du secteur agricole en crédits à moyen terme, notamment par l'instauration d'un fonds de garantie rural, n'avait toutefois pas encore pu être atteint en 1996.

Conclusion

14.89. Les stratégies en matière de réformes de l'agriculture retenues pour les interventions de la Commission dans les pays PHARE et TACIS n'ont pas été énoncées assez clairement (voir point 14.42). Ainsi certaines actions se sont-elles heurtées à l'opposition des autorités de tutelle dans les États bénéficiaires (voir points 14.46-14.61). Les hésitations de ces autorités vis-à-vis du processus de privatisation choisi pour l'instauration d'économies de marché n'ont pas été assez prises en considération lors de l'adoption des programmes (voir points 14.47-14.51). Dans de tels cas, les financements communautaires n'ont eu, au mieux, que des effets limités. Par ailleurs, les appuis apportés par la Commission n'ont pas toujours bien tenu compte de l'organisation administrative des États bénéficiaires et du cadre institutionnel et législatif prévalant dans ces pays. Les stratégies sectorielles de la Commission devraient être plus clairement insérées dans celles des États bénéficiaires (voir point 14.52).

14.90. Dans les PECO, les réformes foncières sont primordiales pour favoriser non seulement la mise en place d'une économie de marché dans le secteur agricole, mais également l'investissement dans les exploitations. Dans la perspective de l'adhésion de certains PECO à l'Union européenne, les appuis dans ce secteur doivent être considérés comme prioritaires. Rares sont les pays où les progrès en matière de réforme foncière pouvaient être considérés comme satisfaisants à la fin de 1996 (voir points 14.53-14.58).

14.91. Dans certains PECO candidats à l'adhésion, les structures de production et le cadre légal et institutionnel demeurent incompatibles avec ceux qui prévalent dans les États membres de la Communauté (voir points 14.50-14.51, 14.54-14.55 et 14.76). Dans ces pays, axer les interventions futures de PHARE sur la stratégie «préadhésion» apparaît prématuré, alors même que leur production agricole est encore loin de satisfaire leurs besoins domestiques les plus élémentaires. Dans les pays où les réformes institutionnelles étaient bloquées, il aurait été préférable de donner la priorité à la revitalisation du secteur productif agricole. La Bulgarie constitue à cet égard une illustration particulièrement frappante.

14.92. L'essor des exploitations agricoles est lié à l'existence de systèmes d'accès au crédit. Cet aspect crucial du développement de l'agriculture a été trop délaissé dans les NEI (voir points 14.68-14.87). Dans les PECO, plusieurs lignes de crédit mises en place n'ont pas tout de suite conduit aux effets recherchés, soit que les systèmes aient été établis à un mauvais moment, soit que les conditions réelles et le cadre législatif n'aient pas été assez pris en considération par la Commission (voir points 14.83-14.86). Il s'agit d'un domaine où une collaboration doit être recherchée avec le secteur bancaire et où l'aide de la Commission doit être renforcée. Dans de nombreux pays, il faudrait envisager une meilleure articulation avec les aides de la BERD.

14.93. Les projets de démonstration et de vulgarisation ont généralement conduit à de bons résultats lorsqu'ils ont été acceptés par les bénéficiaires plutôt qu'imposés par les autorités centrales (voir point 14.66-14.73). Leurs effets d'entraînement demeurent toutefois difficiles à apprécier, car la Commission n'a pas mis en place, avec les autorités bénéficiaires, de système de suivi a posteriori.

14.94. D'une façon générale, les projets de restructuration ont montré que, réorganisées de façon efficiente et libérées des anciennes structures, de grandes exploitations pouvaient être viables. Toutefois, la restructuration de certaines grandes entités, notamment les kolkhozes, est souvent complexe. Suivant les cas, il peut s'avérer approprié de promouvoir soit des petites exploitations familiales, soit des coopératives, soit même ces deux modèles simultanément (voir points 14.59-14.65).

14.95. Les appuis à l'agro-industrie ont rarement conduit à des résultats convaincants (voir points 14.74-14.81). Les sommes qui doivent être mobilisées pour la reconversion agro-industrielle dépassent les possibilités des programmes PHARE et TACIS. Si la Commission veut poursuivre ses interventions dans ce secteur, elle devrait rechercher de façon plus systématique des associations avec des institutions qui, telles la BEI ou la BERD, sont en mesure de mobiliser des capitaux importants. Les projets de restructuration qui ont concerné à la fois l'entreprise agro-industrielle, ses fournisseurs et ses clients sont ceux dont l'impact a été le meilleur.

14.96. Le règlement TACIS précise que le choix des actions repose, entre autres, sur une évaluation de leur efficacité au regard des objectifs de l'assistance communautaire. Pour PHARE, l'autorité budgétaire est, depuis l'exercice 1993, soucieuse de disposer d'analyses qualitatives des résultats obtenus au travers des divers programmes sectoriels. À la fin de 1996, il n'avait pas été fait d'évaluation d'ensemble des divers types d'intervention de la Communauté européenne dans le secteur agricole des pays PHARE et TACIS. De telles évaluations sont nécessaires dans la perspective de la mise en place des futures stratégies de la Commission (voir point 14.52).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

14.10. Les dépenses couvertes par le dispositif du BRS n° 1/96 sont détaillées dans le commentaire y afférent. Il s'agit de dépenses opérationnelles qui doivent, en effet, contribuer à mieux exécuter et contrôler les programmes concernés. Par conséquent, elles ne peuvent pas être assimilées aux dépenses administratives courantes visées par l'article 36 du règlement financier et les engagements correspondants ne peuvent pas être des engagements provisionnels au sens de l'article 54 des modalités d'exécution. Conformément aux dispositions applicables au régime des crédits dissociés, le solde de l'engagement sera liquidé par des crédits de paiement de l'exercice 1997 et, le cas échéant, des exercices ultérieurs.

14.13 14.14. La Commission a entamé, depuis le début de 1997, un exercice de clôture des programmes et contrats venus à échéance. Ainsi, sur les programmes centralisés, 70 programmes et 559 contrats ont été clôturés et 101 dégagements ont été effectués pour un total de 31,3 millions d'écus. Sur les programmes décentralisés, 31 dégagements pour un montant de 17 millions d'écus sont en préparation.

14.15 c) Les nouvelles dispositions proposées à l'article 22.4 bis du règlement financier (septième train de révision en cours de discussion au Parlement et soumis à l'avis de la Cour des comptes) prévoient une plus grande transparence dans la comptabilité des cocontractants, y compris la récupération des intérêts perçus sur les fonds versés par la Commission.

14.16. Étant donné que les autorités budgétaires ont fortement augmenté les ressources financières destinées aux programmes gérés par les services concernés de la Commission (PHARE, TACIS, ex-Yougoslavie, Turquie), le personnel disponible est insuffisant et cette situation est aggravée par la forte rotation du personnel. De ce fait, il se peut que l'engagement du gestionnaire dans un projet donné prenne fin avant que le projet lui-même n'arrive à son terme. Cependant, cela ne signifie pas que la Commission abandonne le contrôle et la suveillance du projet. Jusqu'à présent, elle a préféré terminer les programmes en cours plutôt que de clôturer officiellement les programmes achevés et elle s'efforce systématiquement, depuis le début de 1997, de les clôturer financièrement, comme l'indiquent les dégagements mentionnés aux points 14.13-14.14.

14.17. La Commission prend des mesures pour s'assurer que les gestionnaires officiels de ces programmes suivent de façon plus systématique la mise en oeuvre des différentes actions, y compris leur clôture, ce qui se fait en collaboration étroite avec la nouvelle structure des services financiers créée en octobre 1996.

Exécution du programme PHARE

14.18. L'existence de deux chapitres trouve son origine dans le fait que l'ex-Yougoslavie était éligible au programme PHARE avant le conflit et qu'avec la reconstruction le Parlement a créé trois lignes budgétaires spécifiques à l'ex-Yougoslavie pour lesquelles un règlement de base a dû être élaboré, obligeant la Commission à gérer ces programmes sur des bases juridiques différentes. Pour des raisons de visibilité et d'harmonisation des règles de gestion, l'autorité budgétaire a décidé de réunir, dans le cadre du budget 1997, les deux actions (c'est-à-dire l'action de reconstruction en ex-Yougoslavie et l'action PHARE de réhabilitation) dans le même chapitre. La Commission poursuit ses efforts pour unifier les règles de gestion de ces programmes.

14.19. La Commission considère de tels paiements comme définitifs. Le système de comptabilité utilisé dans le cadre du programme PHARE dépend des dispositions du règlement financier qui sont applicables à toute la comptabilité de la Commission. Dans le cadre du système décentralisé de mise en oeuvre du programme PHARE, il existe un système interne qui mesure et enregistre les derniers paiements effectués par les unités de gestion des programmes (UGP). La Commission sait qu'il faut faire en sorte que les bilans des UGP ne soient pas excédentaires et vérifie à l'avance le montant qui leur est versé en paiements échelonnés pour qu'il corresponde le plus possible aux obligations de paiement réelles des UGP, sur la base des prévisions de déboursement figurant dans les programmes de travail.

14.20. À cause de la crise bancaire en Bulgarie, quinze banques ont été placées sous la responsabilité d'un administrateur judiciaire et la procédure de liquidation a été ouverte. Par conséquent, onze comptes bancaires du programme, soit un total d'environ 9,6 millions d'écus, intérêts compris, ont été bloqués dans trois banques. Depuis février 1996, les services de la Commission ont systématiquement et à plusieurs reprises soulevé le problème de la sécurité des fonds du programme PHARE dans les établissements bancaires bulgares et ont pris des mesures pour réduire les bilans en demandant que les paiements ultérieurs soient uniquement effectués auprès de quatre banques désignées comme suffisamment sûres.

14.21. La Commission a toujours insisté auprès des autorités bulgares sur la responsabilité du gouvernement dans le cadre de l'accord-cadre PHARE en cas de pertes de fonds avancés. Bien que tous les interlocuteurs aient exprimé leur complet accord avec cette position, la crise économique et politique qui se dessinait a retardé la résolution finale. Cependant, le gouvernement intérimaire a approuvé, le 12 mai 1997, un projet de loi, qui est maintenant sur la table de l'Assemblée nationale qui vient de se constituer et qui devrait finalement assurer le remboursement complet des fonds. La Commission a dû procéder avec prudence afin de ne pas déstabiliser davantage le secteur bancaire bulgare. Étant donné les circonstances, les observations de la Cour, selon lesquelles la Commission aurait dû émettre un ordre de recouvrement à l'époque, ne sont pas pertinentes. Néanmoins, le recours à une telle procédure sera envisagé si les négociations n'aboutissent pas.

14.22. Dans le cas de la Bulgarie, la Commission considère que les prélèvements temporaires effectués au bénéfice du programme «Transport» ont permis, dans une situation de crise tout à fait particulière, de régler un problème temporaire de liquidités. En effet, il était nécessaire de permettre aux UGP concernées d'effectuer le paiement des factures en exécution de contrats signés et d'éviter ainsi de pénaliser les contractants et, en fin de compte, les autorités contractantes pour des circonstances indépendantes de leur volonté. Un nouvel engagement de crédits, comme le suggère la Cour, n'aurait pas été adapté à la situation. Il aurait réclamé une nouvelle procédure de décision au début pour les opérations concernées (y compris la consultation du comité PHARE et la conclusion d'une convention de financement avec le gouvernement bulgare), ce qui aurait conduit véritablement et formellement au deuxième financement de la même opération. Néanmoins, ce prélèvement a été effectué après consultation du contrôleur financier.

14.23. Dans ces circonstances, la meilleure solution était d'effectuer des transferts temporaires, maintenant reversés au programme qui avait avancé les fonds, ce qui garantit l'élimination des transferts en espèces à l'intérieur d'un programme. Il faut également rappeler que la Commission a clairement fait savoir que plus aucun transfert temporaire ne serait approuvé. Par ailleurs, elle poursuit ses efforts pour trouver une solution définitive au problème toujours pendant des fonds bloqués.

Exécution du programme TACIS

14.25. Comme indiqué au point 14.15 c), la proposition de révision du règlement financier comporte l'encadrement juridique approprié pour le traitement des intérêts produits par les fonds versés aux cocontractants.

Coopération financière avec les pays issus de l'ancienne-Yougoslavie

14.26. Pour les actions spécifiques de reconstruction, financées dans le cadre du chapitre B7-54, le retard dans le démarrage des actions est dû à plusieurs facteurs. D'abord, la base légale pour les lignes budgétaires y afférentes n'a été adoptée qu'en août 1996. Jusque-là, la plus grande partie des fonds ne pouvait être mobilisée, d'autant qu'un montant élevé avait été mis dans la réserve. Ensuite, ce n'est qu'après les élections de septembre qu'un gouvernement a été formé (en novembre) et qu'un accord avec le nouveau gouvernement a pu être conclu, en décembre. L'engagement des fonds disponibles étant subordonné à cet accord, ce n'est qu'à la fin de l'année que la Commission a pu engager le solde du budget 1996.

Consciente des problèmes que rencontrait le programme PHARE d'aides essentielles (EAP), la Commission a décidé, en novembre 1996, de réallouer une partie du programme sur des projets spécifiques pour assurer un meilleur contrôle et une meilleure efficacité de l'assistance.

14.27. La Commission renvoie à sa réponse au point 14.15 c).

14.30 14.31. Les remarques de la Cour ne tiennent pas compte des conditions extrêmes dans lesquelles le programme d'aides essentielles à la Bosnie a été lancé. Compte tenu de l'importance des montants en jeu, de la nécessité d'assurer un contrôle adéquat ainsi que de la situation extrêmement complexe qui résulte du conflit, une présence visible et opérationnelle de la Commission sur place était indispensable.

À l'origine, la structure de la Commission mise en place en janvier 1996 concernait exclusivement le suivi du programme et, dès lors, son financement par les crédits opérationnels était logique. La Commission ne pouvait pas, à l'époque, financer sur les crédits de la partie A du budget des dépenses de fonctionnement d'un bureau de représentation qui ne s'est mis progressivement en place qu'à partir d'avril 1996, conformément à la décision de la Commission du 24 avril 1996 d'ouvrir un bureau à Sarajevo. Un compte d'avance a été ouvert, conformément aux dispositions de l'article 46, paragraphe 2, du règlement financier, le 1er juin 1996 et remplacé par un compte d'avances de caisse le 1er mars 1997. Conformément aux dispositions du règlement financier, ces comptes sont entièrement financés par la partie A6 du budget et les deux dépenses majeures de fonctionnement (loyer et salaires) sont prises en charge, dans ce cadre, depuis juin et novembre 1996.

Ces comptes n'ont présenté aucune anomalie lors des contrôles effectués par la Commission. Lorsqu'une nouvelle représentation est installée, on crée généralement un compte d'avance, et non un compte d'avances de caisse, étant donné qu'au début on ne dispose pas d'un effectif complet. Pour le reste, le compte d'avance est géré de la même manière que le compte d'avances de caisse.

Quoique ces modalités de financement de départ aient été nécessaires pour assurer une présence dans la région au moment où débutaient en Bosnie les opérations financées par la Commission, celle-ci admet que leur contrôle aurait pu être meilleur et est prête à se conformer aux conclusions de la Cour ainsi qu'aux résultats de l'évaluation du programme EAP (politique d'accès élargi) lancé pendant l'été 1997.

Conclusion

14.32. Dans le cadre de la proposition de réorientation du programme PHARE, adoptée par la Commission le 19 mars 1997, un certain nombre de mesures sont prises afin de réduire les arriérés en matière d'engagements budgétaires restant à liquider, y compris:

- une réduction de délai pour faire passer les contrats de trois à deux ans, après signature des accords de financement;

- des rajustements automatiques d'allocations du programme pour refléter les progrès de sa mise en oeuvre;

- la clôture de programmes plus anciens, y compris le dégagement correspondant des ressources du budget.

14.33. La sous-utilisation des crédits de paiement reflète les difficultés de passation des contrats mentionnées ci-dessus, qui seront résolues grâce aux mesures décrites au point 14.32 de la réponse de la Commission. L'établissement d'un budget destiné aux crédits de paiement doit nécessairement refléter un équilibre entre: a) le besoin de limiter le flux des paiements afin de mieux rendre compte du rythme de mise en oeuvre sur le terrain; b) le besoin d'assurer un flux suffisant de ressources pour soutenir la réforme et le processus de préadhésion dans les États bénéficiaires. La Commission profite de la réorientation de PHARE pour ajuster le budget du programme en respectant les restrictions budgétaires et politiques.

14.34. De l'avis de la Commission, le mode de comptabilisation des paiements est une question d'importance fondamentale. Dans le cas des montants versés aux cocontractants, il s'agit de paiements définitifs aux termes de l'article 51 du règlement financier. Une fois payés, ces montants ne font plus partie des fonds maniés par le comptable de l'institution. Afin d'assurer une plus grande transparence dans la gestion des fonds versés aux cocontractants responsables de la gestion des actions financées sur le budget communautaire, la Commission a introduit les dispositions nécessaires dans sa dernière proposition de révision du règlement financier (septième train). Enfin, la Commission examine l'établissement de modalités permettant le suivi de l'emploi de la nouvelle procédure ouverte par le budget rectificatif supplémentaire n° 1/96.

OBSERVATIONS RELATIVES AUX OPÉRATIONS CONDUITES DANS LE SECTEUR AGRICOLE DANS LES PECO ET LES NEI

14.39. Le format des tableaux G-24 a été accepté par la Commission et les pays donateurs et fait partie du système de rapport que les autorités nationales respectent afin de fournir à la Commission le matériel nécessaire à la mise à jour des tableaux indicateurs dont le but n'est pas de fournir des statistiques détaillées sur des secteurs spécifiques, mais un résumé d'informations sur le flux d'aide globale. Au niveau opérationnel, la coordination sur place des donateurs est réalisée principalement par les autorités de chaque pays bénéficiaire en coopération avec le personnel local de la Commission.

Stratégies d'intervention de la Commission

14.41. Étant donné le manque de volonté politique de 1992 à 1996 en Bulgarie de privatiser ou d'encourager une véritable concurrence entre entreprises privées et entreprises d'État, selon des rapports indépendants l'un de l'autre de l'OCDE et de la BERD, la Commission a décidé de ne plus accorder d'assistance agricole annuelle PHARE tant qu'elle n'aurait pas de preuves plus concrètes des efforts de réforme et de développement du secteur privé. Quant à l'Albanie, les ressources ont été ciblées sur d'autres secteurs correspondant à la stratégie globale de réforme.

Depuis 1995, le programme indicatif pluriannuel de PHARE permet de fixer des niveaux d'aide annuelle PHARE dans des secteurs particuliers tels que l'agriculture, qui, entre autres facteurs, reflètent la capacité d'absorption d'année en année. Les points importants de l'approche pluriannuelle sont l'absolue priorité et les plafonds déterminés pour chacun des secteurs clés pendant la période couverte par le programme indicatif pluriannuel du pays convenu avec le pays en question et approuvé par les États membres. Compte tenu de la capacité d'absorption constatée, de faibles allocations sectorielles ou l'absence d'allocation peuvent être compensées par des allocations sensiblement plus importantes pendant les années précédentes ou suivantes.

14.42. L'objectif principal de la convention de financement de 1992 consistait à améliorer la capacité du pays à subvenir à ses besoins alimentaires. Les services de vulgarisation n'étaient pas expressément mentionnés. Cependant, comme l'a reconnu la Cour au point 14.67, la notion de «vulgarisation» est en elle-même un élément clé qui contribue au développement et à la rationalisation des capacités locales de production. C'est dans cette optique qu'un projet pilote de 70 000 écus - ce qui représente un montant particulièrement faible comparé à l'allocation globale, qui s'élevait à 15 millions d'écus - a donné lieu à la signature d'un contrat dans le cadre du programme afin de développer les services de vulgarisation. Ce projet, qui a contribué à atteindre les objectifs généraux du programme de 1992, devait servir de base à un plus grand projet qui devait être financé en 1993.

Le programme de 1993 mentionnait expressément les services de vulgarisation sous le titre «Aide à la privatisation de l'agriculture et à la gestion des programmes». Le financement des contrats de vulgarisation (1 031 163 écus) provenait des 2,1 millions d'écus affectés à ce poste.

14.45. Les observations de la Cour ne reflètent pas le fait qu'à partir de 1995 des unités consultatives de politique (PAUS) ont été mises en place dans plusieurs pays d'Europe centrale et orientale, qu'elles opèrent de façon efficace et qu'elles sont tout à fait intégrées dans les ministères respectifs. C'est notamment le cas en République tchèque, en Slovénie et en Slovaquie.

Concernant les NEI, les projets ont été progressivement adaptés à la structure décisionnelle.

14.46. En ce qui concerne le Kazakhstan et le Kirghizstan, les commentaires de la Cour relèvent de la compétence des autorités nationales. Au Turkménistan, l'unité n'a pas été créée comme prévu initialement. Le projet a été réorienté et a permis de produire une trentaine d'études de qualité dans la perspectives des futures réformes.

14.50. La Commission a reconnu que la Roumanie a eu, lors des années précédentes, des difficultés à fournir un personnel homologue adéquat et à intégrer des unités d'appui PHARE dans le ministère de l'Agriculture. Elle a également constaté le caractère limité des moyens officiels dont le ministère a été doté pour assurer une programmation appropriée et un développement de la politique d'aide.

Depuis deux ans, grâce aux efforts soutenus de la Commission à tous les niveaux, une plus grande intégration physique et organisationnelle du programme PHARE et du soutien de la politique a pu être réalisée progressivement dans la structure principale du ministère. La mesure la plus récente a été la décision du ministre, en mars 1997, de créer un groupe de conseillers ministériels qui l'informerait et qui intégrerait le PAU financé par PHARE auquel le Cour fait référence.

14.51. Le ministre et les hauts fonctionnaires du ministère de l'Agriculture et de l'Industrie alimentaire ont largement utilisé l'unité PAUS de PHARE, même si ce fut davantage pour des tâches ponctuelles que pour des réformes à long terme. Cependant, le succès principal du projet a d'abord été d'identifier des homologues bulgares et de leur apprendre à apprécier les principes économiques du marché ainsi que d'entreprendre des évaluations et des recommandations économiques systématiques. Les fonctionnaires formés dans le cadre de ce programme ont contribué de façon importante aux déclarations d'orientation du gouvernement précédent et actuel sur la réforme économique et le développement à l'horizon 2000 et ils ont créé avec succès des liens et des contacts interministériels.

14.52. Depuis 1996, la Commission a mis en place un système qui permet au programme PHARE d'élaborer systématiquement des rapports annuels d'évaluation sur tous les programmes en cours. Ces rapports sont envoyés au comité de gestion PHARE et servent à alimenter l'évaluation de nouveaux programmes devant encore être approuvés. Des recommandations et des leçons tirées de l'expérience acquise sont ensuite retransmises aux programmes et prises en compte lors de l'élaboration de nouveaux programmes, lorsque cela s'avère utile et possible.

Il est vrai qu'aucune évaluation complète des programmes PHARE et TACIS pour le secteur agricole n'a été réalisée jusqu'à présent. Cependant, un certain nombre de rapports d'évaluation sur les composants agricoles ont été rédigés dans certains pays. Ainsi, une «évaluation sectorielle agricole» a été réalisée en République tchèque et en Slovaquie pendant les premiers mois de 1997 et en Hongrie en 1995. Au total, dix-neuf rapports sur les programmes agricoles PHARE ont été préparés avant l'établissement du système de contrôle et d'évaluation qui fonctionne depuis 1996.

Les résultats des programmes agricoles PHARE et TACIS sont présentés dans les rapports d'évaluation intérimaires PHARE et TACIS qui ont été transmis au Parlement européen.

La Commission a également accordé une attention plus particulière à toutes les phases d'évaluation en créant, en 1996, une nouvelle unité d'évaluation qui a été mise en place, dans le contexte de l'initiative SEM 2000, au sein de la direction des ressources financières et humaines de la DG IA en octobre 1996.

Enfin, une évaluation complète TACIS du secteur agricole est prévue dans le plan de travail de 1997 de l'unité d'évaluation.

Programmes en faveur de la réforme foncière

14.54. Afin de permettre au marché foncier de se développer, il a fallu apporter à la législation roumaine de 1991 d'importants changements qui ont été déterminés par des experts financés par le programme d'assistance PHARE pour 1991.

Ce n'est qu'à la fin du mois de novembre 1995 que la Commission a reçu la confirmation de l'ordonnateur du programme du ministère de l'Agriculture que la procédure d'adoption était totalement achevée.

14.55. Vers la fin de 1993 et ultérieurement, un grand choix de matériel informatique d'arpentage offrant également des fonctions de métrage électronique a été disponible. Les prévisions de demandes de location de matériel de métrage électronique des compagnies d'arpentage bulgares ne se sont pas concrétisées et le matériel fourni reste la propriété de l'agence bulgare qui en est responsable.

14.56. Bien que la République tchèque et la Slovaquie aient commencé très lentement à mettre en place le programme du cadastre, l'assistance technique apportée dans le cadre du programme PHARE a permis aux projets de se dérouler sur une période de temps acceptable. Des fonds seront engagés pour les deux pays dans le cadre de leur convention de financement respective.

14.57. Le programme PHARE réalisé en Pologne n'est pas encore parvenu à moderniser le registre des terres et des constructions (cadastre) parce que le cadre institutionnel n'était pas approprié. Mais cela a changé le 1er janvier 1997, date à laquelle les autorités polonaises, dans le cadre de leur programme de réforme de l'administration publique (qui est lui-même un projet PHARE), ont institué les services centraux de géodésie, de cartographie et du cadastre que PHARE demandait depuis longtemps et qui ont été conçus sur le modèle tchèque.

Il reste encore beaucoup à faire en ce qui concerne le cadre juridique, étant donné qu'il s'agit d'une question éminemment politique, surtout en ce qui concerne l'acquisition de terres par des étrangers. Le système d'information sur les terres de 1992 a rencontré, en effet, des difficultés à cause de l'interdiction faite par le ministère de la Défense aux entreprises étrangères de réaliser des photos aériennes, ce qui a empêché l'application des règles d'adjudication de PHARE permettant aux sociétés européennes de participer à des appels d'offres. Ces difficultés ont été résolues au début de 1995. La campagne de photographie aérienne avance comme prévu et se terminera cette année. De bonnes conditions météorologiques sont obligatoires, étant donné qu'elles déterminent la qualité des photos.

Programmes de restructuration et de privatisation

14.60. La Commission a accepté de financer un sous-programme de privatisation de l'agriculture dans le cadre du premier grand programme d'aide agricole (principalement, fourniture de marchandises) développé à la fin de 1990 et au début de 1991 en réponse à l'instabilité économique et à l'incertitude politique créés par la chute du président Ceausescu et du régime communiste en Roumanie. À l'époque, il n'y avait aucun signe indiquant que l'adoption d'une politique centrale de privatisation ne figurerait pas parmi les grandes priorités du gouvernement.

Les nombreux échanges entre la Commission et la coalition gouvernementale au pouvoir jusqu'à la fin de 1996 ont eu pour effet d'augmenter considérablement l'engagement du gouvernement en faveur de la privatisation. D'importants marchés portant sur la privatisation d'élevages de volailles et de porcs ainsi que sur la formation des cadres aux principes de l'économie de marché ont été passés en 1996. Les résultats de ces marchés ont permis au nouveau gouvernement de prendre d'importants engagements en faveur de la privatisation dans le cadre de la politique de réforme globale et des objectifs annoncés par le Premier ministre en février 1997.

Relance de l'investissement dans le secteur agro-industriel

14.76. Bien que les deux cents études mentionnées n'aient pas été directement utilisées dans le processus de privatisation, l'aide a considérablement contribué à la prise de décisions par les pouvoirs publics et à l'adoption des listes de privatisation annoncées en 1997 par le gouvernement intérimaire et par le nouveau gouvernement de Bulgarie. Les sociétés agro-industrielles publiques qui étaient déjà privatisées ou comprises dans les premières phases de privatisation commerciale massive ont été incluses dans les études mentionnées ci-dessus.

14.77. La suggestion de la Cour a été doublement anticipée par TACIS par deux projets en 1995 («Support to the agro-industrial reform at oblast level») et en 1996 («Adapting beef and dairy farming to restructuring») du programme pour la Russie. Ces deux projets ont pour objet de multiplier et de disséminer les résultats des projets antérieurs.

Le premier de ces projets a commencé au début de 1997. Le second en était au stade de l'appel d'offres en juin 1997.

Les priorités d'intervention du programme TACIS ne relèvent pas exclusivement de la Commission. Elles sont le résultat de négociations menées avec les autorités du pays bénéficiaire et relèvent par conséquent également des stratégies politiques et économiques mises en oeuvre par celles-ci.

14.80. L'utilité du volet relatif aux entreprises agro-industrielles ne pourra être établie qu'au vu du résultat des négociations avec les investisseurs étrangers qui sont toujours en cours, notamment sur la question des assurances requises pour limiter les risques des investissements étrangers.

Lignes de crédit

14.83. Dans le cas de la Pologne, la ligne de crédit pour l'agriculture a en effet été longue à démarrer. Les raisons sont dues moins à la concurrence d'autres prêts (bonifiés) qu'au manque d'intérêt et à la grande inefficacité du système bancaire polonais au début du processus de transition. Le projet peut actuellement être considéré comme un succès, bien qu'il ait eu une longue période de gestation, étant donné que plus de 1 000 crédits agricoles avaient été alloués à la fin de 1996, date à laquelle la ligne de crédit a été épuisée.

14.84. Les derniers problèmes juridiques rencontrés au sujet du projet de financement agricole en Bulgarie en 1996 ont été résolus par le gouvernement bulgare à la suite de représentations faites à haut niveau par la Commission et les premiers prêts accordés dans le cadre de ce régime ont été approuvés en février 1997. En juin 1997, malgré les incertitudes économiques en Bulgarie, environ 800 prêts avaient été accordés pour le financement de dépenses d'équipement ainsi que pour le financement à court terme de la production.

14.85. Joignant ses efforts à ceux des PMU du programme PHARE, la Commission a suivi l'évolution des lignes de crédit. Une assistance technique spécifique a été mobilisée pour conseiller l'unité de crédit RCA. De plus, la Commission a décidé, à la fin de 1994, de procéder à une évaluation détaillée de la situation financière de RCA en accordant une attention particulière aux prêts qui posent des problèmes, afin d'évaluer les difficultés rencontrées et d'élaborer les mesures correctives nécessaires. La mission a été réalisée en février 1995 et le premier rapport a été rédigé en mars 1995, à la suite duquel la Commission a demandé que toutes les lignes de crédit soient suspendues jusqu'à la signature d'un mémorandum d'accord décrivant les nouvelles modalités de prêt et de contrôle.

14.86. L'assistant technique, anticipant une privatisation rapide des terres, avait suggéré que la plus grande partie des machines soit de petite taille. Les autorités albanaises, réalisant que l'éclatement des grandes propriétés serait plus long que prévu, ont argué en faveur de machines de plus grande taille. Le compromis dégagé entre les experts et les autorités s'est traduit par l'achat des tracteurs qui semblaient alors les plus appropriés pour le pays.

14.88. Le manque de coordination avec les projets d'appui à la réforme du système bancaire, souligné par la Cour, concerne surtout la phase de conception du projet. Cela est essentiellement imputable aux conditions très imparfaites dans lesquelles s'est faite, en 1992, l'identification des projets. En revanche, pendant la mise en oeuvre du projet, des tentatives ont été faites par le consultant qui a contacté l'Institut de formation bancaire de Saint-Pétersbourg, lui-même bénéficiaire d'un autre projet. Malheureusement, aucun lien effectif entre projets n'a pu être noué.

En effet, une étude de faisabilité a été réalisée en vue de la création d'un fonds de garantie agricole. Deux facteurs ont toutefois contrecarré cette tentative: d'une part, l'absence de participation d'autres banques locales à la création de ce fonds et, d'autre part, le manque d'assistance technique nécessaire à la création du fonds. Enfin, la BERD, qui avait été sollicitée pour l'octroi d'une ligne de crédit à la Petroagroprombank, ligne qui aurait pu constituer un lien intéressant avec le fonds de garantie, a refusé de s'engager dans cette opération au motif que le niveau de fonds propres de la banque bénéficiaire était insuffisant.

Conclusion

14.89. La Commission partage l'avis de la Cour. Ce n'est que lorsqu'elle est adaptée à la politique de réforme du pays bénéficiaire que l'aide peut avoir son plein effet. Dans les cas cités par la Cour, des retards ou la réticence du pays bénéficiaire à suivre complètement le processus de réforme ont souvent été la cause principale du manque de progrès.

14.90. Les droits fonciers, l'enregistrement et la réforme du marché sont tous très importants, surtout dans le cadre de l'adhésion, et le programme PHARE a soutenu ces activités. Le rythme de progrès dépend en grande partie du processus de réforme dans les pays partenaires.

14.91. Dans le cas de la Bulgarie, le problème du ravitaillement en produits alimentaires provenait essentiellement du manque de réforme de l'économie de marché. Investir dans la revitalisation de l'agriculture risquerait de retarder la réforme de l'économie de marché bulgare.

14.92. Dans d'autres cas, que la Cour ne mentionne pas, les projets ont conduit à de bons résultats. En Hongrie, par exemple, deux grands projets de développement du crédit rural qui tenaient pleinement compte du cadre législatif et bancaire - le fonds de garantie et les chaînes de crédit agricole - ont bien réussi.

14.95. Dans certains cas, le programme PHARE a pu oeuvrer en synergie avec d'autres institutions financières lorsque les conditions le permettaient. En Pologne, par exemple, PHARE n'a pas financé la privatisation des industries agro-industrielles en tant que projet isolé, mais a financé les travaux préparatoires à la privatisation de ces entreprises dans le cadre de son programme de restructuration et de privatisation des entreprises. Le programme a été mis en oeuvre en étroite collaboration avec la Banque mondiale, qui finançait le capital nécessaire à la restructuration ou à la privatisation ultérieure. Plus récemment, PHARE a coopéré avec la BERD, tout d'abord par le biais du projet de résolution pour les créances irrécouvrables (Bad Debt Work Out project) et, plus récemment encore, dans le cadre du programme SRP.

14.96. Il est vrai qu'aucune évaluation complète des programmes PHARE et TACIS dans le secteur agricole n'a été réalisée jusqu'à présent. Cependant, au total dix-neuf rapports d'évaluation portant sur différents programmes agricoles PHARE ont été préparés avant l'établissement du système de contrôle et d'évaluation qui a commencé à fonctionner en 1996. Par exemple, l'évaluation en Hongrie a été faite en 1995 tandis qu'en République tchèque et en Slovaquie une évaluation sectorielle agricole a été réalisée pendant les premiers mois de 1997.

Les évaluations intérimaires des programmes PHARE et TACIS pris dans leur ensemble ont été transmises au Parlement européen et aux comités de gestion au sein desquels les États membres sont représentés. L'évaluation intérimaire de PHARE se fonde sur plus de quatre-vingts évaluations et contrôles réalisés jusqu'à présent et celle de TACIS, sur les rapports de contrôle préparés régulièrement sur toutes les activités et les projets les plus importants de TACIS. Les deux rapports devraient indiquer les domaines dans lesquels des évaluations plus ciblées pourraient être réalisées, ce qui sera pris en compte lors du programme d'évaluation actuellement en cours, dans le cadre duquel une série d'évaluations ex post et intermédiaires sont entreprises aux niveaux sectoriel et national.

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

B7-50 - Exécution des engagements par mois

Mois

B7-50 - Exécution des paiements par mois

Mois

B7-52 - Exécution des engagements par mois

Mois

B7-52 - Exécution des paiements par mois

Mois

B7-54 - Exécution des engagements par mois

Mois

B7-54 - Exécution des paiements par mois

Mois

>FIN DE GRAPHIQUE>

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Tableau 14.3.1 - Engagements restant à liquider du programme PHARE (B7-500 et B7-502)

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Situation au 31 décembre de l'exercice

>FIN DE GRAPHIQUE>

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Tableau 14.3.2 - Engagements restant à liquider du programme TACIS (B7-520 et B7-521)

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Situation au 31 décembre de l'exercice

>FIN DE GRAPHIQUE>

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Tableau 14.3.3 - Liquidation des engagements du programme PHARE (B7-500 et B7-502)

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

31 décembre de l'année suivant l'année d'origine de l'engagement (n)

Année d'origine de l'engagement (n)

>FIN DE GRAPHIQUE>

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Tableau 14.3.4 - Liquidation des engagements du programme TACIS (B7-520 et B7-521)

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

Situation au 31 décembre de l'année suivant l'année de l'engagement (n)

Année d'origine de l'engagement (n)

>FIN DE GRAPHIQUE>

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PARTIE VI Dépenses administratives

INTRODUCTION

VI.1. Les dépenses de personnel et de fonctionnement administratif des Communautés européennes sont détaillées aux sections du budget général concernant le Parlement européen, le Conseil, la Commission (y compris l'Office des publications officielles des Communautés européennes), la Cour de justice, la Cour des comptes, le Comité économique et social ainsi que le Comité des régions.

VI.2. Les dépenses administratives pour l'exercice 1996 récapitulées par section sont représentées au tableau VI.1. Les tableaux VI.2 et VI.3 détaillent la situation des effectifs par institution et par lieu de travail.

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CHAPITRE 15(535*) Commission

15.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Subventions de caractère général (titre A-3 du budget)

Introduction 15.1.1 - 15.1.5

Situation légale et réglementaire 15.1.4 - 15.1.5

Gestion des subventions par le secrétariat général de la Commission 15.1.6 - 15.1.18

Respect de critères pour l'octroi des subventions 15.1.7 - 15.1.11

Répétitivité des subventions 15.1.12

Évaluation de l'utilisation des subventions 15.1.13 -15.1.14

Exécution des contrôles 15.1.15 -15.1.18

Subventions de fonctionnement 15.1.19 -15.1.22

Conclusion 15.1.23 - 15.1.24

Office des publications officielles des Communautés européennes (article A-342 du budget de la Commission et annexe II)

Introduction 15.2.1

Financement de l'OPOCE 15.2.2 - 15.2.14

Moyens financiers à la disposition de l'OPOCE 15.2.2 - 15.2.4

Présentation du budget 15.2.5 - 15.2.6

Insuffisance des crédits 15.2.7 - 15.2.9

Réemploi de recettes 15.2.10 - 15.2.12

Reddition des comptes 15.2.13 - 15.2.14

Gestion financière 15.2.15 - 15.2.21

Gestion de la trésorerie du fonds de roulement 15.2.15 - 15.2.16

Opérations bancaires 15.2.17 - 15.2.19

Encaissement des recettes 15.2.20 - 15.2.21

Production du Journal officiel 15.2.22 - 15.2.32

Impression du Journal officiel 15.2.22 - 15.2.29

Autres prestations concernant le Journal officiel 15.2.30 - 15.2.32

Vente des publications 15.2.33 - 15.2.51

Prix du Journal officiel 15.2.34 - 15.2.37

Diffusion des autres publications 15.2.38 - 15.2.43

Recours aux agents de vente 15.2.44 - 15.2.49

Outils de stratégie commerciale 15.2.50 - 15.2.51

Conclusion 15.2.52 - 15.2.55

Organismes communautaires décentralisés

Introduction 15.3.1 - 15.3.3

Règlements internes 15.3.2 - 15.3.3

Présentation du budget 15.3.4 - 15.3.7

Systèmes comptables/comptabilité analytique 15.3.8 - 15.3.12

Contrôleur financier 15.3.13 - 15.3.15

Conclusion 15.3.16 - 15.3.17

Régime commun d'assurance maladie

Introduction 15.4.1 - 15.4.4

Champ du contrôle 15.4.2 - 15.4.4

Organisation et fonctionnement du régime 15.4.5 - 15.4.15

Principes d'organisation et de fonctionnement 15.4.5 - 15.4.7

Répartition des compétences au sein du régime 15.4.8 - 15.4.9

Composition et rôle du comité de gestion 15.4.10 - 15.4.11

Organisation et rôle du bureau central 15.4.12

Organisation et fonctionnement des bureaux liquidateurs 15.4.13 - 15.4.14

Couverture à titre complémentaire de certains conjoints des affiliés 15.4.15

Gestion financière et comptable 15.4.16 - 15.4.29

Situation financière du régime 15.4.16 - 15.4.24

Coût de fonctionnement du régime 15.4.25 - 15.4.29

Organisation comptable et financière 15.4.30 - 15.4.57

Organisation comptable 15.4.30 - 15.4.49

Contrôles internes et contrôle financier 15.4.50 - 15.4.57

Conclusion 15.4.58 - 15.4.65

Subventions de caractère général (titre A-3 du budget)

INTRODUCTION

15.1.1. Les observations présentées dans ce rapport portent sur les subventions du titre 3, chapitre A-30 («Subventions communautaires»), du budget, pour lesquelles la Commission est l'ordonnateur et dont la gestion a été confiée au secrétariat général de l'institution.

15.1.2. Les dépenses prévues au budget de 1995 pour l'ensemble du chapitre A-30 s'élèvent à 16,1 Mio ECU. L'examen a concerné les lignes budgétaires suivantes (montants inscrits au budget de 1995):

a) A-304, «Subventions à des organisations d'intérêt européen»: 4 Mio ECU;

b) A-306, «Jumelages entre villes de la Communauté»: 3,5 Mio ECU.

15.1.3. Pour l'exercice 1996, les crédits alloués à cette fin se sont élevés à 4,5 Mio ECU pour les subventions aux organismes à finalité européenne (postes A-3020 et A-3030) et à 7,5 Mio ECU pour les jumelages (posteA-3021).

Situation légale et réglementaire

15.1.4. Les subventions du chapitre A-30 sont, pour la plupart, la traduction en lignes budgétaires des déclarations de principe et des résolutions politiques du Parlement européen et du Conseil.

15.1.5. Le secrétariat général a défini et formalisé un certain nombre de règles d'octroi, dont la mise en oeuvre et les résultats obtenus, aux niveaux tant de l'instruction des dossiers que de l'évaluation des résultats des actions ainsi financées, ont fait l'objet d'un examen au cours de l'exercice 1996 pour les dépenses citées ci-dessus.

GESTION DES SUBVENTIONS PAR LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA COMMISSION

15.1.6. En ce qui concerne l'article A-306 (aide aux jumelages), sa gestion n'appelle pas d'observations majeures, ce type de subventions impliquant un ciblage des dépenses éligibles et une évaluation objective de l'aide par les services. L'examen d'un échantillon de dossiers de subventions de l'article A-304 (organisations d'intérêt européen) appelle certaines remarques concernant les faiblesses du système y relatif actuellement en place.

Respect de critères pour l'octroi des subventions

15.1.7. Étant donné que la Commission est souvent liée aux décisions de l'autorité budgétaire quant au choix nominatif des organismes bénéficiaires et aux montants octroyés, la marge de manoeuvre ou d'appréciation lui revenant lui impose l'application rigoureuse des critères d'octroi qu'elle a fixés pour la gestion de ce type de subventions (536).

15.1.8. Or, les éléments constatés conduisent à douter du respect des règles d'octroi prévues pour l'article A-304. Ainsi, une association figure régulièrement au budget communautaire, dotée d'une importante subvention (400 000 ECU en 1995), alors que l'examen de l'utilisation des fonds révèle une gestion essentiellement à des fins internes, sans que les actions menées aient eu un impact sur les citoyens européens.

15.1.9. Une deuxième organisation a été également reprise par l'autorité budgétaire à partir de l'exercice 1993, alors que ses activités (domaine de la protection de l'environnement) sont «du ressort explicite d'un autre service de la Commission» (537).

15.1.10. Une association bénéficie depuis 1987 d'une petite subvention de 5 000 ECU pour encourager ses activités tournées vers la construction européenne. Elle a reçu en 1994 une subvention de 30 000 ECU, dont 24 000 ECU pour financer le démarrage d'une lettre hebdomadaire en français, et ensuite 30 000 ECU en 1995, dans le même but, cela malgré le fait que «ne sont pas éligibles toutes demandes visant à couvrir des frais d'étude, de traduction, de publication» (538).

15.1.11. Dans un autre cas, une association initialement financée sur l'article A-307 (subventions à des institutions d'enseignement supérieur) pour un montant de 25 000 ECU a reçu 30 000 ECU en 1993 et en 1994 sur l'article A-304 (organisations d'intérêt européen), alors que les critères d'octroi de l'article A-304 excluent les frais d'étude, d'expertise, de traduction ou de publication, et sans que les justifications de l'utilisation de la première subvention aient été produites comme expressément prévu dans les règles d'octroi(539).

Répétitivité des subventions

15.1.12. Sur plusieurs exercices successifs, on retrouve les mêmes bénéficiaires de subventions, financées pour des activités qui restent identiques et dont l'impact n'est pas évalué. En particulier, des subventions de fonctionnement, qui consomment une très grande part des crédits de la ligne A-304, sont attribuées depuis plusieurs années à quelques associations, mouvements et fédérations développant des projets à finalité européenne.

Évaluation de l'utilisation des subventions

15.1.13. Faute d'un programme informatique adapté, le secrétariat général ne procède au rappel des justificatifs qu'une fois par an, le plus souvent en juillet ou en août de l'exercice qui suit celui de l'attribution de la subvention. Le délai de trois mois prévu à cette fin n'est pas respecté, et quelques dossiers restent en souffrance plusieurs années durant, sans pouvoir être clôturés, faute de rappels systématiques plus fréquents.

15.1.14. Les documents comptables et financiers produits par les organismes subventionnés s'avèrent rarement exploitables sur le plan du contrôle et de l'évaluation, car l'affectation de la subvention n'est le plus souvent pas isolée de l'ensemble des comptes, faute d'une définition suffisante de l'éligibilité des dépenses couvertes par la subvention indiquée lors de l'attribution des fonds.

Exécution des contrôles

15.1.15. Les contrôles de la Commission expressément prévus parmi les conditions d'octroi restent formels et insuffisants pour les subventions de fonctionnement qui exigeraient non seulement un suivi approfondi des justificatifs produits, mais surtout des contrôles sur place périodiques.

15.1.16. Dès lors, le rapport d'évaluation produit en 1995 à l'intention du Parlement pour l'exercice 1994 est superficiel et ne comporte aucun élément d'évaluation. Il s'avère être plutôt un catalogue des subventions attribuées, à la lecture duquel il n'est pas possible de mesurer l'«évaluation coût/efficacité des différentes missions financées».

15.1.17. L'absence d'un fichier centralisé de l'ensemble des bénéficiaires de subventions communautaires, nécessaire afin d'éviter notamment les doubles emplois, ne permet pas actuellement aux services concernés de la Commission de disposer pour un organisme donné d'une fiche documentée recensant toutes les aides dont il a été ou dont il est bénéficiaire.

15.1.18. À titre d'exemple, un contrôle de la Commission concernant l'utilisation de la subvention de l'article A-304 en 1993 et en 1994 par une importante association a fait ressortir qu'une autre subvention de 200 000 ECU allouée en 1994 par la DG X («Information, communication, culture, audiovisuel») avait fait double emploi avec celle de l'article A-304, une partie des dépenses qui auraient dû être couvertes par la subvention de la DG X ayant en fait été payée à l'aide de la subvention de fonctionnement allouée à cette association.

SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT

15.1.19. Les trois associations les plus consommatrices de crédits, puisque à elles seules elles représentent plus du quart des crédits accordés sur un total de 83 dossiers (soit 775 000 ECU sur 2 842 500 ECU en 1995), ont été contrôlées sur place.

15.1.20. Dans ces cas, il s'agit de subventions de fonctionnement qui couvrent parfois plus de 80 % des dépenses inscrites au budget de l'association concernée. Elles lui permettent de recruter et de rémunérer ses salariés, de choisir ses locaux, d'acheter le matériel informatique et de bureau nécessaire à son fonctionnement, de couvrir la quasi-totalité des dépenses de fonctionnement, une part des fonds étant directement affectée à des activités ou programmes correspondant à l'objet de la subvention.

15.1.21. Une part de la subvention est utilisée par ces associations pour constituer des provisions pour assumer les obligations sociales légales - indemnités de licenciement, notamment - en cas de cessation d'activité de l'association.

15.1.22. À défaut d'être totalement écartée, la participation aux dépenses de fonctionnement devrait en tout état de cause être limitée, lors de l'octroi de la subvention, à un plafond approprié par rapport à l'ensemble des dépenses des organismes concernés.

CONCLUSION

15.1.23. L'instruction des dossiers doit s'attacher à une meilleure définition de l'affectation de la subvention et délimiter le champ des dépenses et activités éligibles au financement communautaire:

a) les règles et critères d'octroi doivent être appliqués strictement sur des bases objectives, les exceptions à ces règles et critères devant être motivées par rapport à l'intérêt réel présenté par le programme ou l'activité de l'association en matière d'intégration européenne;

b) pour les subventions les plus importantes ou répétitives, le financement des dépenses de fonctionnement doit être limité à un taux plafond à définir, dans la mesure où ces dépenses ont un lien direct avec l'objectif assigné au projet ou aux activités de l'organisation subventionnée;

c) dans la mesure où la nature et le volume des dépenses subventionnées sont importants, les comptes produits par les organisations concernées devraient avoir fait l'objet de certifications de la part de réviseurs indépendants.

15.1.24. La Commission devrait également développer le dispositif de contrôle, tant sur pièces que sur place, afin de sensibiliser les organismes bénéficiaires des subventions à la nécessité de gérer avec la rigueur nécessaire les subsides reçus.

Office des publications officielles des Communautés européennes (article A-342 du budget de la Commission et annexe II)

INTRODUCTION

15.2.1. L'Office des publications officielles des Communautés européennes (OPOCE) a reçu mission de rassembler les documents à éditer en vue de leur impression effectuée sous sa responsabilité directe ou indirecte. Il est aussi responsable de la vente et de la diffusion matérielle des publications.

FINANCEMENT DE L'OPOCE

Moyens financiers à la disposition de l'OPOCE

15.2.2. Le tableau 15.2.1 présente les moyens financiers correspondant au domaine d'intervention de l'OPOCE. Il s'agit d'abord de son budget de fonctionnement, couvert par l'article A-342 du budget de la Commission et détaillé dans une annexe.

15.2.3. Pour faire face aux dépenses inhérentes à la production du Journal officiel, un fonds de roulement, alimenté par les institutions et géré par l'OPOCE, a été institué de très longue date sans que ce dispositif ait été expressément prévu par la réglementation financière (voir titre XII du règlement financier).

15.2.4. L'OPOCE supervise aussi sur le plan technique une bonne part des travaux d'impression concernant diverses publications des institutions. Son intervention, entre autres lors de la préparation des bons de commande et des contrats, ne délie en rien les institutions de leur responsabilité d'ordonnateur de la dépense.

Présentation du budget

15.2.5. En contravention de la réglementation financière(540), le commentaire relatif à la ligne budgétaire sur laquelle sont inscrits les crédits totaux de l'OPOCE ne comporte plus l'estimation du coût de ses prestations en faveur de chacune des institutions.

15.2.6. L'inscription dans le budget de chaque institution de crédits pro forma a été supprimée en 1990 sans être suivie d'une modification de la décision portant installation de l'OPOCE.

Insuffisance des crédits

15.2.7. Les crédits de fonctionnement de l'OPOCE doivent couvrir l'ensemble de ses besoins financiers. Les tâches qui doivent être supportées par le budget de l'OPOCE, et celles qui incombent aux institutions, résultent des missions confiées à l'OPOCE.

15.2.8. Au fil des années, le volume des travaux confiés à l'OPOCE par les institutions a crû sans une augmentation corrélative de son budget de fonctionnement. Désormais, le budget des institutions supporte des coûts inhérents à des travaux qui, comme auparavant, devraient être financés par l'OPOCE avec son budget opérationnel.

15.2.9. Cette évolution a des conséquences négatives:

a) la mise à la charge des institutions de telles dépenses s'effectue à la seule discrétion de l'OPOCE;

b) la décision portant installation de l'OPOCE n'est plus respectée en ce qui concerne les travaux de diffusion pour lesquels la sous-traitance n'est pas prévue;

c) un mode de financement indirect des travaux auparavant effectués par l'OPOCE a été mis en place;

d) il devient quasi impossible d'apprécier le coût réel de son fonctionnement.

Réemploi de recettes

15.2.10. La diffusion du Journal officiel et des publications donne lieu à des recettes pour lesquelles le réemploi est permis. Le produit net des ventes, expression qui n'est nulle part définie, doit être reversé aux institutions.

15.2.11. Les commentaires associés à l'article 240, «Affranchissement des correspondances et frais de port», du budget de l'OPOCE indiquent qu'un prélèvement sur les recettes de vente est opéré au titre d'une contribution forfaitaire à la distribution des publications vendues (5,9 Mio ECU) et que l'OPOCE obtient le remboursement de certaines prestations par le biais d'une facturation aux institutions (5,7 Mio ECU).

15.2.12. Dans le premier cas, il s'agit d'une interprétation large de la notion de réemploi. La réglementation financière prévoit qu'il s'effectue sur la ligne budgétaire qui a supporté la dépense initiale. Dans le second, diverses réglementations de l'OPOCE comportent des dispositions qui s'opposent à de telles pratiques, en particulier le principe d'une refacturation pro forma. C'est l'illustration de l'inadéquation du cadre réglementaire aux besoins de financement de l'OPOCE.

Reddition des comptes

15.2.13. Le compte de gestion afférent aux opérations du budget de l'exercice 1996 fait ressortir, pour l'article A-342 du budget de la Commission (Office des publications), les crédits disponibles au titre du réemploi des recettes et de leur utilisation, soit 13,0 Mio ECU.

15.2.14. Aucune donnée détaillée concernant les opérations de réemploi de l'OPOCE ne figure dans ce même compte de gestion. Cela nuit à la représentativité des comptes, minorés d'autant, et contrevient à la réglementation financière qui prévoit une présentation identique à ceux de la Commission. Cette lacune n'est pas comblée lors de l'établissement du rapport annuel de l'OPOCE.

GESTION FINANCIÈRE

Gestion de la trésorerie du fonds de roulement

15.2.15. Les paiements effectués en 1996 s'élèvent à 117 Mio ECU. Un compte, géré conjointement avec les services comptables de la Commission, a été ouvert auprès d'une banque à Luxembourg. Son solde, en faveur de l'OPOCE, varie largement et se situe en général entre 5 et 10 Mio ECU. Les intérêts obtenus (353 249,86 ECU) ont été dûment reversés aux institutions.

15.2.16. La partie du système comptable (Jocomp) utilisée pour le suivi du Journal officiel concernant le compte bancaire est inadaptée aux besoins de gestion. Aucune réconciliation entre le solde affiché par ce système et celui figurant dans l'extrait bancaire du jour n'est possible. Le seul suivi du compte courant bancaire s'effectue de manière extracomptable, ce qui implique une révision urgente du volet bancaire du système comptable Jocomp. Au total, ce système ne permet pas une gestion efficace.

Opérations bancaires

15.2.17. Pour l'encaissement des recettes de vente, l'OPOCE a ouvert au moins un compte bancaire dans chaque État membre, dans un souci d'égalité de traitement. Aucun appel à la concurrence n'a été lancé préalablement à l'ouverture des divers comptes bancaires (encaissement des recettes de vente et fonds de roulement).

15.2.18. L'OPOCE n'a pas négocié les conditions applicables à ses comptes bancaires et ne procède à aucune vérification des décomptes d'intérêts.

15.2.19. Lors d'un précédent contrôle, la Cour (541) avait relevé que le placement à terme des fonds de trésorerie était fait téléphoniquement par un fonctionnaire de l'unité comptable, sans aucune formalité ou procédure de contrôle. Depuis lors, la procédure de placement des fonds est demeurée inchangée.

Encaissement des recettes

15.2.20. Les contrats avec les agents distribuant les publications ne mentionnent aucune règle relative aux moyens de paiement. Le formulaire de facturation, utilisé tant pour les agents que pour la vente directe, prévoit que les paiements doivent être effectués par virement bancaire, carte de crédit ou chèque.

15.2.21. En 1996, le montant des paiements par chèque peut être estimé à environ 5 Mio ECU, soit le quart des recettes de vente. Les procédures de conservation et d'encaissement des chèques doivent être revues afin d'offrir un niveau de sécurité et de contrôle adéquat. Les possibilités offertes par d'autres moyens de paiement doivent être étudiées, principalement pour les relations avec les agents de vente, en vue de limiter les paiements par chèque.

PRODUCTION DU JOURNAL OFFICIEL

Impression du Journal officiel

15.2.22. Le Journal officiel (séries L, C et S) et les documents budgétaires sont produits par des imprimeries externes qui travaillent en étroite collaboration avec l'OPOCE.

15.2.23. L'OPOCE a conclu quatre contrats pour l'impression qui sont présentés dans le tableau 15.2.2 et représentent environ 50 % (soit 60 Mio ECU sur 117) des frais «externes» de production du Journal officiel. Les données de production du Journal officiel sont reprises au tableau 15.2.3.

15.2.24. La procédure de mise en concurrence, sous forme de quatre appels d'offres restreints, a été lancée en juillet 1993 (publication des avis de marchés au Journal officiel S) et a été achevée en mars 1994.

15.2.25. Le tableau 15.2.4 présente la procédure d'attribution des contrats. Les quatre principaux contrats portant sur l'édition quotidienne et la production des documents budgétaires ont été attribués à leur titulaire antérieur. Dans un cas, la firme ayant présenté l'offre la plus basse et imprimant ponctuellement le Journal officiel a été écartée à la suite d'une vérification de sa capacité technique. La bande magnétique contenant les données à composer pour le test de vérification était celle qui est utilisée pour l'impression du Journal offi-ciel S et qui est produite par une société contrôlée par le titulaire antérieur du contrat, ce qui pose un problème du point de vue de la concurrence. Ce dernier a obtenu l'adjudication du marché à un coût supérieur de 20 %.

15.2.26. La procédure de mise en concurrence ne comportait aucune possibilité de réduction de l'offre en cas d'attribution de plusieurs contrats à une même firme.

15.2.27. Certaines conditions techniques «minimales», stipulées dans l'avis du marché et demandées pour l'admission, limitaient de facto la participation aux prestataires habituels de l'OPOCE. C'est principalement le cas de la clause qui, à l'époque, demandait une expérience préalable concernant l'impression de «presse quotidienne» comportant la «composition synoptique automatisée dans les neuf langues communautaires à partir des fichiers SGML livrés par file transfert via le système éditorial informatisé de l'OPOCE».

15.2.28. Certains points de l'avis de marché et du cahier des charges ne permettaient pas aux soumissionnaires d'apprécier les économies liées à la quantité produite permises par le marché, sauf pour les firmes assumant antérieurement la prestation. Le nombre moyen de pages prévues dans le cahier des charges était largement inférieur à celui des pages imprimées à l'époque de la procédure et au niveau prévisible sur la base de l'expérience passée et de la demande des crédits budgétaires.

15.2.29. Enfin, les délais de production exigés, découlant des contraintes de distribution du Journal officiel, conduisent à limiter les marchés aux firmes installées à proximité du siège de l'OPOCE.

Autres prestations concernant le Journal officiel

15.2.30. Pour la production du Journal officiel, notamment la série S, l'OPOCE fait aussi appel à d'autres firmes externes. Cette sous-traitance d'activités de nature informatique s'effectue en contradiction avec la décision définissant sa mission qui n'a pas été adaptée aux réalités actuelles.

15.2.31. Ces opérations sont effectuées par deux firmes spécialisées, qui ont bénéficié en 1996 de paiements à hauteur de 25 Mio ECU, soit 21 % du coût total de production «externe» du Journal officiel (117 Mio ECU).

15.2.32. Là encore, les marchés ont été attribués à des firmes déjà prestataires des mêmes services, après qu'une seule offre, juridiquement valable, a été présentée. Des liens financiers existent entre ces firmes et les imprimeurs du Journal officiel. Au total, le chiffre d'affaires confié à deux groupes industriels représente 68 % du coût de production «externe» du Journal officiel.

VENTE DES PUBLICATIONS

15.2.33. En 1996, les recettes de vente des publications s'élèvent à 23,3 Mio ECU, auxquelles s'ajoutent des intérêts bancaires de 0,4 Mio ECU.

Prix du Journal officiel

15.2.34. La fixation du prix de vente du Journal officiel (abonnement et numéros isolés) relève du comité de direction, de même que pour la plupart des produits électroniques commercialisés par l'OPOCE.

15.2.35. Dans un souci d'économie, et pour des raisons organisationnelles, la politique de prix vise à favoriser les abonnements par rapport à la vente des numéros isolés. Le tableau 15.2.5 présente les conditions de diffusion du Journal officiel par type d'abonnement. En 1996, l'abonnement conjoint aux séries L et C coûtait 635 ECU (soit 0,0154 ECU par page). En revanche, l'achat isolé de l'ensemble des numéros revenait à 8 819,50 ECU (soit 0,214 ECU par page), et donc quatorze fois plus cher.

15.2.36. La méthode suivie conduit à des prix très élevés pour certains numéros qui, par les thèmes traités, pourraient avoir une audience plus large. Le tableau 15.2.6 présente quelques exemples relevés en 1996. Il faut souligner qu'il s'agit d'éditions imprimées de façon isolée et donc à un moindre coût que l'édition journalière.

15.2.37. La principale mesure prise par l'OPOCE pour faire face à ce problème a été, en 1994, de satisfaire la demande du commissaire compétent visant à réduire de moitié environ le prix de l'édition contenant le budget général.

Diffusion des autres publications

15.2.38. Le prix de vente des autres publications est fixé par les ordonnateurs sur proposition de l'OPOCE.

15.2.39. Pour des raisons concernant l'image qualitative de ses publications, l'OPOCE suit une politique de prix qui paraissent chers par rapport au coût intrinsèque de l'ouvrage. En général, l'OPOCE propose aux ordonnateurs concernés un prix de vente représentant entre trois et quatre fois le coût externe de production. Cette proposition est normalement acceptée.

15.2.40. Une part du tirage, variant entre 60 et 90 %, n'est pas destinée à être vendue mais est diffusée gratuitement par les services ordonnateurs eux-mêmes.

15.2.41. Les produits vendus par l'OPOCE sont destinés à un public spécialisé et restreint. L'existence d'un double réseau de diffusion est notoire et conduit à d'abord tenter d'obtenir gratuitement l'ouvrage. Le lecteur qui ignore l'existence du double circuit paie relativement cher l'ouvrage.

15.2.42. Il n'est pas impossible de se procurer gratuitement des publications auprès de l'auteur et de les commercialiser. Aucune mention de la nature gratuite d'un ouvrage n'y est apportée. À titre d'exemple, en 1990, un distributeur officiel de l'OPOCE a demandé mais n'a pas obtenu le remboursement d'ouvrages invendus qu'il n'avait jamais commandés auprès de l'OPOCE.

15.2.43. L'OPOCE devrait sensibiliser davantage les ordonnateurs à ce genre de situations, proposer des solutions alternatives et solliciter un contrôle de la stricte application des règles concernant la distribution gratuite, en vue de limiter les risques de perturbation du marché payant et de tentatives de fraude.

Recours aux agents de vente

15.2.44. Pour assurer la diffusion des publications sur papier, l'OPOCE utilise un réseau de 43 agents, dont 21 sont établis dans les États membres.

15.2.45. Depuis 1993, l'OPOCE a abandonné la pratique des livres en dépôt auprès des agents pour celle d'une vente avec possibilité de «retour contre remboursement» des ouvrages invendus. Les délais de règlement accordés (six mois) rendent cette formule assimilable à une mise en dépôt.

15.2.46. Le taux de remise accordée par l'OPOCE aux agents est de 25 % pour les abonnements et de 60 % pour les publications isolées. Appliquer dans ce dernier cas un taux de remise analogue à celui pratiqué par d'autres organismes internationaux comparables, c'est-à-dire inférieur d'environ 15 points, aboutirait à majorer les recettes d'environ 0,7 Mio ECU.

15.2.47. À cette première remise s'ajoute une seconde remise de 2 % destinée à la promotion des publications. Un montant d'environ 1,1 Mio ECU est disponible au titre de l'exercice 1996, dont la moitié provient d'années antérieures. Seuls 13 % du montant disponible et 25 % des recettes de l'exercice ont été effectivement utilisés (0,1 Mio ECU).

15.2.48. La promotion des ventes est une mission de l'OPOCE. La réglementation prévoit une imputation des dépenses correspondantes au budget de l'OPOCE et une ligne spécifique a été créée à cet effet. Constituant une partie du produit net de la vente, les montants prélevés au titre de la seconde remise auraient dû être reversés aux institutions.

15.2.49. Le suivi de l'utilisation des fonds disponibles à des fins de promotion commerciale est effectué par l'OPOCE d'une manière tout à fait insuffisante. Des erreurs ont été relevées. L'efficacité des actions et la régularité des dépenses peuvent difficilement être évaluées.

Outils de stratégie commerciale

15.2.50. Une stratégie éditoriale et une allocation des ressources saines imposent un retour d'information rapide aux auteurs. La seule information fournie par l'OPOCE, de manière complète et régulière, est un relevé par titre des encaissements des ventes.

15.2.51. Compte tenu des procédures administratives et des facilités de paiement octroyées, huit mois au moins s'écoulent entre la passation d'une commande et l'information de l'auteur. L'outil informatique prévu depuis plusieurs années pour améliorer la gestion des commandes et l'information des auteurs n'est pas encore complètement opérationnel.

CONCLUSION

15.2.52. Le cadre réglementaire de l'OPOCE, notamment en ce qui concerne les modes de son financement, n'est pas systématiquement appliqué et comporte des incohérences. Il n'est plus adapté aux conditions actuelles de son fonctionnement, à un domaine d'action plus étendu et à sa nature industrielle et commerciale. Aucune des propositions à l'étude pour adapter son statut budgétaire à ses besoins n'a encore abouti.

15.2.53. Un organisme à vocation industrielle et commerciale devrait être tenu de présenter un compte d'exploitation et un bilan complets et représentatifs de l'ensemble de son activité. Les informations financières sont aujourd'hui présentées de manière fragmentée, ce qui ne permet pas d'apprécier la dimension réelle de l'activité économique de l'OPOCE, composante essentielle d'une politique de publications.

15.2.54. Une part substantielle de cette activité est sous-traitée en respectant sur le seul plan formel les procédures de mise en concurrence. Aucun jugement ne peut être porté sur leur efficacité réelle. L'évolution souhaitée par la Cour(542) n'a pas pu être obtenue.

15.2.55. Si la rentabilité ne paraît pas pouvoir être un impératif absolu, notamment pour ce qui concerne la publication des actes légaux, il faut distinguer plus nettement les ouvrages relevant de la politique d'information sur les Communautés de ceux pour lesquels une politique commerciale plus efficiente devrait être mise en place. Le marché ne peut être assaini tant qu'existe une distribution gratuite très importante. Cela interdit de revoir la stratégie commerciale pour ce qui concerne la politique des prix au public, les remises octroyées aux agents et l'efficacité du réseau.

Organismes communautaires décentralisés

INTRODUCTION

15.3.1. Les organismes communautaires décentralisés(543) (OCD) font l'objet de contrôles spécifiques de la Cour concernant chaque exercice budgétaire. Les rapports d'audit y relatifs ont pour objet de permettre la décharge de l'exécution budgétaire. Quelques constatations d'ordre général concernant l'activité des organismes décentralisés en question sont reprises ci-après. Des observations plus détaillées sont présentées dans les rapports d'audit annuels adressés à chaque OCD, à la Commission et à l'autorité budgétaire.

Règlements internes

15.3.2. Même si chaque agence a pu définir ses propres règles, il existe encore des domaines où l'application du règlement financier général ou individuel et des dispositions internes n'est pas complète, soit sur le plan de l'organisation administrative [création d'une commission consultative des achats et des marchés (CCAM)], soit sur le plan de l'exécution budgétaire (présentation des budgets rectificatifs et supplémentaires, comptabilisation des recettes).

15.3.3. Par ailleurs, une harmonisation de la présentation des comptes (bilan et compte de gestion) des différentes agences n'a pas été réalisée. De plus, dans certains cas, les dispositions financières internes n'ont pas encore été arrêtées.

PRÉSENTATION DU BUDGET

15.3.4. Les OCD reçoivent des subventions de la Commission. Ces subventions figurant dans la partie B du budget de cette institution sont présentées comme crédits dissociés. En l'état actuel, les crédits disponibles sont inscrits dans les budgets des agences en tant que crédits utilisables annuellement.

15.3.5. Or, certaines agences exercent leur activité dans les États membres ou dans des pays tiers sur la base de programmes pluriannuels. De ce fait, il serait souhaitable que la présentation des budgets soit modifiée pour permettre également l'utilisation des ressources disponibles en fonction de leurs programmes d'activité à exécuter sur plusieurs années.

15.3.6. Dans un cas particulier (Fondation européenne pour la formation, à Turin), on a constaté qu'un montant annuel de l'ordre de 200 Mio ECU, reçu de la Commission pour administrer des programmes, principalement dans les pays de l'Est, n'était pas inclus dans le budget de cette agence comme recette.

15.3.7. Les agences continuent à reporter une grande partie de leurs crédits. Le pourcentage des crédits reportés est encore élevé (entre 22 et 45 % des budgets). Cela démontre l'opportunité d'établir des prévisions budgétaires appropriées. Lorsqu'il est nécessaire, un budget rectificatif et supplémentaire devrait être établi.

SYSTÈMES COMPTABLES/COMPTABILITÉ ANALYTIQUE

15.3.8. Les agences utilisent deux systèmes comptables. Le premier enregistre les écritures budgétaires et le second, les écritures de la comptabilité générale.

15.3.9. Le système de comptabilité budgétaire n'est pas un vrai logiciel comptable, mais une application qui permet des modifications a posteriori. Dans certaines agences, un lien informatique avec le système de comptabilité générale n'est pas possible. Enfin, l'insuffisance éventuelle de crédits ne peut pas être détectée par le système lui-même, ce qui risque de provoquer un dépassement éventuel des crédits.

15.3.10. À son tour, le système de comptabilité générale utilisé dans presque toutes les agences est globalement limité et insuffisant, son intégration dans la gestion budgétaire n'étant pas possible.

15.3.11. Malgré un effort commun de la part des agences pour pouvoir disposer de logiciels adaptés à leurs besoins, aucune solution satisfaisante n'a pu être trouvée. Quelques années après le démarrage de la plupart de ces agences, les systèmes existants ne permettent toujours pas un suivi satisfaisant des différentes opérations.

15.3.12. Par ailleurs, les agences devraient créer des systèmes plus élaborés incluant une comptabilité analytique. Celle-ci doit permettre de comparer, d'une année à l'autre, dans un souci de bonne gestion financière, le coût réel de tous travaux ou projets réalisés.

CONTRÔLEUR FINANCIER

15.3.13. L'application homogène du règlement financier demandée à toutes les agences ne peut être obtenue de manière optimale sans la présence du contrôleur financier sur place.

15.3.14. La Cour a constaté que, dans le cas où il s'agit du contrôleur financier de la Commission, sa présence n'était pas régulière et, de ce fait, ne permettait pas une gestion performante, vu notamment les retards importants dans la régularisation des régies d'avances (de 45 à 61 % des budgets) et certains dépassements des plafonds des régies.

15.3.15. Pour certaines agences, le nombre limité de transactions et l'effectif réduit ne justifient pas la présence continue d'un contrôleur financier. Une éventuelle nomination par la commission de contrôleurs financiers par zone géographique ou même itinérants pourrait permettre de remédier à ces inconvénients.

CONCLUSION

15.3.16. Il existe encore des problèmes de fonctionnement dans les OCD. Les plus importants concernent la présentation du budget, les systèmes comptables et le contrôle interne.

15.3.17. Les OCD et la Commission doivent coopérer, sans pour autant priver les agences de leur autonomie, afin d'améliorer la gestion des agences après la phase de démarrage des organismes. Cette nécessité s'impose, vu notamment le développement important de ces organismes dans les prochaines années.

Régime commun d'assurance maladie

INTRODUCTION

15.4.1. Le régime commun d'assurance maladie des Communautés européennes (RCAM) a pour objet de garantir aux bénéficiaires le remboursement des frais exposés par suite de maladie/maternité ainsi que le versement d'une indemnité pour frais funéraires. Il trouve son fondement juridique dans les dispositions de l'article 72 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes. Une réglementation d'application de ces dispositions a été arrêtée d'un commun accord entre les institutions des Communautés(544).

Champ du contrôle

15.4.2. L'enquête a porté sur le régime d'assurance maladie des fonctionnaires des Communautés européennes, à l'exclusion du régime propre aux Écoles européennes ainsi que du régime de couverture des risques d'accident et de maladie professionnelle des fonctionnaires des Communautés européennes, soumis à une réglementation distincte en application de l'article 73 du statut précité.

15.4.3. Dans le cadre de l'audit ont été examinés:

a) la gestion du RCAM et son organisation comptable et financière;

b) les dépenses et recettes du régime, directement liées à la prise en charge des frais de maladie/maternité des affiliés, qui sont retracées depuis 1966 dans un compte hors budget, et les coûts de structure du régime, qui sont imputés au budget des institutions sans apparaître dans la comptabilité propre du RCAM.

15.4.4. L'audit a porté sur les opérations enregistrées au cours de la période 1989-1995, après le dernier contrôle du régime effectué en 1988, dont les résultats ont fait l'objet d'une insertion dans le rapport annuel relatif à l'exercice 1988.

ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU RÉGIME

Principes d'organisation et de fonctionnement

15.4.5. L'organisation du régime est définie par une réglementation prise d'un commun accord par l'ensemble des institutions. Ces dernières disposent d'une compétence exclusive pour toute modification de portée générale.

15.4.6. Le fonctionnement du régime est assuré par un comité de gestion, un bureau central, des bureaux liquidateurs et un conseil médical:

a) le comité de gestion est un organe interinstitutionnel composé de dix-huit membres titulaires, représentant des institutions et du personnel. Son rôle est de veiller à l'application uniforme de la réglementation, d'examiner la situation financière, d'établir un rapport annuel sur la situation financière et de faire des suggestions, des propositions ou des recommandations aux institutions. Il donne aussi des avis dans les cas visés par la réglementation;

b) le bureau central, qui est rattaché à la Commission, est chargé de la coordination et du contrôle des travaux des bureaux liquidateurs. Il assure le secrétariat du comité de gestion et procède à toute étude statistique ou analyse nécessaire afin d'aider le comité de gestion à accomplir ses tâches;

c) les bureaux liquidateurs sont, pour l'essentiel, chargés de la liquidation des demandes de remboursement des frais médicaux présentés par les affiliés. Ils gardent aussi le contact avec le médecin-conseil et rendent les avis prévus par la réglementation;

d) le conseil médical assiste les autres organes et assure un rôle purement consultatif.

15.4.7. Par ailleurs, la Commission dispose de certaines compétences exclusives, telles que la création ou la suppression des bureaux liquidateurs, la réception des contributions, l'ordonnancement et le contrôle des paiements, la tenue de la comptabilité et le placement des excédents du régime.

Répartition des compétences au sein du régime

15.4.8. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988, la Cour des comptes européenne constatait que le régime d'assurance maladie se caractérisait par l'intervention de «plusieurs organes et entités administratives dont les responsabilités et les compétences sont déterminées de telle sorte que le processus de décision s'avère très lourd et très long».

15.4.9. Aucun progrès n'a jusqu'à présent été réalisé dans la voie proposée par la Cour à l'issue du dernier contrôle. La répartition des compétences au sein du régime se caractérise aujourd'hui:

a) par un processus de décision qui implique le commun accord de l'ensemble des institutions pour la moindre modification réglementaire. La lourdeur et la durée de la procédure de révision sont inadaptées aux nécessités de la gestion du régime et conduisent les organes de gestion (comité de gestion, bureau central et bureaux liquidateurs) à outrepasser leurs compétences en édictant des normes à vocation générale;

b) par une imbrication complexe, voire confuse des responsabilités entre les institutions et les services de la Commission européenne pour la détermination des droits des affiliés, mais aussi pour la gestion quotidienne du régime. C'est ainsi que le Parlement européen et le Conseil exercent par exemple tout ou partie des tâches incombant normalement aux bureaux liquidateurs de la Commission ou lui fournissent des moyens en personnel en dehors des règles statutaires;

c) au sein même de la Commission, par une répartition des rôles mal définie entre la DG IX/B.5, dont relèvent le bureau central et les bureaux liquidateurs, et d'autres services, pour des décisions aussi fondamentales que celles ayant trait à la détermination des droits d'affiliation.

Composition et rôle du comité de gestion

15.4.10. Le comité de gestion rend notamment des avis sur les réclamations introduites par les affiliés à l'encontre des décisions de remboursement prises par les responsables des bureaux liquidateurs. Or, contrairement aux recommandations de la Cour, la participation des agents du bureau central et des bureaux liquidateurs aux délibérations du comité de gestion n'a pas été réexaminée, de sorte que ceux-ci sont amenés à se prononcer sur des décisions dont ils ont été à l'origine.

15.4.11. Le comité de gestion consacre une part considérable de ses réunions à l'examen des réclamations introduites par les bénéficiaires du régime. Sans méconnaître l'intérêt d'un tel examen, on constate que l'importance prise par les débats sur des situations individuelles s'effectue au détriment de ses missions de recommandation à vocation générale, portant sur la situation financière du régime, son organisation ou son fonctionnement.

Organisation et rôle du bureau central

15.4.12. Le bureau central assume des tâches de gestion quotidienne qui devraient normalement incomber aux bureaux liquidateurs et, en sens inverse, il ne remplit pas pleinement toutes ses fonctions réglementaires. Le rôle d'impulsion et de coordination du bureau central est faible, le contrôle des bureaux liquidateurs est globalement insuffisant, le contrôle de gestion n'existe pas, la fonction «étude et statistique» est peu développée.

Organisation et fonctionnement des bureaux liquidateurs

15.4.13. Le tableau 15.4.7 révèle des disparités d'activité et de résultats entre bureaux liquidateurs qui ne peuvent être justifiées par leur seule différence de taille. Les écarts de productivité ou de coût de traitement d'une demande varie du simple au triple selon les bureaux. Ces disparités témoignent d'une hétérogénéité excessive des moyens et des conditions de fonctionnement des différents bureaux, qui imposeraient la mise en place, au niveau du bureau central, d'un contrôle de gestion, visant à une meilleure répartition des moyens et à une certaine harmonisation de la productivité des différents services.

15.4.14. Si l'harmonisation des méthodes de travail a progressé au sein des bureaux, on relève encore certaines insuffisances générales (absence de contrôle orienté, gestion des droits des affiliés disparate, suivi des avances déficient) et des conditions de remboursement encore trop divergentes selon les implantations.

Couverture à titre complémentaire de certains conjoints des affiliés

15.4.15. Conformément à la réglementation, le régime joue dans certains cas le rôle d'une mutuelle pour les conjoints bénéficiant, en raison d'une activité professionnelle, d'une couverture à titre primaire par un autre système d'assurance maladie. La gestion de cette catégorie d'affiliés, qui représente à peine 5 % de l'ensemble des bénéficiaires, mobilise des moyens importants. De plus, dans certains cas, le RCAM, contrairement aux règles qu'il s'est fixées, joue directement à leur égard le rôle d'une caisse primaire sans s'assurer de la possibilité d'une intervention préalable du système national d'assurance maladie(545).

GESTION FINANCIÈRE ET COMPTABLE

Situation financière du régime

15.4.16. Dans son rapport précédent, la Cour avait relevé la dégradation continue des finances du régime, marquée par l'accumulation, à compter de l'exercice 1985, de déficits d'exploitation dont le montant total menaçait en 1989 d'absorber rapidement l'ensemble de ses réserves.

15.4.17. Des mesures significatives prises en 1990 ont permis de rétablir jusqu'à présent l'équilibre financier du régime.

15.4.18. Elles se sont traduites, au cours de l'exercice 1991, par une réduction de moitié du rythme de progression des charges et par une augmentation de 34 % du volume des produits. Aussi, après un déficit d'exploitation de 275 Mio BEF en 1990, le régime a dégagé en 1991 un excédent d'exploitation de plus de 400 Mio BEF. Le niveau des excédents d'exploitation a encore progressé en 1992 et en 1993, date à laquelle il a atteint 534 Mio BEF.

15.4.19. Même si l'excédent d'exploitation diminue depuis 1994, dans l'ensemble, la période 1991-1995 a été marquée par un net redressement des finances du régime, dont témoigne le niveau de ses réserves, qui a atteint 3 563 Mio BEF à la fin de 1995, soit l'équivalent d'une année de dépenses (voir tableaux 15.4.8 et 15.4.9).

15.4.20. Le niveau des excédents cumulés du régime à la fin de 1995 correspond à l'objectif que s'était fixé, dès 1991(546), le comité de gestion, qui estimait nécessaire de disposer d'une «réserve» de douze mois, «vu le délai nécessaire pour modifier la réglementation».

15.4.21. La vocation normale des contributions n'est pas d'alimenter des placements financiers, mais bien, aux termes de l'article 72 du statut, d'assurer la couverture des frais de maladie. L'article 27 de la réglementation précise que «l'objectif financier du régime est d'assurer un équilibre, sur une base périodique, entre les recettes et les dépenses découlant de l'application du régime». Ainsi, une situation excédentaire prolongée ne semble pas correspondre à l'esprit de la réglementation.

Perspectives d'évolution

15.4.22. L'exercice 1995 a encore dégagé un solde positif provisoire de 361 Mio BEF. Mais la baisse tendancielle des excédents à compter de l'exercice 1994 et l'évolution de la démographie du régime soulèvent à nouveau la question de l'équilibre financier du régime à moyen terme et des mesures correctrices qui seraient, le cas échéant, nécessaires.

15.4.23. Dans cette perspective, le bureau central s'efforce depuis quelques années de prévoir, en s'appuyant sur les tendances passées, la date probable d'apparition d'un nouveau déséquilibre. Force est cependant de constater que ces prévisions, fondées sur des résultats provisoires peu fiables et des hypothèses d'évolution discutables, ont jusqu'à présent manqué de pertinence. Des projections assises sur des bases plus solides(547) mettent en évidence la probabilité de l'apparition prochaine d'un nouveau déficit d'exploitation hors intérêts. Il va de soi cependant que des modifications réglementaires ou l'élargissement de l'Union européenne à de nouveaux États membres pourraient bouleverser complètement les données de base de l'équilibre financier du régime.

15.4.24. Compte tenu du produit annuel des placements et des excédents accumulés par le régime, un assèchement total de ses réserves ne serait à craindre qu'à moyen terme. Le niveau atteint par les réserves du régime ne doit cependant pas conduire à différer sine die les mesures que la perspective prochaine d'un nouveau déficit d'exploitation impose de prendre.

Coût de fonctionnement du régime

15.4.25. L'article 25 de la réglementation se borne à indiquer que les «opérations relatives au régime» sont retracées dans une comptabilité distincte hors budget. Mais la nature des opérations appelant un suivi extrabudgétaire n'est définie nulle part. Jusqu'à présent, les institutions prennent en charge, sur leur budget propre, la quasi-totalité des équipements et des frais de gestion du régime, tandis que la totalité des recettes et les dépenses directement consacrées au remboursement des prestations de santé sont suivies dans une comptabilité distincte.

15.4.26. Cette répartition présente de sérieux inconvénients: éclatées entre les sections du budget propres à chaque institution et, en ce qui concerne la Commission européenne, entre plusieurs directions, les dépenses d'équipement et de fonctionnement du régime sont mal connues. Leur recensement exhaustif n'a jamais été effectué.

15.4.27. En 1994, les services de la Commission estimaient approximativement, pour un effectif recensé de 108 personnes, le coût total de gestion du régime à 230 Mio BEF. Dans une étude plus récente, effectuée en mars 1995 par d'autres services de la Commission, le coût propre du régime d'assurance maladie était estimé à 327 Mio BEF. Cet écart témoigne de l'incertitude actuelle quant à l'importance exacte des coûts de fonctionnement du régime.

15.4.28. Les effectifs directement chargés de la gestion du régime (bureau central, bureaux liquidateurs et antennes) atteignaient 130 personnes au début de 1996, pour un coût total de gestion du régime de l'ordre de 415 Mio BEF, qui représente près de 12 % de l'ensemble des dépenses directes de soins de santé.

15.4.29. L'éparpillement des coûts entre les institutions et les différents services de la Commission, la dilution des responsabilités budgétaires et la méconnaissance globale qui en sont résultés ont puissamment contribué à la dérive actuelle. Le retour à la maîtrise des coûts du régime suppose, d'une part, qu'ils puissent être clairement identifiés et distingués comme charges propres du régime et, d'autre part, qu'une autorité unique soit responsable de leur gestion.

ORGANISATION COMPTABLE ET FINANCIÈRE

Organisation comptable

Durée et clôture des exercices

Rappel des observations antérieures de la Cour

15.4.30. Dans son rapport précédent, la Cour avait constaté que les comptes présentés chaque année au comité de gestion étaient des «comptes pluriannuels à caractère provisoire et prévisionnel pour les trois derniers exercices».

15.4.31. Elle relevait qu'«il faut attendre au moins trois ans pour avoir les chiffres définitifs d'un exercice», dans la mesure où, d'une part, les opérations du régime sont comptabilisées au titre de l'exercice au cours duquel les droits sont nés et, d'autre part, en raison de règles de déchéance favorables aux affiliés qui disposent, en pratique, de dix-huit mois pour introduire les demandes de remboursement normales et de plus de deux ans et demi pour les remboursements spéciaux.

15.4.32. Dans ses réponses, la Commission faisait valoir que la pluriannualité des comptes «permet de comparer exactement les recettes et les dépenses d'un même exercice et d'avoir une idée exacte de l'évolution financière du régime».

Analyse de la situation existante

15.4.33. L'organisation comptable du régime est toujours fondée sur le «système de l'exercice», qui consiste à imputer au budget d'une année donnée toutes les créances et les dettes juridiquement nées entre le 1er janvier et le 31 décembre de celle-ci, quelle que soit l'année durant laquelle elles seront matériellement recouvrées ou payées. Ce système exclut toute idée de «clôture» annuelle des exercices.

15.4.34. Un tel système ne paraît pas conforme aux nouvelles dispositions financières(548) (articles 25, 26 et 26 quater), qui retiennent le principe de la clôture annuelle des exercices. Sa gestion, lourde et complexe, présente de nombreux inconvénients: les comptes, établis par retraitement manuel de la balance générale, ne sont pas toujours exacts; ils ne sont jamais définitivement arrêtés; la multiplicité des exercices et des comptes ne facilite pas leur lisibilité; le système est peu compatible avec le mécanisme des provisions.

15.4.35. L'argument majeur avancé par la Commission dans ses réponses aux observations de la Cour en faveur du maintien du «système de l'exercice» est qu'il «permet de comparer exactement les recettes et les dépenses d'un même exercice», alors que le «système de la gestion» conduirait nécessairement à l'imputation des dépenses sur la base des dates de paiement, solution qui peut en effet conduire au constat tardif des déficits existants.

15.4.36. En réalité, le «système de la gestion», avec clôture annuelle des comptes, est parfaitement compatible avec le maintien d'une comptabilisation en «droits constatés». Il suffit en effet, comme cela est réalisé dans plusieurs caisses de maladie des États membres, de prévoir en fin d'exercice des provisions permettant de rattacher à l'exercice qui s'achève les paiements qui seront faits matériellement au cours des exercices ultérieurs. Les arguments avancés par la Commission ne peuvent justifier le maintien d'un système qui n'est pas conforme aux dispositions financières et dont les avantages peuvent être préservés dans le cadre du «système de la gestion».

Comptabilisation et calcul des provisions

15.4.37. Les provisions constituées par le régime en fin d'année s'adaptent malaisément au «système de l'exercice», dans lequel les comptes ne sont pas clôturés en fin d'année. En effet, l'objet des provisions est de rattacher à un exercice clos des charges qui lui sont imputables. Leur principe est étranger à un système dans lequel il n'y a pas de clôture de l'exercice en fin d'année civile. Il ne s'agit en l'occurrence que de «prévisions» de comptabilisation en n + 1.

15.4.38. De ce fait, chaque année, les comptes du régime doivent être établis manuellement, à partir des données de base comptables. Ce retraitement est source d'erreurs et ne permet pas de mesurer directement le niveau exact d'utilisation des provisions.

Surestimation des provisions

15.4.39. Les limites de l'enregistrement comptable des provisions dans le cadre du «système de l'exercice» ont peut-être contribué à limiter les efforts visant à leur estimation plus exacte.

15.4.40. Dans son précédent rapport, la Cour constatait déjà que les provisions faites en fin d'année, qui influencent considérablement le résultat de chaque exercice, «n'étaient pas justifiées». Force est de constater que le phénomène, loin de s'améliorer, s'est considérablement amplifié dans la période récente. En raison de la surestimation des provisions et de la sous-estimation des recettes, le résultat prévisionnel d'un exercice peut varier considérablement entre la première année de comptabilisation et les années ultérieures.

15.4.41. Le taux de réalisation des provisions, analysé dans le tableau 15.4.10, est globalement peu satisfaisant: sur la période 1988-1994, il est de 89,6 %, de sorte que 615 Mio BEF ont été, au cours de cette période, imputés en comptes de charges sans être utilisés. En outre, le niveau de réalisation des provisions s'est dégradé depuis 1992, jusqu'à atteindre un plancher de 80 % en 1994.

15.4.42. Les responsables du régime estiment que la mise en place d'un nouveau système informatique à compter de 1994 explique en partie la surestimation importante constatée pour cet exercice, dans la mesure où les performances du nouveau système ont permis d'accélérer le rythme des paiements sur l'année courante. Ils considèrent d'autre part que les exploitations fournies par le nouveau système devraient permettre d'améliorer significativement la fiabilité des provisions.

Présentation des comptes

Comptes d'exploitation annuels

15.4.43. En raison de la surestimation importante des provisions, les comptes d'exploitation annuels ne reflètent pas de manière fidèle la réalité de la situation financière du régime. C'est ainsi que le résultat excédentaire de l'exercice 1994, estimé à 259 Mio BEF à la fin de 1994, a été porté à 450 Mio BEF à la fin de 1995. Dans ces conditions, il est difficile de se prononcer sur la validité du résultat excédentaire de 361 Mio BEF présenté au comité de gestion en 1996 au titre de l'exercice 1995.

Bilan annuel et réalité des disponibilités du régime

15.4.44. Dans son précédent rapport, la Cour avait déjà demandé, afin d'«atteindre une présentation du bilan plus claire et compréhensible», que les montants qui y figurent soient présentés plus explicitement. Néanmoins, aucune amélioration n'est intervenue dans ce domaine. Le total des disponibilités inscrit au 31 décembre 1995 à l'actif du bilan ne reflète pas la situation réelle de trésorerie du régime.

15.4.45. En effet, le bilan du régime retrace non seulement les opérations financières qui lui sont propres, mais aussi les opérations financières d'entités qui ne relèvent pas du régime commun (Écoles européennes, université de Florence, opérations au titre de la «complémentarité hors Communauté» pour les fonctionnaires des délégations). Cette situation, qui conduit le régime à «héberger» dans ses bilans des opérations qui ne le concernent pas, résulte, d'une part, de l'identité des organismes gestionnaires et, d'autre part, du placement en commun de l'ensemble des excédents de ces différents régimes d'assurance maladie, afin de bénéficier des meilleures conditions de rémunération.

15.4.46. Dès lors, il est aujourd'hui impossible d'identifier, en l'absence de suivi extracomptable, la part des disponibilités et des excédents placés appartenant à chacun de ces régimes. Il conviendrait de mettre fin à cette confusion en isolant du point de vue comptable les opérations et les actifs du régime par rapport à ceux d'entités qui lui sont étrangères.

Approbation des comptes

15.4.47. Les nouvelles dispositions financières du régime, entrées en vigueur le 2 octobre 1995, marquent un progrès par rapport à la situation précédente, dans laquelle aucune disposition formelle n'organisait les modalités d'approbation des comptes, ainsi que la Cour le signalait dans son dernier rapport. L'article 26 quater prévoit désormais que les chefs d'administration «prennent acte de la bonne gestion administrative effectuée par le responsable du bureau central, dans un délai de deux ans après le dépôt du compte d'exploitation annuel».

15.4.48. La formulation retenue est cependant si vague que l'on peut s'interroger sur la nature de l'intervention des chefs d'administration, que l'on ne peut formellement pas assimiler à une «approbation» ou à une «décharge».

15.4.49. D'autre part, cette procédure ne peut prendre son sens que si elle s'appuie sur des comptes définitifs, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui, dans le cadre du système comptable en vigueur au sein du régime.

Contrôles internes et contrôle financier

Contrôles relatifs aux recettes du régime

Suivi des contributions

15.4.50. Dans son précédent rapport, la Cour relevait qu'aucune vérification n'était effectuée soit par la Commission, soit par le régime, en ce qui concerne les taux et l'exactitude des contributions versées mensuellement par les institutions. La Cour constatait en outre qu'aucune disposition de la réglementation n'organisait l'ordonnancement et le contrôle des recettes du régime.

15.4.51. Les nouvelles dispositions financières entrées en vigueur en 1995 ont comblé cette lacune réglementaire, en confiant au contrôleur financier de la Commission le soin de s'assurer de la «correspondance entre les contributions versées par les institutions et les recettes encaissées à ce titre par le RCAM». Toutefois, ces nouvelles dispositions sont jusqu'à présent restées lettre morte. Aucun contrôle n'est actuellement assuré par le contrôleur financier de la Commission sur les recettes du régime. Seul un «contrôle de vraisemblance» est effectué par le bureau central sur le niveau global des contributions versées mensuellement par les institutions.

Suivi des placements du régime

15.4.52. La DG II, qui a repris les attributions de la DG XVIII, est chargée, depuis 1982, de la gestion commune des excédents du RCAM, de la caisse de maladie des Écoles européennes, de l'université de Florence et de la complémentarité hors Communauté. Le bureau central répartit lui-même en fin d'année les intérêts des fonds placés entre le régime commun et les autres entités.

15.4.53. La répartition est effectuée au prorata des excédents d'exploitation de l'année antérieure. Cette méthode purement empirique, qui avantage les entités dont les excédents relatifs sont très élevés, n'a pas de fondement comptable. Elle résulte de la méconnaissance dans laquelle se trouvent les responsables du régime quant à la répartition exacte de l'actif entre le RCAM et les autres entités.

Suivi des avances

15.4.54. La Cour relevait dans son précédent rapport les déficiences du suivi des avances attribuées aux affiliés et non régularisées, et constatait que la réglementation ne comportait pas de disposition concernant la récupération de ces créances ou leur prescription.

15.4.55. Bien que les nouvelles dispositions financières aient comblé cette lacune réglementaire, l'apurement des avances anciennes (remontant à 1994 ou à des exercices antérieurs) a été négligé dans l'ensemble des bureaux liquidateurs, sauf à l'antenne du Conseil de l'Union européenne. De surcroît, lorsque des demandes de récupération sur rémunération sont adressées aux institutions, elles se sont pas toujours suivies d'effet. Enfin, le bureau central n'a, jusqu'à présent, jamais sollicité l'accord du contrôleur financier afin de pouvoir solder les avances définitivement compromises, qui sont ainsi, depuis des années, indûment comptabilisées comme des valeurs d'actif.

Contrôles relatifs aux dépenses du régime

15.4.56. En dehors des contrôles effectués au sein même du régime par les bureaux liquidateurs et le bureau central, les services de la Commission, en dépit des obligations prévues par la réglementation, n'exercent aucun contrôle réel sur les dépenses du régime.

15.4.57. Le rôle du comptable de la Commission ou du Conseil est limité à la gestion matérielle des paiements et à leur imputation en comptabilité. Le contrôleur financier de la Commission, chargé par la réglementation de «contrôler les paiements effectués par les bureaux liquidateurs», se limite à apposer son visa sur les ordres de paiement, sans procéder à un contrôle. Le contrôleur financier du Conseil ne vise plus les ordres de paiements établis par l'antenne du Conseil.

CONCLUSION

15.4.58. La répartition actuelle des compétences entre les institutions et les organes de gestion n'est pas satisfaisante: le processus de révision de la réglementation est lourd et inadapté, la multiplication des instances susceptibles de prendre des décisions à caractère individuel est source d'inégalités de traitement, les compétences exclusives de la Commission ne sont pas respectées.

15.4.59. Ces constatations imposent une clarification et une redéfinition des responsabilités, dont les principales orientations pourraient être les suivantes:

a) confier à la Commission, ou à un organe chargé de la gestion commune du régime, le pouvoir de modifier la réglementation, en s'appuyant sur l'article 2 du statut;

b) donner aux bureaux liquidateurs une compétence exclusive, sous le contrôle du bureau central, pour toute décision d'ordre individuel de nature administrative ou financière;

c) régler la question des mises à disposition d'agents dans le cadre des dispositions statutaires, par voie de détachement, soit auprès de la Commission, soit auprès du nouvel organe de gestion, en transférant les moyens budgétaires correspondants.

15.4.60. En ce qui concerne les organes de gestion du régime, la composition du comité de gestion et ses modalités de fonctionnement devraient être revues; la répartition des tâches entre le bureau central et les bureaux liquidateurs devrait être clarifiée, en renforçant le rôle de coordination, d'impulsion et de contrôle de gestion du premier, afin d'harmoniser davantage la productivité et les conditions de remboursement au sein des bureaux liquidateurs.

15.4.61. La situation financière du régime s'est redressée depuis 1991. L'évolution démographique du régime devrait cependant entraîner rapidement, sur la base des données actuelles, un nouveau déséquilibre d'exploitation. Le niveau élevé des réserves du régime ne doit pas conduire à reporter sine die les mesures nécessaires à la préservation de son équilibre et à l'harmonisation du niveau de ses prestations.

15.4.62. Les coûts de gestion du régime pèsent actuellement en quasi-totalité sur le budget des institutions, et non sur le budget propre du régime. Ils sont mal connus. Leur maîtrise passe par l'intégration de tous les coûts dans la comptabilité hors budget du régime et la désignation d'une autorité unique, responsable de la gestion de ses opérations, qui pourrait être la Commission ou un nouvel organe de gestion représentant toutes les institutions, auquel les compétences, les ressources et les moyens du régime seraient transférés.

15.4.63. L'organisation comptable du régime, fondée sur le «système de l'exercice», ne paraît pas conforme aux nouvelles dispositions financières. Sa gestion, lourde et complexe, présente de nombreux inconvénients: les comptes, établis par retraitement manuel de la balance générale, ne sont pas toujours exacts; ils ne sont jamais définitivement arrêtés; la multiplicité des exercices et des comptes ne facilite pas leur lisibilité; le système est peu compatible avec le mécanisme des provisions. La surestimation systématique des provisions met en cause la fiabilité des comptes. La présentation des bilans ne donne pas une image fidèle des disponibilités propres du régime. Les modalités d'approbation des comptes ne sont pas suffisamment définies.

15.4.64. Sans remettre en cause le principe de la comptabilité en droits constatés, l'adoption du «système de la gestion» devrait simplifier la gestion du régime et améliorer notablement la présentation et la lisibilité des comptes. Les provisions devraient être calculées avec davantage de rigueur et il conviendrait d'identifier l'actif propre du régime.

15.4.65. Les contrôles internes au régime devraient être renforcés (suivi des avances, contrôles orientés) et élargis au contrôle de gestion. En dépit des nouvelles dispositions financières, le contrôle financier auquel le régime est actuellement soumis de la part de la Commission est purement formel, que ce soit en matière de contributions ou de dépenses. Des contrôles par sondage ou des audits périodiques devraient au minimum être effectués. La création d'un organe de gestion pourrait également rendre plus proche et effectif l'exercice du contrôle financier.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

Subventions de caractère général (titre A-3 du budget)

GESTION DES SUBVENTIONS PAR LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA COMMMISSION

15.1.6. D'une manière générale, le secrétariat général accepte les faiblesses du système relevées par la Cour. Une refonte de la politique et de la gestion des subventions dans tous les services de la Commission est en cours suivant une étude approfondie réalisée par l'Inspection générale des services (IGS) de la Commission en 1997.

Respect de critères pour l'octroi des subventions

15.1.8. Il s'agit d'un organisme inscrit par l'autorité budgétaire au titre d'une subvention de fonctionnement. En 1996, la subvention a été réduite de 145 000 écus. La subvention 1997 a été suspendue jusqu'au mois de juillet à la suite d'un contrôle des services de la Commission. Une première tranche de 100 000 écus a été libérée entre-temps, assortie de conditions précises quant à la gestion future de cet organisme.

15.1.10. À partir de 1998, l'organisme en question pourra bénéficier d'une subvention uniquement pour des activités précises pour autant qu'elles soient conformes aux règles d'octroi.

Répétitivité des subventions

15.1.12. La Cour fait allusion à des bénéficiaires de subventions de fonctionnement inscrits comme tels par l'autorité budgétaire. L'impact des activités est évalué à travers des contacts réguliers entre ces organismes et différents services de la Commission. Cela peut donner lieu à des modifications dans le soutien de la Commission (voir réponse au point 15.1.8 ci-dessus).

Évaluation de l'utilisation des subventions

15.1.13. Un programme informatique adapté est dé-sormais en place. Les dossiers non clôturés auxquels le rapport de la Cour fait allusion représentent des exceptions.

15.1.14. Les petits organismes subventionnés ne disposent pas toujours d'une comptabilité très développée. La définition de l'éligibilité des dépenses couvertes par la subvention est spécifiée dans la lettre d'octroi pour les cas où la description de l'objet ne suffit pas. Pour les subventions plus importantes données à partir des lignes en question, le principe de la définition de l'éligibilité des dépenses dans la lettre d'octroi est en voie d'être généralisé à la fin de 1997. Des dispositifs visant à limiter les subventions de fonctionnement dans le temps sont à l'étude.

Exécution des contrôles

15.1.15 15.1.16. Vu la nature et la finalité des subventions en question, et le fait qu'un grand nombre concerne des montants relativement modestes, un dispositif d'évaluation tel qu'il existe pour les grandes actions communautaires ne serait pas approprié pour des raisons de coût/d'efficacité. En revanche, les services opérationnels concernés suivent les activités des organismes en question et maintiennent des contacts avec les autres services concernés (voir réponse au point 15.1.12). Néanmoins, la Commission reconnaît qu'une augmentation des contrôles sur place est nécessaire. Une telle augmentation ne pourrait toutefois être réalisée qu'en fonction des ressources humaines disponibles.

15.1.17 15.1.18. La Commission est très consciente de ce problème. À la suite de l'inspection de l'IGS, des structures et des procédures seront mises en place pour y remédier. Sincom 2, dont le développement est en cours, prévoit la possibilité d'extraire du «fichier tiers» général des données susceptibles d'identifier les bénéficiaires de subventions actuels ou potentiels (en vertu d'un engagement par exemple).

SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT

15.1.19 15.1.22. Les subventions de fonctionnement sont octroyées sur la base des commentaires budgétaires tels qu'ils sont rédigés par l'autorité budgétaire. La Commission prend note des recommandations faites par la Cour.

CONCLUSION

15.1.23 a) La Commission s'efforce d'appliquer les règles et critères d'octroi dans les circonstances très variables rencontrées dans ce domaine

b) et c) et la Commission partage l'opinion de la Cour.

Office des publications officielles des Communautés européennes (article A-342 du budget de la Commission et annexe II)

FINANCEMENT DE L'OPOCE

Présentation du budget

15.2.5 15.2.6. La Commission et l'OPOCE ont veillé à ce que, à partir de l'APB 1998, cette omission soit corrigée.

Insuffisance des crédits

15.2.8. Il est exact que le volume de travaux a crû plus vite que les ressources de l'OPOCE.

15.2.9 a) Le comité de direction de l'OPOCE rassemble les représentants des institutions qui demandent régulièrement au directeur de l'OPOCE de leur rendre compte de sa gestion.

d) La Commission accepte que le coût total de l'activité de publication des institutions soit difficilement chiffrable (et non pas le coût de fonctionnement de l'OPOCE). Elle étudiera dans quelle mesure une solution pourrait être trouvée dans les mesures proposées par la Cour au point 15.2.53 ci-après.

Réemploi de recettes

15.2.11 15.2.12. C'est l'autorité budgétaire qui a estimé qu'il fallait mettre les abonnés à contribution pour couvrir les frais d'envoi de leurs publications.

Le comité de direction de l'OPOCE a toujours considéré que le prix d'un abonnement comporte deux éléments: la publication proprement dite et les frais d'envoi. Il agit sur la base de ces éléments.

Pour les prestations remboursées par les institutions, il s'agit de la diffusion gratuite pour laquelle l'OPOCE avance l'argent pour les institutions, mais ne dispose pas de crédits propres.

Dans ce cas, le cadre réglementaire est effectivement dépassé, car les rédacteurs des textes fondamentaux de l'OPOCE avaient surtout à l'esprit la diffusion payante et n'avaient pas prévu les économies d'échelle qu'offrirait la centralisation à l'OPOCE de la diffusion gratuite des institutions (voir aussi le point 15.2.52).

Reddition des comptes

15.2.13 15.2.14. Dans le compte de gestion, le réemploi de l'OPOCE est inclus dans le réemploi global de la Commission. Il n'a jamais fait l'objet d'une présentation distincte. Toutefois, le détail des opérations de réemploi de l'OPOCE est disponible dans les services comptables.

Lors de l'établissement du compte de gestion, la Commission veillera désormais à ce que ces opérations fassent l'objet d'une présentation identique à celle de la Commission.

GESTION FINANCIÈRE

Gestion de la trésorerie du fonds de roulement

15.2.16. À la suite des déficiences constatées de l'application JO-COMP, l'OPOCE a prévu le développement d'une nouvelle version. La discordance entre le solde de l'extrait bancaire et le solde du compte donné par l'application fait l'objet de recherches inévitablement longues et fastidieuses étant donné le volume des opérations à contrôler.

Le suivi extracomptable de ce compte permet d'assurer le contrôle des opérations sur ce compte.

Opérations bancaires

15.2.17. L'ouverture de la plupart des comptes remonte aux années 80 et a été effectuée en cherchant une banque présente dans chaque État membre. Depuis le dernier élargissement, l'OPOCE utilise les banques choisies par la Commission pour elle-même.

15.2.18. L'OPOCE prendra les mesures nécessaires pour pouvoir procéder à ces vérifications.

15.2.19. Afin d'éliminer la gestion de comptes de placement au niveau de l'OPOCE, un compte a été ouvert par la Commission pour regrouper les montants gérés par l'OPOCE avec ceux gérés par les services financiers spécialisés de la Commission.

Encaissement des recettes

15.2.20 15.2.21. L'OPOCE a déjà pris certaines mesures pour répondre aux critiques de la Cour. De plus, il encouragera ses bureaux de vente à éviter le paiement par chèque, pour autant que cela leur soit possible, et il continuera à chercher à éliminer les dangers identifiés par la Cour.

Compte tenu des habitudes commerciales des différents pays membres, il est toutefois délicat d'imposer un seul moyen de paiement.

PRODUCTION DU JOURNAL OFFICIEL

Impression du Journal officiel

15.2.25. L'OPOCE a vérifié que le contenu de la bande magnétique était identique à celui de la bande utilisée par le contractant du moment pour la publication du Journal officiel du jour. Or, la firme offrante n'a pu effectuer, dans le cadre horaire qu'elle s'était elle-même fixé, qu'un quart environ de la production. Dans la mesure où les directives imposent à l'OPOCE des délais de production très courts, il ne pouvait être question d'attribuer le contrat à un prestataire incapable de les respecter.

15.2.26. Les contrats d'impression de l'OPOCE n'offrent au contractant aucune garantie quant au volume de prestations qui lui sera confié. Dans ces conditions, la demande de réduction de l'offre en cas d'attribution de plusieurs contrats à une même firme paraît aléatoire.

15.2.27. Ces conditions techniques «minimales», indispensables afin de garantir les prestations demandées, reflètent la complexité du processus de production à mettre en oeuvre en vue de l'édition quotidienne des trois séries du Journal officiel dans les onze langues de l'Union. Cependant cette approche, qui vise à permettre la réutilisation sans frais supplémentaires des textes imprimés dans d'autres formats et sur d'autres supports, est génératrice d'économies substantielles et tend à devenir d'usage commun par tous les éditeurs modernes actifs dans des domaines comparables à ceux de l'OPOCE.

15.2.28. Les données figurant dans le cahier des charges étaient celles disponibles lors de la préparation des spécifications techniques. Le délai de la procédure à mettre en oeuvre depuis la préparation des spécifications techniques jusqu'à la signature du contrat est estimé de dix-huit à vingt-quatre mois. L'OPOCE est par ailleurs tributaire des décisions de publication des institutions par le volume de pages publiées dans les séries «L» et «C» ainsi que des pouvoirs adjudicataires pour les avis de marchés publiés au JO «S».

L'ajout de deux nouvelles versions linguistiques à la suite des dernières adhésions a induit, à lui seul, une augmentation de volume de plus de 20 %. À l'avis de la Commission, l'évolution rapide du nombre moyen de pages publiées au JO «S» était une information publique et facilement vérifiable par tout abonné et donc par tout soumissionnaire potentiel. Le volume a crû plus vite que prévu au moment de l'établissement du cahier des charges, et l'OPOCE tâchera, pour le prochain appel d'offres, d'actualiser ces éléments juste avant la publication de la procédure.

VENTE DES PUBLICATIONS

Prix du Journal officiel

15.2.35 15.2.37. La pratique soulignée par le rapport de la Cour est exacte. Il est en effet courant, chez tous les distributeurs, de favoriser les abonnements par rapport à la vente aux isolés.

L'OPOCE se borne à appliquer les principes tarifaires arrêtés par les ordonnateurs ou son comité de direction. Ceux-ci demeurent souverains et peuvent toujours, en tout état de cause, déroger à ces principes.

Le motif invoqué pour justifier l'opération de réduction était l'effort visant à rendre économiquement plus accessible l'instrument de transparence budgétaire le plus important des institutions.

Diffusion des autres publications

15.2.39. Les formules de tarification appliquées par l'OPOCE se fondent effectivement sur le prix de revient, auquel il est appliqué un coefficient.

Le prix de revient sur lequel se fonde l'OPOCE est relativement élevé, notamment en raison du multiliguisme de rigueur, qui constitue l'une des caractéristiques fondamentales de la production communautaire. En effet, les coûts fixes de production sont les mêmes pour toutes les versions, quel que soit par ailleurs leur tirage. Cela se répercute bien évidemment sur le prix de revient moyen, toutes versions confondues.

Par ailleurs, le coefficient appliqué par l'OPOCE se situe dans la moyenne inférieure de ceux appliqués par les autres éditeurs qui, en plus, font intervenir dans leurs calculs les coûts «intellectuels» de production de la substance, coûts, dont les institutions ne tiennent pas compte. Ainsi, les prix des publications communautaires sont bas par rapport à ceux appliqués sur le marché pour des ouvrages comparables.

15.2.40. L'OPOCE ne peut que confirmer l'analyse de la Cour. Il s'efforce de sensibiliser les institutions à cette problématique.

Recours aux agents de vente

15.2.45. Les délais de paiement imposés aux agents de vente ont été ramenés à quatre-vingt-dix jours à partir du 1er janvier 1998 pour les monographies. Pour les abonnements, cette règle est déjà en vigueur.

15.2.46. Les taux de remise accordés par l'OPOCE sur les abonnements (25 %) sont tout à fait normaux.

Il est exact que les taux accordés sur les monographies sont supérieurs à la normale. L'OPOCE considère que c'est justifié par la complexité de la production communautaire (abondance des titres, nombre des versions linguistiques, caractère réduit du lectorat), qui exige des incitants particuliers.

15.2.47 15.2.49. L'OPOCE prend acte des remarques de la Cour. Il proposera à son comité de direction de mettre un terme à la décentralisation des activités promotionnelles, et donc à l'octroi aux agents de vente de la remise spéciale de 2 %.

Outils de stratégie commerciale

15.2.50 15.2.51. L'OPOCE s'attache à développer les outils lui permettant de disposer des informations souhaitées.

La complexité et la diversité de l'offre rendent difficile le développement des procédures informatiques appropriées.

CONCLUSION

15.2.52. La Commission invitera le comité de direction de l'OPOCE à lui soumettre des propositions pour adapter le cadre réglementaire de l'OPOCE à son rôle actuel.

15.2.53. L'OPOCE tiendra compte de cette remarque dans son rapport annuel de gestion pour 1997.

15.2.54. L'OPOCE s'efforcera de mettre tout en oeuvre pour ouvrir les marchés de la réalisation du Journal officiel à la concurrence la plus large possible en compatibilité avec les contraintes de la production et les règles régissant l'attribution des marchés publics.

15.2.55. L'OPOCE ne peut qu'appuyer la Cour dans ce constat et soulignera une nouvelle fois auprès des institutions la nécessité d'un rapport plus sain entre diffusion gratuite et diffusion payante d'une même publication.

Organismes communautaires décentralisés

INTRODUCTION

Règlements internes

15.3.2. La Commission rappelle que sa responsabilité vis-à-vis des organismes décentralisés est délimitée par les dispositions des règlements en portant création. Les organismes décentralisés sont par nature indépendants de la Commission en ce qui concerne leur organisation administrative et budgétaire. La Commission insiste auprès des agences qui sont en retard, afin qu'elles fassent le nécessaire pour que l'application du règlement financier ou des dispositions internes soit complète avant la fin de l'année 1997.

15.3.3. La Commission invite les agences à entreprendre, en collaboration étroite avec elle, un effort conjoint d'harmonisation de la présentation des comptes lors de la clôture de l'exercice 1997 dans le but d'améliorer leur transparence.

PRÉSENTATION DU BUDGET

15.3.5. Seules les règles internes de l'Agence européenne pour l'environnement prévoient des programmes pluriannuels et la possibilité d'exécuter les crédits y afférents sur plusieurs années. La Commission suggère aux autres agences d'examiner l'opportunité de modifier leur règlement financier afin d'inscrire dans leur budget les crédits réservés pour les dépenses opérationnelles en tant que crédits dissociés.

15.3.6. En effet, le montant reçu de la Commission par la Fondation européenne pour la formation pour administrer des programmes dans les domaines de PHARE et de TACIS (Tempus et VET) ne figure pas dans le budget de cette agence comme recette. Ces montants ont été comptabilisés en recettes et en dépenses hors budget en tenant compte du fait que lesdits programmes sont gérés par la Fondation au nom et pour le compte de la Commission moyennant conventions conclues, à ce titre, avec cette dernière. La Commission examinera, en collaboration avec la Fondation, comment ces recettes pourraient être intégrées dans la comptabilité générale de la Fondation tout en respectant le caractère spécifique de ces fonds gérés pour le compte de la Commission.

15.3.7. Le report de crédits relativement élevé est le résultat des retards dans l'exécution des budgets par suite des difficultés rencontrées lors de la mise sur pied des agences. Néanmoins, la Commission partage l'opinion de la Cour selon laquelle, après cette période de démarrage, les prévisions budgétaires devraient devenir plus fiables et que le pourcentage des crédits reportés devrait diminuer considérablement grâce à l'expérience acquise et à des circonstances plus stables. Il est à signaler que plusieurs organismes ont déjà fait ou font un effort dans ce sens et qu'ils adaptent, de plus en plus, leur budget aux nécessités en utilisant la technique des budgets rectificatifs et supplémentaires.

SYSTÈMES COMPTABLES/COMPTABILITÉ ANALYTIQUE

15.3.9 15.3.11. À l'exception du Cedefop, les systèmes de comptabilité budgétaire des agences ne sont pas de vrais logiciels comptables. Plusieurs agences sont tout à fait conscientes de l'importance de disposer d'un système performant de comptabilité budgétaire avant la fin de l'année 1997. Certains systèmes de comptabilité en place détectent déjà toute insuffisance de crédits.

La plupart des agences avait lancé, en décembre 1995, un appel d'offres en vue de l'acquisition d'un logiciel intégré de comptabilité. À la suite des résultats peu satisfaisants obtenus, l'appel d'offres a été annulé.

Les agences se sont alors tournées vers la solution Commission (Sincom 2) qui, à première vue, paraissait adéquate et transposable rapidement. Différentes réunions de coordination se sont tenues, à ce sujet, entre les services de la Commission et les agences. Les grandes agences, surtout, sont d'avis qu'une solution satisfaisante consiste dans le développement d'une version de Sincom 2 adaptée à leurs besoins. Toutefois, il s'est avéré que la solution Sincom 2 n'était pas envisageable pour les agences d'une taille modeste ne disposant pas d'un service informatique important. C'est pourquoi plusieurs petites agences, sous la direction du Cedefop, se sont lancées dans le développement d'un logiciel intégré propre répondant à leurs besoins.

La Commission a invité les agences à accélérer, en fonction de leur choix, leurs travaux visant à développer un système propre ou à adapter Sincom 2 à leurs besoins afin qu'elles puissent disposer d'un logiciel intégré de comptabilité pour l'exercice 1998.

15.3.12. L'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments a entrepris, en 1997, un effort de développement d'une comptabilité analytique. La Commission invite les autres agences à faire de même afin d'améliorer et de compléter leurs outils de gestion financière.

CONTRÔLEUR FINANCIER

15.3.14. De l'avis du contrôle financier, l'adaptation et l'adoption par les agences du nouveau système comptable de la Commission (Sincom 2) constituera un progrès important dans la rationalisation des tâches de contrôle. Le développement et la mise en oeuvre du visa électronique est de nature à réduire les handicaps liés à l'éloignement ainsi qu'à limiter l'usage des régies d'avances.

Si les ressources disponibles le permettent, il est envisagé que le contrôle financier augmente la présence sur place de ses agents. C'est dans ce souci d'affirmer une présence plus proche des agences que le contrôle de l'agence de Turin et celui du centre de traduction de Luxembourg sont désormais assurés, respectivement, par l'unité du contrôle financier à Ispra et au Luxembourg.

D'autres projets de délocalisation du contrôle financier sont actuellement à l'étude.

Régime commun d'assurance maladie

ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU RÉGIME

Répartition des compétences au sein du régime

15.4.9 a) La gestion du régime intègre des procédures décisionnelles dont le délai d'aboutissement dépend de la portée des changements proposés au fonctionnement du régime:

- d'une part, les modifications à échéance plus lointaines qui portent sur les textes fondamentaux du régime font l'objet d'une procédure de concertation plus poussée;

- d'autre part, les adaptations à court terme sont réalisées par le biais des dispositions d'interprétation de la réglementation.

Pour donner suite aux observations de la Cour, la Commission envisage de proposer une extension des mesures à portée limitée, qui pourraient être arrêtées sur la base d'un processus décisionnel rapide, tel que l'amendement des dispositions d'interprétation. Cette possibilité a été utilisée, par exemple, en recourant à l'article 8 de la réglementation (adoption des coefficients d'égalité).

b) Lorsque l'antenne du Conseil prend une décision de gestion, la cohérence avec le bureau central est assurée. En ce qui concerne le Parlement, le rôle de l'antenne se limite à des opérations d'avances. En ce qui concerne le personnel d'autres institutions affecté à un bureau liquidateur, les institutions s'engagent soit à procéder à des détachements conformes aux règles statutaires, soit à soumettre à l'autorité budgétaire des demandes de transferts entre tableaux des effectifs des institutions.

c) Dès que la nouvelle application PAIE sera installée (à la fin de 1998) et qu'une gestion intégrée des données de personnel, entre PAIE et Assmal (application informatique pour l'assurance maladie) sera opérationnelle, il est prévu que la détermination des droits d'affiliation, pour les bénéficiaires de la Commission, soit déléguée aux bureaux liquidateurs, sous réserve d'un contrôle du bureau central.

Composition du rôle du comité de gestion

15.4.10. Afin de donner suite à l'observation de la Cour, la Commission proposera que les membres du comité de gestion, provenant du bureau central ou des bureaux liquidateurs, participent à l'avenir aux réunions du CGAM sans voix délibérative.

15.4.11. La Commission partage l'observation de la Cour. Elle proposera, dans le but de rendre au comité de gestion sa vocation de réflexion sur des thèmes généraux, l'extension de sous-groupes spécialisés qui allégeront l'ordre du jour des réunions du comité de gestion et qui l'appuieront sur les dossiers techniques.

Organisation et rôle du bureau central

15.4.12. Le rôle du bureau central au sein du régime nécessite une connaissance approfondie des tâches effectuées par les bureaux liquidateurs.

En ce qui concerne le contrôle du travail des bureaux liquidateurs par le bureau central, la mise en place progressive de l'application Assmal a requis du bureau central de s'attacher prioritairement et temporairement aux nouvelles méthodes de récolte et de validation de données plutôt qu'au contrôle des bureaux liquidateurs. Cette phase de transition étant achevée, les tâches du bureau central seront réorientées dans le sens préconisé par la Cour.

Organisation et fonctionnement des bureaux liquidateurs

15.4.13. Les observations relatives au nombre d'interventions et aux ressources affectées méritent d'être nuancées. L'éventail des activités entre bureaux liquidateurs est large et la diversité des populations constitue un paramètre essentiel de la charge de travail. À Karlsruhe, les pensionnés, pour lesquels la gestion des dossiers est plus complexe, sont majoritaires. Concernant Ispra, la Commission analysera les données établies par la Cour et prendra, le cas échéant, les mesures correctrices qui s'imposent.

Enfin, le degré de productivité des bureaux liquidateurs, mesuré par la Cour, reflète le degré d'implantation d'Assmal et l'assimilation de l'application informatique par les agents. En tout état de cause, la Commission veillera à une meilleure répartition des moyens entre bureaux.

15.4.14. Les observations de la Cour ont été en partie rencontrées. La mise en place d'Assmal permet de mieux orienter les contrôles et de poursuivre la mise en oeuvre des mesures prises par le bureau central en vue d'assurer une harmonisation plus poussée des pratiques de tarification entre bureaux liquidateurs.

Couverture à titre complémentaire de certains conjoints des affiliés

15.4.15. La couverture des conjoints à titre complémentaire est complexe tant au niveau de la gestion des droits applicables que de celui des remboursements. En effet, il faut, en cette matière, tenir compte des spécificités réglementaires des systèmes d'assurance maladie dans certains États membres, en particulier lorsque le RCAM est amené à intervenir à titre primaire.

GESTION FINANCIÈRE ET COMPTABLE

Situation financière du régime

15.4.21. De l'avis de la Commission, la situation actuelle répond à l'esprit de la réglementation, en en son article 27 (l'objectif du régime est d'assurer un équilibre périodique) et en son article 29 (les excédents cumulés servent en premier lieu à couvrir les déficits qui peuvent survenir).

Perspectives d'évolution

15.4.22 15.4.24. La réserve actuelle du régime constitue une première réponse à l'évolution incertaine de l'équilibre du régime, sur la base de l'article 29 de la réglementation, en particulier au vu de l'évolution démographique, défavorable au régime, et des perspectives d'accroissement des dépenses qui en résultent. La Commission reste attentive aux conditions d'équilibre du régime et à l'opportunité de modifier la réglementation.

Coût de fonctionnement du régime

15.4.26 15.4.27. Une identification systématique et régulière des dépenses d'équipement de fonctionnement du régime nécessite une comptabilité analytique. Une telle comptabilité impose une réforme qui dépasse le seul cadre des ressources affectées au régime. Afin de donner suite aux observations de la Cour, la Commission procédera à une nouvelle évaluation des dépenses de fonctionnement du régime et à une rationalisation de celles-ci.

15.4.29. Dans ce même but de rationalisation des dépenses, la Commission envisage de revoir la lecture de l'article 20 de la réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes.

ORGANISATION COMPTABLE ET FINANCIÈRE

Organisation comptable

Durée et clôture des exercices

Analyse de la situation existante

15.4.33 15.4.36. La Commission, pour des raisons d'efficacité et de transparence comptable (conformité par rapport aux principes comptables généralement admis), adoptera le système dit de gestion dès la clôture 1997.

Comptabilisation et calcul des provisions

15.4.37 15.4.38. L'adoption du système de gestion permettra dorénavant de mesurer, au sein du compte d'exploitation, le degré de réalisation des provisions, inscrites au bilan des exercices précédents. De plus, il évitera le retraitement manuel des données qui doit être fait actuellement.

Surestimation des provisions

15.4.39 15.4.42. L'utilisation de l'application informatique Assmal permet de rembourser, en moyenne, 80 % des prestations pour lesquelles les provisions ont été établies avant le mois d'avril de l'année suivante. Cela doit permettre une meilleure appréciation du niveau de provisions à constituer dans le système dit de gestion.

Présentation des comptes

Comptes d'exploitation annuels

15.4.40 15.4.43. Le calcul des provisions, relatives aux droits nés au cours d'un exercice mais non comptabilisés au titre de ce même exercice, est indispensable pour déterminer le point d'équilibre du régime. Or, même dans le cadre du système de gestion, l'estimation de ces provisions peut aboutir à un taux de réalisation variable.

En effet, même si, entre 1988 et 1994, les provisions sont restées stables au regard des charges annuelles du régime (de l'ordre de 34 %), le taux de réalisation de ces provisions a oscillé entre 80 et 103 %.

La Commission convient néanmoins qu'il y a lieu de développer des méthodes statistiques d'évaluation plus probantes.

Bilan annuel et réalité des disponibilités du régime

15.4.44 15.4.46. La seule opération financière qui ne relève pas du régime commun et qui est retracée dans son bilan est le placement en commun de l'ensemble des excédents et des disponibilités des différents régimes. La Commission veillera, sur proposition de son comptable, à clarifier la présentation du bilan et à identifier les disponibilités et excédents de chaque régime.

Approbation des comptes

15.4.48. L'adoption du système de gestion, qui produit des comptes définitifs, permettra de donner plus de signification à l'intervention des chefs d'administration.

Contrôles internes et contrôle financier

Contrôles relatifs aux recettes du régime

Suivi des contributions

15.4.50 15.4.51. Compte tenu de la nouvelle réglementation, entrée en vigueur le 2 octobre 1995, le contrôle financier est prêt à procéder à des audits périodiques.

Suivi des placements du régime

15.4.53. Dès lors que la répartition des disponibilités et des excédents entre le RCAM et les autres régimes (Écoles européennes, Institut universitaire de Florence et assurance complémentaire pour les fonctionnaires affectés hors de la Communauté) sera clarifiée, l'imputation des intérêts pourra être faite au prorata des excédents de chaque régime.

Suivi des avances

15.4.55. L'apurement des avances anciennes (avant 1994) est en cours. En juin 1997, 62 % de ces avances ont été récupérées. La procédure d'apurement est accomplie (pour les avances consenties en 1994) ou en cours (pour les avances consenties après le 1er janvier 1995).

CONCLUSION

15.4.58. La Commission envisage de recourir davantage aux possibilités offertes par les dispositions réglementaires pour étendre l'éventail des décisions, à portée limitée, et alléger ainsi le processus décisionnel en matière de modification réglementaire.

15.4.59. En matière de décision d'ordre individuel, la délégation des pouvoirs d'AIPN relève d'une décision autonome de chaque institution (article 2 du statut). La Commission a privilégié, pour sa part, dans son organisation, l'approche suggérée par la Cour.

Quant au personnel d'autres institutions affecté à un bureau liquidateur de la Commission, les institutions entendent soit procéder, comme le suggère la Cour, à des détachements conformes aux règles statutaires, soit soumettre à l'autorité budgétaire des demandes de transferts entre tableaux des effectifs des institutions.

15.4.60. La Commission proposera, dans le but d'intensifier le rôle de réflexion du comité de gestion, de recourir davantage à des sous-groupes techniques en vue de préparer les dossiers. De plus, les membres du comité de gestion, issus du bureau central liquidateur, siègeront sans voix délibérative.

La Commission partage l'avis de la Cour sur la nécessité d'une répartition claire des tâches entre le bureau central et les bureaux liquidateurs, qui sera effective après la phase transitoire de mise en place de l'application informatique Assmal. Les nouvelles méthodes de récolte et de validation des données ayant été fixées, le bureau central pourra alors veiller davantage au contrôle des bureaux liquidateurs et à l'harmonisation des pratiques de tarification.

15.4.61. La Commission reste attentive aux conditions d'équilibre du régime et à l'opportunité de modifier la réglementation. La réserve actuelle du régime constitue, conformément à l'article 29 de la réglementation, une première réponse aux perspectives d'accroissement des dépenses, fondées sur l'évolution démographique.

15.4.62. L'interprétation de l'article 25 de la réglementation, qui se réfère aux «opérations relatives au régime», a toujours été sans équivoque pour les institutions. La Commission recherchera, notamment dans le cadre de l'article 20 de la réglementation, une rationalisation des dépenses de fonctionnement. À cet égard, elle considère que la maîtrise des coûts sera mieux assurée par une approche analytique distincte, plutôt que par la comptabilité hors budget du régime actuel qui ne doit couvrir que les recettes et les dépenses de remboursement des prestations de santé.

15.4.63. La Commission adoptera le système dit de gestion dès 1997. Elle s'efforcera d'améliorer le calcul des provisions, inscrites au bilan. L'utilisation des données issues d'Assmal constitue déjà une première étape en ce sens.

Le degré de réalisation des provisions, même dans un système dit de gestion, reste toutefois soumis à des paramètres dont la maîtrise échappe aux institutions.

La Commission veillera, par ailleurs, à clarifier la présentation du bilan, notamment, en ce qui concerne les disponibilités propres du régime.

La production de comptes définitifs, établis à partir d'un système dit de gestion, permettra de donner plus de signification à l'intervention des chefs d'administration.

15.4.65. Le contrôle financier des recettes s'exerce automatiquement par les contrôleurs financiers des institutions et autres organes puisque les recettes du RCAM sont principalement constituées par des dépenses de chaque institution régulièrement approuvées par leur contrôleur financier.

En ce qui concerne les dépenses du RCAM, le contrôle financier s'efforcera de développer les contrôles par sondage et par audits périodiques. La modification de la réglementation devrait également être envisagée afin d'associer les contrôleurs financiers des autres institutions et organes à ces opérations.

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Tableau 15.4.8 - RCAM - Bilan au 31 décembre

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CHAPITRE 16 Cour des comptes

Le certificat du réviseur externe sur la régularité et la sincérité du compte de gestion et du bilan financier établi au 31 décembre 1996

et

son rapport sur le système de contrôle interne et la bonne gestion financière de la Cour des comptes

ont été publiés au JO C 326 du 28.10.1997.

CHAPITRE 17(549*) Comité économique et social et Comité des régions

17.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Généralités 17.1 - 17.5

Règles concernant le remboursement des frais de voyage par avion 17.6 - 17.10

Audit des dépenses 17.11 - 17.19

Indemnités de voyage et de réunion 17.16 - 17.19

Conclusion 17.20 - 17.21

GÉNÉRALITÉS

17.1. Le Comité économique et social (CES) et le Comité des régions (CdR) comportent chacun 222 membres. La plus grande partie de l'administration de ces deux Comités est confiée à une structure commune. Les réunions du CES et du CdR sont organisées sur la base des sessions plénières et de nombreuses réunions, respectivement, des sections et groupes d'étude (CES) et des commissions et sous-commissions (CdR) à l'intérieur de l'Union (dans la plupart des cas à Bruxelles). Certains membres et délégations peuvent parfois participer à des réunions à l'extérieur de l'Union. Les membres, suppléants et experts participant à ces réunions sont remboursés des frais de voyage (billets d'avion, de train ou frais encourus lors de l'utilisation d'une voiture personnelle).

17.2. Ils reçoivent aussi les deux indemnités suivantes:

a) indemnité de réunion (jour de réunion);

b) indemnité de voyage.

17.3. La première est un montant forfaitaire couvrant les frais de logement, de repas et autres. La deuxième est aussi forfaitaire mais dépend du temps moyen de voyage entre le lieu de départ et le lieu de réunion, à partir d'une distance supérieure à 100 km.

17.4. Les crédits disponibles en 1996 pour ces dépenses s'élevaient à 8,8 Mio ECU pour le CES et à 5,3 Mio ECU pour le CdR (articles A-250 et B-250 de la section du budget CES/CdR), soit un total de 14,1 Mio ECU.

17.5. Le Parlement européen, dans sa décision donnant décharge sur l'exécution du budget pour l'exercice 1994 (550), a demandé un audit externe concernant les frais de voyage des membres du CdR. La Cour a pris acte de la résolution exprimée par le Parlement européen. Aussi a-t-elle inscrit à son programme de travail annuel l'examen des frais de voyage des membres du CdR et du CES.

RÈGLES CONCERNANT LE REMBOURSEMENT DES FRAIS DE VOYAGE PAR AVION

17.6. Les règles concernant le remboursement des frais de voyage pour les membres du CES et du CdR figurent dans différents documents(551). Le bureau du CES a décidé, en septembre 1994, de supprimer la possibilité de remboursement en espèces des frais déclarés, ce qui a eu pour effet de généraliser le remboursement par chèque de ceux-ci. Ce même bureau a décidé, le 21 novembre 1995, d'établir de nouvelles règles à partir du 1er janvier 1996, dans le but d'améliorer la réglementation existante datant de 1986 (réglementation CES n° 55/86) prévoyant le remboursement des frais de voyage en avion sur présentation du billet (option A). La première modification (effet au 1er janvier 1996) a introduit la possibilité de rembourser aux membres les frais de voyage sur une base forfaitaire (option B) calculée sur la base de la distance en kilomètres entre le lieu de résidence et de réunion. La seconde prévoit la présentation, à partir du 1er octobre 1996, de la carte d'embarquement en tant que preuve de l'utilisation effective du billet d'avion annexé à la demande de remboursement.

17.7. Le CdR, après sa création en 1994, a adopté le 24 juillet 1994 les anciennes règles, datant de 1986, applicables aux membres du CES (uniquement option A). Ces règles ont été modifiées le 19 septembre 1996.

17.8. Pour le CES, le montant de l'indemnité journalière de réunion est fixé à 5 700 BEF. L'indemnité journalière de voyage est variable et s'élève, en fonction de la distance, à 4 450 ou 8 900 BEF. Pour le CdR, le montant de l'indemnité journalière de réunion est fixé à 206 écus. L'indemnité journalière de voyage varie, en fonction de la distance, entre 86 et 222 écus.

17.9. Le règlement concernant les remboursements [articles 2.1 C (CES) et 2 C (CdR)(552)] ne précise pas si le ticket doit être présenté au cours du voyage ou après celui-ci. Le règlement financier de l'Union européenne n'autorise le paiement qu'après le voyage. La pratique suivie au CES et au CdR est que la plupart des remboursements ont eu lieu avant le retour.

17.10. Les règles spécifiques au CES et au CdR précisent que, pour les voyages en avion, le remboursement est effectué sur présentation des billets en classe immédiatement inférieure à la première classe. Les résultats d'audit montrent que la plupart des membres ont présenté pour remboursement des billets de classe affaires. Le remboursement n'est possible que sur présentation du ticket réellement utilisé pour le voyage sur la base d'une déclaration écrite attestant le montant de la dépense.

AUDIT DES DÉPENSES

17.11. En 1995, une enquête des services du contrôleur financier a fait ressortir que des membres et des suppléants du CES avaient demandé le remboursement de billets d'avion autres que ceux réellement utilisés. L'examen par la Cour des billets (1 000) concernant une période de deux mois a démontré que 60 % des billets pour lesquels des informations concernant leur utilisation ont été obtenues (875) de la part des compagnies aériennes avaient donné lieu à des paiements indus moyennant la présentation de billets autres que ceux effectivement utilisés.

17.12. De plus, la Cour a évalué que le montant des billets ayant fait l'objet de remboursements indus s'élève à 0,4 Mio ECU, soit 52 % des remboursements de frais de voyage en avion payés pendant les deux mois (0,8 Mio ECU). Le total des remboursements de frais de voyage en avion des membres du CES a été, pour 1995, de 4,7 Mio ECU.

17.13. La Cour, sur la base d'une enquête portant sur trois mois de l'année 1996, a constaté que le nombre de billets ayant fait l'objet de remboursements indus continue d'être très élevé au CES (69 %). Sur 94 membres et suppléants dont les dossiers ont été examinés,41 ont présenté des billets d'avion non conformes.

17.14. En ce qui concerne le CdR, ce chiffre s'élève à 3 %. Sur 208 membres et suppléants dont les dossiers ont été examinés, 21 ont présenté des billets d'avion non conformes.

17.15. La Cour a évalué que le montant des billets indûment payés s'élève à 0,3 Mio ECU pour le CES et à 0,01 Mio ECU pour le CdR. L'enquête a porté sur un montant global de 0,8 Mio ECU, dont, respectivement, 0,4 Mio ECU pour le CES et 0,4 Mio ECU pour le CdR. Le total des remboursements de frais de voyage en avion des membres du CES a été, pour 1996, de 5,3 Mio ECU et de 1,8 Mio ECU pour le CdR.

Indemnités de voyage et de réunion

17.16. La Cour a également examiné les indemnités de voyage et de réunion des membres du CES et du CdR.

17.17. Les membres remplissent une déclaration dans laquelle ils demandent à la fois le remboursement des frais de voyage et le paiement des deux indemnités. La règle générale est qu'ils peuvent (CES) et qu'ils doivent (CdR) aussi signer la liste de présence aux réunions.

17.18. La structure organisationnelle commune (SOC) contrôle les déclarations et photocopie les billets. Selon la réglementation en vigueur, il n'est pas permis de cumuler pour une même journée l'indemnité allouée au titre de jours de voyage avec celle accordée pour les jours de réunion. Dans plusieurs cas, la Cour a constaté que cette réglementation n'a pas été respectée.

17.19. L'examen des listes de présence a révélé à son tour que:

a) la signature des listes de présence par les membres n'est pas prévue dans les règles internes;

b) au CES, les listes en question n'existent pas pour certaines réunions alors qu'elles sont disponibles pour les sessions plénières. Au CdR, les listes relatives aux sessions plénières et autres sessions sont en général dûment remplies;

c) dans quelques cas, les membres du CES et du CdR ne signent pas les listes; celles-ci ne correspondent pas toujours aux procès-verbaux des réunions ni aux remboursements;

d) dans quelques cas, des membres du CES et du CdR ont été payés alors que, d'après les billets présentés, ils n'étaient pas présents (sessions plénières seulement).

CONCLUSION

17.20. Le nombre de billets d'avion et le montant des paiements indus relatifs aux remboursements aux membres du CES sont importants (voir points 17.11-17.15) pour 1995 et 1996. La Cour considère comme indispensable un examen détaillé de l'ensemble des remboursements effectués.

17.21. D'après les analyses des dépenses de 1995 et de 1996, on devrait prendre les point suivants en considération:

a) nécessité de contrôler de manière rigoureuse les dépenses relatives aux voyages en avion ainsi qu'aux indemnités de réunions. Une meilleure gestion et l'utilisation de l'informatique pour les vérifier sont nécessaires;

b) compte tenu de la gravité des faits constatés, tant par le contrôleur financier que par la Cour des comptes, toutes les mesures appropriées visant à corriger sans retard la situation, et notamment les cas de remboursements indus, devraient être adoptées;

c) sur le plan interne, les conséquences de la mauvaise utilisation des crédits concernés devraient être tirées conformément aux dispositions du règlement financier et du statut des fonctionnaires.

REPONSES DU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET DU COMITÉ DES RÉGIONS

17.4. Il est inhabituel d'additionner les crédits inscrits sur les lignes budgétaires A-250 et B-250 concernant les ressources nécessaires au financement des activités de deux organes indépendants, d'autant plus que les méthodes de travail respectives ne sont pas identiques.

17.8. Il convient de rappeler que les indemnités des membres du CES, qui ont pour seul but de couvrir les frais de séjour et de voyage, sont fixées par le Conseil (article 194 du traité). La dernière adaptation est entrée en vigueur le 1er juillet 1995. En outre, les membres du CES ne reçoivent aucune rémunération pour leurs prestations.

17.9. La pratique de remboursement des membres à Bruxelles, donc avant d'effectuer le voyage retour, est fondée sur les considérations suivantes:

- si une personne prouve qu'elle a effectué un voyage de son domicile jusqu'à Bruxelles, elle est censée effectuer également le voyage de retour;

- le remboursement des frais encourus après avoir effectué le voyage aller-retour signifierait que les membres doivent avancer le montant du billet qui représente une lourde charge financière compte tenu des délais nécessaires pour l'obtention du remboursement. Cela est difficilement envisageable étant donné que les membres ne sont pas rémunérés pour leurs activités;

- un remboursement ultérieur conduirait à une surcharge considérable du travail administratif (à la fois pour le secrétariat et les membres concernés).

D'ailleurs, le règlement du CdR stipule que les formulaires concernant les déclarations de frais doivent être remplis et signés par les ayants droit lors de la réunion. Toute déclaration remise ultérieurement sera traitée en fin de mois.

17.11. Dans ce point, la Cour des comptes se base sur une enquête interne du CES faite en mai 1996 qui a donné lieu:

1) à l'adoption de mesures d'urgence au cours du dernier trimestre de 1996, notamment l'introduction de l'obligation de présenter la carte d'embarquement;

2) à la mise en place d'un groupe de trois membres (en septembre 1996) ayant comme mandat l'évaluation des résultats de l'enquête et d'effectuer des propositions au vu des résultats de cet examen. Le groupe a présenté son rapport final le 29 mai 1997.

17.13. La méthode de contrôle utilisée par la Cour des comptes est fondée sur les résultats de l'exercice effectué par le CES en 1995.

Les résultats de l'enquête de la Cour donnent, dès lors, une image de la situation globale qui mérite d'être nuancée: ceux-ci ne permettent pas de tirer des conclusions précises sur l'ensemble des billets.

Dans ce contexte, il convient de constater que 41 membres (sur 94 dont les dossiers ont été examinés) ont présenté des billets d'avion non conformes, ce qui correspond à 18 % de l'ensemble des membres.

En outre, le contrôle que la Cour des comptes a effectué au début de 1997 concernait les premiers mois de 1996.

À ce moment-là, les premières mesures que le CES avait adoptées à la suite des résultats de l'enquête interne (mai 1996) n'étaient pas encore appliquées. Un contrôle effectué par la Cour concernant le mois de novembre 1996 démontre que l'impact de ces dispositions était significatif (sur les 125 billets examinés, on a constaté seulement quatre irrégularités).

17.14. Il faut noter également que, dans plus d'un tiers de ces cas, les billets d'avion étaient conformes lors de la déclaration pendant la réunion. Par suite des changements de route, de compagnie aérienne ou de moyen de transport intervenus lors du voyage de retour, ces déclarations sont devenues partiellement non conformes.

17.15. Comme au point 17.12, la Cour parle de «billets indûment payés». Il convient de constater que les montants remboursés pour les billets contestés ne peuvent pas être considérés comme étant payés indûment à 100 %: puisque les membres étaient présents pendant la réunion, ils ont voyagé d'une façon ou d'une autre.

17.18. La règle citée par la Cour des comptes a pour but d'éviter qu'il y ait un cumul d'indemnités de voyage au cas où un membre effectuerait deux voyages successifs au cours d'une même semaine.

En effet, les indemnités de réunion et de voyage visent des compensations différentes: l'indemnité journalière pour une journée de réunion couvre uniquement toutes les dépenses au lieu de la réunion, tandis que l'indemnité de voyage vise à couvrir les dépenses de déplacement, indépendamment des modalités de voyage et sans prendre en compte la date effective du voyage.

Les Comités admettent que la rédaction de la règle en question pourrait donner lieu à des malentendus. Cette règle sera revue lors d'une prochaine révision des indemnités.

17.19 a) Lors de la prochaine révision de son règlement intérieur, le CES mentionnera l'obligation pour les membres de signer les listes de présence.

Le CdR est actuellement en train de sanctionner sa pratique en inscrivant une obligation légale pour les membres de signer les listes de présence pour toutes les réunions dans les instructions du bureau relatives aux modalités d'application du règlement intérieur.

Quant aux réunions des commissions, cette obligation a déjà été inscrite dans les instructions du bureau concernant le fonctionnement des commissions adoptées le 19 avril 1995.

b) Pour les sessions plénières, les membres du CES sont déjà obligés de signer la liste de présence.

Dans les réunions de sections et des groupes d'étude, de composition plus réduite, le secrétariat prend acte des présences qui sont mentionnées dans le compte rendu sommaire de la réunion.

En outre, les déclarations remplies par les membres pendant les réunions constituent des pièces justificatives pour les paiements.

Le secrétaire général du CES a toutefois donné, en date du25 juillet 1997, des instructions pour que dorénavant des listes de présence soient signées, non seulement pour les sessions plénières, mais également pour les autres réunions (sections, groupes d'étude).

c) Dans certains cas, les membres du CES et du CdR ont effectivement oublié de signer les listes de présence. Toutefois, les comptes rendus et les déclarations ont fourni la preuve que les personnes étaient présentes.

d) En règle générale, les membres des deux comités utilisent des billets qui peuvent être changés: donc, au lieu de partir le jour indiqué sur le billet (dont une copie était annexée à la déclaration), ils peuvent partir le lendemain avec un billet modifié.

D'ailleurs, leur présence en réunion peut être prouvée par la déclaration, le compte rendu et dorénavant même la liste de présence.

17.20. Le CES est conscient que la situation qui ressort de l'enquête interne portant sur l'année 1995 et la confirmation de cette situation par l'examen de la Cour des comptes est regrettable et exige une régularisation immédiate.

C'est dans ce contexte que les ordonnateurs ont décidé de procéder au recouvrement de tous les paiements indus.

Par ailleurs, on peut constater que les mesures déjà adoptées ont eu un effet significatif. Sur un échantillon que la Cour des comptes a pris pour le mois de novembre 1996, quatre billets seulement présentaient encore des irrégularités méritant un examen plus détaillé.

17.21 a) Depuis l'enquête interne, les dispositions suivantes ont été prises ou vont être prises par le CES et le CdR:

1) présentation de la carte d'embarquement;

2) marquage des billets présentés;

3) contrôle interne par échantillonnage auprès des compagnies aériennes des billets présentés;

4) obligation de signer les listes de présence.

En outre, le système informatique, utilisé pour le remboursement aux membres du CES et du CdR, sera remplacé par un logiciel beaucoup plus puissant qui permettra une gestion plus efficace. La mise en place d'une régie d'avances pour le calcul et le paiement des indemnités et des remboursements des frais dus aux conseillers est en cours d'étude et devrait être opérationnelle à brève échéance.

Finalement, les comités se proposent de clarifier, à court terme, la réglementation des indemnités pour les membres, en tenant compte des expériences des autres institutions.

b) Les ordonnateurs des deux comités ont décidé de procéder au recouvrement de tous les paiements indus.

c) En plus des mesures présentées au point a), les comités ont décidé de procéder à une enquête interne sur le fonctionnement de leur organisation administrative.

PARTIE VII Instruments financiers et activités bancaires

CHAPITRE 18(553*) Instruments financiers et activités bancaires

18.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Instruments financiers 18.1 - 18.6

Contrôle des interventions sous forme de prêts bonifiés dans les régions d'Italie sinistrées par un séisme 18.7 - 18.24

Introduction 18.7 - 18.10

Dispositif de contrôle 18.11 - 18.12

Zones industrielles 18.13 - 18.16

Bâtiments publics 18.17 - 18.24

Évolution du projet 18.17 - 18.20

Causes des retards 18.21

Éligibilité et qualité 18.22

Suivi 18.23 - 18.24

Fonds de garantie relatif aux actions extérieures 18.25 - 18.39

Objectif 18.25 - 18.28

Fonctionnement 18.29 - 18.30

Évolution en 1996 18.31 - 18.32

Situation à la fin de l'exercice 1996 18.33 - 18.36

Gestion financière 18.37 - 18.39

Fonds européen d'investissement 18.40 - 18.47

Objectif et fonctionnement 18.40

Régime juridique 18.41 - 18.42

Incidence pécuniaire pour l'UE 18.43 - 18.44

Contrôle par la Cour des comptes 18.45

Constatations 18.46 - 18.47

Conclusion 18.48 - 18.52

INSTRUMENTS FINANCIERS

18.1. Outre les aides non remboursables financées sur le budget, l'Union dispose de toute une série d'instruments financiers à caractère soit extrabudgétaire (par exemple prêts financés sur emprunts) soit hybride, c'est-à-dire ayant un lien potentiel avec le budget (par exemple paiements éventuels en vertu de garanties données ou remboursements éventuels de participations prises) ou une combinaison budgétaire et extrabudgétaire (par exemple bonifications d'intérêts accompagnant des prêts). Les tableaux 18.1 à 18.4 donnent l'aperçu des instruments financiers pour l'ensemble des activités communautaires, donc à la fois celles liées au budget général de l'Union et celles relevant de la CECA et des FED.

18.2. Les opérations de prêt et d'emprunt sont présentées au tableau 18.1. Les prêts peuvent être financés soit par des emprunts contractés sur le marché financier, et donc être gérés hors budget, soit par des crédits budgétaires.

18.3. Les prêts, tant ceux octroyés par l'Union que ceux octroyés par la BEI, peuvent, dans le cadre de certaines mesures de soutien, être assortis de bonifications d'intérêts. Le tableau 18.2 en donne un aperçu.

18.4. En outre, l'UE est habilitée à garantir ses emprunts ou certaines opérations de prêt effectuées par des tiers dans le cadre de sa politique extérieure (voir tableau 18.3). Pour faciliter la gestion des cas de défaillances de bénéficiaires de prêts dans des pays tiers, il existe depuis 1994 le mécanisme du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (voir points 18.25-18.39). L'ensemble des garanties est recensé en hors bilan et apparaît avec la mention «pour mémoire» au budget.

18.5. Enfin, l'UE peut soit prendre des participations directes dans des organismes d'intérêt commun, comme la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) ou le Fonds européen d'investissement (FEI), soit acquérir des parts dans le cadre de la mise en oeuvre de mécanismes particuliers comme les joint-ventures. Le relevé des participations de l'UE au 31 décembre 1996 est repris dans le tableau 18.4.

18.6. Au 31 décembre 1996, l'encours des prêts était réparti pour 73 % (1995: 77 %) dans les États membres et 27 % (1995: 23 %) dans les pays tiers. Globalement, les activités financières sous forme de prêts (14 484 Mio ECU), d'emprunts (12 655 Mio ECU), de participations en capital (272 Mio ECU) et de garanties (11 877 Mio ECU) représentent, à la fin de 1996, un montant total de 39 287 Mio ECU, ce qui reflète une baisse de 7 651 Mio ECU, soit 16 % par rapport à la situation à la fin de l'année précédente.

CONTRÔLE DES INTERVENTIONS SOUS FORME DE PRÊTS BONIFIÉS DANS LES RÉGIONS D'ITALIE SINISTRÉES PAR UN SÉISME

Introduction

18.7. Le 23 novembre 1980, un tremblement de terre dévasta une zone d'environ 20 000 km2 dans les régions de Campanie et de Basilicate en Italie du Sud. Le Conseil a considéré qu'il convenait de remédier à cette situation rapidement et avec efficacité. Ainsi, il a habilité la Commission à contracter des emprunts pour financer la reconstruction d'infrastructures économiques et sociales dans les zones sinistrées(554) en étendant la décision de 1978 sur le nouvel instrument communautaire (NIC)(555). Le montant des emprunts ne devait pas dépasser l'équivalent de 1 000 Mio ECU en principal, déduction faite des opérations qui pourraient être effectuées par la BEI sur ses ressources propres pour les mêmes finalités. Les deux types de prêts bénéficieraient d'une bonification d'intérêts de 3 % sur une période maximale de douze ans. La Banque européenne d'investissement (BEI) administrerait ces prêts sous mandat et pour le compte de la Commission.

18.8. Des prêts ont été octroyés pour un total de 965,7 Mio ECU, pendant la période 1981-1988 (voir tableau 18.5). Les bonifications d'intérêts versées à la charge du budget communautaire s'étalent sur une période allant de 1982 à 1999; leur total atteindra alors la somme de 239,7 Mio ECU (voir tableau 18.6).

18.9. Les autorités italiennes ont évalué les dégâts à 13 596 Mio ECU. Par rapport à ce montant, l'intervention communautaire sous forme de prêts bonifiés représente 7,1 %. Le tableau 18.7 donne un résumé des projets financés. La distribution des prêts a été encadrée par une convention signée en mars 1981 entre la Commission, la BEI et le ministère italien du Trésor, selon laquelle les prêts transiteraient par le ministère du Trésor, qui en assurerait également le remboursement.

18.10. La Cour a exprimé à plusieurs reprises(556) des préoccupations à l'égard de ces interventions, notamment sur le plan de leur efficacité et de leur contrôle. Les réponses de la Commission étaient le plus souvent d'un caractère très général et très optimiste. Sur le plan général, la Commission a affirmé que les procédures de mise à jour et de suivi sont en place et sont appliquées, mais que ses services étudient la manière de renforcer la transparence des contrôles(557). Au sujet du projet «Bâtiments publics», la Commission a déclaré que le problème des retards ne découlait pas de la qualité de la gestion(558). À propos du projet «Zones industrielles», qui a créé beaucoup moins d'emplois que prévu, la Commission a fait état à deux reprises(559) d'une imminente amélioration de la situation. Néanmoins, la Cour n'a pu trouver aucune trace d'amélioration réelle. C'est pour cette raison qu'elle a, à l'occasion de la clôture du dernier projet faisant partie de cette mesure (bâtiments publics), procédé à une vérification de la situation concernant quelques problèmes signalés par la Cour et non traités par la Commission.

Dispositif de contrôle

18.11. L'environnement de contrôle national dans lequel se sont déroulées les interventions pour la reconstruction après le tremblement de terre comportait de graves déficiences, comme il a été constaté par une commission d'enquête du parlement italien(560) et par la Cour des comptes italienne(561). La BEI considère qu'elle n'a pas de mission de contrôle(562). La Commission n'a effectué aucune mission de contrôle autonome sur la mise en oeuvre des interventions en question, malgré sa propre responsabilité, découlant de l'article 205 du traité, qui est d'assurer un contrôle approprié du point de vue de l'intérêt communautaire.

18.12. La Cour a eu la possibilité de procéder à toutes les vérifications nécessaires seulement à partir de novembre 1992(563). Or, en pratique, il est impossible d'effectuer une vérification complète d'un projet aussi longtemps après les événements. En outre, les contrats conclus entre la BEI et les bénéficiaires contenaient bien une disposition prévoyant une comptabilité permettant d'identifier les travaux effectués sur la base du financement communautaire. Cependant, cette disposition n'a pas toujours été respectée, notamment par l'administration compétente en matière de construction de routes. En effet, celle-ci a présenté trois décomptes différents des travaux financés par la Communauté. Dans un tel cas, il est impossible de vérifier la bonne utilisation des fonds mis à disposition et par là des bonifications d'intérêts.

Zones industrielles

18.13. L'un des projets les plus importants consistait à créer les infrastructures pour vingt zones de développement industriel (dont quinze financées sur des prêts bonifiés de l'intervention spéciale) afin de favoriser l'installation d'entreprises industrielles créatrices d'emplois. Le but était de compenser les pertes d'emplois causées par le séisme tout en faisant face au risque de dépeuplement de ces régions traditionnellement défavorisées. Le financement communautaire a consisté en 149,2 Mio ECU de prêts, soit 15,4 % du total des prêts spéciaux, en 38,4 Mio ECU de bonifications d'intérêts, en 116,1 Mio ECU d'aides du FEDER et en 65 Mio ECU d'aides d'État.

18.14. Depuis 1991, la Cour a assuré un suivi régulier (564) de l'aspect «installations d'entreprises et créations d'emplois», du fait qu'il s'agissait là du facteur décisif de réussite de l'intervention et que la tendance était à la détérioration bien que la Commission ait déclaré qu'elle «escompte une nette amélioration au cours des prochaines années»(565).

18.15. En fait, le nombre d'entreprises et d'emplois a diminué. Une cause importante en était l'absence, constatée par la Cour en 1994(566), de procédure d'attribution des lots restés vacants et de réattribution des lots devenus disponibles à la suite des fermetures pour cause de dépôt de bilan.

18.16. En mai 1996, le ministère italien de l'Industrie italien a mis en place une réglementation afin de réattribuer les lots vacants(567). Mais, en décembre 1996, une nouvelle loi est entrée en vigueur(568), qui prévoit le transfert de la compétence de la gestion des zones industrielles aux régions, si bien que le processus de réattribution est à reprendre à leur niveau. En attendant, la situation continue à empirer. Le tableau 18.8 en montre l'évolution de 1994 à 1996.

Bâtiments publics

Évolution du projet

18.17. Un autre projet visait la remise en état de bâtiments publics. Sur les 85 interventions proposées par le ministère des Travaux publics, la Banque en a retenu 65 qu'elle considérait éligibles aux termes de la décision du Conseil, dont 35 concernaient des travaux de réparation et 30, des constructions nouvelles. Le coût total était estimé à 112 500 Mio LIT (88 Mio ECU). Selon la planification initiale, les travaux devaient commencer en 1983 et être terminés en 1985.

18.18. Dès 1984, donc l'année suivant la signature du contrat, la construction de quatre casernes de carabiniers projetée en Campanie avait perdu son caractère d'urgence, parce que, entre-temps, les carabiniers avaient trouvé d'autres solutions. Ces quatre sous-projets ont été exclus en 1985. Ensuite, quatre autres l'ont été en 1989 et un autre en 1991.

18.19. L'exécution des cinquante-six sous-projets restants a subi des retards considérables. Le tableau 18.9 montre la situation des retards au 31 décembre 1996. Pour les quarante-sept bâtiments terminés, les retards vont de un à onze ans, avec une moyenne de quatre ans et demi. En incluant les neuf sous-projets inachevés, le retard moyen s'élève actuellement à cinq ans et augmentera donc encore.

18.20. Le coût estimé du projet révisé était de 102 000 Mio LIT (76,4 Mio ECU). Selon la dernière situation établie par les services de la BEI à la fin de 1996, les dépenses réelles s'élevaient à 105 200 Mio LIT (78,8 Mio ECU), dont 91 400 Mio LIT (68,5 Mio ECU) au titre des sous-projets achevés et 13 800 Mio LIT (10,3 Mio ECU) au titre des neuf sous-projets restant à achever. Ainsi, les fonds mis à disposition ont été consommés, et les travaux futurs seront financés sur fonds publics nationaux. Le montant additionnel nécessaire a été évalué à 18 000 Mio LIT (13,5 Mio ECU), si bien que le dépassement prévisible du budget initial (qui incluait pourtant déjà une provision pour augmentation de prix de 17 900 Mio LIT, soit 13,4 Mio ECU) est de 21 %.

Causes des retards

18.21. D'une manière générale, le projet a été retardé, sur les plans national et régional, par des défauts de conception, de planification et de coordination, par des problèmes d'ordre juridique, administratif et budgétaire(569), par un nombre élevé de faillites d'entreprises de construction et par l'introduction de nouvelles normes antisismiques.

Éligibilité et qualité

18.22. Dans environ 30 % des cas examinés sur place (cinq sous-projets sur dix-sept), il n'y a pas de lien direct entre les bâtiments et les services concernés et les conséquences du tremblement de terre. Dans certains cas, les travaux concernaient plutôt la restauration de monuments historiques peu affectés par le séisme et, en outre, dans ces mêmes cas, il n'était pas question de reloger un service public devenu sans-abri à la suite de celui-ci. Par ailleurs, bon nombre de constructions achevées et utilisées connaissent des problèmes de qualité technique, notamment des cas d'infiltration d'eau et de fissures murales.

Suivi

18.23. Aux termes de la convention conclue avec la Commission et la République italienne, la BEI est tenue d'assurer le suivi de l'exécution des projets, moyennant les vérifications qu'elle estime nécessaires y compris des visites et des inspections, et ce sans préjudice d'un suivi de la part de la Commission. Or, la BEI a rencontré beaucoup de problèmes d'information et de coordination au niveau du bureau régional des travaux publics à Naples, qui rendaient le suivi particulièrement laborieux. Les informations concernant l'avancement des travaux ont dû être réclamées à plusieurs reprises et, une fois reçues, faire l'objet de vérifications ultérieures parce qu'elles s'avéraient contradictoires. La Cour a rencontré les mêmes difficultés lors de son enquête.

18.24. Les rapports sur l'avancement des travaux, établis par la BEI, font état des problèmes rencontrés et des retards encourus. Huit rapports ont été établis sur le déroulement insatisfaisant de ce projet et transmis à la Commission. Or, celle-ci n'a entrepris aucune action auprès des autorités italiennes pour y remédier. Des pourparlers en ce sens ont eu lieu seulement au niveau du responsable local de la BEI et sont restés sans succès. Il semble toutefois évident que des problèmes de cette taille devraient être traités à un autre niveau et que la Commission aurait dû jouer son rôle de gardien de l'intérêt communautaire pour assurer une meilleure efficacité de cette action.

FONDS DE GARANTIE RELATIF AUX ACTIONS EXTÉRIEURES

Objectif

18.25. La Commission étant tenue d'assurer le service de la dette et le remboursement des emprunts qu'elle a contractés elle-même ou garantis au nom de la Communauté auprès d'institutions financières, en particulier la BEI, les prêts accordés à des pays tiers font l'objet d'une garantie budgétaire dans le but de couvrir toute défaillance éventuelle des bénéficiaires des prêts primaires. Avant la création du Fonds de garantie, la pratique consistait à insérer une inscription pour mémoire (p.m.) au budget, chaque fois qu'existait un risque de dépense future lié à une garantie supportée par le budget communautaire. Or, le risque imposé au budget communautaire était devenu significatif au début des années 90 du fait de la multiplication des garanties accordées à un nombre croissant de pays tiers et pour des montants de plus en plus importants.

18.26. La probabilité de perturber sérieusement l'exécution du budget en cas d'appel en garantie pour un montant important était alors très forte: en effet, les possibilités permettant de générer des fonds pour couvrir les dépenses budgétaires résultant de la défaillance et de l'appel en garantie se limitaient au recours à des postes budgétaires existants ou à un budget rectificatif et supplémentaire.

18.27. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1991(570), la Cour des comptes invitait la Commission «à examiner la possibilité de créer une réserve de "garantie de prêt" spéciale (semblable à la réserve monétaire du FEOGA) financée sur les ressources propres et à laquelle il ne serait fait appel qu'en cas de besoin réel ou si la défaillance était supérieure au niveau prédéterminé du seuil». Une réserve de garantie autorise un traitement procédural plus souple sur le plan budgétaire tout en excluant le problème des disponibilités en fin d'année.

18.28. Le Conseil européen d'Édimbourg ayant décidé sa création en décembre 1992, le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures a été institué le 31 octobre 1994 par le règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 du Conseil(571). Son mécanisme assure par nature une fonction de tampon permettant l'allègement de la procédure budgétaire. Il est donc destiné à rembourser les bailleurs de fonds en cas de défaillance du bénéficiaire d'un prêt accordé ou garanti par la Communauté à un pays tiers. Le Fonds de garantie intervient lorsque le bénéficiaire est toujours défaillant trois mois après la date d'échéance; il prend alors le relais de la trésorerie communautaire, qui a entre-temps assuré le service de l'emprunt. Conformément à l'article 6 du règlement du Fonds, la Commission a confié la gestion financière du Fonds à la BEI dans le cadre d'une convention signée entre la Communauté et la BEI en novembre 1994.

Fonctionnement

18.29. Le Conseil a fixé pour le Fonds un montant objectif égal à 10 % de l'encours en principal de l'ensemble des engagements de la Communauté découlant de chaque opération de prêt et de garantie de prêt en faveur des pays tiers, majoré des intérêts dus et non payés. Jusqu'à ce qu'il atteigne ce montant, le Fonds est alimenté par:

- des versements du budget général correspondant à un pourcentage du montant en principal des opérations décidées et engagées à partir du 1er janvier 1993;

- les intérêts produits par le placement financier des disponibilités du Fonds;

- les recouvrements obtenus auprès des débiteurs défaillants.

18.30. Le mécanisme du Fonds de garantie impose de fait une limite à l'octroi de prêts et de garanties de prêts à des pays tiers. Cette limite est égale au rapport entre, d'une part, la réserve pour garantie (poste budgétaire B0-230) et, d'autre part, le taux de provisionnement du Fonds. Le montant de la réserve pour garantie a été fixé à 326 Mio ECU en 1996 et à 329 Mio ECU en 1997, alors que le taux de provisionnement du Fonds est actuellement de 15 %. Cela équivaudrait à un montant d'environ 2 200 Mio ECU dans l'hypothèse de prêts garantis à 100 %.

Évolution en 1996

18.31. Au cours de l'exercice 1996, le Fonds de garantie, dont le montant s'élevait à 300,85 Mio ECU au 1er janvier 1996, a été alimenté par deux versements totalisant 235,39 Mio ECU. Il est intervenu en garantie pour 52,54 Mio ECU, dont 0,45 Mio ECU d'intérêts de retard (en 1995, il était intervenu pour 303,07 Mio ECU, dont 6,08 Mio ECU d'intérêts de retard). Les recouvrements tardifs en provenance des débiteurs défaillants ont représenté 55,72 Mio ECU, dont 9,71 Mio ECU d'intérêts de retard (en 1995, ces deux chiffres s'établissaient, respectivement, à 35,63 et à 1,39 Mio ECU).

18.32. Le solde des défaillances atteignait, au 31 décembre 1996, 288,81 Mio ECU (dont 19,98 Mio ECU d'intérêts de retard) et se décomposait de la manière suivante:

- un montant de 224,95 Mio ECU (dont 10,85 Mio ECU d'intérêts de retard) en rapport avec un prêt de 1 250 Mio ECU pour financer une action d'aide alimentaire accordé en décembre 1991 aux républiques de l'ex-URSS;

- 63,86 Mio ECU (dont 9,13 Mio ECU d'intérêts de retard) relatifs à des prêts d'un montant total autorisé de 760 Mio ECU accordés par la BEI avec garantie communautaire aux pays de l'ex-Yougoslavie.

Le tableau 18.10 fournit tous les détails des mouvements en cumul depuis la création du Fonds ainsi que la situation des défaillances par pays au 31 décembre 1996.

Situation à la fin de l'exercice 1996

18.33. Le tableau 18.11 retrace les principaux mouvements ayant affecté le Fonds de garantie depuis sa création. Au 31 décembre 1996, le montant du Fonds s'élevait à 557,52 Mio ECU, alors que le montant de l'encours des opérations de prêt et de garantie de prêt en faveur des pays tiers, majoré des intérêts dus et non payés, atteignait 6 521 Mio ECU. Le rapport entre le montant du Fonds et l'encours au sens de la définition donnée par le règlement est donc de 8,5 %, contre 5,1 % au 31 décembre 1995. Une défaillance de 5,7 Mio ECU de moins de trois mois existait à la fin de l'exercice 1996, mais sa prise en compte ne modifie pas le rapport de 8,5 % du fait de son importance relative.

18.34. L'année 1996 a été marquée par un ralentissement des interventions du Fonds par rapport à 1995 (52,54 Mio ECU en 1996, contre 303,07 Mio ECU en 1995). Cela s'explique par le fait que le Fonds ayant été créé à la fin de l'année 1994, les premiers appels ont eu lieu en 1995 et couvraient les défaillances intervenues depuis le 1er janvier 1993 conformément au règlement du Fonds. Cet effet de rattrapage a donc joué seulement en 1995, et les appels de l'année 1996 ont concerné uniquement des défaillances de trois mois.

18.35. L'inverse s'est produit en matière de recouvrements tardifs. En effet, ceux-ci ont atteint 55,72 Mio ECU en 1996, contre 35,63 Mio ECU en 1995. Ces remboursements, en provenance essentiellement de deux pays, ont couvert non seulement du capital et des intérêts normaux pour 46 Mio ECU, mais aussi des intérêts de retard courus au-delà des trois mois séparant la défaillance de l'appel au Fonds de garantie pour 7,29 Mio ECU.

18.36. Bien que des défaillances puissent toujours se produire dans le futur, le Fonds, qui n'avait pas de capital au départ, a jusqu'à maintenant rempli son rôle, alors qu'il a connu au départ des appels importants dus à la nécessité d'effectuer un rattrapage des défaillances antérieures. L'expérience montre qu'il s'achemine vers son montant objectif.

Gestion financière

18.37. L'annexe de la convention conclue entre la Commission et la BEI concernant la gestion du Fonds de garantie stipule que, tant que le montant total de disponibilités investi n'atteint pas 300 Mio ECU, le Fonds est assimilé à un fonds de placement monétaire investissant uniquement dans des instruments à court terme dont l'échéance ne va pas au-delà de un an. Tel a été le cas en 1995. Dès que le Fonds dépasse le plafond de 300 Mio ECU, la Commission peut décider en accord avec la BEI de modifier les principes d'investissement. C'est précisément ce qui s'est passé en 1996 où le Fonds a largement dépassé le niveau de 300 Mio ECU au cours du premier semestre. La Commission a donc décidé sur proposition de la BEI d'investir une partie des disponibilités en titres de placement.

18.38. En 1996, les revenus du Fonds se sont élevés à 18,2 Mio ECU. La réduction du taux de rémunération de la BEI à 0,05 % convenue au cours de l'exercice 1995 a fait l'objet d'un avenant à la convention qui a été signé au mois de septembre 1996. Ainsi, la commission de gestion versée à la BEI s'est élevée à 0,2 Mio ECU en 1996. Le résultat net s'établit donc à 18 Mio ECU pour 1996.

18.39. La Cour a procédé au contrôle du Fonds au titre de l'exercice clos le 31 décembre 1996 auprès de la Commission, d'une part, en ce qui concerne la gestion administrative et auprès de la BEI, d'autre part, pour ce qui est de la gestion financière. À la suite de ces contrôles, la Cour n'a pas de remarque particulière à formuler.

FONDS EUROPÉEN D'INVESTISSEMENT

Objectif et fonctionnement

18.40. Créé le 14 juin 1994 pour répondre aux souhaits exprimés par le Conseil européen réuni à Édimbourg en décembre 1992 et destiné à offrir une capacité financière additionnelle pour soutenir le développement des réseaux transeuropéens (RTE) et des petites et moyennes entreprises (PME), le Fonds européen d'investissement (FEI) a pour rôle de fournir des garanties aux bailleurs de fonds et de détenir des participations en assumant la couverture des risques que les secteurs bancaires et industriels ne sont pas en mesure de supporter.

Régime juridique

18.41. Le FEI est une institution financière de régime juridique hybride. En effet, il regroupe à la fois des organes de droit communautaire (d'une part, l'UE représentée par la Commission et, d'autre part, la BEI) et des institutions financières de droit privé. Il en résulte que, comme le stipule l'article 40 des statuts du Fonds, les litiges entre le Fonds et les bénéficiaires de ses interventions sont tranchés par les juridictions nationales compétentes, alors que les litiges concernant les mesures adoptées par les organes du Fonds sont de la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes.

18.42. En vertu de l'article 41 des statuts du Fonds, les dispositions sur les privilèges et immunités des Communautés européennes s'appliquent au Fonds, aux membres de ses organes et à son personnel. Le Fonds s'est installé dans les locaux de la BEI à Luxembourg et s'y trouvait toujours au 31 décembre 1996.

Incidence pécuniaire pour l'UE

18.43. L'UE a souscrit 30 % du capital autorisé du FEI, soit 600 Mio ECU sur 2 000 Mio ECU. Le reste du capital du FEI a été souscrit par la BEI pour 40 % et par 76 établissements bancaires pour 19 %. Ainsi, 11 % du capital autorisé n'a pas encore été souscrit. Le tableau 18.12 retrace l'évolution des principaux éléments de la situation du Fonds depuis sa création.

18.44. Conformément aux statuts du FEI, 20 % du capital souscrit a été libéré, ce qui correspond pour l'UE à 120 Mio ECU qui doivent être versés entre 1994 et 1997, à raison de 30 Mio ECU par an. L'UE a déjà versé 90 Mio ECU au 31 décembre 1996. À cette même date, l'encours des garanties s'élevait à 1 423 Mio ECU, soit 80 % du capital souscrit et quatre fois le capital libéré. Pour l'UE, la part du risque maximal est donc de 480 Mio ECU (1 423 x 600/0,89 x 2 000), si bien que l'UE pourrait donc être amenée à effectuer un versement supplémentaire d'environ 360 Mio ECU (480 P 120).

Contrôle par la Cour des comptes

18.45. La Cour n'est toujours pas parvenue à obtenir un accès satisfaisant aux éléments nécessaires à son contrôle, celui-ci recouvrant principalement les aspects suivants:

- le contrôle des risques supportés par le budget général. Les opérations du FEI sont par nature risquées, et les garanties que le Fonds a octroyées peuvent être appelées en cas de défaillance d'un bénéficiaire. Il convient d'évaluer de la manière la plus précise possible les risques de non-recouvrement des prêts garantis, d'autant plus qu'il est possible que le budget général soit mis à contribution en cas d'insuffisance des fonds propres du FEI, dans la limite indiquée au point 18.44. Cette évaluation requiert une étude détaillée des dossiers;

- le contrôle de la valeur de la participation de l'UE dans le FEI, qui figure au bilan de l'Union. La Cour, dans le contexte de son contrôle de ce bilan, a besoin d'apprécier la valeur économique réelle de cette participation, et notamment les éléments susceptibles d'entraîner des corrections de valeur;

- le contrôle de la gestion du FEI, tant au niveau de ses coûts de fonctionnement qu'au niveau de la gestion de sa trésorerie;

- le contrôle de l'efficacité du FEI, d'une part, au niveau de ses opérations en elles-mêmes et, d'autre part, en termes de cohérence et de complémentarité avec les autres instruments financiers et budgétaires de la Communauté(572).

Les documents transmis à la Cour sont certes intéressants, mais ne correspondent pas à ce qu'elle avait demandé. Ils contiennent des analyses et des appréciations élaborées par le personnel du Fonds. Tant que la Cour ne peut pas vérifier le contenu de ces documents par rapport aux éléments constitutifs ni effectuer ses propres constatations et analyses, la simple mise à disposition de ces documents ne suffit pas à garantir un contrôle externe indépendant.

Constatations

18.46. Malgré une augmentation significative de l'encours des garanties au 31 décembre 1996 (1 423 Mio ECU) par rapport au 31 décembre 1995 (632 Mio ECU), celles-ci n'ont atteint à la fin de 1996 que 27 % de leur niveau potentiel qui correspond à trois fois le capital souscrit, soit 5 358 Mio ECU. Dans ces conditions, les recettes, provenant des placements du capital, dépassent de loin les commissions reçues sur les opérations de garantie (respectivement, 12,6 Mio ECU et 5,6 Mio ECU pour l'exercice 1996).

18.47. Parmi les vingt et une opérations de garantie signées en 1996, représentant un montant total de 833 Mio ECU, onze opérations couvrent des prêts octroyés par la BEI pour un montant total de 498 Mio ECU. Ainsi, des trente et une opérations signées depuis la création du Fonds, pour un montant total de 1 465 Mio ECU, dix-neuf opérations concernaient la BEI, pour un montant de 999 Mio ECU, soit 68 %.

CONCLUSION

18.48. Les opérations financières de l'Union sous forme de prêts, d'emprunts, de garanties et de participations ont, à la fin de l'exercice 1996, atteint un volume de 39 287 Mio ECU, ce qui représente une baisse d'environ 7 651 Mio ECU, soit 16 % par rapport à la situation à la fin de l'exercice précédent (voir points 18.1-18.6).

18.49. Les projets «Zones industrielles» et «Bâtiments publics» représentent presque 25 % de l'intervention communautaire sous forme de prêts bonifiés dans les régions d'Italie du Sud frappées par un séisme en novembre 1980 (965,7 Mio ECU de prêts octroyés, accompagnés d'environ 240 Mio ECU de bonifications d'intérêts). Leur exécution n'a pas répondu aux critères de rapidité et d'efficacité préconisés par la décision du Conseil(573). La Commission n'a opéré aucun contrôle ni suivi autonomes et n'a entrepris aucune action correctrice.

18.50. D'une manière générale, l'expérience des prêts bonifiés octroyés à l'Italie à la suite du séisme de novembre 1980 montre clairement la nécessité d'une planification, d'un suivi et d'un contrôle beaucoup plus rigoureux de ce type d'intervention. À l'avenir, lorsque la Commission confiera la gestion de fonds octroyés, bonifiés ou garantis par l'UE à la BEI ou à tout autre organisme gestionnaire, les critères de sélection des projets ou des activités bénéficiaires devront être définis très clairement en fonction des objectifs européens correspondants, et des dispositions plus contraignantes devront être arrêtées en matière de suivi et d'évaluation de l'état d'avancement par l'organisme chargé de la gestion des fonds de l'UE. Dans le cadre de ses responsabilités en matière d'exécution du budget de l'UE et en marquant clairement la différence par rapport à l'expérience de ces prêts à l'Italie, la Commission devrait se charger elle-même du suivi afin de s'assurer aussi bien de l'état d'avancement des projets ou des activités financées que des performances de l'organisme gestionnaire. Des mesures correctrices devraient en tout état de cause être prévues par l'organisme gestionnaire lorsque les emprunteurs ne respectent pas leurs engagements et par la Commission lorsque les performances de l'organisme gestionnaire ne sont pas satisfaisantes.

18.51. En ce qui concerne le Fonds de garantie, l'évolution en 1996 confirme la tendance vers un rapprochement du montant objectif fixé à 10 % de l'encours des prêts majoré des intérêts courus. Le contrôle du Fonds effectué par la Cour dans le cadre de sa mission n'appelle pas d'autres commentaires (voir points 18.36 et 18.39).

18.52. N'ayant pas accès à tous les documents nécessaires et malgré les demandes du Parlement et du Conseil, la Cour n'est toujours pas en mesure d'effectuer le contrôle du Fonds européen d'investissement et ne peut donc pas exprimer d'opinion auprès de l'autorité de décharge (voir point 18.45).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

CONTRÔLE DES INTERVENTIONS SOUS FORME DE PRÊTS BONIFIÉS DANS LES RÉGIONS D'ITALIE SINISTRÉES PAR UN SÉISME

Introduction

18.7 18.10. La Cour souligne que la construction de zones industrielles a créé moins d'emplois que prévu. Cette remarque est exacte, mais il ne faut pas oublier que l'objectif principal des prêts BEI/NIC consistait à financer la mise en place d'infrastructures de base et à contribuer à la relance des moyens de production dans les régions sinistrées par le tremblement de terre. La Commission a insisté dans le passé sur le fait que l'apport d'infrastructures destinées à des zones industrielles ne peut à lui seul créer des emplois. Toutefois, il facilite l'investissement et la création d'emplois par les chefs d'entreprises.

Dispositif de contrôle

18.11. La responsabilité de la Commission et l'intérêt communautaire sont protégés par un certain nombre de procédures tant au sein de la Commission que de la BEI. L'éligibilité et la conformité des projets avec la politique communautaire et, plus particulièrement, avec la décision du Conseil en la matière sont garanties par la Commission dans la procédure dite de l'article 21. L'article 21 des statuts de la Banque requiert l'avis de la Commission pour tout projet financé par la Banque. La Commission ne rend un avis favorable que lorsque le projet est éligible et conforme à la politique et à la réglementation communautaires. Les projets sont également soumis au conseil d'administration de la Banque, au sein duquel la Commission est représentée. Les services juridiques, économiques, opérationnels et techniques de la Banque garantissent un suivi ex ante et ex post des projets financés.

18.12. Depuis le début des travaux de reconstruction en 1981, une restructuration approfondie de l'organisme en question a eu lieu ainsi que des changements importants au sein du personnel et la mise en place d'un nouvel ensemble de principes et de pratiques comptables, qui ne permettent plus d'imputer les différentes sources de financement aux divers programmes d'investissement. Cependant, cela n'a pas entraîné de coûts supplémentaires ni au niveau du budget de la Communauté ni au niveau des projets prévus.

Zones industrielles

18.14 18.16. L'achèvement concret du projet a généralement correspondu aux prévisions initiales, l'objectif étant ainsi atteint, à savoir la création d'une infrastructure de base. Il est considéré de façon générale que la création de zones industrielles était une bonne idée, non seulement en raison de la création d'emplois en zone rurale, mais également pour faire cesser l'exode des habitants.

Si la création d'emplois, qui était un critère secondaire, n'a pas eu les résultats escomptés, ce que la Cour a critiqué, cela est dû principalement à un certain nombre de problèmes aux niveaux national et régional:

- la planification et la réalisation ont été confiées à un commissaire spécial dont l'activité était conditionnée par des décisions politiques;

- une sélection inappropriée des entreprises invitées à s'installer dans les zones industrielles, dont de nombreuses entreprises mises sous administration judiciaire ou qui n'ont jamais démarré la production;

- des obstacles juridiques à la réattribution par les autorités italiennes de sites devenus disponibles dans les zones industrielles, malgré un nombre suffisant de demandes;

- un manque de routes donnant accès aux zones situées dans des régions montagneuses.

Enfin, il faudrait tenir compte du fait que la construction de zones industrielles a conduit à la création indirecte d'emplois, même si le nombre d'emplois créés ne peut être évalué de façon précise.

Bâtiments publics

Éligibilité et qualité

18.22. La Commission et la BEI ont soigneusement respecté les critères de sélection tels que définis dans la décision du Conseil en la matière et dans l'accord conclu par la Commission, la BEI et le ministère italien du Trésor, selon lequel les prêts sont destinés à financer «l'investissement pour la reconstruction des moyens de production et la reconstruction des infrastructures économiques et sociales dans les zones de la Campanie et de la Basilicate [...] et qui sont définies par les lois nationales...».

Suivi

18.24. La Commission et la Banque ont coordonné leur politique relative aux interventions en question. Toutefois, ni la Banque ni la Commission ne sauraient usurper le rôle des autorités nationales.

FONDS EUROPÉEN D'INVESTISSEMENT

Incidence pécuniaire pour l'UE

Depuis la réunion inaugurale du FEI en 1994, on compte, au 10 juin 1997, 19 institutions financières qui se sont ajoutées aux 58 actionnaires fondateurs. Le recrutement de nouveaux actionnaires est donc en évolution et le progrès accompli depuis la création du FEI est réel.

Au 1er septembre 1997, il reste 201 Mio ECU du capital autorisé non souscrits. Actuellement, le FEI est en train de lancer une nouvelle initiative pour le recrutement de nouveaux actionnaires, et l'on espère que les hésitations initiales de certaines des banques commerciales, notamment privées, au Royaume-Uni et en Allemagne, feront place à une réaction favorable maintenant que le Fonds développe son rôle sur les marchés. La stratégie est d'attirer des institutions spécialisées dans le financement des projets et d'augmenter leur présence au FEI. Le Fonds envisage également d'encourager des investisseurs institutionnels (compagnies d'assurances et fonds de pension) à participer, afin d'atteindre une qualité équilibrée des membres.

Les décisions de participer au capital du FEI ne sont pas seulement de nature purement financière. Elles sont également prises en fonction des possibilités de contribuer activement au développement stratégique du Fonds, de participer plus facilement à la gestion du Fonds et aux perspectives ouvertes dans des domaines spécifiques, d'entrer dans un «club» d'échange d'idées et d'expériences, etc.

Contrôle par la Cour des comptes

18.45. La Commission a fourni à la Cour les documents suivants:

i) les documents automatiquement accessibles à tous les autres actionnaires (rapport annuel et comptes annuels, lettres et notes d'information aux actionnaires, etc.);

ii) les documents spécifiques concernant la vérification des recettes et des coûts liés à la participation de la Communauté (appels de capitaux, paiement des dividendes, etc.);

iii) les lignes directrices du Fonds pour l'octroi de garanties, les lignes directrices sur les placements de trésorerie et autres orientations politiques définies à intervalles périodiques par le conseil de surveillance;

iv) les rapports trimestriels au conseil de surveillance (y compris des rapports sur la trésorerie) et autres rapports périodiques (y compris le plan d'entreprise et l'analyse de risque globale);

v) les comptes rendus des réunions du conseil de surveillance traitant des questions énumérées aux points i) à iv) ci-dessus et les comptes rendus des assemblées générales.

La Commission a toujours été disposée à donner davantage d'éclaircissements sur les documents transmis et a insisté sur sa volonté de le faire dès le premier envoi de documents. Si la Cour estime avoir besoin d'informations supplémentaires, c'est avec attention que la Commission examinera, avec le FEI, toute demande qui lui serait exprimée à ce sujet.

Constatations

18.46. Même s'il est exact que le FEI n'a pas encore utilisé la totalité de sa capacité de garantie, qui équivaut au triple du montant du capital souscrit de 1 786 Mio ECU, cela ne peut raisonnablement pas avoir lieu au bout de deux ans et demi d'activité. Il n'est que logique qu'une institution financière de ce type développe avec prudence ses activités afin d'instaurer un climat de confiance et de garantir la qualité de ses opérations.

En termes de capital souscrit et investi (267,9 Mio ECU avant la fin de 1996), l'encours des garanties, soit 1 423 Mio ECU, est totalement satisfaisant (effet de levier de 1 à 5). Le progrès du FEI, en ce qui concerne le développement de ses opérations, est réel. Le FEI augmente son portefeuille à un rythme régulier. Le fait de parvenir à 27 % du volume maximal de garantie autorisé sur une période de deux ans et demi peut être considéré comme honorable.

Les commissions au titre des garanties augmentent à un rythme régulier et représentaient 17 % des recettes totales en 1994, 24 % en 1995 et 31 % en 1996. Si l'on garde à l'esprit que les revenus du capital investi ont fortement augmenté chaque année au fur et à mesure que de nouvelles tranches ont été versées, la progression du pourcentage des commissions de garantie est des plus satisfaisantes.

CONCLUSION

18.50. La Commission ne partage pas les conclusions de la Cour. En effet, les prêts et bonifications d'intérêts communautaires ont financé la quasi-totalité des investissements prévus, conformément aux objectifs fixés.

Les problèmes relevés par la Cour au niveau des délais sont imputables à des dysfonctionnements au niveau des autorités nationales, régionales ou locales. Pour la Commission, ce constat ne saurait avoir pour conséquence une remise en cause fondamentale du système de gestion mis en place. En effet, elle estime qu'il a fonctionné, compte tenu des particularités de la situation, de façon satisfaisante.

Pour l'avenir, la Commission est néanmoins prête à examiner, cas par cas, la meilleure façon de gérer et de contrôler les interventions communautaires du même type tout en respectant les rôles et les tâches de la Commission et de la BEI.

18.52. Quant au FEI, la Commission a toujours insisté sur la nécessité de veiller à ce que la Cour puisse disposer des informations nécessaires à la réalisation de sa mission. L'apport communautaire au capital du Fonds (à concurrence de 30 %) et l'impact potentiel sur le budget (en cas de difficultés financières, le FEI peut demander à ses actionnaires de payer des tranches non versées du capital) justifient un contrôle par la Cour de la bonne gestion de cette part communautaire du capital. C'est ainsi que la Cour pourra disposer des documents susmentionnés que la Commission reçoit en tant qu'actionnaire. À cet égard, la Commission a déjà communiqué un nombre important de documents internes de gestion à la Cour.

Depuis février 1995, date à laquelle se sont réunies les parties concernées, un dialogue s'est ouvert en vue de parvenir à un accord entre la Cour et la Commission et d'aboutir à une solution satisfaisante du problème sous-jacent. Le dialogue se poursuit à l'heure actuelle.

La Commission ne cache pas que l'existence des banques privées dans le capital du FEI requiert beaucoup d'attention dans les actions de la Cour et que, d'autre part, le droit des actionnaires ne donne pas accès à toutes sortes d'informations relatives aux entreprises. Cependant, la Commission se tient à la disposition de la Cour pour des discussions complémentaires nécessaires afin de parvenir à des arrangements appropriés, en tenant compte de la situation spécifique du FEI et du fait que la souscription de la Communauté dans son capital n'est qu'une participation minoritaire de 30 %.

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ANNEXE I Rapports et avis adoptés par la Cour des comptes pendant les cinq dernières années

Conformément aux dispositions des traités, la Cour des comptes a l'obligation d'établir un rapport annuel. Elle a aussi l'obligation, par les traités et d'autres réglementations en vigueur, d'établir des rapports annuels sur certains organes et activités communautaires. Les traités donnent de plus le pouvoir à la Cour de présenter ses observations sur des questions particulières et de rendre des avis à la demande d'une des institutions. Les rapports et avis adoptés par la Cour pendant les cinq dernières années figurent dans la liste ci, après.

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VOLUME II DÉCLARATIONS D'ASSURANCE

TABLE DES MATIÈRES

Page

Partie I Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général

Chapitre 19 Déclaration d'assurance et informations à l'appui de celle-ci 5

Chapitre 20 Analyse relative aux dépenses dans les domaines du FEOGA-Garantie et de la pêche 21

Chapitre 21 Analyse concernant les dépenses au titre des Fonds structurels 31

Partie II Déclaration d'assurance relative aux activités des 6e et 7e Fonds européens de développement

Chapitre 22 Déclaration d'assurance et informations probantes concernant les 6e et 7e Fonds européens de développement 39

Annexe II (574) Informations financières relatives au budget général, au bilan financier de l'Union européenne et aux Fonds européens de développement

(575) Les illustrations graphiques sont regroupées dans cette annexe.

RÉPONSES DES INSTITUTIONS

Page

Partie I Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général

Chapitre 19 Déclaration d'assurance et informations à l'appui de celle-ci 16

Chapitre 20 Analyse relative aux dépenses dans les domaines du FEOGA-Garantie et de la pêche 29

Chapitre 21 Analyse concernant les dépenses au titre des Fonds structurels 36

Partie II Déclaration d'assurance relative aux activités des 6e et 7e Fonds européens de développement

Chapitre 22 Déclaration d'assurance et informations probantes concernant les 6e et 7e Fonds européens de développement 50

PARTIE I Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général

CHAPITRE 19(576*) Déclaration d'assurance et informations à l'appui de celle-ci

19.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Déclaration d'assurance

Informations à l'appui de la déclaration d'assurance 19.1 - 19.40

Introduction 19.1

Étendue de l'audit 19.2 - 19.5

Fiabilité des comptes 19.6 - 19.25

Sous-estimation des montants dus par les États membres 19.6 - 19.7

Surestimation des créances sur les États membres liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie 19.8

Sous-estimation des soldes des comptes de trésorerie 19.9 - 19.11

Surestimation des engagements restant à liquider 19.12 - 19.18

Sous-estimation des engagements figurant dans les comptes budgétaires 19.19

Sous-estimation des engagements relatifs aux Fonds structurels 19.20

Omission d'engagements hors bilan relatifs à des obligations pluriannuelles pour les opérations PHARE et TACIS 19.21

Non-quantification des engagements en matière de pensions 19.22

Sous-évaluation des paiements budgétaires sous forme d'avances et d'acomptes 19.23 - 19.25

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes 19.26 - 19.36

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations d'engagement 19.26

Limitation des travaux d'audit relatifs aux paiements 19.27

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements 19.28 - 19.36

Normes, politiques et procédures comptables 19.37 - 19.40

Normes et politiques comptables 19.37 - 19.39

Procédures comptables 19.40

Déclaration d'assurance relative aux activités relevant du budget général pour l'exercice clos le 31 décembre 1996

I - La Cour des comptes a examiné les comptes consolidés de l'Union européenne pour l'exercice clos le 31 décembre 1996. Ces comptes, qui comprennent le bilan au 31 décembre 1996, le compte de gestion pour l'exercice clos à la même date et les notes annexes, ont été établis sous la responsabilité de la Commission conformément aux dispositions du règlement financier. Ils sont récapitulés dans le volume IV des documents présentés par la Commission aux autorités de décharge et, le 30 avril 1997, à la Cour des comptes(577). En vertu des traités(578), la Cour des comptes est tenue de fournir au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes.

II - La Cour a effectué le contrôle conformément aux normes internationales d'audit généralement admises, dans la mesure où celles-ci s'appliquent au contexte communautaire. L'audit des recettes a été réalisé sur la base des montants recouvrés par la Communauté et des montants effectivement versés à cette dernière. L'audit des dépenses a été réalisé sur la base des dépenses engagées et des paiements effectués. L'audit a comporté toute une série de procédures visant à examiner, sur la base de sondages, les éléments probants ayant trait aux montants et aux informations présentés dans les comptes consolidés ainsi qu'à la régularité et à la légalité des opérations sous-jacentes aux comptes. Il a également comporté une évaluation des principes comptables appliqués par des gestionnaires, les principales estimations réalisées par ces derniers, et de la présentation globale des comptes. La Cour a obtenu, par cet audit, une base suffisante pour étayer l'opinion exprimée ci-après.

* * *

Fiabilité des comptes

III - Le montant total des créances, représentant les montants dus par les États membres aux institutions communautaires, qui figure dans le bilan financier consolidé pour 1 981,6 Mio ECU, n'est pas correctement reflété dans les comptes:

a) l'une des principales composantes des créances est sous-estimée en raison de problèmes portant sur le caractère complet et sur l'évaluation du chiffre concerné. Cela concerne la comptabilité séparée tenue par les États membres, en vertu de la réglementation communautaire, pour enregistrer les droits de douane et les prélèvements agricoles constatés qui ne sont pas couverts par une garantie ou sont contestés. Le montant total inscrit au bilan était de 1 064,2 Mio ECU;

(voir points 19.6-19.7)

b) les créances liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie sont surestimées de 264,1 Mio ECU, parce que certains remboursements effectués par les États membres en 1996 n'ont pas été pris en compte.

(voir point 19.8)

IV - Les avoirs sur les comptes bancaires des Communautés, enregistrés au bilan pour une valeur de 11 696,7 Mio ECU, ne sont pas correctement reflétés dans les comptes:

a) les réapprovisionnements de comptes bancaires dans certains pays tiers, d'une valeur de plusieurs centaines de millions d'écus, sont enregistrés en dépenses au lieu d'être inscrits à l'actif du bilan;

(voir point 19.9)

b) des actifs communautaires d'au moins 25,9 Mio ECU, dont la gestion a été confiée à des tiers, n'apparaissent pas dans les comptes de trésorerie au bilan;

(voir point 19.10)

c) la Commission n'a pas opéré de rapprochements (39,3 Mio ECU) entre le grand livre et les confirmations des banques relatives aux régies d'avances des protocoles méditerranéens.

(voir point 19.11)

V - La valeur des engagements restant à liquider (47 489,2 Mio ECU) est sous-évaluée d'un montant net de 715 Mio ECU au moins. Ce chiffre comporte à la fois des surévaluations et des sous-évaluations:

a) la valeur totale des engagements sur crédits dissociés restant à liquider à la fin de 1996 est surestimée d'au moins 587 Mio ECU, parce qu'elle comprend des engagements qui n'étaient plus nécessaires pour couvrir de futurs paiements. De plus, aucune information n'a été fournie par la Commission pour démontrer qu'un autre montant de 466 Mio ECU d'engagements restant à liquider était nécessaire pour couvrir de futurs paiements;

(voir points 19.12-19.18)

b) la valeur de certains autres engagements restant à liquider à la fin de 1996, de même que celle des engagements de l'exercice, a été sous-estimée d'environ 1 302 Mio ECU, en raison de la pratique de la Commission consistant à inscrire dans les comptes des engagements inférieurs au montant total des engagements effectivement pris dans les domaines de la coopération et de la pêche. De plus, ces montants n'apparaissent pas dans le tableau des engagements hors bilan

(voir point 19.19)

VI - La présentation des obligations pluriannuelles en engagements hors bilan (91 134,5 Mio ECU) est inexacte:

a) l'exactitude du montant (88 500 Mio ECU) indiqué pour les obligations pluriannuelles liées aux Fonds structurels en tant qu'engagements hors bilan est douteuse, car il a été constaté que les calculs sous-jacents contenaient de nombreuses erreurs;

(voir point 19.20)

b) des obligations pluriannuelles représentant quelque 4 200 Mio ECU pour des opérations PHARE et TACIS n'ont pas été incluses dans les engagements hors bilan;

(voir point 19.21)

c) les obligations des Communautés relatives aux droits à pension acquis par leur personnel sont mentionnées dans les engagements hors bilan, mais n'ont pas été quantifiées.

(voir point 19.22)

VII - La valeur totale des avances ou acomptes enregistrés en cours d'année en tant que paiements budgétaires qui n'étaient pas définitifs à la fin de l'année est sous-évaluée d'un montant net de quelque 19 000 Mio ECU.

(voir points 19.23-19.25)

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

VIII - L'aspect substantiel de la légalité et de la régularité des engagements est affecté par les erreurs décrites au point V b) ci-dessus, parce que les montants effectivement engagés dépassent les limites fixées par les autorités budgétaires en matière de crédits d'engagement.

(voir points 19.26)

IX - L'estimation la plus probable du taux d'erreurs substantielles relatives aux opérations sous-jacentes aux paiements est d'environ 5,4 % des paiements budgétaires enregistrés, d'un montant total de quelque 77 000 Mio ECU.

(voir point 19.30)

X - L'audit a de nouveau révélé une fréquence élevée d'erreurs formelles affectant les paiements. Il s'agit de cas de non-respect de la réglementation et des autres conditions applicables.

(voir points 19.33-19.36)

XI - Dans un certain nombre de cas, qui, selon les estimations, représentent 4,3 % des paiements communautaires, il a été impossible à la Cour d'obtenir des éléments probants suffisants pour parvenir à une opinion fondée concernant l'utilisation correcte des fonds communautaires.

(voir point 19.27)

XII - - En dehors de l'incidence des faits résumés aux points III-VII ci-dessus, la Cour est d'avis que les comptes de l'exercice 1996 reflètent fidèlement les recettes et les dépenses de l'Union pour cet exercice ainsi que sa situation financière à la fin de l'exercice. - La Cour est d'avis que les opérations sous-jacentes aux recettes inscrites dans les comptes de l'exercice sont, dans leur ensemble, légales et régulières dans les limites indiquées aux points 19.4 et 19.5. - En dehors de l'incidence des fait exposés au point VIII ci-dessus, la Cour est d'avis que les opérations d'engagement pour l'exercice sont, dans leur ensemble, légales et régulières. - En raison de l'incidence des faits résumés aux points IX-XI ci-dessus, la Cour ne peut donner d'assurance globale positive sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements de l'exercice.

16 octobre 1997

B. Friedmann

Président

Cour des comptes européenne 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

INFORMATIONS À L'APPUI DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Introduction

19.1. Cette troisième déclaration d'assurance (dénommée DAS dans le présent rapport)(579) porte sur la fiabilité des comptes de la Communauté européenne ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes pour l'exercice 1996.

Étendue de l'audit

19.2. Les opérations dans certains domaines contrôlés par la Cour font aussi l'objet de vérifications de la part d'autres autorités, en particulier dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie.

19.3. La DAS proprement dite ne porte pas d'appréciation sur le respect des principes de bonne gestion financière, que la Cour continue d'évaluer pour présenter des observations séparément dans le cadre de ses autres travaux.

19.4. Certaines irrégularités délibérées, commises au détriment des finances communautaires, notamment la non-déclaration d'importations passibles de droits, ne peuvent, en raison de leur nature, être détectées au moyen des procédures d'audit habituelles. La Cour n'est donc pas en mesure de donner une assurance sur la non-existence de cas de ce type. Cependant, dans le cadre de son audit financier des ressources propres, la Cour a effectué, en 1996, un contrôle spécifique des procédures de constatation et de recouvrement des droits de douane et des prélèvements agricoles dans les cas de fraude et d'irrégularité. Les résultats de ce contrôle sont exposés au chapitre 1 du présent rapport annuel.

19.5. En raison de la nature macroéconomique des données statistiques à la base des ressources propres PNB et TVA (qui constituent environ 80 % des ressources propres de la Communauté), l'examen de la Cour a porté sur l'évaluation du caractère adéquat des procédures appliquées pour établir ces données et en garantir la fiabilité. En ce qui concerne l'autre composante majeure des ressources propres, à savoir les droits de douane et les prélèvements agricoles (qui représentent environ 17 % des recettes de la Communauté), il n'a pas été possible de donner l'assurance que toutes les importations passibles de droits ont été effectivement déclarées et qu'elles ont généré les recettes correspondantes. Par suite, le contrôle de la Cour a été centré sur l'évaluation du caractère adéquat des procédures destinées à garantir que les droits de douane et les prélèvements agricoles revenant à la Communauté sont bien constatés dès que les conditions prévues par la réglementation douanière concernant l'inscription du droit dans les comptes et la notification au débiteur sont remplies.

Fiabilité des comptes

Sous-estimation des montants dus par les États membres [point III a) de la déclaration d'assurance]

19.6. Le bilan financier consolidé (poste III A) fait apparaître un total de 1 981,6 Mio ECU pour les créances, représentant les montants dus aux institutions communautaires par les États membres au 31 décembre 1996. Sur ce total, 1 064,2 Mio ECU (580) comprennent des droits de douane et des prélèvements agricoles que les États membres ont constatés et inscrits dans une comptabilité (recettes) séparée. L'article 6, paragraphe 2, point b), du règlement (CEE) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989(581), fixe les critères selon lesquels les États membres utilisent la comptabilité séparée. Les États membres sont responsables de la tenue de cette comptabilité séparée et de la communication de rapports trimestriels sur ce sujet à la Commission.

19.7. Considérées dans leur ensemble, la Cour constate que les comptabilités séparées sont encore affectées par des erreurs significatives ayant une incidence non négligeable sur le caractère complet du chiffre indiqué dans le bilan financier consolidé pour le total des créances. La Cour constate en particulier l'insuffisance des procédures mises en place pour garantir l'inscription correcte, à une valeur appropriée dans la comptabilité séparée, de tous les droits de douane et prélèvements agricoles qui ont été constatés et qui ne sont pas couverts par une garantie ou sont contestés. La Cour n'est pas en mesure de quantifier la sous-évaluation des comptabilités séparées, ni donc celle du total des créances, mais elle estime que le montant de la sous-évaluation dans la comptabilité séparée peut être substantiel.

Surestimation des créances sur les États membres liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie [point III b) de la déclaration d'assurance]

19.8. Pour donner suite à une observation de la Cour, la Commission a remplacé les prévisions de créances liées à l'apurement des comptes établies en 1995 par des ordres de recouvrement. Toutefois, la créance totale ainsi reprise à l'actif du bilan au 31 décembre 1996 (792,2 Mio ECU) (582), fondée sur les données calculées à la fin de 1995, est surestimée de 264,1 Mio ECU, car il n'a pas été tenu compte des recettes effectivement encaissées sous forme de dépenses négatives déclarées par chaque État membre concerné dans sa déclaration pour le mois d'octobre 1996.

Sous-estimation des soldes des comptes de trésorerie (point IV de la déclaration d'assurance)

19.9. Dans le domaine de la coopération avec les pays d'Amérique latine, d'Asie et d'Europe centrale et orientale, les projets sont couverts par des conventions de financement passées avec les autorités des pays bénéficiaires. La Commission a pour pratique constante d'imputer au budget les transferts de crédits effectués pour réapprovisionner les comptes bancaires ouverts par les gestionnaires de projets dans les pays bénéficiaires. Les coûts des projets au niveau local sont ensuite payés à partir de ces comptes bancaires. Ces fonds restent la propriété de la Commission jusqu'à ce qu'ils soient dûment déboursés aux fins assignées. La Cour considère donc que la pratique de la Commission n'est conforme ni à la pratique comptable normale ni aux dispositions du règlement financier applicables aux actions couvertes par les conventions de financement. Ces dernières stipulent de plus en plus souvent que les soldes figurant sur les comptes bancaires considérés demeurent la propriété de la Communauté. De plus, l'article 111, paragraphe 7, du règlement financier stipule qu'«avant l'imputation définitive sur les crédits budgétaires des paiements réalisés dans la monnaie de l'État bénéficiaire, il est procédé à leur régularisation. La régularisation consiste dans le contrôle par la Commission de l'exactitude de la liquidation et de la régularité de l'ordonnancement et du paiement [...] suivant les prescriptions du présent règlement financier». Tout cela signifie que les montants réapprovisionnés mais non encore régularisés devraient se retrouver dans le bilan de la Commission. La Cour n'est pas en mesure d'évaluer les soldes en question, mais ils sont probablement de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'écus. Le fait que la Commission ne partage pas l'interprétation de la Cour à propos des articles concernés du règlement financier semble indiquer qu'il est nécessaire, dans le cadre d'une révision générale dudit règlement, d'en clarifier le titre IX, qui porte expressément sur l'aide extérieure.

19.10. Dans le cadre des programmes MEDIA (ligne B3-2010), la Commission a transféré, à la fin de l'exercice 1996, une somme de 25,9 Mio ECU sur un compte bancaire ouvert par une société prestataire de services intervenant au titre de l'assistance technique dans la mise en oeuvre de ces programmes. Ce compte bancaire est par ailleurs destiné à recevoir les intérêts servis par la banque, de même que les remboursements effectués par les bénéficiaires auxquels des prêts sont consentis. Bien que ces fonds demeurent la propriété de la Communauté, ils n'apparaissent pas dans les comptes de trésorerie au bilan. Par ailleurs, et en conséquence de ce qui précède, l'utilisation de ces fonds échappe au dispositif de suivi et de contrôle communautaire, et n'est soumise qu'à l'approbation préalable d'agents de la DG X qui exercent de fait, en dehors des procédures prévues par le règlement financier, des fonctions cumulées d'ordonnateur et de comptable en violation avec ces mêmes dispositions.

19.11. À la demande de la Cour, la Commission a envoyé des questionnaires et des rappels en vue de rapprocher les soldes des comptes bancaires des données confirmées par les banques elles-mêmes. À ce jour, pour ce qui concerne l'aide aux pays méditerranéens, cinq banques sur un total de sept ont répondu, mais aucun rapprochement n'a été effectué par la Commission. En l'absence de tels rapprochements et compte tenu de l'importance de ces différences, l'exactitude des chiffres correspondants du bilan (39,3 Mio ECU) ne peut être confirmée.

Surestimation des engagements restant à liquider [point V a) de la déclaration d'assurance]

19.12. À la fin de 1996, les engagements restant à liquider sur crédits dissociés étaient au nombre de quelque 60 000 pour un total de 47 911,7 Mio ECU, dont 422,5 Mio ECU étaient couverts par des crédits de paiement reportés de 1996 à 1997.

19.13. La Cour a vérifié un échantillon de 173 en-gagements restant à liquider pour un montant de 982 Mio ECU, selectionné parmi les engagements restant à liquider antérieurs à 1995 auxquels aucun paiement n'a été imputé pendant deux exercices successifs. La population ainsi échantillonnée comprend 8 518 soldes pour une valeur de 6 212 Mio ECU, dont 2 060 soldes d'une valeur totale de 944 Mio ECU ayant leur origine avant 1992, auxquels aucun paiement n'a été imputé pendant les trois derniers exercices successifs.

19.14. Le résultat des vérifications de la Cour, auxquelles les services ordonnateurs de la Commission ont été directement associés, l'amène à considérer que, pour quelque 17,0 % des montants de ces engagements restant à liquider représentant 1 053 Mio ECU, la Commission n'a pas été en mesure d'apporter la justification qu'ils correspondaient encore à une obligation de procéder à des paiements ultérieurs. Parmi ces engagements la Cour estime également qu'au moins 9,4 % du montant des engagements, soit quelque 587 Mio ECU, ne correspondaient plus à une obligation de procéder à des paiements.

19.15. Par ailleurs, la Cour évalue à environ 14 % des engagements, pour une valeur d'environ 864 Mio ECU, les opérations bloquées pour raisons judiciaires, qui sont donc susceptibles de ne plus correspondre à des obligations effectives, mais pour lesquelles la Commission ne peut pas procéder à des dégagements.

19.16. Les dates limites d'exécution des engagements étaient souvent dépassées, parfois de plusieurs années. Sur l'ensemble des engagements restant à liquider à la fin de 1996, quelque 9 000 engagements sont concernés par un tel dépassement.

19.17. D'autres travaux de la Cour dans un domaine spécifique ont corroboré ces résultats. Ainsi, un contrôle orienté dans le domaine des programmes TACIS et PHARE sur une centaine des six cents opérations engagées entre 1990 et 1994 permet d'estimer que le montant des engagements restant à liquider de ces programmes ayant perdu leur justification à la fin de 1996 est de l'ordre d'une centaine de millions d'écus (voir volume I, points 14.12-14.15).

19.18. Bien qu'il y ait eu quelques améliorations apparentes dans certains domaines, la situation des engagements restant à liquider reste donc peu satisfaisante. Des mesures devraient être mises en place par les ordonnateurs et les services du budget et du contrôle financier pour garantir que les engagements restant à liquider reflètent désormais de manière fiable les obligations réelles de la Communauté. À cette fin, la Commission devrait, indépendamment d'une remise en ordre consistant à annuler tous les engagements ne correspondant plus à des obligations juridiques formelles, fournir dans ses états financiers une estimation du volume de ceux de ses engagements restant à liquider qui ne pourront très vraisemblablement pas donner lieu à paiement au cours des exercices ultérieurs. Cela permettrait de mieux évaluer les crédits de paiement à inscrire dans les budgets à venir.

Sous-estimation des engagements figurant dans les comptes budgétaires [point V b) de la déclaration d'assurance]

19.19. Dans certains domaines relevant de crédits dissociés, la Commission a adopté des pratiques incohérentes qui font que certaines obligations effectives ne se retrouvent pas dans les engagements enregistrés dans la comptabilité budgétaire. Cela est dû au fait que la Commission a décidé de s'engager pour des montants qui n'étaient pas couverts par les crédits d'engagement inscrits au budget. Il s'ensuit que les engagements restant à liquider à la fin de 1996(583), de même que le montant total des engagements de l'exercice 1996, accusent une sous-évaluation de 1 302 Mio ECU. Ce montant comprend:

a) 685 Mio ECU pour les décisions de financement concernant la coopération avec les pays méditerranéens et l'Inde (voir volume I, points 13.11-13.16),

b) et 617 Mio ECU relatifs aux accords de pêche internationaux (voir volume I, points 9.18-9.19).

Ces obligations pluriannuelles n'apparaissaient même pas dans le tableau des engagements hors bilan qui fait partie de la comptabilité (584).

Sous-estimation des engagements relatifs aux Fonds structurels [point V a) de la déclaration d'assurance]

19.20. Au 31 décembre 1996, la Commission a indiqué en engagements donnés (hors bilan) un montant de 88 513,9 Mio ECU pour les engagements relatifs aux Fonds structurels (aides programmées et non engagées pour la période 1994-1999, aux prix de 1996) comprenant un montant de 8 476,8 Mio ECU pour les initiatives communautaires. Ces montants représentent la différence entre la programmation des Fonds structurels pour la période de programmation 1994-1999 et les engagements cumulés pour la période 1994-1996 enregistrés en Sincom. Ces engagements comprennent, comme pour l'année précédente, des engagements correspondant aux périodes de programmation précédentes, qui, pour ce calcul, auraient dû être éliminés. Il en résulte une sous-estimation des montants inscrits en engagements hors bilan. Les données, qui sont à l'origine des montants inscrits dans les engagements hors bilan au titre des Fonds structurels et mis à la disposition de la Cour en vue de l'audit, appellent, par ailleurs, d'autres observations dont la plus importante est l'absence de rapprochement entre les chiffres retenus par les services comptables centraux et ceux des services ordonnateurs. L'impact total des anomalies constatées sur le montant inscrit dans les engagements hors bilan est une sous-estimation d'au moins 2 000 Mio ECU.

Omission d'engagements hors bilan relatifs à des obligations pluriannuelles pour les opérations PHARE et TACIS [point VI b) de la déclaration d'assurance]

19.21. Les obligations imposées par les programmes indicatifs pluriannuels dans le cadre des programmes PHARE et TACIS, et ne figurant pas encore en tant qu'engagements dans la comptabilité budgétaire, n'ont pas été reprises dans l'échéancier des engagements hors bilan qui fait partie de la comptabilité (585). Les montants en cause sont d'environ 2 900 Mio ECU pour PHARE et 1 300 Mio ECU pour TACIS au 31 décembre 1996. Dans le cas de PHARE, les programmes adoptés sont signés par la Commission et les pays tiers concernés. On pourrait même affirmer que ces obligations devraient être enregistrées comme engagements dans la comptabilité budgétaire, puisque les crédits dissociés sont destinés à couvrir les obligations pluriannuelles de ce type.

Non-quantification des engagements en matière de pensions [point VI c) de la déclaration d'assurance]

19.22. En 1996, la Commission a donné, pour la première fois, un aperçu global du fonctionnement du régime des pensions communautaires dans les notes explicatives sur les engagements hors bilan. Elle n'a toutefois pas donné d'indication chiffrée. Comparée à l'exercice 1995 (simple mention «pour mémoire» dans les engagements hors bilan), la présentation de 1996 constitue une amélioration. La Commission s'est engagée à faire procéder, dans le courant de 1997, à une évaluation actuarielle prenant en compte tous les éléments nécessaires en vue de la détermination et de l'incorporation, d'après les normes comptables internationales, du montant devant figurer dans les états financiers.

Sous-évaluation des paiements budgétaires sous forme d'avances et d'acomptes (point VII de la déclaration d'assurance)

19.23. Depuis 1995, à la suite des demandes de la Cour et du Parlement européen, la Commission distingue, dans son système comptable, les paiements de l'exercice faits à titre d'avance/d'acompte de ceux ayant un caractère définitif. Cela devrait permettre à la Commission d'établir dans son compte de gestion une situation des paiements non définitifs à la clôture de l'exercice(586).

19.24. En utilisant les paramètres identificateurs dans le système comptable Sincom, la Cour a calculé que le total des paiements non définitifs effectués au titre de l'exercice 1996 s'établit à 19 068 Mio ECU. Le chiffre de 1 736 Mio ECU publié par la Commission au compte de gestion 1996(587) est donc sous-estimé de quelque 17 000 Mio ECU en raison d'erreurs conceptuelles dans les systèmes de calcul et programmes informatiques utilisés par la Commission afin de produire ce chiffre (principalement l'exclusion des paiements non définitifs à la clôture de l'exercice des avances/des acomptes non encore imputés à des engagements soldés).

19.25. Par ailleurs, le résultat auquel parvient la Cour est affecté par le fait que, malgré les instructions en la matière données par les services du comptable et du contrôle financier, les ordonnateurs n'ont pas toujours procédé à l'identification des montants non définitifs. Des transactions pour un total d'au moins 2 000 Mio ECU, principalement dans les domaines des politiques externes et des actions structurelles, ne sont pas identifiées dans les comptes en tant que paiements partiels non définitifs et le total de ces derniers est en conséquence sous-estimé d'autant.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations d'engagement

Erreurs substantielles (588) de légalité et de régularité relatives aux engagements (point VIII de la déclaration d'assurance)

19.26. Les cas où les obligations effectives de la Commission ont dépassé le plafond des crédits d'engagement fixés par les autorités budgétaires sont exposés au point 19.19.

Limitation des travaux d'audit relatifs aux paiements (point XI de la déclaration d'assurance)

19.27. Dans un certain nombre de cas dans l'échantillon des paiements - représentant 4,3 % du budget communautaire en 1996 selon les estimations -, il a été impossible à la Cour d'obtenir des éléments probants suffisants pour parvenir à une opinion fondée concernant l'utilisation correcte des fonds communautaires. Les principales causes de l'absence d'assurance pour des opérations individuelles sont les suivantes:

a) dans le domaine du stockage public de produits agricoles, des problèmes de rapprochement entre les montants déclarés mensuellement et les pièces justificatives sous-jacentes, auxquels s'ajoutent des insuffisances générales des procédures d'inventaire, créent une incertitude quant au montant imputable au budget communautaire;

b) des impondérables d'ordre juridique ou physique dans les États membres, tels que la Cour n'a pas eu accès aux documents indispensables à son audit.

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements

Erreurs de légalité et de régularité substantielles relatives aux paiements (point IX de la déclaration d'assurance)

19.28. Comme la Cour l'a indiqué au point 1.32 de son rapport DAS 1994 (589), son audit doit couvrir tous les niveaux de la gestion des fonds communautaires, depuis les comptes centraux de la Commission jusqu'aux destinataires finals dans les États membres et ailleurs. Le contrôle effectué par la Cour à l'appui de la déclaration d'assurance vise à déterminer si le taux d'erreurs détectées dans son échantillon d'opérations vérifiées jusqu'au niveau des destinataires finals est suffisamment faible pour qu'elle puisse donner une assurance globale positive concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Pour étayer ses conclusions, elle fournit, sur la base d'extrapolations des résultats de son échantillonnage, des estimations des taux d'erreurs substantielles détectées. Ces estimations doivent être considérées comme indiquant des ordres de grandeur compris entre des bornes supérieures et inférieures avec un taux de confiance de 95 %, plutôt que comme des mesures précises.

19.29. La valeur totale non extrapolée des erreurs substantielles concernant les paiements - compte tenu également des erreurs extérieures à l'échantillon - est de 273 Mio ECU. Ces erreurs ne résultent pas nécessairement d'une intention de fraude au détriment des Communautés. Elles peuvent aussi ne pas entraîner le recouvrement des montants indûment versés. Dans les cas relatifs au FEOGA-Garantie, les constatations de la Cour doivent être prises en compte par la Commission lors de l'apurement comparable des comptes annuels. Dans les cas relatifs aux Fonds structurels, où il n'y a pas de procédure d'apurement, l'erreur spécifique détectée peut être corrigée dans les comptes des programmes en cours. S'il est prouvé que le bénéficiaire n'a pas agi de bonne foi, il incombe aux autorités nationales de récupérer les montants en cause et de rembourser le budget communautaire. Parce qu'elle est une extrapolation des résultats de l'échantillon, l'estimation de la Cour concernant le volume d'erreurs substantielles le plus probable ne saurait naturellement permettre d'identifier des montants spécifiques à récupérer.

19.30. D'après les estimations, le taux global d'erreurs substantielles - erreurs mesurables affectant directement le montant des opérations sous-jacentes aux fonds communautaires déboursés - se situe dans une fourchette allant de 3,5 à 8,3 % du total des paiements: l'estimation la plus probable est de 5,4 % du volume total des paiements. À l'instar des deux dernières années, le taux d'erreur concernant le FEOGA-Garantie reste inférieur à la moyenne pour le budget général dans son ensemble. La Cour prend acte des mesures adoptées en vue d'améliorer la gestion financière dans ce domaine. Des améliorations analogues devraient être apportées dans le domaine des Fonds structurels, afin de donner une assurance suffisante concernant l'utilisation adéquate des ressources et de réduire ainsi le taux d'erreur, toujours supérieur à la moyenne pour l'ensemble du budget général. Les décisions de la Commission visant à améliorer d'application des articles 23 et 24 du règlement (CEE) n° 2082/93, (relatif aux Fonds structurels (590), vont dans le bon sens.

19.31. L'estimation concernant le niveau des erreurs affectant les opérations sous-jacentes aux paiements de l'exercice 1996 est si élevée que la Cour ne peut donner une assurance positive globale sur la légalité et la régularité des opérations en question.

19.32. La majorité des erreurs substantielles affectait l'éligibilité d'opérations financées par le budget communautaire. D'autres erreurs substantielles affectaient la réalité ou l'exactitude des dépenses pour lesquelles ce financement était demandé, l'exactitude du calcul du montant du concours communautaire et l'existence ou la qualité des pièces justificatives étayant les paiements. En termes d'impact sur les montants financés, dans la plupart des cas les erreurs se sont produites dans les États membres (90 %), principalement au niveau du bénéficiaire (60 %) et aussi à celui des autorités locales (20 %) et centrales (10 %) responsables de la gestion des opérations. Voir points 20.9-20.10 pour une analyse plus détaillée des erreurs constatées dans le domaine du FEOGA-Garantie et points 21.16-21.17 pour celles constatées dans le domaine des Fonds structurels. En ce qui concerne de ces derniers, la valeur estimée des erreurs n'affecte pas nécessairement les paiements effectués par la Commission sous forme d'avances. Cependant, les opérations sous-jacentes ayant été financées au moyen des fonds de l'UE, il existe un risque que le budget général soit affecté en permanence par ces erreurs si elles ne sont pas détectées et corrigées.

Erreurs formelles de légalité et de régularité concernant les paiements (point X de la déclaration d'assurance)

19.33. De nombreuses erreurs formelles - erreurs sans incidence directement quantifiable sur les montants des opérations sous-jacentes aux fonds communautaires déboursés - ont été constatées dans les principaux domaines de dépenses communautaires (FEOGA-Garantie et Fonds structurels - voir points 20.11-20.12 et 21.18-21.19, respectivement, pour une analyse plus détaillée), de même que dans d'autres domaines tels que la coopération au développement avec les pays du bassin méditerranéen, d'Amérique latine, d'Asie et d'Europe centrale et orientale ainsi que dans celui des dépenses administratives. La fréquence des erreurs formelles est plus particulièrement marquée dans le domaine des Fonds structurels.

19.34. Ces erreurs formelles sont, dans leur grande majorité (70 %), des cas ou il y a eu non-observation des conditions réglementaires fixées pour la mise en oeuvre ultérieure de l'action financée et, dans une moindre mesure (20 %) des cas de non-respect des procédures de gestion ou de contrôle prévues par les règlements communautaires. Considérées dans leur ensemble, ces erreurs trouvent pour la plupart leur origine au niveau des États membres (80 %), et principalement au niveau des organismes centraux (35 %) et locaux (25 %) chargés de la gestion des opérations.

19.35. Les erreurs formelles qui trouvent leur origine au niveau des institutions communautaires (20 %) sont pour l'essentiel des cas de non-respect des procédures de gestion et de contrôle.

19.36. Les erreurs formelles qui trouvent leur origine au niveau des États membres présentent les caractéristiques suivantes:

a) la majorité des nombreuses erreurs formelles concernent le respect de leurs obligations par les destinataires ou par les organismes intervenant dans la mise en oeuvre des actions, notamment en matière de tenue d'une comptabilité séparée pour les actions financées par le budget communautaire, ou de qualité des éléments probants à l'appui des déclarations de dépense;

b) les autres erreurs formelles concernent principalement les insuffisances en matière de mise en place et d'exécution des contrôles réglementaires incombant aux autorités responsables dans les États membres.

Normes, politiques et procédures comptables

Normes et politiques comptables

19.37. Dans de précédents rapports, et en particulier dans les rapports DAS relatifs aux exercices 1994 et 1995 (591), la Cour a souligné la nécessité de l'adoption de politiques comptables permettant de garantir le caractère complet et la cohérence des informations présentées dans les comptes consolidés (y compris le traitement uniforme par les différentes institutions) et d'en améliorer la valeur informative. Dans son rapport DAS relatif à l'exercice 1995, la Cour faisait référence à une étude extérieure réalisée pour le compte de la Commission sur les normes comptables susceptibles d'être appliquées aux comptes de la Communauté, étude dont les résultats n'avaient pas encore été mis à sa disposition. Ayant eu depuis l'occasion de l'examiner, la Cour note que cette étude relève certains domaines dans les comptes du bilan où une plus grand cohérence est nécessaire sur le plan comptable. Ces constatations confirment celles faites par la Cour elle-même pour les comptes de ces dernières années, y compris ceux de 1996. La Commission élabore actuellement un manuel pour la consolidation de ses comptes en vue de régler les problèmes identifiés.

19.38. La Cour estime qu'il faut encore formuler clairement les principes et les politiques comptables applicables aux comptes de la Communauté européenne, par exemple en indiquant le principe fondamental sur lequel repose le compte de gestion (par exemple, comptabilité de caisse ou comptabilité d'exercice), en définissant les principes applicables à l'évaluation des postes du bilan (en prévoyant notamment la dépréciation des immobilisations corporelles) et en déterminant un cadre qui permette un rapprochement adéquat entre ces deux types de comptabilité (budgétaire et patrimoniale). En établissant cette liste de principes comptables, la Commission devrait prendre en considération les directives applicables aux entreprises au sein de la Communauté ainsi que les normes promulguées par les organismes internationaux établissant des normes comptables, en particulier celles applicables aux comptes des organismes du secteur public.

19.39. L'élaboration de politiques comptables détaillées n'est pas une fin en soi. C'est le moyen de fournir un cadre de base pour la communication d'informations financières qui permette à la Commission de produire un ensemble d'états financiers répondant aux besoins de leurs utilisateurs, les autorités budgétaires. En particulier, la Commission devrait être en mesure de fournir aux autorités budgétaires des états financiers qui soient non seulement concis et facilement compréhensibles, mais aussi propres à améliorer la transparence de ses opérations et à donner une idée plus claire de sa situation financière au 31 décembre 1997.

Procédures comptables

19.40. La majorité des informations présentées dans le bilan financier et dans les engagements hors bilan est fondée sur des données qui ne sont pas produites par le système comptable lui-même, mais et qui sont fournies au comptable de la Commission de manière ponctuelle. Les observations de la Cour concernant la DAS, en particulier sur des postes tels que les actifs immobilisés et les engagements hors bilan, montrent que, trop souvent, ces procédures ne garantissent pas l'introduction d'informations complètes et exactes dans les comptes. La Commission devrait veiller à ce que des procédures comptables clairement définies soit prévues dans ces domaines, dont l'application fasse que les ordonnateurs des directions générales opérationnelles produisent les informations requises pour incorporation dans les comptes.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

INFORMATIONS À L'APPUI DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Fiabilité des comptes

Sous-estimation des montants dus par les États membres [point III a) de la déclaration d'assurance]

19.7. La Commission estime que la tenue de la comptabilité B, introduite en 1990, s'est améliorée d'une façon significative une fois que les problèmes initiaux ont été résolus. En effet, des mesures appropriées ont été prises au niveau réglementaire pour rendre sa gestion plus transparente. Du fait que cette comptabilité est tenue au niveau local, il y a parfois des erreurs ponctuelles, dans la plupart des cas de nature formelle. Toutefois, l'existence de ces anomalies ne peut conduire à la conclusion générale que cette comptabilité manque de fiabilité.

La Commission partage l'avis de la Cour sur le fait que la comptabilité séparée peut ne pas reprendre toutes les créances communautaires. Par ailleurs, elle estime que cette comptabilité comprend également des éléments de surestimation des créances réelles de l'UE, car dans cette comptabilité figurent des montants inscrits depuis longtemps alors que leur recouvrement effectif est, en réalité, sans espoir.

Pour remédier à ce problème, la Commission a présenté, le 3 juillet 1997, une proposition de modification du règlement (CEE) n° 1552/89 visant à renforcer la procédure de mise en non-valeur, applicable aux créances non recouvrées dans un délai bien déterminé.

Surestimation des créances sur les États membres liées à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie [point III b) de la déclaration d'assurance]

19.8. Il est vrai qu'à la suite d'une erreur la créance totale a été surestimée de 264,1 Mio ECU au 31 décembre 1996. Toutefois, dès la constatation de l'erreur, les services de la Commission ont procédé à l'annulation des ordres de recouvrement concernés.

Les services du comptable mettent en place un système de suivi pour éviter la répétition de cette erreur.

Sous-estimation des soldes des comptes de trésorerie (point IV de la déclaration d'assurance)

19.9. Les dispositions de l'article 111, paragraphe 7, s'appliquent dans le contexte de protocoles financiers faisant intervenir un payeur délégué. Dans ce contexte, les avances de trésorerie effectuées sur les comptes de l'institution financière visées à l'article 111, paragraphe 7, du règlement financier sont reprises au bilan jusqu'à régularisation des avances de trésorerie par imputation budgétaire.

Toutefois, lorsque les aides sont accordées unilatéralement et non couvertes par un protocole financier, la procédure de l'article 111, paragraphe 7, ne s'applique pas et l'exécution budgétaire se réalise conformément aux dispositions des articles 40 à 53 du règlement financier, ainsi que le prévoient les dispositions de l'article 105 paragraphe 1, du règlement financier.

La Commission estime également qu'une rédaction plus claire du règlement financier éviterait les divergences d'interprétation constatées dans ce contexte. Elle s'efforcera d'y arriver lors de la refonte globale du règlement financier. À cet égard, elle tiendra compte des réflexions faites par la Cour dans son avis n° 4/97 relatif au septième train de modifications du règlement financier..

19.10. En 1996, la Commission (DG X) a signé un contrat avec une organisation intermédiaire (programme MEDIA assistance, PMA, spécialisée dans la gestion financière). Un compte bancaire a été ouvert à double signature:

- titulaire: MEDIA assistance SC;

- signatures: tout ordre de virement doit être paraphé par la Commission (DG X) et signé par le contractant. Il en résulte que toutes les opérations sur ce compte ne peuvent être effectuées par le titulaire sans l'intervention d'un représentant de la Commission (DG X);

- intérêts bancaires: doivent être transférés trimestriellement au compte bancaire de la Commission;

- l'ouverture, le transfert, la clôture ainsi que toute modification du fonctionnement de ce compte doit avoir un accord préalable et écrit de la Commission (DG X). Le titulaire s'engage à renoncer à exercer tout droit sur ce compte en cas de résiliation ou de fin de contrat.

Le cas relevé par la Cour s'apparente à la problématique générale des paiements effectués à des intermédiaires financiers, du type bureaux d'assistance technique, qui ensuite en assurent la distribution vers les bénéficiaires financiers. Les services du comptable souhaitent analyser ensemble avec les ordonnateurs et avec les services de la Cour des comptes la manière dont il conviendrait de traiter ces opérations à la fois en termes d'exécution des crédits budgétaires ainsi qu'au niveau de la présentation au bilan des fonds détenus par les intermédiaires financiers. Cette réflexion devra s'inscrire dans l'identification des principes comptables généraux applicables aux états financiers de l'Union que la Commission s'engage à identifier en préambule à la publication des états financiers consolidés pour 1997.

19.11. Les détails des rapprochements des soldes des comptes correspondants de la comptabilité générale ont été fournis au comptable à la mi-juillet 1997.

La Commission examine les mesures à prendre pour que le comptable dispose, en temps utile, des informations qui lui permettent de s'assurer que les montants inscrits dans les comptes soient fiables et que les éventuelles différences et anomalies soient corrigées.

Sous-estimation des «engagements restant à liquider» [point V a) de la déclaration d'assurance]

19.12 19.14. La Commission est consciente du problème des engagements restant à liquider et de la nécessité d'élaborer un suivi plus systématique. Les instructions du comptable des dernières années vont dans le même sens que les soucis de la Cour.

19.15. Comme indiqué aux points 19.12-19.14, la Commission partage l'avis de la Cour que lorsque des engagements ne correspondent pas à des obligations effectives il faut procéder à leur dégagement. Il n'est néanmoins pas toujours possible de procéder rapidement à ce dégagement.

En effet, comme le signale la Cour, lorsque les engagements sont bloqués pour raison judiciaire, la Commission doit attendre la décision de l'autorité judiciaire avant de procéder au dégagement.

Par ailleurs, dans certains cas, le dégagement ne peut intervenir qu'après la clôture du programme ou projet et seulement avec l'accord du bénéficiaire.

En outre, un certain nombre de cas ont été dégagés par la Commission de sa propre initiative au début de l'exercice suivant, ou l'ont été à la suite de l'enquête de la Cour

19.17. En début de cette année, une procédure de clôture des programmes expirés a été mise en place. Les programmes et les contrats expirés ont été identifiés, un programme d'audit et un plan de recouvrement des soldes bancaires non utilisés ont été élaborés. C'est ainsi que, jusqu'à la fin de juin 1997, 78 des programmes centralisés expirés ont été clôturés, 1 586 contrats centralisés expirés ont été analysés (dont 937 clôturés) et 148 dégagements (partiels et finals) pour un montant de 34 172,059 écus ont été faits. En ce qui concerne les programmes décentralisés, 21 audits finals ont été lancés et des ordres de recouvrement ont été émis pour un montant de plus de 2 millions d'écus. Les dégagements correspondant aux programmes expirés seront effectués après la réalisation des audits finals.

Ce travail de clôture ne pourra nécessairement se faire qu'avec les ressources humaines existantes. Un renforcement important de cette activité risque donc d'avoir des effets négatifs sur l'exécution d'autres tâches (par exemple allongement des délais de paiement).

19.18. Á la suite des instructions internes et de l'enquête de la Cour, la plupart des services concernés a effectué, pendant l'exercice 1997, un suivi intensif des restes à liquider et a procédé aux dégagements et clôtures nécessaires. Certains ordonnateurs ont même mis au point un programme spécial de nettoyage et de suivi systématique. La Commission veillera à ce que cet effort soit maintenu et qu'il s'inscrive dans les activités courantes des unités concernées.

Quant à l'idée de fournir dans les comptes une estimation des paiements qui n'auront probablement pas lieu, la Commission examinera la suggestion de la Cour.

Sous-estimation des engagements figurant dans les comptes budgétaires [point V b) de la déclaration d'assurance]

19.19. La Commission a indiqué, dans sa réponse aux points 13.11-13.16 et 9.18-9.19 du rapport annuel de la Cour des comptes 1996, les raisons pour lesquelles elle considère ces opérations régulières.

Elle est d'accord pour ces deux cas de présenter des informations dans une note au bilan.

Néanmoins, la Commission est consciente du problème général soulevé par la Cour. Elle se réserve la possibilité de revoir l'ensemble des dispositions applicables dans une prochaine refonte globale du règlement financier mentionnée au point 19.9.

Sous-estimation des engagements relatifs aux Fonds structurels [point VI a) de la déclaration d'assurance]

19.20. La Commission procède actuellement à un travail de rapprochement des chiffres de la programmation par objectif et par État membre avec les DG responsables des Fonds structurels dans le but de pouvoir procéder aux corrections qui s'imposent. Les différents tableaux leur ont été envoyés pour vérification et commentaires.

Omission d'engagements hors bilan relatifs à des obligations pluriannuelles pour des opérations PHARE et TACIS [point VI b) de la déclaration d'assurance]

19.21. Les MIP (multi-annual indicative programmes) ne sont juridiquement contraignant ni pour la Commission ni pour le pays partenaire et ne devraient donc pas être considérés comme des engagements budgétaires. L'information financière que les programmes contiennent est indicative. Le but des programmes indicatifs pluriannuels (MIP) est de servir de base aux plannings détaillés et aux discussions programmées entre la Commission et le pays partenaire. Ces discussions aboutissent à la préparation des programmes opérationnels nationaux annuels qui conduisent à des engagements budgétaires.

Dans la mesure où les programmes sont également convenus avec les pays bénéficiaires et comportent de ce fait un engagement de nature politique, la Commission examinera comment il conviendrait de faire apparaître, si approprié, ces éléments dans les informations hors bilan.

Non-quantification des engagements en matière de pensions [point VI c) de la déclaration d'assurance]

19.22. La Commission confirme son intention de faire apparaître, dans les états financiers au 31 décembre 1997, une estimation de l'obligation financière globale résultant des pensions.

Toutefois, les résultats définitifs de l'étude actuarielle ne seront disponibles que pour la fin de l'année 1998.

Sous-évaluation des paiements budgétaires sous forme d'avances et d'acomptes (point VII de la déclaration d'assurance)

19.23 19.24. Le tableau 15 du compte de gestion et du bilan financier consolidé est effectivement entaché d'erreurs. Ces erreurs sont dues à la définition des données au niveau des programmes d'extraction qui servent à la production de ces informations. Les programmes seront revus et corrigés en conséquence.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations d'engagement

Erreurs substantielles affectant la légalité et la régularité d'engagements (point VIII de la déclaration d'assurance)

19.26. Comme indiqué au point 19.19 la Commission considère que ces décisions sont régulières.

Limitation des travaux d'audit relatifs aux paiements (point XI de la déclaration d'assurance)

19.27. Tout comme la Cour, la Commission a aussi dans un certain nombre de cas été dans l'impossibilité de se former une idée claire sur les cas soulevés. Cette impossibilité résulte du fait qu'un certain nombre de lettres de secteur destinées aux États membres et leur signalant les cas examinés ont été envoyées par la Cour à une date trop tardive pour qu'il leur soit, selon eux, possible d'y répondre dans un délai raisonnable. Dans ces cas, la Commission ne dispose que des éléments fournis par la Cour sans connaître la position de l'État membre bénéficiaire qui est nécessaire pour lui permettre de fixer sa position ou de prévoir si une enquête sur place est éventuellement nécessaire. La Commission regrette que les résultats globaux auxquels la Cour arrive se fondent ainsi sur un certain nombre de cas sur lesquels la Commission n'a pas pu se prononcer en toute connaissance de cause.

a) En ce qui concerne le problème spécifiquement mentionné par la Cour, les remarques suivantes peuvent être faites.

L'article 3, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1663/95 exige des organismes de certification un rapport sur les déclarations des dépenses et des opérations d'intervention et sur la protection des intérêts financiers de la Communauté. Compte tenu des résultats de la procédure de certification pour 1996, la Commission a diffusé aux organismes de certification des États membres des orientations pour l'audit du stockage d'intervention en 1997, cherche à obtenir des améliorations dans la gestion des stocks d'intervention avec plusieurs organismes payeurs et a mis en oeuvre un exercice accordant une attention particulière aux procédures d'inventaire de fin d'année.

L'introduction de critères d'agrément pour les organismes payeurs et l'adoption récente du règlement (CE) n° 2148/96 (évaluation et contrôle des stocks d'intervention publique) devraient garantir des améliorations rapides dans la gestion et le contrôle des stocks d'intervention.

Erreurs affectant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements

19.28 19.36. La Commission prend acte des résultats globaux de la DAS. Elle partage l'avis de la Cour que le nombre d'erreurs est encore trop élevé. Elle estime qu'en raison du degré d'incertitude attaché à toute méthode statistique et du fait qu'il faudra plusieurs années avant que le contrôle DAS n'ait acquis une maturité suffisante pour permettre de déterminer les tendances précises dans les taux d'erreur les résultats de la Cour doivent être interprétés avec prudence.

Le taux d'erreur global relevé par la Cour recouvre des réalités bien distinctes. Il affecte à 90 % les opérations réalisées dans les États membres et à 10 % les opérations relevant de la responsabilité exclusive de la Commission.

Dans le domaine du FEOGA-Garantie, où les structures de gestion des fonds communautaires sont relativement simples, la Commission a pu mettre en oeuvre rapidement des réformes importantes qui semblent déjà porter leur fruits. D'ailleurs, la Cour atteste de ces améliorations (voir «Introduction» p. ).

Par contre, dans les Fonds structurels, la situation est plus complexe. Les nombreux niveaux d'intervention (Communauté, État national, région, commune, contractant...), les procédures multiples et la complexité des structures sont propices à un niveau d'erreurs plus élevé. Cependant, celui-ci n'est pas nécessairement significatif d'une plus mauvaise gestion. Par ailleurs, les conséquences financières de telles erreurs sur le budget communautaire ne sont, en général, ni certaines ni faciles à évaluer.

Malgré ces difficultés, la Commission se donne les moyens nécessaires à l'amélioration de leur gestion. C'est ainsi que, dans le domaine des Fonds structurels, elle a adopté, le 23 avril 1997, un document sur les règles d'éligibilité. Elle a également approuvé, le 15 octobre 1997, un règlement établissant des règles précises pour les États membres concernant le contrôle des Fonds structurels (voir point 21.6). Ces mesures devraient permettre de constater, dans un avenir rapproché, les améliorations recherchées.

Enfin, il serait utile, à partir du taux d'erreur décelé par la Cour, de pouvoir déterminer le niveau de performance auquel se situe la gestion de la Commission par rapport à celui d'autres administrations. Malheureusement, l'absence d'audit semblable à la DAS dans les États membres, de même que la spécificité des Fonds structurels, dont le système de la cogestion n'a pas d'équivalent, ne permettent aucune comparaison pertinente.

19.32. La Commission note et accepte l'observation de la Cour suivant laquelle, dans le cas des Fonds structurels, la valeur estimée des erreurs qualifiées par la Cour d'erreurs substantielles concernant les paiements n'affecte pas nécessairement les paiements effectués par la Commission sous forme d'avances. La Commission continue de considérer que les erreurs de ce type ne devraient pas être rangées dans la catégorie générale des erreurs substantielles. Toutefois, la Commission traite ces erreurs avec le sérieux qu'elles méritent et procède ou exige qu'il soit procédé à la correction de toutes les erreurs dont elle a connaissance.

La Commission note avec intérêt les cas soulevés par la Cour dans le domaine du FEOGA-Garantie. Dans la majorité de ces cas, les constatations de la Cour rejoignent celles de la Commission et des mesures de correction appropriées seront prises dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. Il est dès lors raisonnable de considérer qu'aucune perte importante pour le budget communautaire ne subsistera.

Toutefois, la Commission souligne que le risque d'erreurs humaines est difficile à éliminer complètement à moins de vérifier chaque opération. Pour des raisons évidentes de coût/d'efficacité une telle approche n'est pas possible.

Normes, politiques et procédures comptables

Normes et politiques comptables

19.37 19.39. Tout comme la Cour le propose, la Commission est d'avis qu'il y a lieu de formaliser les principes comptables qui régissent l'établissement des comptes de l'Union européenne. La Commission établira effectivement sa politique comptable en tenant compte du caractère spécifique d'une institution publique, et s'inspirera des principes contenus dans les quatrième et septième directives et des standards internationaux lorsque ceux-ci sont transposables au secteur public ainsi que des pratiques définies par les organisations internationales. Dans ce contexte, les services du comptable de la Commission tiennent à remercier les services de la Cour pour la documentation qui leur a été transmise. L'objectif de la Commission est de fixer en accord avec la Cour les normes de référence et leur incidence au niveau de la structure et la présentation des états financiers en préambule du compte de gestion et bilan consolidé de l'exercice 1997.

Procédures comptables

19.40. La Commission, avec l'aide d'un consultant externe, a réalisé la préparation d'un manuel de consolidation. Le manuel sera soumis à l'approbation des autres institutions avant d'être appliqué pour l'établissement du bilan consolidé de l'Union européenne. Ce manuel permettra à la Commission de définir le périmètre de consolidation des comptes tant au sein de la Commission que pour l'ensemble des institutions au niveau des comptes consolidés et de présenter l'information selon une présentation normalisée en conformité avec la pratique comptable généralement admise.

CHAPITRE 20(592*) Analyse relative aux dépenses dans les domaines du FEOGA-Garantie et de la pêche

20.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Informations introductives 20.1

Agrément des organismes payeurs et certification des comptes 20.2 - 20.5

Fiabilité des comptes 20.6 - 20.7

Analyse des constatations de la Cour relatives à la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux paiements 20.8 - 20.12

Erreurs substantielles 20.9 - 20.10

Erreurs formelles 20.11 - 20.12

Domaines où la Cour n'a pu obtenir qu'une assurance limitée 20.13

Identification d'un domaine présentant un risque particulier 20.14

Conclusions générales 20.15 - 20.17

INFORMATIONS INTRODUCTIVES

20.1. En 1996, les dépenses du FEOGA-Garantie et de la pêche ont représenté quelque 51,3 % du montant total des paiements budgétaires (environ 39 430 Mio ECU) et comporté l'intégralité des dépenses de la sous-section B1 - FEOGA-Garantie (39 081 Mio ECU), du titre B2-5 - Autres actions dans le domaine agricole (81 Mio ECU), du titre B2-9 - Autres actions dans le domaine de la pêche et de la mer (17 Mio ECU) et du chapitre B7-80 - Accords internationaux en matière de pêche (251 Mio ECU). Les dépenses relatives à la sous-section B1 - FEOGA-Garantie représentent 99 % du total des dépenses dans ce domaine et sont gérées exclusivement par les organismes payeurs dans les États membres. En 1996, les nouvelles règles applicables aux organismes payeurs sont entrées en vigueur et la nouvelle procédure d'apurement des comptes a été appliquée pour la première fois, conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995(593), modifiant le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil(594). Les modalités d'application correspondantes ont quant à elles été établies par le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995(595).

AGRÉMENT DES ORGANISMES PAYEURS ET CERTIFICATION DES COMPTES

20.2. Dans la DAS relative à l'exercice 1995(596), la Cour a souligné l'importance des nouvelles procédures pour un suivi plus efficace des dépenses du FEOGA-Garantie. La certification des comptes et la décision d'apurement correspondante adoptée par la Commission portent sur «l'intégralité, l'exactitude et la véracité» des comptes et sont à l'origine de certaines corrections financières. L'évaluation complémentaire de la conformité par rapport à la réglementation communautaire effectuée par la Commission au niveau tant des organismes payeurs que des bénéficiaires finals - élément essentiel pour l'évaluation de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes - se poursuivra à un stade ultérieur, et de nouvelles corrections financières peuvent intervenir concernant les dépenses encourues jusqu'à vingt-quatre mois avant la notification de ces corrections.

20.3. L'agrément formel des organismes payeurs par les États membres et la certification des comptes annuels par un organisme de certification sont les éléments clés de la nouvelle procédure. Les comptes annuels des dépenses imputées au FEOGA-Garantie ainsi que les certificats et les rapports établis par l'organisme payeur doivent être adressés à la Commission pour le 10 février de l'année suivant l'exercice concerné. Avant le 31 mars, la Commission est tenue de communiquer aux États membres les résultats de ses vérifications des données transmises, accompagnés d'éventuelles propositions de modification. La décision d'apurement des comptes doit être adoptée avant le 30 avril de la même année. Elle détermine le montant des dépenses reconnues à charge du FEOGA-Garantie.

20.4. Malgré l'obligation de respecter ces exigences, pour 1996 la Commission n'a adopté qu'une décision partielle le 5 mai 1997(597). À la date limite fixée par la réglementation, aucune décision définitive relative à l'apurement des comptes n'a en revanche pu être prise pour ce qui concerne:

a) les États membres dont les comptes certifiés n'avaient pas encore été communiqués (Royaume-Uni et Grèce);

b) les organismes payeurs pour lesquels l'évaluation du rapport de certification par la Commission ou un contrôle ultérieur dans leurs locaux ont fait apparaître soit le caractère insuffisant des travaux d'audit, soit des problèmes particuliers nécessitant une mise au point (cela concerne l'ensemble des organismes payeurs en France et au Portugal, trois organismes payeurs centraux et un régional en Espagne, les Länder allemands de Rhénanie-Palatinat et de Saxe ainsi que trois des quatre organismes payeurs italiens).

20.5. La décision de la Commission du 5 mai 1997 ne couvrait donc qu'un montant de 12 936,6 Mio ECU, soit quelque 33 % du total des dépenses du FEOGA-Garantie. Pour les autres organismes payeurs, qui assurent la gestion d'environ 67 % du total des dépenses déclarées, la décision définitive relative à l'apurement des comptes au titre des dépenses déclarées éligibles pour 1996 a été arrêtée le 31 juillet 1997(598). Le tableau 20.1 montre les montants correspondant à chaque décision d'apurement, y compris ceux des corrections financières.

FIABILITÉ DES COMPTES

20.6. La Cour a examiné l'incidence de la mise en oeuvre du nouveau système dans le cadre de la DAS. Le bon fonctionnement du système devrait améliorer la fiabilité des comptes. En outre, les procédures d'audit requises des organismes de certification pourraient permettre de mieux apprécier l'exécution des contrôles de légalité et de régularité, mais les informations concernant cet aspect des nouvelles procédures sont encore insuffisantes au stade actuel. Pour 1996, le système a été mis en oeuvre dans une certaine mesure, même s'il reste beaucoup à faire. Les organismes de certification d'un certain nombre d'États membres ont exprimé des opinions d'audit assorties de certaines réserves concernant un ou plusieurs organismes payeurs.

20.7. Par exemple, la Cour constate que les organismes payeurs du Royaume-Uni n'ont communiqué leurs comptes définitifs que le 22 mai 1997 à l'organisme de certification, qui a exprimé une opinion avec réserve. Des problèmes subsistaient en ce qui concerne le rapprochement entre les enregistrements figurant dans les systèmes opérationnels des organismes payeurs chargés de la gestion des différents régimes et les enregistrements comptables. De plus, les enregistrements comptables de certains organismes payeurs n'avaient pas fait l'objet d'un rapprochement avec ceux de l'organisme de coordination responsable des déclarations mensuelles à la Commission. Contrairement à ce que prévoit le règlement (CE) n° 296/96(599), ces déclarations continuent d'être présentées sur la base des avances versées aux organismes payeurs plutôt que sur la base des paiements réels effectués par ces derniers au profit des bénéficiaires. Il est improbable que ces problèmes soient entièrement résolus avant l'exercice 1998. Des difficultés en matière de certification ont également été constatées dans un certain nombre d'autres États membres et font actuellement l'objet d'investigations de la part de la Cour.

ANALYSE DES CONSTATATIONS DE LA COUR RELATIVES À LA LÉGALITÉ ET À LA RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS SOUS-JACENTES AUX PAIEMENTS

20.8. Étant donné qu'en 1996 les dépenses de garantie agricole représentent encore plus de la moitié du total des paiements effectués à partir du budget général, plus de la moitié des opérations examinées dans le cadre de l'échantillon de la Cour relevait de ce domaine. La Cour estime que, compte tenu d'autres informations pertinentes figurant dans son rapport annuel, et en particulier de son évaluation du régime d'aide aux superficies pour les cultures arables (voir points 3.1-3.79), elle dispose d'informations suffisantes pour tirer certaines grandes conclusions concernant les dépenses du FEOGA-Garantie dans son ensemble.

Erreurs substantielles

20.9. Une opération du FEOGA-Garantie sur dix dans l'échantillon contrôlé en 1996 était affectée par des erreurs substantielles. Cependant, la plupart de ces erreurs n'avait qu'une incidence relativement faible sur les montants payés, et le taux d'erreur le plus probable selon les estimations et en termes d'incidence sur le total des dépenses du FEOGA-Garantie est, pour 1996 et à l'instar des deux dernières années, moins élevé que celui constaté pour le budget général dans son ensemble (voir point 19.30). Toutes les erreurs détectées dans l'échantillon de la Cour avaient leur origine dans les États membres; en termes d'incidence sur les montants payés, environ 70 % des erreurs se sont produites au niveau des instances administratives et environ 30 %, au niveau des bénéficiaires finals.

20.10. Les principaux types d'erreurs détectées par la Cour, représentant la grande majorité des erreurs substantielles, sont les suivants:

a) erreurs relatives à l'éligibilité des dépenses. Ces erreurs concernent principalement:

i) des différences entre les données quantitatives (superficies des parcelles, produits ou cheptel) réelles et déclarées. Un nombre important d'erreurs (mais n'ayant qu'une incidence relativement faible sur les montants versés) a été constaté pour ce qui concerne les régimes d'aide aux superficies, dans le cadre desquels les bénéficiaires finals déclaraient des superficies plus importantes que celles effectivement ensemencées,

ii) des paiements concernant des produits ou des bénéficiaires ne répondant pas aux critères d'éligibilité,

iii) des opérations effectuées en dehors de la période d'éligibilité;

b) erreurs dans le calcul du montant de l'aide communautaire. Ces erreurs concernent principalement:

i) l'application de taux erronés (taux d'aide, taux de change, coefficients, etc.), des méthodes de calcul inexactes et des contributions de l'UE au financement de coûts totaux dépassant les limites maximales fixées. Les erreurs de cette nature n'ont eu qu'une faible incidence sur les montants versés,

ii) la non-application des réductions globales des taux d'aide requises par la réglementation. Ce type d'erreur s'est surtout produit en Espagne, où les autorités nationales n'ont pas appliqué les pénalités requises de 137 Mio ECU concernant les dépassements de la surface de base éligible à l'aide à l'hectare pour les cultures arables. Le 3 septembre 1997, la Commission, en application du règlement (CE) n° 1422/97 du Conseil, du 22 juillet 1997(600), a adopté le règlement (CE) n° 1716/97(601), qui dispensait rétroactivement l'Espagne d'appliquer ces pénalités au titre de la campagne 1995/1996;

c) absence ou non-fiabilité d'éléments probants essentiels à l'appui des paiements, tels que la preuve de l'arrivée des marchandises à destination finale dans le domaine des restitutions à l'exportation.

Erreurs formelles

20.11. L'incidence d'erreurs formelles dans le cadre des dépenses relevant du FEOGA-Garantie est significative, même si elle est jugée inférieure à l'incidence d'erreurs formelles dans les autres domaines du budget. La majorité des erreurs s'est produite au niveau des organismes payeurs, même si, dans certains cas, la promulgation tardive des règlements a joué un rôle.

20.12. Les types d'erreurs formelles les plus significatives concernent:

a) le non-respect des conditions réglementaires fixées pour l'exécution de la mesure financée par le budget communautaire:

i) non-respect des délais réglementaires en matière de paiement aux bénéficiaires ou de transfert de droits à prime,

ii) insuffisance des pièces justificatives (principalement dans le domaine des restitutions à l'exportation),

iii) non-respect d'autres règles communautaires (tenue de registres, contrats incomplets, déclarations inexactes concernant le respect des exigences de rendement minimal, etc.);

b) insuffisance en matière de mise en place et d'exécution des procédures de gestion et de contrôle réglementaires incombant aux organismes payeurs, en particulier pour ce qui concerne les contrôles sur place au niveau des bénéficiaires finals pour les régimes d'aide aux superficies.

DOMAINES OÙ LA COUR N'A PU OBTENIR QU'UNE ASSURANCE LIMITÉE

20.13. Comme le montre le point 19.27, les autorités responsables n'ont pas été en mesure, dans certains domaines, de fournir des éléments probants suffisants pour permettre à la Cour d'obtenir une assurance quant à l'utilisation correcte des fonds de la Communauté. À savoir, notamment:

a) dans le domaine du stockage public en Italie, en Irlande et au Royaume-Uni, les auditeurs de la Cour et les organismes de certification ont constaté des déficiences telles que le caractère inadéquat des contrôles physiques concernant les quantités. La Cour prend également acte du fait que les organismes de certification ont limité la portée de leurs opinions d'audit en ce qui concerne le stockage public en Espagne et au Portugal;

b) dans le domaine du stockage de sucre, des changements intervenus dans les méthodes d'estimation du niveau des stocks au Danemark ont entraîné des incertitudes concernant le montant imputable pour l'exercice, alors qu'en Suède le traitement incorrect des excédents et des déficits a eu une incidence sur les demandes de remboursement des frais de stockage;

c) dans le domaine des primes à la brebis et à la chèvre en Grèce, des déficiences dans le système de contrôle ont été observées, et la situation effective du cheptel n'a pas pu être vérifiée faute de registre fiable.

IDENTIFICATION D'UN DOMAINE PRÉSENTANT UN RISQUE PARTICULIER

20.14. Le règlement (CE) n° 2466/96 du Conseil(602) a reporté à janvier 1997 l'entrée en vigueur de la seconde phase du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), qui comportait la mise en place d'un système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles éligibles aux concours relevant des régimes d'aide aux superficies. Des contrôles par recoupement fiables concernant les parcelles agricoles n'existaient que dans un très petit nombre d'États membres pour la campagne 1995/1996 (voir également points 3.1-3.79). Pour les régimes de prime aux animaux, des retards dans la mise au point des systèmes informatiques dans la plupart des États membres ont réduit l'efficacité des contrôles relatifs à l'éligibilité des demandes de concours (voir points 4.18, 4.45 et 4.82). La Cour constate donc que, pour les États membres qui n'avaient pas achevé la mise en oeuvre du SIGC pour la campagne 1995/1996, l'absence ou le caractère inadéquat de ce moyen de contrôle a laissé subsister le risque que des parcelles soient déclarées plus d'une fois ou que des demandes inéligibles concernant des animaux ne soient pas décelées.

CONCLUSIONS GÉNÉRALES

20.15. Les mesures de contrôle des dépenses du FEOGA-Garantie, caractérisées par une gestion hautement décentralisée, ont été systématiquement renforcées ces toutes dernières années, et les responsabilités de la Commission ainsi que des organismes payeurs ont été clairement définies. Néanmoins, l'audit de la Cour montre que la mise en oeuvre de ces procédures de contrôle, qui visent à détecter et à corriger les erreurs dans les déclarations des bénéficiaires avant le paiement effectif de l'aide, s'est parfois révélée insuffisante. Il est capital que les organismes payeurs concernés mettent en oeuvre et exécutent efficacement toutes les procédures de contrôle.

20.16. La Commission devrait continuer d'insister pour que la première phase de la nouvelle procédure d'apurement des comptes soit mise en oeuvre chaque année dans tous les États membres, dans les délais fixés par la réglementation. Le contrôle effectué par les organismes chargés de la certification est un élément clé du suivi, par la Commission, des prestations des organismes payeurs, et notamment du bon fonctionnement de leurs services d'audit interne et d'autres systèmes de contrôle interne. Il importe que la Commission réalise son objectif d'accélération de la mise en oeuvre de la seconde phase de la procédure d'apurement des comptes qui comprend l'évaluation, par ses propres services, du respect de la réglementation communautaire, étant donné qu'elle ne peut plus effectuer de corrections pour les opérations qui remontent à plus de deux ans.

20.17. Ces améliorations des systèmes d'audit a posteriori doivent s'accompagner de la mise en oeuvre complète de systèmes de contrôle de gestion efficaces dans tous les marchés agricoles concernés. Le système intégré de gestion et de contrôle dans le domaine des cultures arables et des primes aux animaux détenus doit être mis en oeuvre effectivement dans l'ensemble de l'UE, et les registres de propriété concernant d'autres cultures (vin, huile d'olive) doivent être achevés dans les plus brefs délais (voir également points 3.1-3.79). La réussite de ces différentes mesures représentera un progrès sensible dans la réduction des erreurs restantes et l'élimination des zones d'incertitude qui ont encore affecté les dépenses du FEOGA-Garantie en 1996.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

AGRÉMENT DES ORGANISMES PAYEURS ET CERTIFICATION DES COMPTES

20.4 20.5. Le 31 juillet 1997, la Commission a été en mesure d'apurer les comptes de tous les organismes payeurs, les États membres ayant transmis les informations nécessaires et ayant effectué les travaux d'audit supplémentaires requis. Il est à souhaiter qu'avec l'expérience acquise au cours de la première année de la nouvelle procédure de certification les États membres prendront des mesures effectives pour présenter leurs comptes et certificats dans les délais fixés.

FIABILITÉ DES COMPTES

20.6 20.7. La première mise en oeuvre de la procédure de certification en 1996 a été encourageante et elle devrait s'améliorer encore et donner l'assurance croissante que les systèmes de contrôle des États membres fonctionnent efficacement. La Commission suivra attentivement cette question. Au cours des années précédentes, les comptes établis par les organismes payeurs des États membres n'étaient pas audités avant leur présentation à la Commission. La nouvelle procédure de certification, qui est fondée sur un audit des comptes selon des normes internationales avant leur présentation, a amélioré la crédibilité des comptes des organismes payeurs pour 1996.

Au cours de cette première année, la rigueur de la procédure de certification a également soumis les organismes payeurs à une discipline financière nouvelle et explicite appelant, dans de nombreux cas, des modifications du système actuel. Nombre de ces modifications avaient été introduites avant la fin de la procédure de certification, mais certaines nécessiteront plus de temps. Bien que certains rapports d'audit aient donné lieu à des réserves, aucune n'a justifié l'exclusion des comptes de la décision d'apurement. La Commission a déjà procédé à certaines corrections financières pour 1996. Les investigations effectuées lors de la phase de vérification de conformité de la procédure d'apurement des comptes pourraient aboutir à de nouvelles corrections financières.

Le Royaume-Uni a éprouvé des difficultés particulières dans l'établissement des comptes pour 1996 qui, en raison de la mise en oeuvre d'un nouveau système informatisé de comptabilité, n'avaient pas de rapport avec les nouvelles procédures de certification. La Commission suit de très près la situation, notamment en ce qui concerne le respect des critères d'agrément fixés par le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission. À compter du 16 octobre 1997, les organismes payeurs du Royaume-Uni présenteront des déclarations mensuelles des dépenses fondées sur les dépenses effectives.

ANALYSE DES CONSTATATIONS DE LA COUR RELATIVES À LA LEGALITE ET À LA RÉGULARITE DES OPÉRATIONS SOUS-JACENTES AUX PAIEMENTS

Erreurs substantielles et erreurs formelles

20.9 20.12. La Commission reconnaît que, comme les États membres sont responsables de l'exécution des paiements imputés au FEOGA-Garantie, les erreurs détectées se produisent dans les États membres. Un certain nombre d'erreurs dans les montants demandés et payés doivent être acceptées, car le coût d'une vérification complète portant sur 100 % des demandes de concours excéderait les avantages. Les instruments de l'Union européenne reposent donc beaucoup plus sur l'effet dissuasif de sanctions lorsque des demandes incorrectes sont découvertes et sur la récupération de demandes irrégulières assorties de pénalités. La Commission continue, au travers des deux étapes de la procédure d'apurement des comptes, de faire en sorte que les États membres mettent en oeuvre des procédures de contrôle efficaces et qu'ils appliquent les sanctions convenues lorsque des irrégularités sont détectées. Les résultats de l'audit DAS 1996 de la Cour pour la section «garantie» confirment, dans une certaine mesure, que les efforts de la Commission portent leurs fruits.

20.10. b) ii) L'Espagne n'avait en effet pas appliqué les pénalités liées aux dépassements de superficie de base. Toutefois le Conseil a, par son règlement (CE) n° 1422/97, prévu l'exemption rétroactive, dès la campagne 1995/1996, de ne pas appliquer le système de pénalité en cas de conditions climatiques exceptionnelles, ce qui a enlevé tout impact financier au budget communautaire. Par conséquent, aucune pénalité n'a été à appliquer pour ces régions. Les services d'apurement veilleront à l'application correcte de l'exemption accordée.

Domaines où la Cour n'a pu obtenir qu'une assurance limitée

20.13. Les contrôles de l'apurement comptable effectué par les organismes de certification de la comptabilité des organismes payeurs se sont prononcés sur les résultats obtenus à partir de l'analyse des dossiers des entrepôts de stockage public échantillonnés.

D'ores et déjà, les contrôles de l'apurement de la conformité des dépenses du FEOGA-Garantie ont révélé des déficiences en matière de stockage public et de primes ovines. Par ailleurs, un programme systématique de contrôles est en cours auprès de tous les États membres quant à l'inventaire des stocks de départ de l'exercice 1996 et finals de l'exercice 1997.

IDENTIFICATION D'UN DOMAINE PRÉSENTANT UN RISQUE PARTICULIER

20.14. La Commission surveille très attentivement l'introduction complète et effective du système de contrôle intégré. Les États membres qui n'ont pas été en mesure de mettre en place tous les éléments du système en 1996 ou en 1997 ont été invités à augmenter la proportion des demandes vérifiées sur place.

CONCLUSIONS GÉNÉRALES

20.15. Avec la modification du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil et l'adoption du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, la Commission a obtenu une réforme importante dans la gestion financière des crédits FEOGA par les organismes payeurs des États membres. En 1996, la Commission a coopéré étroitement avec les États membres en vue de renforcer les contrôles financiers et de préciser les responsabilités des organismes payeurs et des organismes de certification. Comme des améliorations (par exemple la fiabilité des contrôles de prépaiement, les procédures de contrôle interne et la fonction d'audit interne) ont été apportées au cours de 1996, la situation à la fin de l'année ne pouvait, globalement, qu'être meilleure par rapport au début de l'année. Il y a donc eu des progrès substantiels. Les exceptions, tant dans les systèmes de paiement que dans les systèmes de contrôle intégrés, seront étudiées attentivement par la Commission et les conséquences financières appropriées de non-observation tirées dans les décisions d'apurement des comptes.

20.16. La Commission a insisté pour que les États membres soumettent les comptes annuels de leurs organismes payeurs pour la date réglementaire du 10 février, par écrit et lors des réunions convoquées pour discuter de la procédure de certification avec les États membres. Pour 1997, la Commission annoncera aux états membres une mesure fondée sur une discipline budgétaire qui comportera le blocage des avances et sera déclenchée lorsqu'un organisme payeur omettra de soumettre ses comptes dans le délai fixé.

20.17. La Commission assiste activement les États membres concernés dans l'introduction de registres fonciers, par des observations aériennes et des systèmes d'identification sur le terrain. Les États membres qui ne respectent pas les délais prévus pour la mise en oeuvre de ces registres risquent de se voir refuser le financement de la partie des paiements exécutés en l'absence de contrôles de gestion efficaces.

Tableau 20.1 - Dépenses 1996 déclarées et approuvées par la Commission, présentées par organisme payeur

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CHAPITRE 21(603*) Analyse concernant les dépenses aux titre des Fonds structurels

21.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Comptes des Fonds structurels 21.1 - 21.6

Systèmes régissant les opérations des Fonds structurels 21.7 - 21.15

Évaluation générale dans le cadre de la DAS 21.7

Systèmes de dépenses et risques d'erreur 21.8 - 21.14

Contrôle dans les États membres 21.8 - 21.9

Mise à disposition des informations sur les dépenses 21.10 - 21.11

Procédures de clôture 21.12

Définition de l'éligibilité 21.13

Incidence de la législation nationale 21.14

Volume des avances versées 21.15

Résultats de l'audit DAS 1996 21.16 - 21.19

Action correctrice 21.20 - 21.22

COMPTES DES FONDS STRUCTURELS

21.1. Les Fonds structurels et autres instruments à finalité structurelle représentent 24 426 Mio ECU environ, soit à peu près 31,8 % des paiements budgétaires totaux. Au cours de l'année 1996, les engagements effectués se sont élevés à 28 672 Mio ECU au total, dont 16 345 Mio ECU sont demeurés ouverts à la fin de l'année. Des détails complémentaires sur les montants budgétaires des principaux Fonds structurels figurent au volume I, points 6.2-6.3, 7.6-7.14 et 8.1-8.5.

21.2. L'essentiel des interventions au titre des Fonds structurels s'effectue sous forme de programmes opérationnels, approuvés par la Commission sur la base de propositions des États membres et dont la durée peut aller jusqu'à six ans. Les montants correspondants sont engagés selon des tranches annuelles pendant la période de programmation, conformément aux documents de programmation pertinents. Les opérations sont cofinancées, généralement par les administrations publiques des États membres.

21.3. Lorsqu'un programme opérationnel débute, le premier paiement de la Commission prend la forme d'une avance octroyée sans condition, qui représente un pourcentage donné (généralement 50 %) de la première tranche. Les avances suivantes sont versées une fois que les États membres ont déclaré à la Commission qu'une proportion donnée de l'(ou des) avance(s) antérieure(s) a été réellement utilisée conformément aux objectifs et aux règles fixés par la Commission. Aucune disposition réglementaire n'impose que ces déclarations indiquent le détail des dépenses. À la fin de la période de programmation, la Commission procède à la liquidation finale de tout solde éventuel, après examen du rapport d'exécution et de la déclaration finale de dépenses fournie par l'État membre, qui doit contenir le détail des dépenses. Les tranches annuelles intermédiaires sont également clôturées par le paiement d'un solde final. La clôture des tranches annuelles est décidée par la Commission sur la base de l'examen des rapports annuels sur l'état d'avancement des programmes, qui sont élaborés et présentés par les États membres. Ces rapports ne doivent pas obéir à des règles précises quant à leur fond ou à leur forme et à l'exception de ceux concernant le Fonds social européen, n'incluent généralement pas de détails sur les dépenses. La Commission n'est donc pas en mesure d'identifier, puis d'exclure les dépenses inéligibles sur la base de ces rapports.

21.4. Jusqu'en 1995, les comptes de la Commission n'établissaient aucune distinction entre les décaissements des Fonds structurels qui représentaient des avances et ceux qui correspondaient à des liquidations de solde. Le tableau 15 du compte de gestion, qui devrait à présent faire état de telles informations, n'est pas fiable, comme le reconnaît la Commission dans sa réponse aux points 19.23-19.25. Par ailleurs, étant donné que les engagements sont répartis en tranches annuelles, leur clôture dans les comptes n'implique ni la clôture du programme ni l'acceptation définitive des dépenses (qui ne porte que sur la clôture comptable de l'engagement concernant la dernière tranche, sauf pour les programmes relevant du Fonds social). Par ailleurs, la clôture dans les comptes d'engagements au titre des tranches annuelles est artificielle et trompeuse dans la mesure où la Commission impute, dans certains domaines (en particulier celui du FEOGA, section «orientation»), des paiements liés aux dernières tranches sur des engagements pour des tranches antérieures (les clôturant ainsi avant de verser le solde final) et/ou n'ajuste pas les engagements après reprogrammation (voir le rapport à l'appui de la DAS 1995, volume I, points 3.34-3.35). Finalement, les comptes annuels ne reprennent aucune information sur les différentes périodes de programmation ou tranches et ne font donc pas apparaître le degré d'exécution des programmes successifs. Aucun compte concernant les programmes ou les tranches clôturés n'est publié.

21.5. Il n'y a ainsi aucune relation directe entre les opérations au niveau des bénéficiaires et les décaissements effectués par la Commission, la plupart d'entre eux prenant la forme d'avances. Ce n'est qu'au moment où les liquidations finales interviennent que se dégage un rapport évident et définitif entre les dépenses déclarées et les décaissements totaux de la Commission.

21.6. La Cour a essayé d'obtenir une vue représentative des dépenses présentées comme sous-jacentes aux déclarations. Elle a utilisé des méthodes d'échantillonnage aléatoires pour contrôler les paiements aux destinataires finals. Les erreurs détectées sont, dès lors, liées principalement aux opérations effectuées au niveau des administrations intermédiaires ou des destinataires finals. Elles n'impliquent pas que les avances de la Commission soient nécessairement incorrectes, dans la mesure où les États membres déclarent dans de nombreux cas des montants supérieurs au minimum nécessaire pour justifier les avances. Dans un certain nombre de situations rencontrées au cours de l'audit, il était toutefois évident que le montant de la dépense éligible sous-tendant la déclaration de dépenses était insuffisant pour permettre le paiement effectué par la Commission au moment où elle l'a opéré. Dans certains cas, si les déclarations avaient été correctes, elles auraient entraîné le report des paiements de la Commission à une date ultérieure, mais, dans d'autres, où des liquidations de solde étaient intervenues, les erreurs ont une incidence directe sur les montants des paiements de la Commission.

SYSTÈMES RÉGISSANT LES OPÉRATIONS DES FONDS STRUCTURELS

Évaluation générale dans le cadre de la DAS

21.7. Dans ses rapports annuels successifs, ainsi que dans ses rapports DAS 1994 et 1995, la Cour a attiré l'attention sur des insuffisances au niveau des méthodes de planification, de gestion et de comptabilisation des opérations des Fonds structurels (voir les chapitres du volume I relatifs au Fonds européen de développement régional, points 6.9-6.42 en particulier, au Fonds social européen, points 7.35-7.57 et au FEOGA, section «orientation», points 8.6-8.69). Les objectifs n'ont pas été fixés de façon à permettre d'apprécier l'état d'avancement des programmes; un manque de précision a caractérisé la détermination des dépenses éligibles à l'aide communautaire; des systèmes comptables fiables n'ont pas été mis en place et les contrôles ont été insuffisants pour garantir que les déclarations de dépenses ne reflètent que les dépenses éligibles. La Commission prend actuellement des mesures importantes dans le cadre de l'initiative SEM 2000 pour résoudre ces problèmes: de nouvelles règles d'éligibilité ont été établies en accord avec les États membres, et la Commission vient d'adopter un règlement visant à améliorer le cadre comptable et celui du contrôle.

Systèmes de dépenses et risques d'erreur

Contrôle dans les États membres

21.8. Le nombre élevé des erreurs substantielles relevé dans l'échantillon DAS 1996 des paiements - erreurs qui apparaissent dans la plupart des États membres - confirme que les systèmes d'administration et de contrôle actuellement en place ne permettent pas de s'assurer que toutes les dépenses cofinancées par la Communauté sont éligibles et que les règles et la réglementation communautaires sont appliquées. Les États membres sont les principaux responsables du caractère approprié de la gestion financière et du contrôle. Néanmoins, la Commission, dans l'exercice de sa responsablité pour l'exécution du budget de l'Union européenne, doit s'assurer qu'ils mettent en place des systèmes et des contrôles adéquats appliqués de façon cohérente. Si cela n'est pas le cas, alors le contribuable européen ne peut avoir une assurance raisonnable que les fonds communautaires sont correctement utilisés.

21.9. Dans deux domaines de dépenses significatifs du FEOGA, section «orientation», la législation communautaire stipule que des inspections sur place doivent être réalisées auprès d'une proportion prédéterminée de bénéficiaires. Le travail d'audit de la Cour met en évidence des cas dans lesquels l'action prévue n'a pas été documentée ou bien même pas effectuée du tout (voir volume I, points 8.44-8.45 et 8.65).

Mise à disposition des informations sur les dépenses

21.10. Pour que les systèmes de contrôle et de suivi soient efficaces, des informations suffisamment détaillées sur les modalités d'utilisation des fonds doivent être disponibles. Or, la Cour a fréquemment découvert que de telles informations n'existaient pas dans le cadre des Fonds structurels, que ce soit aux niveaux régional, national ou communautaire. L'obligation de fournir de telles informations inciterait les destinataires finals ainsi que les personnes qui préparent les déclarations de dépenses à évaluer avec attention le type de dépenses pour lequel le financement de la Communauté est demandé et sa conformité avec les règles et les règlements.

21.11. Des informations pertinentes sur les dépenses rendraient possible l'identification d'un certain nombre d'erreurs, telles que les dépenses inéligibles, l'absence de cofinancement, la présentation des dépenses budgétisées ou prévues plutôt que des dépenses réelles et le financement multiple des mêmes projets. Par ailleurs, ces informations permettraient à la Commission et à la Cour d'examiner efficacement les dépenses déclarées sous l'angle du risque.

Procédures de clôture

21.12. Comme cela a été mentionné au point 21.3 ci-dessus, les dépenses liées aux programmes des Fonds structurels restent provisoires tant que les programmes opérationnels n'ont pas été clôturés, c'est-à-dire jusqu'au moment où des vérifications adéquates de l'ensemble des dépenses déclarées doivent avoir lieu. Cependant, les premiers résultats du travail d'audit détaillé de la Cour dans ce domaine concernant le Fonds européen de développement régional (voir conclusion, volume I, point 6.39) montre qu'il n'est pas possible, dans bon nombre de cas examinés, de se fier aux procédures de vérification dans les États membres pour mettre au jour et exclure les éléments inéligibles des dépenses précédemment déclarées. Il existe donc un risque sérieux que le type d'erreurs détecté dans les opérations sous-jacentes identifiées à partir des déclarations servant de base au versement des avances passe inaperçu dans les dépenses définitives, une fois les programmes clôturés, à moins que les procédures de contrôle ne soient considérablement améliorées, en particulier dans les États membres.

Définition de l'éligibilité

21.13. L'imprécision qui caractérise la définition des critères d'éligibilité a conduit, à l'occasion, à des interprétations divergentes de la part des États membres et, associée à l'absence de procédures de contrôle et de vérification efficaces, elle a conduit certains bénéficiaires à présenter des dépenses inéligibles. Des exemples de cette situation sont donnés pour le Fonds européen de développement régional (volume I, points 6.45 et 6.46) et le Fonds social européen (volume I, points 7.39-7.41 et 7.47). Un autre risque d'erreur provient du fait que les critères d'éligibilité sont diffusés au sein des États membres de manière incorrecte et inappropriée, comme on le constate pour le Fonds européen de développement régional (volume I, point 6.65).

Incidence de la législation nationale

21.14. Les activités cofinancées par les États membres sont souvent gérées et comptabilisées conformément à des dispositifs nationaux préétablis, qui sont parfois contraires à la réglementation communautaire en la matière. Il s'ensuit que les bénéficiaires déclarent aux fins de remboursement des dépenses qui, en vertu de la réglementation communautaire, peuvent ne pas être éligibles. Par ailleurs, la législation nationale permet d'imposer pour certains programmes opérationnels des droits et des commissions, qui devraient être exclus du financement communautaire.

Volume des avances versées

21.15. En règle générale, les paiements des premières avances représentent 50 % environ des dépenses totales d'une tranche annuelle donnée. Le document de programmation qui détermine le volume de chaque tranche peut surestimer la capacité d'un État membre à absorber rapidement les dépenses au début du programme; ainsi des avances sont plus importantes que nécessaire. Le volume de telles avances n'illustre pas seulement une mauvaise utilisation des fonds communautaires du point de vue de la trésorerie, mais peut aussi mener au non-respect de la législation communautaire relative aux délais en matière de virement de fonds des États membres aux destinataires. Les résultats de l'audit de la Cour dans le domaine du Fonds social reflètent cette situation (volume I, points 7.13 et 7.14). S'il devenait évident qu'un État membre n'est pas en mesure de mettre en oeuvre un programme conformément au calendrier fixé, les montants restants pourraient être reprogrammés sur des exercices ultérieurs, ce qui permettrait d'accélérer le paiement de la première avance au titre de la tranche suivante.

RÉSULTATS DE L'AUDIT DAS 1996

21.16. À l'instar des deux dernières années, le taux d'erreurs substantielles décelées dans le domaine budgétaire des Fonds structurels est, d'après les estimations, plus élevé que celui constaté pour le budget général dans son ensemble (voir point 19.30). Plus des neuf dixièmes en valeur des erreurs substantielles identifiées au cours de l'audit concernant les Fonds structurels provenaient des États membres, dont deux tiers à peu près se situaient au niveau des destinataires finals des fonds communautaires, la presque totalité du reste se situant au niveau local.

21.17. Pour l'essentiel, les erreurs substantielles détectées peuvent être classées dans les catégories suivantes:

a) les dépenses ne répondant pas aux critères d'éligibilité relatifs à la nature de l'action financée, au type de coûts déclarés ou à la période d'éligibilité;

b) les dépenses déclarées n'ayant pas été décaissées au moment de la déclaration.

21.18. Une fréquence très élevée d'erreurs formelles impliquant des infractions au cadre réglementaire et au cadre de contrôle applicables aux dépenses des Fonds structurels a été observée. Plus des quatre cinquièmes de ces erreurs provenaient des États membres: elles se répartissaient approximativement de façon égale entre les niveaux central, local et celui du bénéficiaire final.

21.19. Environ les deux tiers de ces erreurs formelles concernaient des infractions aux conditions réglementaires suivantes énoncées pour la mise en oeuvre ultérieure de la mesure financée par le budget communautaire:

a) les systèmes comptables du bénéficiaire final ou national ne prévoient pas d'identifier de manière séparée les dépenses sur fonds communautaires;

b) on constate l'absence de données complètes ou suffisantes sur les opérations sous-jacentes.

ACTION CORRECTRICE

21.20. Une première mesure importante en vue de garantir un contrôle suffisant des dépenses des Fonds structurels et de réduire ainsi le risque de perte financière pour la Communauté ou de toute autre erreur consiste à faire en sorte que des informations complètes et détaillées relatives aux dépenses financées soient disponibles. La Cour observe que la Commission a repris des études en ce sens dans le cadre de SEM 2000. De telles informations pourraient également être utilisées pour donner plus d'efficacité à la gestion des programmes et à la vérification des actions et pourraient permettre une meilleure évaluation de la réalisation des objectifs communautaires.

21.21. La Commission devrait continuer de pousser les États membres à mettre en place des systèmes administratifs et de contrôle efficaces qui permettent d'assurer la conformité avec les critères communautaires. Ces systèmes devraient inclure des procédures de communication appropriée et précise concernant les exigences de la Communauté, fournir une appréciation adéquate des demandes de financement communautaire et préciser les mesures permettant d'opérer une analyse suffisante et la vérification des dépenses. Les systèmes devraient aussi prévoir un suivi régulier et effectif des projets en termes qualitatifs et quantitatifs.

21.22. L'action entreprise dans le cadre de l'initiative SEM 2000 devrait induire quelques améliorations dans la gestion et le contrôle des Fonds structurels pendant la seconde moitié de la période de programmation en cours. Toutefois, ces modifications ne résolvent pas tous les problèmes liés au fonctionnement des Fonds structurels, qui ont été identifiés dans les rapports successifs de la Cour et de la Commission. Pour la prochaine période de programmation qui débutera en l'an 2000, les règlements de base doivent être réexaminés. Tout en respectant le principe de subsidiarité au niveau du choix des actions précises à cofinancer par les administrations responsables dans les États membres, les règlements doivent prévoir:

a) une définition claire des dépenses éligibles;

b) des dispositions précises et complètes en matière d'information et de comptabilité;

c) un véritable exercice par les autorités des États membres de leurs responsabilités quant au contrôle et à la certification des dépenses;

d) l'imposition de corrections financières lorsque les autorités utilisent le financement au titre des Fonds structurels à des fins autres que celles prévues par la réglementation.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

COMPTES DES FONDS STRUCTURELS

21.3. Les déclarations de dépenses des États membres ont, en général, le même niveau de précision que les tableaux financiers annexés aux documents de programmation et aux décisions de cofinancement de la Commission.

En juin 1995, la Commission a établi et envoyé aux États membres un schéma de rapport annuel qui fournit également la base pour les rapports finals. Toutefois, il ne s'agit pas et il ne devrait pas s'agir d'un cadre rigide imposé aux États membres: eu égard aux contenus très différents des différents programmes, il appartient aux autorités nationales, qui sont tenues de fournir les informations prévues dans le schéma, de décider de la façon de les présenter.

Ces rapports n'ont pas pour objet de permettre à la Commission d'identifier les dépenses inéligibles. Compte tenu de la dimension des programmes et de l'importance des montants en question, cela serait pratiquement impossible. La Commission se sert d'autres moyens pour chercher à identifier les dépenses inéligibles, par exemple les contrôles sur place. Toutefois, la Commission souligne que la responsabilité première d'assurer que des dépenses inéligibles ne sont pas présentées à la Commission pour un cofinancement incombe aux différentes autorités concernées des États membres.

21.4. Dans ses réponses aux points 3.34 et 3.35 du rapport DAS 1995, la Commission a expliqué sa position en relation avec la critique de la Cour suivant laquelle elle ne procède pas à un ajustement des engagements après reprogrammation. Lorsqu'une reprogrammation aboutit à une situation dans laquelle un engagement financier existant dépasse le montant correspondant du plan financier du programme, la Commission, au lieu de procéder à un dégagement pour la différence, effectue un ajustement au cours du prochain engagement pour compenser l'excédent. La Commission considère que cette pratique, qui évite des opérations financières inutiles, est pleinement justifiée.

En ce qui concerne le FEOGA-Orientation, la pratique actuelle est d'imputer chaque paiement à l'engagement le plus ancien encore existant pour le programme en question afin de réduire le nombre des opérations comptables. Sinon, le système général de comptabilité serait trop compliqué: la charge de la gestion des programmes opérationnels pourrait facilement tripler (dégagements, engagements supplémentaires à la suite de ces dégagements, récupération du montant à la suite des dégagements, paiements à la suite des nouveaux engagements...). Dans un contexte de simplification des procédures administratives, il ne s'agirait pas là d'une utilisation optimale du personnel.

En outre, en raison des modifications fréquentes des plans de financement, le montant actuel de tous les engagements est corrigé lors de l'engagement de la prochaine tranche, les engagements individuels cessant dès lors de correspondre aux tranches annuelles de la dernière version du programme. Il ne peut y avoir de justification logique à l'imputation de paiements successifs à l'engagement annuel de tranches, dès lors que ces engagements ne correspondent plus aux tranches annuelles.

21.6. Les déclarations finales de dépenses des États membres peuvent, dans la mesure où les dépenses déclarées contiennent des postes inéligibles non identifiés, aboutir à ce que la Commission paie trop. Lorsque de tels cas sont découverts, la Commission procède ou demande qu'il soit procédé à la correction nécessaire. Il incombe aux États membres de veiller à ce que leurs déclarations n'incluent pas de dépenses inéligibles; il incombe à la Commission de veiller, dans les limites des ressources dont elle dispose, à ce que les États membres aient mis en place et appliquent correctement des systèmes de gestion financière, de contrôle et d'audit qui visent à prévenir de telles erreurs. La Commission a adopté, le 15 octobre 1997, un règlement fixant les modalités du contrôle financier par les États membres des opérations cofinancées par les Fonds structurels.

SYSTÈMES RÉGISSANT LES OPÉRATIONS DES FONDS STRUCTURELS

Contrôle dans les États membres

21.8. La plupart des erreurs rangées par la Cour dans la catégorie des erreurs «substantielles» n'ont pas, pour des raisons que la Commission a expliqué dans sa réponse au point 3.133 de la DAS 1995, d'effet préjudiciable sur le budget communautaire ou les comptes communautaires et n'exige pas de la Commission qu'elle procède à un recouvrement de fonds. La Commission continue de considérer que les erreurs de ce type devraient être classées séparément de l'ensemble des erreurs substantielles. Toutefois, la Commission traite ces erreurs avec le sérieux qui s'impose et corrige ou demande que soient corrigées toutes les erreurs dont elle a connaissance.

Le règlement susmentionné de la Commission vise, entre autres, à améliorer le cadre de comptabilité et de conrôle pour la gestion des opérations des Fonds structurels dans les États membres.

21.9. La Commission tiendra compte de l'observation de la Cour dans sa planification des activités de contrôle sur place dans ce domaine et dans ses consultations régulières avec les États membres sur l'activité de contrôle.

Mise à disposition des informations sur les dépenses

21.10 21.11. Dans le contexte de l'initiative SEM 2000 de la Commission, des mesures sont actuellement prises pour régler le problème de l'information sur la façon dont les crédits sont utilisés, par le biais d'un certain nombre d'exigences minimales auxquelles doivent répondre les rapports d'exécution. Dans le même contexte, le nouveau règlement susmentionné de la Commission prévoit des dispositions spécifiques sur l'information détaillée qui doit être mise à la disposition au niveau de gestion approprié dans les États membres. Toutefois, étant donné la dimension des programmes et l'importance des montants concernés, il ne serait pas approprié d'exiger des informations détaillées qui devraient être transmises systématiquement à la Commission. La Commission demande et reçoit des informations détaillées lorsque c'est nécessaire, par exemple pour la planification d'un contrôle sur place.

Procédures de clôture

21.12. La Commission reconnaît qu'il est important de faire en sorte que les programmes soient clôturés sur une base financière correcte. En vue d'améliorer la qualité des déclarations de dépenses des États membres à la clôture, le règlement de la Commission exige spécifiquement des États membres qu'ils présentent, au moment de la clôture du programme, une déclaration établie par un service indépendant et se prononçant sur la validité de la demande de versement du paiement final ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes au certificat final de dépenses. Cette exigence devrait avoir pour effet d'encourager une saine gestion financière et un bon contrôle au cours de la durée de vie du programme.

La Commission exécute également des contrôles sur place durant la période de mise en oeuvre du programme, veille à ce que tous les problèmes signalés par les contrôles nationaux ou communautaires aient été réglés de manière satisfaisante avant la clôture des programmes et procède à des vérifications ex post sur la base d'échantillonnages. Toutes ces mesures aident à assurer la légalité et la régularité des paiements communautaires, y compris le paiement final.

Définition de l'éligibilité

21.13. La Commission a formellement adopté le 23 avril 1997, après de longues discussions avec les États membres dans le cadre du partenariat, quelque trente pages de règles détaillées en matière d'éligibilité (voir point 21.7 des observations de la Cour). La Commission présente ses observations, dans ses réponses aux passages mentionnés, sur les exemples spécifiques de dépenses inéligibles citées par la Cour.

Incidence de la législation nationale

21.14. La Commission prend les mesures appropriées pour faire en sorte que ces problèmes soient réglés de manière satisfaisante.

Volume des avances versées

21.15. Le volume des avances versées par la Commission est régi par l'article 21 du règlement (CEE) n° 4253/88. Une modification du plan financier nécessite une décision spécifique de la Commission et la Commission examine si l'allocation des montants non dépensés aux années suivantes est raisonnable, afin de s'assurer que l'État membre ne reçoit pas une avance indûment trop élevée.

Le système des reprogrammations tel que prévu par la réglementation ne conduit donc pas forcément à une accélération des avances de la tranche suivante.

Dans le cadre du FSE, la Commission a déjà pratiqué la modulation de certaines avances en 1996 et s'engage à poursuivre ses efforts pour en élargir l'usage. Elle rappelle toutefois que, grâce à la clôture annuelle des tranches FSE, une compensation systématique est faite après que les reprogrammations ont eu lieu pour tenir compte de l'état des dépenses réellement encourues.

RÉSULTATS DE L'AUDIT DAS 1996

21.16 17. La Commission note que plus de 90 % de la valeur des erreurs substantielles trouvées dans le domaine des Fonds structurels trouvent leur origine dans les États membres. Face à cette situation, la Commission procède à la correction ou demande qu'il soit procédé à la correction de toutes les erreurs qu'elle identifie ou sur lesquelles son attention est attirée, normalement en demandant à l'État membre concerné de présenter une déclaration de dépenses corrigée, et elle cherche à faire en sorte que les États membres mettent en place des systèmes de gestion financière et de contrôle efficaces et qu'ils les appliquent correctement.

21.19. Le nouveau règlement de la Commission comporte des dispositions précisant les exigences pour une piste d'audit suffisante. Il est aussi déjà clair que les dépenses de fonds communautaires doivent être identifiées séparément et c'est aux États membres qu'il incombe d'y veiller.

ACTION CORRECTRICE

21.20 21.22. Les États membres ont et doivent continuer à avoir la responsabilité principale du contrôle financier adéquat des opérations cofinancées par les Fonds structurels. La responsabilité générale de la Commission est de garantir, dans la limite des ressources humaines et autres dont elle dispose, que les États membres établissent et appliquent correctement des systèmes de gestion financière, d'audit et de contrôle permettant d'assurer ce bon contrôle. La Commission corrige ou fait corriger toutes les irrégularités qu'elle découvre ou sur lesquelles son attention est attirée. La Commission a adopté, le 15 octobre 1997, un règlement fixant les modalités du contrôle financier, par les États membres, des opérations cofinancées par les Fonds structurels ainsi que des orientations pour ses services sur les circonstances dans lesquelles il serait approprié, lorsque l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 est appliqué, de procéder à une correction nette du montant du cofinancement communautaire. La Commission prend note de l'observation de la Cour suivant laquelle les changements actuels ne portent pas sur tous les problèmes liés au fonctionnement des Fonds structurels. La Commission a l'intention de procéder à un réexamen complet des règlements du Conseil existants et de présenter des propositions de modifications visant à améliorer la gestion financière et le contrôle au cours de la prochaine période de programmation. À cet égard, elle tiendra compte des suggestions de la Cour.

PARTIE II Déclaration d'assurance relative aux activités des 6e et 7e Fonds européens de développement

CHAPITRE 22(604*) Déclaration d'assurance et informations probantes concernant les 6e et 7e Fonds européens de développement

22.0. TABLE DES MATIÈRES Points

Déclaration d'assurance relative aux activités des 6e et 7e Fonds européens de développement pour l'exercice clos le 31 décembre 1996 I - XI

Fiabilité des comptes III - IV

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes V - XI

Informations à l'appui de la déclaration d'assurance 22.1 - 22.31

Introduction 22.1

Étendue de l'audit 22.2 - 22.6

Observations détaillées sur les comptes 22.7 - 22.19

Observations détaillées sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes 22.20 - 22.31

Autres observations 22.32 - 22.51

Observations relatives à d'autres informations présentées 22.32 - 22.36

Gestion des comptes bancaires du Stabex 22.37 - 22.43

Conditions des devis programmes et des marchés de travaux en régie 22.44 - 22.45

Opérations gérées par la BEI 22.46

Comptes bancaires des États ACP pour les transferts Stabex 22.47 - 22.48

Conditions contractuelles relatives à la variation des prix pour les marchés de travaux 22.49 - 22.51

Déclaration d'assurance relative aux activités des 6e et 7e Fonds européens de développement pour l'exercice clos le 31 décembre 1996

I - La Cour a examiné les comptes des 6e et 7e FED pour l'exercice clos le 31 décembre 1996. Ces comptes reprennent les bilans au 31 décembre 1996, le compte de gestion pour l'exercice clos à la même date et les notes annexes, tels qu'ils sont présentés aux chapitres VIII, X et XI d'une communication adressée par la Commission à la Cour des comptes, au Parlement et au Conseil sous la référence SEC(97) 938 final, du 27 mai 1997. La Cour des comptes fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes.

II - La Cour a effectué ses audits conformément aux normes d'audit généralement admises sur le plan international, dans la mesure où celles-ci s'appliquent au contexte des FED. L'audit des recettes a été réalisé sur la base du montant des contributions à recouvrer et effectivement versées aux FED. L'audit des dépenses a été réalisé sur la base des dépenses engagées et des paiements effectués. Cet audit a comporté une gamme appropriée de procédures d'audit, visant à examiner, par sondage, les éléments probants relatifs aux montants et aux informations figurant dans les comptes ainsi qu'à la régularité et à la légalité des opérations sous-jacentes aux comptes. Il a comporté également une évaluation des principes comptables appliqués et de certaines estimations significatives des gestionnaires ainsi que de la présentation générale des comptes. L'audit a permis à la Cour d'obtenir une base suffisante pour étayer l'opinion formulée ci-dessous.

Fiabilité des comptes

III - Le montant indiqué à titre d'avances sur des contrats (de travaux, de services et de fournitures) est sous-évalué de 336,8 Mio ECU au moins. En outre, certaines avances apparaissent dans les états financiers comme étant des versements de soldes (voir points 22.7-22.8).

IV - Bien que la Commission ait apporté certaines améliorations, les comptes sont toujours affectés, dans une large mesure, par l'application des méthodes et pratiques comptables suivantes:

a) les notes indiquant le montant des engagements non susceptibles d'être utilisés (34,9 Mio ECU à dégager plus 530 Mio ECU non susceptibles d'être utilisés) en sous-évaluent la valeur totale de 145,3 Mio ECU, selon les estimations de la Cour (voir points 22.12-22.13);

b) un montant de 78,23 Mio ECU, qui a été versé sur les fonds du 7e FED à titre d'avances pour le 8e FED, n'apparaît pas en tant que débiteur au bilan du 7e FED, mais il est inclus dans le compte de gestion de l'exercice. Les engagements correspondants (représentant 101,5 Mio ECU) pour le Stabex ainsi que pour le centre de développement industriel (CDI) sont repris dans les comptes des projets sans apparaître séparément au bilan (voir point 22.11);

c) le montant de 19,6 Mio ECU figurant à titre d'avances pour des bourses et des actions d'assistance technique comprend des dépenses non encore liquidées pour un montant de 14,7 Mio ECU (voir points 22.16-22.17);

d) les comptes de trésorerie reprennent 3,7 Mio ECU d'actifs douteux et 89,5 Mio ECU d'obligations d'État et d'intérêts correspondants, qui ne sont pas spécifiquement mentionnés dans les états financiers (voir point 22.15);

e) certains principes comptables généralement admis n'ont pas été appliqués (voir points 22.9, 22.10, 22.18 et 22.19).

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

V - Aucun engagement n'était affecté par des erreurs substantielles de légalité ou de régularité, mais l'audit a fait apparaître une fréquence élevée d'erreurs formelles (voir point 22.21).

VI - Sur les 101,5 Mio ECU d'engagements mentionnés au point IV b), un montant de 76,2 Mio ECU lié au Stabex a été engagé sur des fonds du 7e FED à titre d'avances pour le 8e FED, à la suite d'une décision du Conseil ACP-UE. Comme le 8e FED n'était pas encore approuvé (voir point 22.20), ces engagements ont été effectués avec des crédits qui n'étaient pas disponibles à l'époque.

VII - Sur les 78,23 Mio ECU de paiements mentionnés au point IV b), 68,6 Mio ECU liés au Stabex ont été effectués, alors qu'il n'existe pas là non plus de base juridique suffisante, pour les mêmes raisons que celles qui sont citées au point VI.

VIII. Mis à part les erreurs affectant les opérations mentionnées au point VII qui ont un caractère exceptionnel, celles qui ont été constatées dans l'échantillon représentent 8,3 Mio ECU:

a) l'appui à l'ajustement structurel, pour un montant de 8 Mio ECU, a été versé, bien que le respect des conditions afférentes n'ait fait l'objet d'aucune vérification;

b) les erreurs de calcul de certains montants versés à des contractants portent sur 0,3 Mio ECU.

À partir de ces résultats, le montant le plus probable des erreurs substantielles au regard de la légalité/régularité affectant les paiements de l'exercice est de 21,2 Mio ECU (2,0 % des paiements) (voir point 22.28).

IX - Malgré les améliorations intervenues par rapport à 1995, l'audit a de nouveau fait apparaître une fréquence élevée d'erreurs formelles affectant les paiements. En l'occurrence, il s'agissait du non-respect des règlements et d'autres dispositions applicables en la matière (voir point 22.29).

X - À partir des résultats de l'échantillon, la Cour n'est pas en mesure de se faire une opinion sûre quant au bien-fondé de 4,5 %, selon ses estimations, des opérations de paiement, essentiellement en raison d'obstacles matériels à l'audit sur lesquels la Commission n'a aucune influence. Par ailleurs, pour les opérations liées à l'ajustement structurel, la Cour n'a pas été en mesure, à cause de la structure défaillante des dossiers de paiement, de s'assurer que tous les documents nécessaires étaient disponibles au moment de l'ordonnancement des paiements et qu'il en était tenu compte (voir point 22.25).

XI - Sous réserve de l'incidence des problèmes résumés aux points III et IV ci-dessus, la Cour estime que les comptes de l'exercice 1996 donnent une image fidèle des recettes et des dépenses du FED pour l'exercice et de la situation financière à la fin de celui-ci. - La Cour estime que, sous réserve de l'incidence du problème examiné au point VI, les engagements pour l'exercice sont, globalement, légaux et réguliers. - En ce qui concerne les opérations de paiement, la Cour estime que, sous réserve de l'incidence des problèmes exposés aux points VII à X ci-dessus, les opérations de paiement sous-jacentes aux comptes de l'exercice sont, globalement, légales et régulières.

16 octobre 1997

B. Friedmann

Président

Cour des comptes européenne 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

INFORMATIONS À L'APPUI DE LA DÉCLARATION D'ASSURANCE

Introduction

22.1. Le traité instituant la Communauté européenne a confié le contrôle des opérations du Fonds européen de développement à la Cour des comptes européenne. Elle doit fournir au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Les présentes informations à l'appui de la déclaration d'assurance exposent l'ensemble des résultats des travaux engagés au titre de ce mandat pour les opérations des 6e et 7e FED relatives à l'exercice 1996.

Étendue de l'audit

22.2. La DAS ne contient aucune conclusion relative au degré de conformité avec les principes de bonne gestion financière. Il s'agit d'un aspect que la Cour évalue de façon séparée dans ses autres publications, en particulier dans son rapport annuel et ses rapports spéciaux.

22.3. Certains cas d'irrégularité délibérée au détriment des finances de la Communauté ne peuvent, en raison de leur nature, être détectés par les procédures d'audit traditionnelles mises en oeuvre conformément aux normes d'audit généralement admises. La Cour n'est, en conséquence, pas en mesure de donner de garantie quant à l'absence de cas de ce type.

22.4. La vérification des dépenses de l'exercice 1996 a été exécutée sur la base d'un échantillonnage statistique de 63 engagements (décisions de la Commission) et de 247 paiements. À cet effet, les opérations des deux FED en cours d'exécution ont été combinées et il a été considéré que chacun d'entre eux constituait la partie d'un même ensemble.

22.5. Les engagements et les paiements examinés dans le cadre de la procédure d'échantillonnage représentent, respectivement, 45 et 32 % du total des engagements et des paiements de l'exercice. Dans le domaine du Stabex et de l'ajustement structurel, les montants sur lesquels portaient les opérations examinées était tels que la plus grande partie des mouvements de l'exercice a été étudiée(605).

22.6. En fin d'exercice, pour connaître le montant des crédits susceptibles d'être réemployés, il faut déduire du capital de chaque FED à la fois les paiements définitifs effectués depuis l'origine et les engagements de crédits restant à liquider. Le tableau 1 présente de façon succincte l'état d'avancement des 6e et 7e FED en mettant en évidence les sommes qui, à la fin de l'exercice 1996, devraient être disponibles pour de nouvelles utilisations(606).

Observations détaillées sur les comptes

Avances sur contrats (point III de la déclaration d'assurance)

22.7. De nombreux contrats prévoient le paiement d'avances avant le commencement des travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services. Ces avances se distinguent des acomptes qui sont versés sur la base de rapports intermédiaires. Dans les comptes, la Commission n'établit pas de distinction entre les avances et les paiements définitifs, ce qui se traduit par une présentation artificielle de l'utilisation des crédits non explicitée dans les états financiers.

22.8. Dans les comptes de 1996, la Commission présente pour la première fois un historique précisant l'importance de ce type d'avances(607). Le tableau qui, dans les états financiers, fait apparaître les paiements d'avances, est incomplet en raison d'une erreur informatique. La différence entre les chiffres résultant de l'analyse de la Cour (604,41 Mio ECU) et les états financiers (267,61 Mio ECU) représente 336,8 Mio ECU.

Principes, méthodes et pratiques comptables [point IV e) de la déclaration d'assurance]

22.9. Le principe comptable, généralement admis, de comptabilisation brute (non-contraction) n'a pas été appliqué:

a) des avoirs bancaires et un découvert ont été regroupés dans les comptes(608);

b) les dépenses à liquider incluent des recettes et des revenus à régulariser ainsi que des dépenses (voir point 22.18).

22.10. Aucune provision n'a été effectuée pour les montants suivants:

a) 2,8 Mio ECU correspondant à des soldes bancaires auprès de la Banque centrale du Zaïre [voir point 22.15 a)];

b) la perte non matérialisée de 0,9 Mio ECU sur la valeur en Bourse d'obligations d'État incluse dans le compte de trésorerie Stabex [voir point 22.15 b)];

c) un montant de 0,1 Mio ECU dû par l'Allemagne au titre de sa contribution pour l'année 1994 qui est encore en attente(609), en raison des taux de change appliqués quand les contributions ont été, en fait, payées, et qui n'a guère de chance d'être récupéré.

Bilan

Dépenses anticipées au titre du 8e FED [point IV b) de la déclaration d'assurance]

22.11. L'audit des crédits a montré que les reliquats du 7e FED ont été utilisés pour financer des opérations qui n'auraient pas été réalisées autrement dans la mesure où le 8e FED n'a pas encore été ratifié. Une telle situation ne s'est jamais produite auparavant. Plus précisément, 78,23 Mio ECU versés sur les fonds du 7e FED à titre d'avances pour le 8e FED ne figurent pas comme débiteurs au bilan du 7e FED, mais sont repris dans le compte de gestion de l'exercice. Les engagements correspondants (représentant un total de 101,5 Mio ECU) sont inclus dans les comptes des projets, mais n'apparaissent pas séparément au bilan. Les faits relevés sont les suivants:

a) pour le Stabex, le 7e FED couvrait la période de 1990 à 1994. Pour l'année 1995, la Commission, se fondant sur une décision du Conseil ACP-UE(610), a utilisé des réserves non affectées du 7e FED, pour un montant total de 76,2 Mio ECU, afin d'effectuer des engagements et des paiements;

b) en ce qui concerne le centre pour le développement industriel (CDI), qui a utilisé l'enveloppe de 60,0 Mio ECU prévue dans le protocole financier annexé à la convention de Lomé IV, la même méthode a été appliquée pour un montant de 25,3 Mio ECU(611).

Détermination du montant des Fonds à la fin de l'exercice (engagements dormants) [point IV a) de la déclaration d'assurance]

22.12. Dans l'annexe 3.1 aux états financiers de l'exercice 1996, la Commission présente une analyse des engagements pour lesquels il n'y a eu aucun mouvement sur une période de plus de dix-huit mois. Parmi ceux-ci, la Commission a identifié des engagements pour un montant total de 34,9 Mio ECU qui doivent être annulés (14,8 Mio ECU pour le 6e FED et 20,1 Mio pour le 7e FED). Les travaux de contrôle réalisés montrent que l'analyse de la Commission sous-estime le montant des crédits qui sont immobilisés inutilement. Un total de 180,2 Mio ECU devrait être dégagé à la place des 34,9 Mio ECU qui apparaissent dans les comptes.

22.13. La même annexe montre également que, sur les 5 096 Mio ECU d'engagements restant à liquider, 530 Mio ECU sont peu susceptibles de donner lieu à paiement. Ce montant représente les réserves pour imprévus constituées lorsque les montants des engagements sont établis. Les soldes du Fonds s'élevant à 2 207,9 Mio ECU, qui sont disponibles pour de nouvelles utilisations (tableau 1), devraient être augmentés, au moyen de dégagements, de 180,2 Mio ECU, et un montant supplémentaire de 530 Mio ECU devrait être pris en considération pour les engagements qui sont peu susceptibles de donner lieu à paiement.

22.14. Il convient d'observer que les transferts Stabex sont inclus dans les engagements à payer, et ce pour un montant de 103,8 Mio ECU qui est dû au Soudan au titre du 7e FED. Une décision politique est indispensable avant le versement de ces fonds au Soudan.

Trésorerie des FED [point IV d) de la déclaration d'assurance]

22.15. Le solde des avoirs bancaires du FED, d'un montant de 402,49 Mio ECU, comprend:

a) 2,8 Mio ECU correspondant à des soldes bancaires auprès de la Banque centrale du Zaïre, dont la récupération s'avère incertaine et qui devraient être identifiés comme des actifs douteux au bilan(612). Les ordonnateurs et les comptables du FED devraient prendre des mesures en vue d'apurer ce montant;

b) 89,55 Mio ECU en obligations d'État (y compris un intérêt accumulé de 1,53 Mio ECU), inclus dans le solde de trésorerie Stabex de 106,06 Mio ECU. Par ailleurs, aucune provision n'a été effectuée pour une perte non matérialisée de 0,92 Mio ECU sur la valeur réelle de ces obligations au 31 décembre 1996.

Avances au titre des bourses d'études et de l'assistance technique [point IV c) de la déclaration d'assurance]

22.16. Les informations relatives aux avances au titre des bourses d'étude et de l'assistance technique, d'un montant total de 19,6 Mio ECU, sont présentées dans les états financiers(613) et ventilées en trois groupes:

a) 4,3 Mio ECU gérés directement par 44 délégations dans les États ACP, sur lesquels seul un montant de 0,5 Mio ECU a été confirmé à la Cour par 26 délégations. Pour 18 avances d'un montant total de 0,3 Mio ECU, aucun mouvement comptable n'a été enregistré depuis 1993 et il est probable qu'elles ont été utilisées. Dans un autre cas, des avances de 1,5 Mio ECU ont été payées depuis le mois de janvier 1993, alors qu'aucune dépense n'a été signalée par la délégation;

b) 9,1 Mio ECU d'avances à l'AEC au titre de l'assistance technique, surévalués de 5 Mio ECU pour des dépenses encourues localement par l'AEC mais non signalées à la Commission en 1996;

c) un montant de 6,2 Mio ECU versé à certaines agences dans les États membres pour des bourses d'études a été surévalué de quelque 5,2 Mio ECU, montant qui n'avait toujours pas été inscrit en dépense en 1996 par la Commission. Dans un cas, la dernière inscription comptable remonte à 1992, mais aucune mesure n'a été prise pour recouvrer l'avance restante de 78 939 ECU.

22.17. L'absence de suivi de ces avances et la comptabilisation tardive des dépenses ont déjà fait l'objet d'observations de la part de la Cour(614). La Cour se félicite de la diminution du montant total des avances, qui est passé de 29 Mio ECU à 19,6 Mio ECU au cours de l'année 1996. Cependant, des efforts devront encore être déployés pour que les comptes soient actualisés. Le solde de 19,6 Mio ECU figurant à l'actif et correspondant aux avances enregistrées par la Commission ne peut pas être considéré comme disponible pour de nouvelles utilisations, et le capital du Fonds est surévalué de quelque 14,7 Mio ECU.

Dépenses à liquider [point IV e) de la déclaration d'assurance]

22.18. Les paiements effectués localement dans les États ACP doivent d'abord être enregistrés par le comptable dans un compte transitoire destiné aux dépenses à liquider, avant d'être attribués à un projet et apurés comme dépenses définitives après contrôle de l'ordonnateur et du contrôleur financier. À la fin de 1996, le montant des dépenses à liquider, soit 33,8 Mio ECU, comprenait en fait 3,3 Mio ECU de recettes et revenus à liquider et 37,2 Mio ECU de dépenses à liquider, ce qui représente 10,0 % du montant total des paiements locaux en 1996.

22.19. Les montants à régulariser comprennent les éléments suivants:

a) les différences entre les soldes de fin d'exercice sur les comptes bancaires de l'État ACP et ceux enregistrés dans les registres comptables, qui correspondent aux paiements locaux pour lesquels la Commission n'avait pas reçu d'informations à la date de la clôture des comptes et qui s'expliquent par des rapprochements comptables. Un total de 4,03 Mio ECU ainsi enregistré à la fin de l'année dans les comptes de cinq banques n'a pu être expliqué par la Commission, dans la mesure où les rapprochements comptables n'avaient pas été opérés et où les procédures d'enregistrement des paiements locaux n'avaient pas été suivies, comme cela est indiqué au point 22.18;

b) des opérations réalisées entre 1988 et 1993 et portant sur 1,1 Mio ECU, pour lesquelles des problèmes ont été identifiés en 1994. Trois ans plus tard, ces derniers n'ont toujours pas été résolus et les paiements demeurent en attente de régularisation.

Observations détaillées sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes

Décisions (engagements primaires)

Erreurs de légalité/régularité substantielles (point VI de la déclaration d'assurance)

22.20. Quatre engagements liés au Stabex, s'élevant à 76,2 Mio ECU, ont été effectués sous forme d'avances au 8e FED en utilisant des fonds du 7e FED sur la base de la décision n° 2/96, du 28 juin 1996, prise par le Conseil ACP-UE. Le FED étant fondé sur un traité international qui ne peut entrer en vigueur avant d'être ratifié, les gouvernements des États membres et des pays ACP ne peuvent décider d'un démarrage anticipé du Fonds, puisque c'est le pouvoir législatif et non le pouvoir exécutif qui ratifie (voir également le point 22.27).

Erreurs de légalité/régularité formelles (point V de la déclaration d'assurance)

22.21. Au total, 13 engagements sur les 63 de l'échantillon (soit 20,6 %) étaient affectés par des erreurs de nature formelle.

22.22. Les engagements concernant deux programmes d'ajustement structurel(615) ont été augmentés de 3,8 Mio ECU et de 4,8 Mio ECU, en vertu des articles 292 et 311 de la quatrième convention de Lomé ainsi que de l'article 62 du règlement financier. Toutefois, les procédures définies à l'article 292, paragraphe 1, de la convention susmentionnée limitent les financements complémentaires aux types traditionnels de programmes et de projets. Dès lors, ces engagements complémentaires n'auraient pas dû être autorisés selon cette procédure.

22.23. Une proportion croissante de mesures d'ajustement structurel est financée au moyen de subventions provenant des programmes indicatifs nationaux(616). Neuf engagements(617), correspondant à 84,2 Mio ECU, ont été financés à la charge des programmes indicatifs nationaux et ont conduit à un dépassement de la limite de 10 %. Aucune information n'a été fournie au comité du FED sur le pourcentage de dépassement de ce plafond indicatif ou sur les raisons de cette situation.

22.24. En ce qui concerne les opérations gérées dans le cadre d'un mandat, la Cour a constaté les points suivants:

a) le plafond de 3 % de taux d'intérêt applicable aux prêts en capitaux-risques(618) n'a pas toujours été rigoureusement respecté; lorsque l'aide financière était accordée par un intermédiaire sous forme de prise de participation, une rémunération supérieure n'était pas exclue, puisque cette dernière représente 50 % des dividendes;

b) l'article 233, paragraphe 4, point b), dispose que toute marge financière revenant à l'intermédiaire à la suite de cette transaction est utilisée à des fins de développement (après prise en compte des coûts administratifs, des risques financiers et de change ainsi que du coût de l'assistance technique). Cette condition n'était pas intégrée dans les contrats de financement concernant trois engagements;

c) dans le cas d'un engagement portant sur une bonification d'intérêts, les dispositions de l'article 235, point b), de la convention de Lomé, selon lesquelles le taux d'intérêt supporté par l'emprunteur ne doit être ni inférieur à 3 % ni supérieur à 6 %, n'étaient pas totalement respectées, la possibilité d'un taux d'intérêt supérieur à 6 % n'ayant pas été exclue du contrat de financement.

Paiements

Non-opinions (point X de la déclaration d'assurance)

22.25. Dans un certain nombre de cas dont on peut estimer qu'ils représentent 4,5 % des opérations de paiement, il est impossible d'apprécier la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, essentiellement en raison d'obstacles matériels à l'audit sur lesquels la Commission n'a aucune influence.

22.26. L'absence de pièces justificatives a été constatée pour cinq paiements locaux supplémentaires, correspondant à 0,1 Mio ECU, qui ont fait l'objet d'une régularisation au cours de l'année 1996.

Erreurs de légalité/régularité substantielles (points VII et VIII de la déclaration d'assurance)

22.27. Il a déjà été indiqué au point 22.20 ci-dessus que certains paiements ont été réalisés au titre du 8e FED au moyen de fonds du 7e FED, en application de décisions prises par le Conseil ACP-UE. Étant donné que le 8e FED n'était pas encore approuvé à l'époque, les paiements sous-jacents correspondants de l'échantillon, d'un montant total de 68,6 Mio ECU, ont été réalisés sur des crédits qui n'étaient pas disponibles au moment de cette opération.

22.28. Le montant le plus probable correspondant aux erreurs de légalité/régularité substantielles - erreurs quantifiables affectant directement les montants des opérations sous-jacentes aux fonds FED décaissés - affectant les paiements de cet exercice est de 21,2 Mio ECU (soit 2,0 % des paiements). Ces erreurs portent sur les points suivants:

a) la non-éligibilité des paiements (absence de vérification du respect des conditions posées pour l'ajustement structurel; fournitures de produits non-éligibles à un projet);

b) le calcul des montants payés à des contractants (remboursement d'avances; 16 cas où la règle de la retenue des 10 % n'a pas été respectée);

c) un montant payé dans la monnaie du pays dépassait le montant engagé dans cette même monnaie.

Erreurs de légalité/régularité formelles (point IX de la déclaration d'assurance)

22.29. Sur l'ensemble des paiements, 10,9 % étaient affectés par des erreurs formelles - erreurs sans aucune incidence directe quantifiable sur les montants des opérations sous-jacentes aux fonds FED décaissés -, en particulier dans le domaine de l'ajustement structurel ainsi que dans celui des opérations gérées par la BEI.

22.30. En ce qui concerne l'ajustement structurel, deux paiements, représentant un montant total de 12,7 Mio ECU, ont été effectués, en infraction aux dispositions de l'article 250, paragraphe 3, de la convention de Lomé, sur des comptes ouverts en dehors de l'Union européenne(619) (États-Unis d'Amérique). Deux autres ont été réalisés sans que le protocole d'accord requis concernant l'utilisation des fonds de contrepartie ait été conclu(620). En ce qui concerne la conditionnalité, il a été constaté que soit les paiements étaient réalisés alors que les conditions n'étaient pas toutes réunies, soit la conditionnalité était modifiée et/ou supprimée sans que le comité du FED en soit informé.

22.31. En ce qui concerne le versement des aides, les erreurs étaient de différents types, à savoir le non-respect des procédures d'appels d'offres fixées, l'absence dans certains cas des garanties bancaires requises, le versement de fonds sur des comptes bancaires différents de ceux figurant dans le contrat.

AUTRES OBSERVATIONS

Observations relatives à d'autres informations présentées

22.32. Outre les bilans financiers, le compte de gestion et ses annexes, examinés dans le cadre de la DAS 1996, d'autres informations présentées par la Commission dans les états financiers ont également été étudiées. Le principal objectif de cette étude était de vérifier la cohérence de ces autres informations avec les états financiers contrôlés.

22.33. Les paiements au titre de l'appui à l'ajustement structurel et de Stabex sont dans un premier temps effectués sur des comptes bancaires intermédiaires en Europe. Pour le soutien à l'ajustement structurel, les fonds transmis aux autorités bénéficiaires doivent, conformément à l'article 250, paragraphe 3, de la convention de Lomé, être considérés comme des avances de fonds en attendant que ces autorités ne justifient leur utilisation. La Commission ne suit pas cette disposition de la convention.

22.34. Pour les deux instruments (Stabex et ajustement structurel), des fonds de contrepartie en monnaie locale sont également constitués. En ce qui concerne le 7e FED, la Commission a fourni des précisions concernant les paiements effectués, les montants en écus en dépôt sur des comptes ouverts auprès de banques européennes ainsi que les fonds de contrepartie constitués, utilisés ou restant à utiliser(621):

a) sur les paiements réalisés à ce jour au titre de l'appui à l'ajustement structurel, d'un montant total de 1 308,3 Mio ECU, 76,1 Mio ECU sont déposés sur des comptes ouverts auprès de banques européennes; les fonds de contrepartie en monnaie locale restant à utiliser s'élèvent à 152,3 Mio ECU. Cependant, les délégations ont confirmé à la Cour des montants de 74,3 Mio ECU et de 107,4 Mio ECU, respectivement;

b) sur les 1 610,6 Mio ECU versés au titre de transferts Stabex du 7e FED (y compris les acomptes pour le 8e FED), 575 Mio ECU sont déposés sur des comptes ouverts auprès de banques européennes; les fonds de contrepartie en monnaie locale non utilisés s'élèvent à 222,7 Mio ECU. Les délégations ont confirmé à la Cour des montants de 744,4 Mio ECU et de 116,7 Mio ECU, respectivement.

22.35. Les chiffres présentés concernant l'initiative spéciale pour l'Afrique (réhabilitation)(622) englobent les fonds du FED et les fonds budgétaires. Le total des engagements est de 783,0 Mio ECU, dont 592,7 Mio ECU sont financés sur des ressources du FED; le total des paiements est de 227,0 Mio ECU, dont 152,6 Mio ECU sont financés par le FED.

22.36. Enfin, les autorisations globales pour les capitaux-risques, représentant 30,0 Mio ECU, dont 5,0 Mio ECU pour le 6e FED et 25,0 Mio ECU pour le 7e FED, ne font l'objet d'aucune mention(623).

Gestion des comptes bancaires du Stabex

22.37. À l'issue d'un appel d'offres restreint lancé en juin 1994, le compte bancaire du Stabex a été ouvert en octobre 1994 pour une période initiale de un an. Les conditions générales ont été fixées par échange de lettres entre le comptable (DG XIX) et la banque retenue. Le compte a ensuite été renouvelé, chaque fois pour une période de un an, sans aucune modification de ces conditions générales.

22.38. Le taux d'intérêt servi sur ce compte constituait un des critères retenus pour évaluer les conditions offertes par les banques appelées à présenter des offres. Toutefois, les coûts des services proposés n'étaient nullement pris en considération et ne figuraient pas dans les conditions générales applicables au compte. En l'absence de tout accord, la banque retenue a décompté des frais conformément à ses conditions générales. Compte tenu du fait que ces frais n'étaient pas comptabilisés séparément, mais déduits des intérêts versés à la Commission, cette dernière n'était pas en mesure d'apprécier ce que lui coûtaient effectivement ces services bancaires.

22.39. Le compte Stabex est composé de nombreux sous-comptes bancaires «capital» et «intérêts» et d'un portefeuille d'obligations d'État, qui sont gérés globalement de façon à optimiser le rendement des comptes, conformément à la politique d'investissement prudente de la Commission et à l'exigence de liquidités du FED. Des informations concernant toutes les opérations sous-jacentes, les relevés bancaires et une synthèse globale du compte Stabex sont fournis par la banque. Un seul compte, représentant le compte Stabex global, est ouvert dans les registres comptables du FED(624). Les entrées comptables sont enregistrées sur la base de la synthèse du compte Stabex, qui donne des détails sur les intérêts perçus, les paiements et les transferts entre les différents comptes.

22.40. Le total des intérêts Stabex perçus durant l'année (15,7 Mio ECU selon les comptes) se compose de 2,7 Mio ECU d'intérêts provenant des dépôts faits dans l'année, de 13,8 Mio ECU d'intérêts provenant des obligations et de 0,9 Mio ECU de moins-value.

22.41. Les pièces justificatives relatives au compte Stabex se sont révélées être incomplètes - aucun relevé bancaire n'existait pour deux des comptes bancaires et tous les relevés n'étaient pas disponibles pour deux autres comptes; les instructions à la banque et les confirmations des opérations par cette dernière étaient aussi incomplètes. La totalité des relevés bancaires et des confirmations d'opérations sont les documents de base minimaux exigés comme pièces justificatives des mouvements comptables enregistrés pour ce qui concerne les comptes bancaires, et il est absolument impératif qu'il existe des contrôles pour s'assurer qu'ils ont tous été reçus et conservés. En l'absence de pièces justificatives, il est impossible de vérifier quels types de vérifications ont été réalisés par le comptable pour s'assurer que ses instructions ont été suivies, que la totalité des montants dus au FED ont été perçus et que les avoirs de la Communauté sont protégés.

22.42. Au sein des services comptables, aucune procédure uniformisée n'a été mise en place en ce qui concerne l'enregistrement des opérations bancaires, le recouvrement des charges bancaires non dues, le classement et l'archivage des relevés bancaires ou l'exécution des rapprochements afférents. Au cours de l'audit DAS pour l'exercice 1996, l'absence de procédures de rapprochement comptable cohérentes et appropriées entre les relevés bancaires et les registres comptables (voir point 22.19) a été observée. Pour un certain nombre de comptes bancaires, les opérations ont été enregistrées de façon incorrecte et le suivi des opérations pour lesquelles aucune information n'était disponible a été insuffisant.

22.43. Ces déficiences ont déjà été portées à la connaissance du comptable les années précédentes, mais la situation demeure peu satisfaisante. Des procédures uniformisées doivent être mises en place et appliquées au sein des services comptables.

Conditions des devis programmes et des marchés de travaux en régie

22.44. Sur 30 paiements examinés dans le cadre de la DAS 1996 concernant des devis programmes et des marchés de travaux en régie de 22 paiements ayant trait à des marchés d'un montant de 41,2 Mio ECU apparaissaient les faiblesses suivantes:

a) huit contrats ne faisaient aucune mention des conditions concernant le régisseur d'avances, le comptable ou les modalités de récupération de l'avance. Certaines responsabilités n'étaient pas précisées en ce qui concerne les paiements effectués sur l'avance et l'utilisation des fonds perçus par les bénéficiaires;

b) dix contrats ne prévoyaient aucune procédure pour les marchés passés au niveau local et douze autres contrats présentaient des conditions de marchés locaux différentes de celles autorisées dans les instructions des services centraux. L'incidence de ces différences constatées au niveau des procédures de marchés sur les coûts supportés en fin de compte par le FED ne peut être quantifiée.

22.45. L'application des instructions à l'intention des gestionnaires devrait être contrôlée, et toutes les dérogations devraient faire l'objet d'une approbation spécifique.

Opérations gérées par la BEI

22.46. En ce qui concerne les opérations gérées par la BEI, alors que la vérification des calculs relatifs aux bonifications d'intérêts concernant les opérations sélectionnées dans l'échantillon n'a fait apparaître aucune erreur, la Commission elle-même ne vérifie toujours pas si les éléments utilisés pour le calcul et le mode de calcul des montants versés sont conformes aux dispositions du règlement financier(625) et de l'article 235 de la convention.

Comptes bancaires des États ACP pour les transferts Stabex

22.47. Les transferts Stabex sont d'abord virés des comptes bancaires du FED sur des comptes bancaires intermédiaires porteurs d'intérêts, ouverts en Europe au nom de l'État ACP considéré, mais pour lesquels les signatures de la Commission et de l'État ACP concerné sont requises conjointement. Ces fonds ne peuvent être débloqués que lorsque les conditions concernant leur utilisation sont réunies(626).

22.48. Toutefois, la Cour a relevé un cas où, dans l'attente de l'accord relatif à l'utilisation des transferts Stabex, les fonds provenant du compte bancaire intermédiaire ont été utilisés pour acquérir des parts d'un fonds de placement. La Commission devrait rappeler à ses agents et aux États ACP concernés que ce type d'opération est contraire à la convention de Lomé.

Conditions contractuelles relatives à la variation des prix des marchés de travaux

22.49. Des modifications dans les coûts des travaux du cocontractant, tels que les coûts des matériaux ou de la main-d'oeuvre, apparaissant lors de l'exécution du contrat, peuvent donner lieu à des versements supplémentaires, qualifiés de «variation de prix». Les règles régissant le calcul des variations de prix figurent dans le cahier des prescriptions spéciales. Deux systèmes sont généralement utilisés: les indices publiés des prix ou la variation des prix fondée sur les prix réellement payés aux fournisseurs. Les deux systèmes impliquent, toutefois, que les «taux de base», c'est-à-dire les prix fondés sur les coûts en vigueur au moment de l'ouverture des soumissions, soient indiqués correctement, ce qui doit être vérifié lors de l'évaluation des soumissions.

22.50. Lors de son examen des paiements pour les marchés de travaux, la Cour a identifié un cas, pour lequel le montant de la variation du prix versé était conforme aux conditions contractuelles, mais n'était, cependant, pas justifié d'un point de vue économique, dans la mesure où le taux mentionné dans l'offre était manifestement sous-estimé (Ouganda, routes de Kampala, produits bitumeux).

22.51. Bien que la légalité/régularité de ce paiement ne puisse pas être contestée, la Cour attire l'attention sur le fait que la vérification approfondie des taux de base des coûts pendant l'évaluation des soumissions est essentielle, si l'on veut éviter de verser des montants au titre de la variation de prix qui soient conformes aux conditions contractuelles, mais qui ne soient pas justifiés d'un point de vue économique.

RÉPONSES DE LA COMMISSION

Observations détaillées sur les comptes

Avances sur contrats

22.7. La Commission distingue dans les comptes 1996 du FED les avances des paiements définitifs, ce qui permet de suivre l'apurement des avances.

Les états financiers les présentent comme des dépenses sur projets, ce qui correspond bien à leur nature. En effet, le règlement financier prévoit une présentation des dépenses sans distinction entre avances et acomptes.

Cependant, la Commission reconnaît l'utilité de présenter dans une annexe aux états financiers le montant des avances. Cela a été réalisé pour la première fois dans les états financiers relatifs à l'exercice 1996 (annexe 3.4, p. 167).

Afin de pouvoir établir un état fiable de la situation des avances à la clôture de l'exercice, le système comptable a été amélioré, en juin 1995, en permettant un enregistrement du montant des avances dans leur monnaie de paiement avec indication expresse de cette dernière. Cependant, la publication des avances implique un rattrapage de l'historique (avances enregistrées avant juin 1995) au niveau des monnaies et montants convertis, qui n'a pu être totalement achevé à la clôture 1996, compte tenu des moyens disponibles. La Commission valide les données chiffrées de la Cour. La différence avec les chiffres présentées en annexe aux états financiers provient d'une erreur dans le programme informatique. Celle-ci a été corrigée en 1997.

Principes, méthodes et pratiques comptables

22.9 a) Dans le bilan, la Commission a inscrit un seul chiffre pour le solde de tous ses comptes en banque. En effet, elle considère qu'en faisant un sommaire des centaines de comptes sous-jacents au bilan (et ouverts bien entendu à l'examen des instances de contrôle) elle favorise la transparence et la compréhension du bilan.

22.9 b) La comptabilité des paiements locaux ne peut être finalisée que lorsque tous les justificatifs accompagnant les extraits des comptes en banque ont été vérifiés par l'ordonnateur et le contrôleur financier pour leur imputation définitive.

Un extrait de compte peut aussi avoir des dépenses et des recettes sans pièces justificatives. Comme toutes ces opérations sont en principe apurées durant l'exercice suivant, il n'y a aucune raison de les séparer en dédoublant les comptes en suspens.

22.10 a) Au moment de l'élaboration des comptes finaux, il y avait un espoir d'obtenir du gouvernement du Zaïre le remboursement du solde de notre compte. Cet espoir, à la suite des événements récents, ne sera probablement pas réalisé. La Commission prendra donc les mesures nécessaires.

22.10 b) Il est exact que, pour certains investissements, la valeur de réalisation à l'échéance n'est pas l'équivalent du montant payé à l'achat. Toutefois, cette différence, s'il s'agit d'une perte, est toujours compensée par des intérêts reçus. À la fin de l'exercice, la Commission ne fait provision ni pour perte, ni pour intérêt à recevoir, ni pour profit sur réalisation, se bornant à enregistrer la situation au 31 décembre de l'exercice.

22.10 c) Malgré la demande adressée par la Commission aux autorités allemandes, aucune réponse n'a été reçue. La Commission doit donc enregistrer ce montant parmi les profits et pertes.

Bilan

Dépenses anticipées au titre du 8e FED

22.11. En ce qui concerne la comptabilisation des montants payés en avance de la ratification du 8e FED, la Commission, par prudence, a effectivement inscrit les dépenses au titre du 7e FED.

Par conséquent, elles ne sont pas distinctes des autres dépenses figurant sur le bilan et les états financiers.

Dès que la procédure de ratification sera achevée, La Commission prendra des mesures appropriées pour réimputer ce montant en dépenses du 8e FED.

Détermination du montant des Fonds à la fin de l'exercice financier (engagements dormants)

22.12. La comptabilité enregistre les obligations juridiques prises par la Commission pour l'exécution des FED. Ainsi, les engagements sont comptabilisés au moment des décisions de financement de la Commission. Les conventions de financement ou les échanges de lettres en tenant lieu sont des contrats liant la Commission et le bénéficiaire ACP. Toute modification de ce contrat est subordonnée à l'accord des deux parties. Ainsi, la clôture d'un projet nécessite l'accord de l'ordonnateur national qui confirme que l'exécution d'un projet est terminée. La réduction du montant d'un projet en cours donne lieu à une décision de la Commission sur requête de l'ordonnateur national.

Les montants que la Commission indique comme devant être dégagés (34,9 Mio ECU à la fin de 1996) correspondent à des projets pour lesquels les parties sont d'accord pour lancer les procédures de clôture.

L'écart entre les chiffres de la Cour et ceux des états financiers (soit 145,3 Mio ECU) provient des quatre raisons suivantes:

- une différence de jugement quant à la reprise de la coopération avec certains pays ACP qui doit aboutir à la réactivation de certains projets (26 Mio ECU). Il s'agit en particulier de la Guinée équatoriale (4 engagements pour 6,1 Mio ECU), de la Gambie (5 engagements pour 4,2 Mio ECU), pays avec lequel la coopération a repris au début de 1997, et du Togo (un engagement Sysmin de 15,7 Mio ECU). Dans ce dernier cas, les études techniques devant aboutir à la redéfinition du projet Sysmin ont été lancées au début de 1997;

- une différence de principe sur l'opportunité de dégager des crédits de projets pour lesquels des réclamations ont été introduites (19,4 Mio ECU): la Commission estime plus rationnel de dégager le reste à liquider une fois toute hypothèque levée;

- une divergence de critères en ce qui concerne les dégagements sur opération BEI (10,9 Mio ECU): la Commission n'est pas habilitée à clôturer en l'absence d'une requête de la BEI et celle-ci souhaite maintenir ouverts ces projets;

- une différence d'appréciation sur les éléments permettant de conclure aux dégagements des projets sans mouvement comptable (89,1 Mio ECU). La Commission examinera dans quelle mesure ces engagements peuvent être clôturés. Elle a déjà procédé à la clôture, en 1997 de certains de ces projets à hauteur de 19,6 Mio ECU.

22.13. Les 530 Mio ECU indiqués à l'annexe 3.1 (p. 163) des états financiers représentent 6,3 % de la valeur initialement engagée. La Commission réalisera une analyse plus approfondie de cette situation.

Trésorerie FED

22.15. Voir réponses au point 22.10.

Avances au titre des bourses d'études et de l'assistance technique

22.16. La Commission a entrepris d'apurer les avances pour les bourses (délégations et organismes gestionnaires des États membres) et l'assistance technique (AEC). Cet effort a porté ces fruits puisque les avances ont diminué de 32 % entre 1995 et 1996.

1) Les 4,3 Mio ECU représentent non seulement des dépenses à imputer aux projets, mais aussi des disponibilités pour des dépenses futures.

En 1996, la Commission s'est attachée à apurer les avances les plus importantes (organismes gestionnaires des États membres et AEC), compte tenu des moyens disponibles. Les avances aux délégations font l'objet d'une action spécifique en 1997.

2) Entre 1995 et 1996, l'avance AEC constatée à la clôture des comptes a diminué de 40 % et représentait environ quatre mois de dépenses de l'AEC, ce qui semble tout à fait raisonnable.

Compte tenu des délais internes à l'AEC pour rassembler et contrôler les pièces justificatives des dépenses locales (dans les États ACP), d'une part, et de la date de clôture des comptes du FED (à la fin de janvier 1997), d'autre part, il était matériellement impossible d'imputer certaines dépenses 1996 de l'AEC. Ces dépenses imputées au cours du premier semestre de 1997 représentaient un volume équivalent à deux mois et demi de dépenses de l'AEC.

L'avance versée à l'AEC et non apurée à la clôture des comptes est présentée à l'actif du bilan conformément aux normes comptables généralement admises.

3) Entre 1995 et 1996, les avances versées aux organismes gestionnaires des États membres non apurées à la clôture des comptes ont diminué de 40 %. La Commission poursuit son effort en vue de l'apurement des avances.

Les avances versées aux organismes gestionnaires des États membres et non apurées à la clôture des comptes sont présentées à l'actif du bilan conformément aux normes comptables généralement admises.

22.17. Compte tenu de la date de clôture des comptes du FED (à la fin de janvier), il n'est matériellement pas possible d'imputer toutes les dépenses effectuées par les organismes gestionnaires au cours de l'exercice. Les avances non apurées sont donc présentées à l'actif du bilan dans l'attente de la présentation des décomptes de dépenses par ces organismes. La Commission est disposée à ajouter une note de bas de page aux états financiers indiquant que ces avances peuvent représenter des dépenses déjà effectuées sur l'exercice.

Dépenses à liquider

22.18. L'encours des paiements locaux restant à régulariser à la clôture de l'exercice 1996 (37,2 Mio ECU) représentait 2,8 % du volume des paiements au titre du FED, ce qui semble tout à fait raisonnable.

22.19 1) Les anomalies notées par la Cour ont été corrigées et des réconciliations ont été préparées. Des instructions relatives à ce travail seront révisées et renforcées dans le courant de cet exercice.

2) La Commission a identifié les opérations concernées et a pris les mesures nécessaires qui seront mises en application dans l'exercice courant.

Observations détaillées sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes

Décisions (engagements primaires)

Erreurs de légalité/régularité substantielles

22.20. La décision d'engagements prise par la Commission respecte les modalités prévues dans sa base légale, à savoir la décision du Conseil des ministres ACP-CE (décision n° 2/96, du 28 juin 1996).

En ce qui concerne la légalité même de la décision du Conseil conjoint, il est à noter que, de façon générale, la convention de Lomé prévoit en outre, dans son article 366, paragraphe 2, que le Conseil de ministres a le pouvoir d'arrêter les mesures transitoires nécessaires. Cette disposition a été interprétée et appliquée par analogie pour arrêter des mesures transitoires pour assurer le passage entre Lomé IV et Lomé IV révisée et pourrait, dans la même optique, être appliquée pour couvrir la transition entre le premier et deuxième protocole financier (qui sont parties intégrantes de la convention). Les décisions prises ne se réfèrent malheureusement pas explicitement à cette disposition de la convention.

Enfin, la Commission rappelle les conséquences pratiques qu'un éventuel refus de mettre en oeuvre la décision du Conseil des ministres ACP-CE précitée aurait eu pour les transferts Stabex: pour au moins sept pays (Dominique, Sénégal, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et les Grenadines, Togo et Zimbabwe), la non-compensation des recettes d'exportations et donc la rupture du système de stabilisation de leur économie fragile (voir réponse au point 22.11 ci-dessus).

Erreurs de légalité/régularité formelles

22.22. Concernant les décisions d'augmentation de ressources des programmes d'appui à l'ajustement structurel, l'application de l'article 292, paragraphe 1, de la quatrième convention de Lomé est tout à fait correcte, parce que cet article ne limite nullement son champ d'application aux projets et programmes de type «traditionnel» (l'article se réfère aux «projets et programmes» faisant l'objet d'une convention de financement). Cela est très clair pour les programmes financés sur ressources du programme indicatif national.

Quand il est question de programmes financés uniquement sur ressources de la facilité ajustement structurel, la Commission - en l'absence d'une procédure expressément prévue - a appliqué par analogie la même procédure. Par ailleurs, pour l'avenir, l'accord interne du 8e FED prévoit, de façon explicite [article 25, paragraphe 3, point a)], l'application aux programmes d'appui à l'ajustement structurel de la même procédure que l'article 292 de la convention.

22.23. Le dépassement du seuil de 10 % dans l'utilisation des ressources programme indicatif national de neuf pays a été fait selon les règles de l'accord interne. La Commission a toujours jugé que le Comité du FED en était automatiquement informé, lors de la soumission des propositions de financement. Cependant, à la suite des observations de la Cour des comptes, des instructions ont été données pour que, à partir de 1997, tout dépassement du seuil de 10 % soit explicitement mentionné dans la proposition de financement soumise pour avis au Comité du FED.

22.24 1) En se référant aux dispositions de l'article 234, la Cour des comptes observe qu'en cas de prises de participation une rémunération équivalente à 50 % des dividendes perçus par l'intermédiaire financier doit être versée à la BEI, ce qui peut conduire à un taux perçu par la BEI supérieur à 3 %.

Il peut être rappelé à cet égard que, s'il y a faillite ou cessation d'activité de la part de la société dans laquelle l'emprunteur de la BEI souscrit une prise de participation, l'emprunteur est dispensé de rembourser la part correspondante du prêt obtenu de la BEI; cela veut dire que les États membres de l'Union européenne supportent totalement le risque de ce genre d'opération. Il est donc normal qu'en revanche, lorsque l'opération est profitable, les États membres perçoivent une partie des bénéfices versés, d'autant que les États membres supportent un risque de change.

2) En se référant à l'article 233, la Cour des comptes observe que les contrats de financement ne prévoient pas que toute marge financière revenant à l'intermédiaire soit utilisée à des fins de développement, après avoir pris en compte les coûts administratifs, les risques financiers et de change et le coût de l'assistance technique.

D'une façon générale, les intermédiaires pour les prêts visés par ces dispositions sont soit un État ACP, soit une banque de développement. En cas d'excédents de la marge financière, ceux-ci vont soit dans le budget de l'État en voie de développement, soit ils constituent des ressources pour l'intermédiaire financier, utilisées pour son activité normale de prêts. L'esprit de cet article est donc respecté. Il peut en outre être ajouté que la marge financière est fixée par la BEI de sorte qu'elle permette à l'intermédiaire de faire face à ces coûts. Enfin, dans les pays ACP dont la monnaie se déprécie plus ou moins fortement et rapidement, les effets du risque de change pèsent souvent lourd sur la marge d'intermédiation.

3) Afin de répondre à une demande pressante de certains de ses emprunteurs, la Banque a accordé des financements à taux ouvert en monnaie unique. Dans ces cas-là, la combinaison des dispositions de l'article 235 b), relatives au plafonnement du taux d'intérêt supporté par l'emprunteur, qui concerne les prêts contractés au taux de référence qui est celui de l'écu, et de celles relatives à la fixation du taux de la bonification d'intérêts au jour de la signature ne permet pas de retenir le plafonnement du taux d'intérêt dans le contrat de financement.

Paiements

Erreurs de légalité/régularité substantielles

22.27. Voir réponse au point 22.20.

22.28. 1) Dans un cas, la décision de décaissement de la deuxième tranche d'ajustement structurel a été prise sur la base de deux revues des conditions de décaissement réalisées, l'une par un bureau d'experts comptables (janvier 1996) et l'autre par les services de la Commission (juin 1996).

Dans l'autre cas, la convention de financement aurait dû effectivement être conclue avant le lancement de l'appel d'offres. La nature des fournitures et des objectifs de la convention de financement avaient été respectés, mais adaptés aux besoins réels confirmés par l'ordonnateur national, dans le cadre du budget de la convention de financement.

2) La Commission considère que les contrats d'assistance technique (travail en régie) sont des marchés exécutés par tranche dont l'exécution de chacune est approuvée par le maître d'ouvrage au fur et à mesure de la liquidation des facturations correspondant aux heures prestées. Ici, une retenue de garantie serait contradictoire avec les réceptions définitives des tranches de prestation. En effet, il serait difficile au maître d'ouvrage de conserver une retenue de garantie pour mauvaise exécution du contrat alors qu'il a accepté les services au fur et à mesure qu'ils étaient prestés.

C'est pourquoi la Commission accepte que l'administration ACP négocie des conditions spéciales dérogeant aux conditions générales ou ordonnance 100 % de la valeur des prestations effectuées. Dans trois cas, les conditions générales de la décision n° 3/90 ne s'appliquent pas, dans quatre cas (27 720,60 écus), les conditions spéciales dérogent aux conditions générales et dans neuf cas (48 217,23 écus), l'ordonnancement a été effectué à hauteur de 100 % des prestations effectuées.

La Commission partage l'opinion de la Cour concernant un cas où l'avance aurait dû être récupérée à hauteur de 6 700 écus dès le premier acompte et non à partir des suivants.

3) En ce qui concerne un devis programme, sa valeur avait été établie en monnaie locale. Le montant payé était libellé en écus et le montant du devis programme en monnaie nationale a ainsi été dépassé. Ce trop versé est récupéré, soit sur le devis programme suivant, soit lors du remboursement de l'avance.

Erreurs de légalité/régularité formelles

22.30 a) Pour deux pays ACP où des fonds d'ajustement structurel ont été transférés sur leurs comptes auprès de banques situées à New York, la Commission reconnaît n'avoir pas pleinement appliqué les dispositions de l'article 250.3 de la convention de Lomé. Cependant, cela a été fait par volonté conjointe des parties signataires des conventions de financement et dans un souci de bonne gestion financière, parce que l'application stricte dudit article aurait entraîné des conséquences très négatives (manque de transparence et d'efficacité) dans la gestion des devises et des réserves de change desdits gouvernements.

b) Un cas concerne le déboursement des fonds de contrepartie de l'ajustement structurel selon les prescriptions du «Memorandum of understanding» en vigueur entre la Commission et le gouvernement, ce memorandum ayant été prorogé après sa date d'expiration par accord tacite entre les deux parties.

c) Dans un cas, le décaissement de la tranche unique du programme d'appui à l'ajustement structurel a été retardé jusqu'à ce que le gouvernement concerné et le Fonds monétaire international (FMI) aient trouvé un accord pour la deuxième année de la facilité de l'ajustement structurel renforcé. Le décaissement est donc intervenu seulement quand les conditions du programme étaient réunies. En effet, la chronologie des décisions prises par la Commission et le FMI démontre qu'aucune anomalie n'est intervenue dans la procédure de déboursement. En outre, la décision de la Commission est intervenue en parallèle et en cohérence avec celle du FMI, les services de la Commission étant en mesure de retarder le déboursement effectif de la tranche jusqu'au moment de la prise de décision formelle de la part du FMI. Cela dit, les services de la Commission n'ont jamais douté du résultat de cette décision.

d) Dans un cas, les changements introduits avec l'avenant à la convention de financement de 1994 ne concernaient pas l'ensemble des conditionnalités du programme, mais uniquement la fiscalité et les modalités de justification des importations et de création des fonds de contrepartie (le système de change ayant entre-temps profondément changé dans le pays concerné). S'agissant d'adaptations (au contexte du pays) purement techniques, la saisie du Comité du FED ne s'avérait pas nécessaire.

e) Dans un cas, la décision de décaissement de la première tranche d'ajustement structurel a été prise sur la base du respect intégral des conditions de décaissement établies dans la convention de financement; cette appréciation ayant été faite par les services de la Commission en juin 1996.

f) Dans un cas, la tranche additionnelle d'appui à l'ajustement structurel, objet d'une augmentation de la convention de financement en vigueur entre la Commission et le gouvernement, a été utilisée spécifiquement en appui au budget et aux réformes du secteur de la santé. S'agissant d'une tranche complémentaire, ciblée uniquement sur la santé, la revue des conditions de décaissement n'a porté que sur les engagements pris par le gouvernement dans ce secteur; le suivi des aspects macro-économiques et sectoriels autre que la santé étant assuré dans le cadre de la mise en oeuvre ordinaire du programme.

22.31 a) Dans un cas, une procédure accélérée d'appel d'offres aurait dû être mise en oeuvre conformément à la convention de financement. En raison d'une erreur du pouvoir adjudicateur portant sur la procédure d'appel d'offres, une procédure restreinte a été lancée, suivie par un marché de gré à gré. Toutefois, eu égard au montant à prendre en considération, une procédure restreinte d'appel d'offres aurait déjà dû être prévue dans la convention de financement.

b) Dans deux cas, la Commission reconnaît le fait que les avances ont été payées sans garantie bancaire. Dans le premier cas, les services gestionnaires et financiers ont considéré que, comme le paiement était intervenu six mois après le début d'exécution du contrat, il s'agissait non pas d'une avance, mais d'un premier paiement contre services rendus.

c) Dans deux cas où un paiement a été effectué sur un compte bancaire différent de celui spécifié dans le contrat, l'ordre de paiement indique le compte bancaire sur lequel le paiement a été versé. Celui-ci est établi et signé par l'ordonnateur national et le chef de délégation. Il en résulte que les parties au devis programme ont accepté formellement (par écrit) ce changement de compte. Dans le second cas, le compte bancaire a été confirmé par le devis programme n° 5 révisé.

AUTRES OBSERVATIONS

Observations relatives à d'autres informations présentées

22.33. La Commission considère que la présentation des paiements Stabex et ajustement structurel respecte les dispositions légales en la matière. Les mécanismes de la convention de Lomé ne prévoient pas de retracer dans la comptabilité du FED l'utilisation des fonds appartenant aux États ACP après transfert au titre de l'ajustement structurel ou du Stabex.

La Commission a déjà donné, dans le cadre du rapport spécial d'appui à la DAS 1994 (points 3.40 à 3.42), des explications détaillées à cet égard. Elle tient, cependant, à réaffirmer que, s'agissant d'aides à la balance des paiements:

- l'utilisation finale de ces crédits est constituée par le versement des fonds à l'État bénéficiaire;

- les transferts ont un caractère définitif;

- les fonds déposés sur les comptes ECU en Europe et les fonds de contrepartie sont la propriété de l'État bénéficiaire.

Cependant, dans un souci de transparence et malgré l'absence d'obligation réglementaire, la Commission publie dans les états financiers des tableaux présentant le degré de mobilisation des fonds déposés en Europe et des fonds de contrepartie (p. 78 à 97 des états financiers 1996).

22.34. La différence entre les chiffres s'explique par les raisons suivantes:

- toutes les délégations n'avaient pas encore répondu lors de la clôture des comptes;

- il peut y avoir des transactions complémentaires du fait que la Commission (novembre) et la Cour (avril/mai de l'année prochaine) n'appliquent pas la même période d'interrogation et que la date des extraits bancaires n'est donc pas systématiquement la même;

- la Cour pourrait avoir utilisé un taux différent que celui du 31 décembre appliqué par la Commission pour valoriser les fonds de contrepartie en écus.

22.35. La Commission a en effet présenté dans ces commentaires aux états financiers les chiffres cumulés FED et budget général. Elle s'attachera à faire la distinction entre ces deux sources de financement dans les prochains états financiers.

22.36. La Commission est disposée à donner une telle information dans les prochains états financiers.

Gestion des comptes bancaires du Stabex

22.37 22.38. Dans le passé, la situation à propos des intérêts à imputer à la dotation Stabex pour des 6e et 7e FED n'était pas claire.

En effet, jusqu'à l'ouverture du compte spécial on n'attribuait des intérêts au Stabex que par un calcul. En outre, à cause du maintien des soldes des comptes de la Commission à un niveau très bas, il n'y avait pas suffisamment d'intérêts pour satisfaire aux résultats de ces calculs. Pour remédier à ces problèmes, le compte Stabex a été ouvert. Il est vrai que la banque appliquait ses termes et ses conditions générales à ce compte.

Dès que l'on aura la certitude de recevoir des contributions sur le Stabex et que les dépenses du 8e FED seront programmées, un appel d'offres sera lancé pour renouveler les termes du contrat. À cette occasion, une attention particulière sera portée aux coûts des opérations et une transparence accrue des opérations sera exigée.

22.39 22.41. En ce qui concerne le suivi comptable, la Commission affirme que la documentation nécessaire est tenue dans ses bureaux. Il est vrai que la banque en question, pour des raisons liées à la réglementation allemande, a préféré transférer la plupart des fonds dans ses comptes à Luxembourg.

22.42. Il est exact que les procédures de réconciliation n'étaient pas parfaitement standardisées, ce qui explique les quelques erreurs détectées auprès de cinq banques (parmi la centaine gérée par le service). Ces erreurs ont été immédiatement corrigées. Afin de remédier à cette situation et dans le but de satisfaire aux recommandations de la Cour, la standardisation des travaux sera entreprise en vue de la mise en place de procédures améliorées, mais aussi d'une supervision renforcée de l'ensemble des dossiers traités par l'unité.

Conditions des devis programmes et des marchés de travaux en régie

22.44 22.45. Les modalités de gestion des marchés en régie (devis programme) qui sont utilisés dans des domaines de plus en plus divers du fait d'une plus grande participation des bénéficiaires dans la gestion de l'aide (microprojets, coopération décentralisée et projets santé, entre autres) font l'objet d'une attention particulière de la part de la Commission. Ainsi, des orientations ont été données dans le recueil des instructions et un guide pratique a été finalisé pour diffusion au quatrième trimestre de 1997.

S'agissant de marchés exécutés en régie par l'État ACP, ils ne sont pas soumis à la réglementation générale (décision n° 3/90 du Conseil). Toutefois, la Commission devant approuver ces marchés, elle impose le respect de certaines règles à l'État ACP. L'application de ces règles doit être examinée cas par cas et la dérogation à ces règles est donnée par le siège lors de l'approbation du projet de devis programme.

Il est à noter qu'une pratique couramment acceptée consiste à définir les modalités financières et administratives de gestion de la régie dans le premier devis programme sans les répéter dans les devis suivants.

Opérations gérées par la BEI

22.46. Dans le cadre du rapport spécial d'appui à la DAS 1995 (point 3.69) la Commission a déjà donné des explications détaillées à cet égard. Elle tient, cependant, à réaffirmer que:

- la convention de Lomé octroie la responsabilité de la gestion des bonifications d'intérêts et des capitaux-risques à la BEI (article 1er, paragraphe 2, du protocole financier de Lomé IV). Cette disposition légale est rappelée à l'article 10, paragraphe 2, de l'accord interne: «[...] les capitaux-risques et les bonifications d'intérêts financées sur les ressources du Fonds sont gérés par la Banque, pour le compte de la Communauté [...]»;

- la BEI n'agit pas comme mandataire de la Commission, mais comme mandataire de la Communauté;

- la BEI assume la responsabilité de l'évaluation de la bonification d'intérêts dont bénéficiera l'emprunteur, conformément à la convention, à l'accord interne et au règlement financier. Les textes ne prévoient pas que la Commission doive vérifier les calculs de la BEI. L'exactitude du calcul est assuré par les procédures de contrôles interne et externe mises en oeuvre par la BEI sous sa seule responsabilité.

Comptes bancaires des États ACP pour les transferts Stabex

22.47 22.48. La Commission prend note de l'observation de la Cour, et elle adressera un rappel approprié aux services concernés.

Conditions contractuelles relatives à la variation des prix pour les marchés de travaux

22.49 22.51. Il n'est pas possible de vérifier les taux de base appliqués par le soumissionnaire dans son appel d'offres, mais la Commission reconnaît que, au cas où la clause de révision des prix d'un marché ne repose pas sur des indices de prix publiés parce ceux-ci n'existent pas, il est nécessaire, pour garantir une concurrence loyale, que l'administration établisse, au moment de l'appel d'offres, une liste des prix de base applicables au marché en question, de façon à pouvoir disposer d'une base réaliste convenue pour toute révision de prix susceptible d'avoir lieu ultérieurement.

>TABLE>

ANNEXE II Informations financières relatives au budget général, au bilan financier de l'Union européenne et aux Fonds européens de développement

Notes préliminaires

1. Sources des données financières

Les données financières présentées dans cette annexe sont extraites des comptes de gestion et des bilans financiers des Communautés européennes(627) et des Fonds européens de développement ainsi que de différents autres états financiers fournis par la Commission. La répartition géographique a été effectuée à partir des indices des codes pays du système Sincom.

2. Unité monétaire

Toutes les données financières sont présentées en millions d'écus (Mio ECU). Elles sont arrondies au dixième de million et représentent toujours l'arrondissement de chaque valeur exacte, et non pas la somme d'arrondissements.

3. Nomenclature

La Cour retient pour la présentation des séries historiques, pour chaque exercice, la nomenclature budgétaire correspondant à cet exercice. En 1988, il y eut un changement de nomenclature important par rapport aux exercices précédents: à partir de cet exercice, les frais encourus pour la perception des ressources propres ne figurent plus comme dépenses, mais comme recettes négatives. En 1991, la nomenclature des dépenses a subi d'importants changements avec le regroupement des crédits de la Commission en sous-sections, afin de rapprocher la nomenclature budgétaire des rubriques servant à encadrer les «perspectives financières pluriannuelles». Il convient d'en tenir compte lors des comparaisons des différents exercices.

4. Abréviations et symboles utilisés

CE Communauté(s) européenne(s)

CECA Communauté européenne du charbon et de l'acier

CEE Communauté économique européenne

CEEA ou Euratom Communauté européenne de l'énergie atomique

AELE Association européenne de libre-échange

PNB Produit national brut

TVA Taxe sur la valeur ajoutée

ATS Schilling autrichien

BEF Franc belge

DEM Mark allemand

DKK Couronne danoise

ESP Peseta espagnole

FIM Mark finlandais

FRF Franc français

GBP Livre sterling

GRD Drachme grecque

IEP Livre irlandaise

ITL Lire italienne

LUF Franc luxembourgeois

NLG Florin néerlandais

PTE Escudo portugais

SEK Couronne suédoise

UC Unité de compte (jusqu'en 1977)

UCE Unité de compte européenne (de 1978 à 1980)

ECU Écu (unité de compte en vigueur à partir du 1er janvier 1981)

Mio ECU Million(s) d'écus

CD Crédits dissociés

CND Crédits non dissociés

CEN Crédits d'engagement

CP Crédits de paiement

CPE Crédits pour engagements

CPP Crédits pour paiements

B Belgique

DK Danemark

D Allemagne

EL Grèce

E Espagne

F France

IRL Irlande

I Italie

L Luxembourg

NL Pays-Bas

A Autriche

P Portugal

FIN Finlande

S Suède

UK Royaume-Uni

EUR 15 Total pour l'ensemble des quinze États membres de la Communauté européenne

PECO Pays d'Europe centrale et orientale

ex-RDA Ancienne République démocratique allemande

NEI Nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique)

FED Fonds européen de développement

ARYM Ancienne république yougoslave de Macédoine

ACP États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique signataires de la convention de Lomé

PTOM Pays et territoires d'outre-mer

DOM Départements d'outre-mer

PRR Plan de relance et de réhabilitation

Stabex Système de stabilisation des recettes d'exportation

Sysmin Système d'aide aux produits miniers

RF Règlement financier du 21 décembre 1977 (voir également l'avis aux lecteurs à la page 2)

JO Journal officiel des Communautés européennes

S Section du budget général

Ss Sous-section du budget général

T Titre du budget général

Ch Chapitre du budget général

0,0 Données entre 0 et 0,05

- Absence de données

% Pourcentage

IG Illustration graphique à laquelle il est fait référence dans d'autres illustrations graphiques (par exemple, IG IX)

SOMMAIRE

Première partie - Budget général et bilan financier

1. Informations de base sur le budget général

2. Budget général et bilan financier de l'exercice 1996 et exécution budgétaire au cours de l'exercice 1996

IG I Budget général 1996 - Recettes prévisionnelles

IG II Budget général 1996 - Dépenses prévisionnelles - Crédits pour paiements

IG III Budget général 1996 - Crédits pour engagements

IG IV Recettes prévisionnelles et effectives en 1996

IG V Ressources propres prévisionnelles et effectives en 1996, par État membre

IG VI Ressources propres effectives en 1996

IG VII Crédits pour engagements disponibles en 1996 et utilisation, par secteur et par institution

IG VIII Crédits pour paiements disponibles en 1996 et utilisation, par secteur et par institution

IG IX Perspectives financières: détail des crédits pour engagements disponibles au titre du budget 1996 et exécution; total des crédits pour paiements disponibles au titre du budget 1996 et exécution

IG X Paiements effectués en 1996, par secteur

IG XI Paiements effectués en 1996, dans chaque État membre

IG XII Le FEOGA-Garantie - Paiements effectués en 1996, répartis par marché

IG XIII Le FEOGA-Garantie - Paiements effectués en 1996, par marché et dans chaque État membre

IG XIV Les Fonds structurels: engagements contractés et paiements effectués en 1996, dans chaque État membre

IG XV Actions structurelles et «pêche» (sous-section B2): engagements contractés et paiements effectués en 1996, par État membre et dans chaque objectif

IG XVI L'aide au pays de l'Europe centrale et orientale et aux nouveaux États indépendants (ex-Union soviétique): les programmes PHARE et TACIS

IG XVII Compte de gestion consolidé et détermination du solde de l'exercice 1996

IG XVIII Sommaire du bilan consolidé de l'Union européenne au 31 décembre 1996

3. Données historiques relatives à l'exécution du budget général (1992-1996)

IG XIX Ressources propres effectives, par État membre (1992-1996)

IG XX Évolution et utilisation des crédits pour paiements au cours de la période 1992-1996, par secteur

IG XXI Taux d'utilisation des crédits pour paiements de 1992 à 1996, par secteur

IG XXII Paiements annuels au cours de la période 1992-1996, par secteur et par institution

Deuxième partie - Les Fonds européens de développement (FED)

1. Informations de base sur les FED (Situation au 31 décembre 1996)

IG XXIII Le 6e FED: dotation, financement, répartition des aides, utilisation globale

IG XXIV Le 7e FED: dotation, financement, répartition des aides, utilisation globale

IG XXV Les 6e et 7e FED - Utilisation des aides par secteur économique (situation au 31 décembre 1996)

IG XXVI Les sept FED - Évolution des paiements annuels (1960-1996)

Première partie - Budget général et bilan financier

1. Informations de base sur le budget général

1.1. Origine du budget général

Le budget général a été créé par le traité de fusion(628) (article 20). Il s'est substitué, le 1er janvier 1968, aux trois budgets distincts auxquels les Communautés européennes étaient soumises jusqu'alors, à savoir le budget administratif de la CECA, le budget de la CEE et le budget de fonctionnement de l'Euratom; le budget de recherches et d'investissement de l'Euratom se trouve incorporé au budget général à partir de 1971 par le traité de Luxembourg(629) (article 10).

1.2. Base juridique

Le budget général est régi par les dispositions financières des traités de Paris(630) (article 78 du traité CECA) et de Rome(631)(632)(articles 199 à 209 du traité CEE et 171 à 183 du traité Euratom) ainsi que par des règlements financiers(633).

1.3. Grands principes budgétaires énoncés dans les traités et le règlement financier

Toutes les recettes et les dépenses communautaires doivent être regroupées dans un budget unique (unité). Les recettes doivent servir à financer indistinctement l'ensemble des dépenses et doivent, de même que les dépenses, être inscrites au budget, puis dans les comptes, pour leur montant intégral, sans contraction entre elles (universalité). Les crédits sont spécialisés selon leur nature ou leur destination (spécialité). Le budget est arrêté pour la durée d'un exercice budgétaire (annualité). Il est équilibré en recettes et en dépenses (équilibre). Ces grands principes souffrent quelques exceptions.

1.4. Contenu et structure du budget général

Le budget est divisé en un «état général des recettes» et un «état des recettes et des dépenses», lui-même subdivisé en six sections: section I - Parlement; section II - Conseil; section III - Commission (634); section IV - Cour de justice; section V - Cour des comptes; section VI - Comité économique et social et Comité des régions.

À l'intérieur de chaque section(635), les recettes et les dépenses sont classées par ligne budgétaire (titres, chapitres, articles et, éventuellement, postes), suivant leur nature et leur destination.

1.5. Unité monétaire du budget général

Le budget est établi et exécuté en écus. L'écu est une unité fondée sur un panier de monnaies nationales. À la suite de la révision de septembre 1989, la composition du panier de monnaies est la suivante: 1 ECU = 3,301 BEF + 0,6242 DEM + 0,1976 DKK + 6,885 ESP + 1,332 FRF + 0,08784 GBP + 1,440 GRD + 0,008552 IEP + 151,8 ITL + 0,130 LUF + 0,2198 NLG + 1,393 PTE.

Les taux de conversion, au 31 décembre 1996, de l'écu en monnaies nationales étaient les suivants: 1 ECU ou 13,6965 ATS ou 40,1021 BEF ou 1,94653 DEM ou 7,44655 DKK ou 164,167 ESP ou 5,81640 FIM ou 6,56193 FRF ou 0,737273 GBP ou 309,502 GRD ou 0,745342 IEP ou 1 913,72 ITL ou 40,1021 LUF ou 2,18472 NLG ou 195,968 PTE ou 8,6280 SEK.

1.6. Financement du budget général (recettes budgétaires)

Le financement du budget général est essentiellement assuré par les ressources propres aux Communautés: prélèvements agricoles, cotisations «sucre» et «isoglucose»; droits de douane; ressources propres fondées sur la TVA; ressources propres fondées sur le PNB. Pour une information plus détaillée, il y a lieu de se référer aux dispositions réglementaires en vigueur(636).

Outre les ressources propres, il existe d'autres recettes, qui sont marginales (voir illustration graphique IV).

1.7. Types de crédits budgétaires

Pour couvrir les dépenses prévues, le budget général distingue les types de crédits budgétaires suivants:

a) les crédits dissociés (CD) sont destinés à financer des actions pluriannuelles dans certains secteurs. Ils comportent des crédits d'engagement et des crédits de paiement:

- les crédits d'engagement (CEN) permettent de contracter, au cours de l'exercice, des obligations juridiques pour des actions dont la réalisation s'étend sur plusieurs exercices;

- les crédits de paiement (CP) permettent de financer les dépenses découlant d'engagements contractés au cours de l'exercice et/ou au cours des exercices antérieurs;

b) les crédits non dissociés (CND) permettent d'assurer, au cours de l'exercice, l'engagement et le paiement des dépenses relatives à des actions annuelles.

Par conséquent, il est important d'établir les deux totaux suivants au titre d'un même exercice:

a) total des crédits pour engagements (CPE)(637) = crédits non dissociés (CND) + crédits d'engagement (CEN) (638);

b) total des crédits pour paiements (CPP) (639) = crédits non dissociés (CND) + crédits de paiement (CP) (640).

Les recettes budgétaires servent à couvrir les crédits pour paiements. Les crédits d'engagement n'ont pas à être couverts par des recettes.

Le schéma simplifié figurant ci-après (montants fictifs) montre l'incidence de ces types de crédits sur chaque exercice.

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1.8. Exécution du budget général

1.8.1. Responsabilité de l'exécution

La Commission exécute le budget conformément au règlement financier, sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués; elle reconnaît aux autres institutions les pouvoirs nécessaires à l'exécution des sections du budget afférentes à chacune d'elles(641). Le règlement financier précise les procédures d'exécution, et notamment la responsabilité des ordonnateurs, des comptables, des régisseurs d'avances et des contrôleurs financiers des institutions(642). Dans certains domaines spécifiques (FEOGA-Garantie, Fonds structurels, principalement), la gestion des fonds communautaires est partagée avec les États membres.

1.8.2. Exécution des recettes

Les recettes prévisionnelles sont inscrites au budget sous réserve des modifications éventuelles apportées par des budgets rectificatifs et supplémentaires.

L'exécution budgétaire des recettes consiste dans la constatation des droits et le recouvrement des montants dus aux Communautés (ressources propres et autres recettes); elle est régie par des dispositions spéciales(643).

Les recettes effectives d'un exercice sont définies comme la somme des recouvrements sur droits constatés de l'exercice courant et des recouvrements sur les droits restant à recouvrer d'exercices précédents.

1.8.3. Exécution des dépenses

Les dépenses prévisionnelles sont inscrites au budget. L'exécution budgétaire des dépenses, c'est-à-dire l'évolution et l'utilisation des crédits, peut être résumée de la façon suivante:

a) crédits pour engagements:

- évolution des crédits: l'ensemble des crédits pour engagements disponible au cours d'un exercice est composé des éléments suivants: budget initial (CND et CEN) + budgets rectificatifs et supplémentaires + recettes supplémentaires(644) + virements (645) + crédits d'engagement reportés de l'exercice précédent(646) + reports non automatiques(647) de l'exercice précédent non encore engagés (CND) + crédits d'engagement dégagés des exercices antérieurs et reconstitués(648) + reversements d'acomptes donnant lieu à réutilisation(649),

- utilisation des crédits: les crédits pour engagements sont disponibles au cours de l'exercice pour contracter des engagements (crédits pour engagements utilisés = montant des engagements contractés),

- reports des crédits de l'exercice à l'exercice suivant: les crédits non dissociés de l'exercice qui n'ont pas été engagés peuvent être reportés non automatiquement à l'exercice suivant après autorisation de l'autorité budgétaire (650). Les crédits d'engagement de l'exercice non utilisés peuvent être reportés par la Commission à l'exercice suivant (651). Dans le cas des dépenses pour le compte de tiers, la répétition des reports est admise,

- annulation de crédits: le solde est annulé;

b) crédits pour paiements:

- évolution des crédits: l'ensemble des crédits pour paiements disponibles au cours de l'exercice est composé des éléments suivants: budget initial (CND et CP) + budgets rectificatifs et supplémentaires + recettes supplémentaires (652) + virements (653) + crédits reportés de l'exercice précédent sous forme de reports automatiques (ou de droit)(654) ou de reports non automatiques(655) + reversement d'acomptes donnant lieu à réutilisation (656),

- utilisation des crédits: les crédits pour paiements sont disponibles au cours de l'exercice pour effectuer des paiements (crédits pour paiements utilisés = montant des paiements effectués),

- reports de crédits de l'exercice à l'exercice suivant: les crédits de l'exercice non utilisés peuvent être reportés à l'exercice suivant comme reports automatiques (ou de droit)(657) ou comme reports non automatiques(658). Dans le cas des dépenses pour le compte de tiers, la répétition des reports est admise,

- annulation de crédits: le solde est annulé.

En matière de dépenses effectives, il faut distinguer les deux notions suivantes:

- dépenses effectives réalisées au cours d'un exercice: total des paiements effectués au cours de l'exercice = paiements sur crédits pour paiements de l'exercice + paiements sur crédits pour paiements reportés de l'exercice précédent;

- dépenses effectives réalisées au titre d'un exercice: dépenses du compte de gestion consolidé (voir point 1.8.4) = paiements sur crédits pour paiements de l'exercice + crédits pour paiements de l'exercice reportés à l'exercice suivant.

1.8.4. Compte de gestion consolidé et détermination du solde de l'exercice

À la clôture de chaque exercice est établi le compte de gestion consolidé. Le solde de l'exercice, qui doit être inscrit au budget de l'exercice suivant à l'occasion d'un budget rectificatif, y est déterminé(659) (voir illustration graphique XVII).

1.9. Reddition de comptes

Les comptes d'un exercice sont communiqués au plus tard le 1er mai de l'exercice suivant au Parlement, au Conseil et à la Cour des comptes; ces comptes sont présentés sous forme d'un compte de gestion et d'un bilan financier, accompagnés d'une analyse de la gestion financière(660).

1.10. Contrôle externe

Depuis l'exercice 1977, le contrôle externe du budget général est opéré par la Cour des comptes des Communautés européennes(661). La Cour des comptes examine les comptes de la totalité des recettes et des dépenses du budget général. Elle fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Elle examine la légalité et la régularité des recettes et des dépenses et s'assure de la bonne gestion financière. Les contrôles peuvent être effectués avant la clôture des comptes de l'exercice budgétaire considéré; ils ont lieu sur pièces et, au besoin, sur place auprès des institutions des Communautés et dans les États membres. La Cour des comptes établit un rapport annuel relatif à chaque exercice et peut, en outre, présenter à tout moment ses observations sur des questions particulières et rendre des avis à la demande d'une des institutions de la Communauté.

1.11. Décharge et suites à donner

Depuis 1977, les dispositions suivantes sont applicables(662): avant le 30 avril de la deuxième année suivant l'exercice considéré, le Parlement, sur recommandation du Conseil, donne décharge à la Commission de l'exécution du budget. À cet effet, le Conseil et le Parlement examinent les comptes présentés par la Commission ainsi que le rapport annuel de la Cour des comptes. Les institutions doivent prendre toutes mesures appropriées pour donner suite aux observations figurant dans les décisions de décharge et faire rapport sur les mesures adoptées(663).

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Deuxième partie - Les Fonds européens de développement (FED)

1. Informations de base sur les FED (situation au 31 décembre 1996)

1.1. Les cinq premiers FED

Des informations de base et des données financières détaillées sur les trois premiers FED sont reprises, en dernier lieu, dans le Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1980, celles sur le 4e FED, dans celui relatif à l'exercice 1986 et celles sur le 5e FED, dans le Rapport relatif à l'exercice 1990. Seuls quelques montants mineurs transférés au 6e FED restent encore à liquider au titre du 4e FED. Une récapitulation des paiements effectués au titre des cinq premiers FED figure à l'illustration graphique XXVI.

1.2. Les 6e et 7e FED

1.2.1. Dispositions juridiques

a) Base juridique concernant les États ACP:

- 6e FED: troisième convention ACP-CEE, signée à Lomé le 8 décembre 1984 (Lomé III);

- 7e FED: quatrième convention ACP-CEE, signée à Lomé le 15 décembre 1989 (Lomé IV).

b) Base juridique concernant les PTOM:

- 6e FED: décision 86/283/CEE du Conseil, du 30 juin 1986;

- 7e FED: décision 91/482/CEE du Conseil, du 25 juillet 1991.

c) Institution des FED:

- 6e FED: accord interne du 19 février 1985;

- 7e FED: accord interne du 16 juillet 1990.

d) Règlements financiers:

- 6e FED: règlement financier 86/548/CEE, du 11 novembre 1986;

- 7e FED: règlement financier 91/491/CEE, du 29 juillet 1991.

1.2.2. Dotations, financement, répartition et nature des aides

Les dotations des FED après modifications(664) par le Conseil se présentent de la façon suivante:

- 6e FED: 7 919,7 Mio ECU;

- 7e FED: 11 816,3 Mio ECU.

Le financement des FED est assuré par les États membres de la Communauté européenne selon des clés de répartition arrêtées dans les accords internes (voir aussi illustrations graphiques XXIII et XXIV).

Les accords internes susmentionnés prescrivent une répartition des dotations des FED, d'une part, entre les États ACP et les PTOM et, d'autre part, entre subventions, prêts spéciaux, capitaux - risques, Stabex(665) et Sysmin(666).

Une partie de la dotation en subventions est réservée pour des aides exceptionnelles, des opérations d'appui à l'ajustement structurel et pour des bonifications d'intérêts sur les prêts accordés par la Banque européenne d'investissement. Le restant de la dotation en subventions et de la dotation en prêts spéciaux est réparti parmi les pays bénéficiaires, à l'exception des montants prévus pour des projets régionaux, pour des frais administratifs et pour une réserve. Les montants ainsi alloués aux pays bénéficiaires, dénommés, dans le cas des États ACP, «programmes indicatifs», sont utilisés pour le financement des actions retenues.

1.2.3. Unité monétaire

Les montants FED sont libellés en écus; pour la conversion en écus des unités monétaires en vigueur antérieurement, il est convenu que 1 UC = 1 UCE = 1 ECU.

1.2.4. Date d'entrée en vigueur

- 6e FED: 1er mai 1986;

- 7e FED: 1er septembre 1991.

1.2.5. Exécution financière

La Commission établit un échéancier des appels de contributions qui sont, en principe, à verser trimestriellement par les États membres de la Communauté européenne. L'utilisation des ressources des FED est retracée dans la comptabilité en trois étapes: décision de financement (I); signature des marchés et des contrats sur les crédits délégués aux ordonnateurs nationaux (II); ordonnancement des paiements aux adjudicataires (III).

1.2.6. Contrôle externe

La Cour des comptes opère le contrôle externe sur les FED conformément au traité.

1.2.7. Autorité donnant décharge

Le Parlement européen donne la décharge de la gestion financière des FED, sur recommandation du Conseil (conformément aux accords internes).

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(1*)(*) Les réponses de la Commission à ce chapitre se trouvent p. 37.

(2)Ressources propres traditionnelles nettes (13 583,6 Mio ECU) + frais de perception (1 509,3 Mio ECU) = ressources propres traditionnelles brutes (15 092,9 Mio ECU).

(3)Ressource propre TVA (36 535 Mio ECU) = ressource propre TVA de l'exercice (35 676,8 Mio ECU) + soldes et ajustements sur exercices antérieurs (858,2 Mio ECU).

(4)Ressource PNB (21 058 Mio ECU) = ressource PNB de l'exercice (21 085 Mio ECU) + soldes et ajustements sur exercices antérieurs ( P 27 Mio ECU).

(5)JO C 330 du 15.12.1992, points 1.37-1.54.

(6)JO C 309 du 16.11.1993, points 1.105-1.128.

(7)JO C 327 du 24.11.1994, points 1.3-1.38.

(8)JO C 303 du 14.11.1995, points 1.4.-1.89.

(9)JO C 340 du 12.11.1996, points 1.5-1.63.

(10)Article 218, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302 du 19.10.1992, p. 1).

(11)Article 218, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 2913/92.

(12)Belgique, Grèce, Espagne, Irlande, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni.

(13)Article 256 du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2913/92 (JO L 253 du 11.10.1993, p. 1); article 258 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(14)Réponse du service des douanes et accises du Royaume-Uni du 3 juin 1992 aux constatations présentées par la Cour le 13 mars 1992 à la suite d'une mission effectuée du 13 au 20 janvier 1992.

(15)Réponse du service des douanes et accises du Royaume-Uni du 25 octobre 1996 aux constatations présentées par la Cour le 18 août 1996 à la suite d'une mission effectuée du 29 avril 1996 au 10 mai 1996.

(16)La déclaration périodique signifie que la déclaration en douane introduite à la fin d'une période donnée récapitule toutes les marchandises importées mises en libre pratique au cours de cette période. Articles 218 et 219 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(17)Règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 (JO L 155 du 7.6.1989, p. 1).

(18)Article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89.

(19)Article 166 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(20)Article 801 et annexe 108 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(21)Allemagne, Grèce, Espagne, Irlande, Italie et Royaume-Uni.

(22)Article 840 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(23)Article 176 du règlement (CEE) n° 2913/92; articles 805 et 808 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(24)Article 168, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 2913/92 et article 804 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(25)Hambourg, Brême, Bremerhaven, Le Pirée, Thessalonique, Trieste, Cadix et Tilbury.

(26)Article 50 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(27)Article 176, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2913/92.

(28)Article 176, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2913/92.

(29)Articles 807 et 808 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(30)Article 170, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2913/92.

(31)Article 313, paragraphe 3, points a) et b), du règlement (CEE) n° 2454/93, du 2 juillet 1993.

(32)Articles 313, paragraphe 3, point b), deuxième alinéa, et 447 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(33)Article 168, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) n° 2913/92; article 804 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(34)Article 447 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(35)JO C 340 du 12.11.1996, points 1.17-1.38.

(36)Belgique, Allemagne, Espagne, France, Irlande, Italie, Pays-Bas et Portugal.

(37)Ce chiffre comprend la valeur des autorisations délivrées à Luxembourg.

(38)Article 552 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(39)En général 300 000 écus ou 150 000 écus dans le cas de produits figurant à l'annexe 75 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(40)Article 648 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(41)Article 558 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(42)Article 559, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2454/93.

(43)Article 596, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2454/93.

(44)Article 597, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2454/93.

(45)La globalisation signifie que toutes les marchandises d'importation placées sous le régime du perfectionnement actif au cours d'une période donnée (un mois ou un trimestre) sont considérées comme étant placées sous ce régime à la fin de cette période [article 563 du règlement (CEE) n° 2454/93].

(46)Article 566, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2454/93 et article 119 du règlement (CEE) n° 2913/92.

(47)Article 569, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 2454/93.

(48)Article 561, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2454/93.

(49)L'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire 103/96 confirme cette interprétation.

(50)Belgique, Danemark, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni.

(51)Règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil, du 19 mai 1981, relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des réglementations douanières ou agricoles (JO L 144 du 2.6.1991), modifié par le règlement (CEE) n° 945/87 du Conseil, du 30 mars 1987 (JO L 90 du 2.4.1987).

(52)Rapport annuel 1994 relatif à l'exercice de la Cour des comptes, points 1.12-1.44 (JO C 303 du 14.11.1995).

(53)Article 221, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil.

(54)JO C 303 du 14.11.1995, p. 31.

(55)JO C 260 du 5.10.1995, p. 8.

(56)Document XXI/1144/95 de la Commission.

(57)Décision du Conseil du 28 mai 1996 relative au recouvrement a posteriori de la dette douanière (JO C 170 du 14.6.1996, p. 1).

(58)Article 9 du règlement (CE) n° 3281/94 du Conseil, du 19 décembre 1994 (JO L 348 du 31.12.1994, p. 1).

(59)Mission communautaire effectuée en Israël du 22 mai au 6 juin 1995.

(60)L'article 26 du protocole n° 1 de la convention de Lomé accorde à l'État d'exportation un délai maximal de six mois pour faire connaître à l'État d'importation les résultats du contrôle a posteriori. Décision du Conseil et de la Commission du 25 février 1991 concernant la quatrième convention ACP-CEE (JO L 229 du 17.8.1991).

(61)En vertu de l'article 25 du protocole n° 1 de la convention de Lomé, les États ACP communiquent à la Commission les empreintes des cachets utilisés; la Commission les communique aux États membres. Décision du Conseil et de la Commission du 25 février 1991 concernant la quatrième convention ACP-CEE (JO L 229 du 17.8.1991).

(62)Article 147 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(63)Règlement (CEE) n° 3798/90 de la Commission, du 21 décembre 1990, instaurant un droit antidumping provisoire sur les importations d'espadrilles originaires de la république populaire de Chine (JO L 365 du 28.12.1990). Règlement (CEE) n° 1812/91 du Conseil, du 24 juin 1991, instaurant un droit antidumping définitif sur les importations d'espadrilles originaires de la république populaire de Chine et portant perception définitive du droit provisoire (JO L 166 du 28.6.1991).

(64)Article 6 du règlement (CEE) n° 1495/80 de la Commission, du 11 juin 1980, arrêtant les dispositions d'exécution de certaines dispositions du règlement (CEE) n° 1224/80 du Conseil, relatif à la valeur en douane des marchandises (JO L 154 du 21.6.1980, p. 14).

(65)Article 248 du règlement (CEE) n° 2454/93.

(66)Communication AM 105/93 S2 (95), du 27 juillet 1995.

(67)Eurostat, statistique du commerce extérieur.

(68)JO L 90 du 2.4.1987.

(69)Règlement (CEE) n° 4062/88 de la Commission, du 23 décembre 1988, instituant un droit antidumping provisoire sur les importations de cassettes vidéo et de bandes pour cassettes vidéo originaires de la république de Corée et de Hong-kong (JO L 356 du 24.12.1988). Règlement (CEE) n° 1768/89 du Conseil, du 19 juin 1989, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de cassettes vidéo originaires de la république de Corée et de Hong-kong, portant perception définitive du droit provisoire et portant clôture de la procédure antidumping concernant les importations de bandes pour cassettes vidéo originaires de la république de Corée (JO L 174 du 22.6.1989). Règlement (CEE) n° 1034/91 de la Commission, du 23 avril 1991, instituant un droit antidumping provisoire sur les importations de bandes vidéo en cassettes originaires de la république populaire de Chine (JO L 106 du 26.4.1991). Règlement (CEE) n° 3091/91 du Conseil, du 21 octobre 1991, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de bandes vidéo en cassettes originaires de la république populaire de Chine et portant perception définitive du droit provisoire (JO L 293 du 24.10.1991).

(70)Belgique, Espagne, France et Italie.

(71)Article 243, paragraphe 2, point a), du règlement (CEE) n° 2913/92.

(72)Lettre UCLAF 2087, du 23 avril 1996, à la sous-direction générale de l'inspection du département des douanes et impôts indirects en Espagne.

(73)JO L 312 du 23.12.1995, p. 1.

(74)Il s'agit, en particulier, pour la ressource TVA du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 du Conseil, du 29 mai 1989 (JO L 155 du 7.6.1989), et pour la ressource PNB de la directive 89/130/CEE, Euratom du Conseil, du 13 février 1989 (JO L 49 du 21.2.1989).

(75)Règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil.

(76)Article 33 du règlement financier du Conseil du 21 décembre 1977 (JO L 356 du 31.12.1977) et modifications ultérieures.

(77)Directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977 (JO L 145 du 13.6.1977), et modifications ultérieures.

(78)Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1988, points 4.16-4.31; rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1989, points 1.74-1.80; rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1991, points 1.99-1.102; rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1995, points 1.69-1.71.

(79)Résolutions de décharge sur l'exercice 1988, points 15 et suivants (JO L 174 du 7.7.1990); sur l'exercice 1989, points 13 et suivants (JO L 146 du 11.6.1991); sur l'exercice 1991, points 28 et suivants (JO L 155 du 26.6.1993).

(80)Article 9 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 du Conseil, du 28 mai 1989 (JO L 155 du 7.6.1989).

(81)Article 6 de la directive 89/130/CEE, Euratom du Conseil, du 13 février 1989 (JO L 49 du 21.2.1989).

(82)Amélioration des procédures de recouvrement de la ressource propre TVA et determination des critères d'application des intérêts de retard [document SEC(91) 1985 final, du 31 octobre 1991].

(83)Pour la ressource TVA, voir l'article 9 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89. Pour la ressource PNB, voir l'article 6 de la directive 89/130/CEE, Euratom.

(84)JO L 175 du 13.7.1996, p. 3

(85)JO L 155 du 7.6.1989, p. 1.

(86)Voir réponses de la Commission dans le Rapport annuel 1988 de la Cour des comptes, JO C 31, p. 265 et 266.

(87*)(*) Les réponses de la Commission à ce chapitre se trouvent p. 59.

(88)JO L 22 du 29.1.1996.

(89)Décision 94/729/CE du Conseil, du 31 octobre 1994 (JO L 293 du 12.11.1994).

(90)Décision 94/729/CE du Conseil, du 31 octobre 1994 (JO L 293 du 12.11.1994).

(91)Règlement (CE) n° 296/96 de la Commission, du 16 février 1996 (JO L 39 du 17.2.1996).

(92)COM(91) 379 final, du 18 octobre 1991.

(93*)(*) Les réponses de la Commission à ce chapitre se trouvent p. 91.

(94)JO C 313 du 12.12.1990, points 4.3.58 et suiv.

(95)Document interne INF 22/92, points 5.3 et suiv. (Non publié, mais accessible au public auprès du secrétariat général de la Cour. Le rapport a été également transmis au Parlement européen.)

(96)Évolution et avenir de la politique agricole commune, COM 91/258, du 22 juillet 1991, point 1, premier tiret, p. 3.

(97)Règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 181 du 1.7.1992, p. 12). Règlement (CEE) n° 1766/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 181 du 1.7.1992, p. 21).

(98)Évaluation des incidences financières de la décision sur la réforme de la PAC au cours des exercices budgétaires 1993-1997. Doc DG VI/405/91, Rév. 1, du 8 juillet 1992.

(99)Le Conseil avait l'habitude de fixer deux types de prix institutionnels: a) le prix d'intervention: les organismes d'intervention doivent, à certains moments de l'année, acheter les céréales qui leur sont proposées et qui offrent les caractéristiques de qualité requises; les céréales sont achetées au prix d'intervention en question; b) le prix indicatif: ce prix avait seulement valeur d'orientation pour le prix de marché et il a été supprimé à partir de la campagne de commercialisation 1995/1996; l'instauration d'un prélèvement à l'importation fixe et non plus variable a enlevé tout intérêt au prix indicatif. La véritable garantie était et reste fournie par le prix d'intervention.

(100)Règlement (CEE) n° 2836/93 de la Commission, du 18 octobre 1993 (JO L 260 du 19.10.1993, p. 3).

(101)Les dispositions relatives au gel des terres regroupent quatre options: gels rotationnel, non-rotationnel, flexible et garanti. Le gel rotationnel exclut qu'une même superficie soit à nouveau gelée avant cinq ans. Les autres options imposaient aux exploitants de geler une proportion plus élevée de leurs terres arables.

(102)La péréquation est la méthode consistant à réduire la différence de rendement entre les régions, afin d'éliminer les écarts importants au niveau des rendements régionaux.

(103)Règlement (CEE) n° 1113/93 de la Commission, du 6 mai 1993 (JO L 113 du 7.5.1993, p. 14).

(104)Règlement (CE) n° 231/94 du Conseil, du 21 janvier 1994 (JO L 30 du 3.2.1994, p. 2).

(105)«Conseil agricole 13-17/1993». Document du 4 janvier 1994, référence 4056, diffusion restreinte.

(106)JO L 88 du 3.4.1990, p. 1.

(107)Étude n° 38540006, novembre 1994.

(108)Évolution et avenir de la politique agricole commune, COM 91/258, du 22 juillet 1991, point 1, premier tiret, p. 3.

(109)Politiques agricoles, marché et échanges commerciaux dans les pays de l'OCDE - Suivi et évaluation 1996, p. 39, OCDE 1996.

(110)JO L 355 du 5.12.1992, p. 1.

(111)Article 10 du règlement (CEE) n° 3508/92.

(112)Article 14 du règlement (CEE) n° 729/70, du 21 avril 1970 (JO L 94 du 28.4.1970, p. 13).

(113)Article 10, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 1765/92 et article 4, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992 (JO L 391 du 31.12.1992, p. 36).

(114)Règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil.

(115)Conformément à l'article 17, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3887/92.

(116)Règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 181 du 1.7.1992, p. 12).

(117)Article 6 du règlement (CEE) n° 3887/92.

(118)Règlement (CEE) n° 762/89 du Conseil, du 20 mars 1989 (JO L 80, du 23.3.1989, p. 76).

(119)L'ONIC, organisme d'intervention français, a des bureaux régionaux. Les agents travaillant dans ces bureaux organisent les inspections sur le terrain. Normalement, chaque bureau régional de l'ONIC est compétent pour trois départements.

(120)Article 6, paragraphe 7, du règlement (CEE) n° 3887/92.

(121)Le «topofil» est une invention française, qui s'utilise en tirant un fil de coton le long de la distance à mesurer. Un système affiche la longueur du fil déroulé.

(122)Le document de travail de la Commission n'est pas daté, mais porte la cote VI/8388/94-EN REV 4. Il a été transmis à la Cour par la DG VI le 5 juin 1996.

(123)L'article 4, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2780/92 de la Commission, du 24 septembre 1992 (JO L 281 du 25.9.1992, p. 5) stipule que: «[...] une superficie de céréales doit être entièrement ensemencée conformément aux normes reconnues localement et entretenue au moins jusqu'au début du stade de la floraison dans des conditions normales de croissance.» Les contrôles devraient donc être opérés tant qu'il est possible de vérifier la couverture végétale. L'article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3887/92 stipule que les contrôles sur place doivent être effectués de façon à assurer une vérification efficace.

(124)Règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 181 du 1.7.1992, p. 12).

(125)Règlement (CEE) n° 2293/92 de la Commission, du 31 juillet 1992 (JO L 221 du 6.8.1992, p. 19), et règlement (CE) n° 762/94 de la Commission, du 6 avril 1994 (JO L 90 du 7.4.1994, p. 8).

(126)Articles 2, paragraphe 1, et 3, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 762/94.

(127)Article 12 du règlement (CEE) n° 3887/92.

(128)«Estimation statistique des erreurs de mesure des superficies parcellaires agricoles sur images-satellite», document I.94.105 (Avrain et autres), Centre commun de recherche, avril 1994.

(129)Point 2.2.13 du document de la Commission du 4 juillet 1996: «L'utilisation de la télédétection pour la gestion des aides "surfaces" dans l'Union européenne».

(130)DG VI/G.4, «La mise en place du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) dans les douze États membres», septembre 1993.

(131)Rapport de la Commission, doc. COM(96) 174 final, du 29 avril 1996.

(132)JO C 65 du 2.3.1994.

(133)JO C 327 du 24.11.1994.

(134)Règlement (CEE) n° 2075/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215 du 30.7.1992, p. 70-76).

(135)Document n° 4712/95 du Conseil européen, du 13 février 1995.

(136)Décision de décharge pour l'exercice 1992, document 95/220/CE, du 5 avril 1995 (JO L 141).

(137)COM(96) 554 final, du 18 décembre 1996. Conformément au règlement (CEE) n° 2075/92 du Conseil, ce rapport devait être présenté le 1er avril 1996, mais n'a été diffusé que le 15 janvier 1997.

(138)COM(96) 554, p. 15.

(139)COM(96) 554, p. 20.

(140)COM(96) 554, p. 25.

(141)Rapport spécial n° 8/93, point 7.15.

(142)JO C 327 du 24.11.1994.

(143)Document n° 4712/95 du Conseil européen, du 13 décembre 1995. Document 95/221/CE, du 5 avril 1995 (JO L 141 du 24.6.1995).

(144)Document COM(94) 117, du 11 mai 1994.

(145)En augmentant le titre alcoométrique par adjonction de sucre de betterave ou de moût de raisin concentré avant fermentation.

(146)Voir «Wine in the European Community», publication de la documentation européenne 1/1988, Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 1988.

(147)Commission, l'OCM vitivinicole, évaluation et défis pour l'avenir, 14 avril 1993.

(148)Référence du document, p. 16 des notes de travail PAC de 1995.

(149)JO L 166 du 5.7.1996, p. 14.

(150)JO L 84 du 27.3.1987, p. 1.

(151)JO L 208 du 31.7.1986, p. 1.

(152)JO L 62 du 5.3.1987, p. 10.

(153)JO L 148 du 30.6.1995, p. 37.

(154)JO L 202 du 14.7.1989, p. 32.

(155)COM(95) 368, du 19 juillet 1995.

(156*)(*) Les réponses de la Commission à ce chapitre se trouvent p. 118.

(157)JO L 148 du 28 juin 1968, p. 24.

(158)La tendance générale à la hausse de la production de viande bovine se caractérise par une série de sommets et de creux séparés par quatre ou cinq années environ. Les prix du marché suivent une tendance inverse à celle de la production.

(159)Document émanant du Meat Outlook Group, Commission, DG VI.

(160)La baisse des prix d'intervention est établie par le règlement (CEE) n° 2068/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215 du 30.7.1992, p. 58). Les limites d'intervention ainsi que les montants des primes ont été fixés par le règlement (CEE) n° 2066/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215 du 30.7.1992, p. 49), modifiant le règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (JO L 148 du 28.6.1968, p. 24). Les limites d'intervention ont été fixées comme suit: 750 000 t en 1993, 650 000 t en 1994, 550 000 t en 1995, 400 000 t en 1996 et 350 000 t en 1997.

(161)Les montants des primes sont ceux en application depuis 1995. Afin de pouvoir établir des comparaisons, les montants appliqués avant la suppression du facteur de conversion agricole ont été modifiés par le coefficient (1,207509) fixé par le règlement (CE) n° 2417/95 de la Commission, du 13 octobre 1995 (JO L 248 du 14.10.1995, p. 39). Le montant de la prime spéciale était de 72,45 ECU en 1993, de 90,56 ECU en 1994 et de 108,68 ECU en 1995.

(162)84,53 ECU en 1993, 114,71 ECU en 1994 et 144,9 ECU en 1995.

(163)Terme commun utilisé pour les bovins et les ovins pour lesquels des primes ont été demandées et pour le contingent de vaches laitières nécessaires pour produire la quantité de référence. Il se trouve défini comme suit à l'annexe 1 du règlement (CEE) n° 2328/91 du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture (JO L 218 du 6.8.1991, p. 1): les taureaux, vaches et autres animaux de plus de 2 ans comptent pour 1 UGB; les animaux âgés de 6 mois à 2 ans comptent pour 0,6 UGB, et les ovins et caprins, pour 0,15 UGB chacun.

(164)Le nombre de vaches allaitantes pour lesquelles la prime est payée est limité au quota individuel du producteur. La prime spéciale, par contre, est payée pour tous les animaux éligibles dans la demande du producteur. Ce n'est qu'au terme de l'année que sera calculé, pour la région considérée (généralement un État membre), le nombre total d'animaux éligibles. Si celui-ci dépasse le plafond régional de, par exemple, 5 %, le montant de la prime spéciale sera diminué de 5 % pour tous les producteurs de cette région par réduction du solde à payer à chaque producteur. Les primes sont en effet payées en deux étapes: une avance d'un maximum de 60 % et un solde.

(165)Règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992 (JO L 355 du 5.12.1992, p. 1).

(166)Directive 92/102/CEE du Conseil, du 27 novembre 1992 (JO L 355 du 5.12.1992, p. 32).

(167)Règlement (CE) n° 2466/96 du Conseil, du 17 décembre 1996 (JO L 335 du 24.12.1996, p. 1).

(168)Voir point 3.66 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1991 (JO C 330 du 15.12.1992).

(169)140 Mio ECU en 1993, 107 Mio ECU en 1994 et 70 Mio ECU en 1995 ainsi qu'en 1996.

(170)Les coûts d'alimentation des animaux représentent entre 18 % (Irlande) et 66 % (Espagne) du total des coûts de production [Source: Réseau d'information comptable agricole (RICA), 1994].

(171)Rapports spéciaux n° 4/91, sur le fonctionnement de l'organisation commune de marché dans le secteur du sucre et de l'isoglucose (JO C 290 du 7.11.1991, p. 1), et n° 4/93, sur l'application du système des quotas visant la maîtrise de la production laitière (JO C 12 du 15.1.1994, p. 1).

(172)Règlement (CE) n° 1884/94 du Conseil, du 27 juillet 1994 (JO L 197 du 30.7.1994, p. 27).

(173)Règlement (CE) n° 2222/96 du Conseil, du 18 novembre 1996 (JO L 296 du 21.11.1996, p. 50).

(174)Voir rapport de la Commission au Conseil concernant l'application des plafonds individuels par producteur au titre des régimes annuels de prime à la brebis et à la vache allaitante [COM(96) 430 final, du 9 septembre 1996].

(175)Règlement (CEE) n° 1357/80 du Conseil, du 5 juin 1980 (JO L 140 du 5.6.1980, p. 1).

(176)Voir rapports de la Commission relatifs à certains aspects des secteurs des viandes bovine et ovine inclus à l'annexe II des propositions de la Commission concernant la fixation des prix des produits agricoles et certaines mesures connexes (1996-1997), volume 1, considérants [COM(96) 44 final, du 14 février 1996].

(177)Règlement (CE) n° 2222/96 du Conseil, du 18 novembre 1996 (JO L 296 du 21.11.1996, p. 50).

(178)Voir points 3.61-3.63 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1991 (JO C 330 du 15.12.1992).

(179)Les régions défavorisées sont définies à l'article 3 de la directive 75/268/CEE du Conseil, du 28 avril 1975, sur l'agriculture de montagne et de certaines régions défavorisées (JO L 128 du 19.5.1975, p.1). Dans ces régions, différents régimes sont destinés à compenser les effets des handicaps naturels et à assurer un niveau de vie équitable aux exploitants afin de maintenir une communauté agricole viable.

(180)Règlement (CEE) n° 1588/96 du Conseil, du 30 juillet 1996 (JO L 206 du 16.8.1996, p. 23).

(181)Hypothèse: un producteur a une quantité de référence de lait correspondant à 19 vaches laitières, 7 vaches allaitantes, 11 bovins mâles de moins de 24 mois et 23 hectares de terres fourragères. Option 1: l'ensemble des animaux fait l'objet de demandes. Dans ce cas, il perçoit: 7×144,9 ECU + 11×108,7 ECU = 2 210 ECU. Densité des animaux détenus sur l'exploitation = (19×1 + 7×1 + 11×0,6) / 23 = 1,42 UGB/ha > 1,4: pas de complément à l'extensification. Option 2: demande fondée sur un choix stratégique: 7×144,9 ECU + 10×108,7 ECU = 2 101 ECU. Densité des animaux détenus sur l'exploitation = (19×1 + 7×1 + 10×0,6) /23 = 1,39 UGB/ha